1

С исковата си молба Европейската комисия моли Съда:

2

Съображения 1 и 33 от Директива 2019/1937 гласят:

3

Съгласно член 1 от тази директива:

„Целта на настоящата директива е да подобри прилагането на правото и политиките на Съюза в конкретни области, като се определят общи минимални стандарти, с които се осигурява високо ниво на защита на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза.

4

Член 8 от посочената директива гласи:

„1.   Държавите членки гарантират, че правните субекти в частния и публичния сектор създават канали и процедури за вътрешно подаване на сигнали и за предприемане на последващи действия, след консултация и по споразумение със социалните партньори, ако това е предвидено в националното право.

[…]

„9.   Параграф 1 се прилага за правните субекти в публичния сектор, включително всеки субект, притежаван или контролиран от такъв субект.

[…]“.

5

Член 23, параграф 1 от същата директива гласи:

„Държавите членки предвиждат ефективни, пропорционални и възпиращи санкции, приложими по отношение на физически или юридически лица, които:

[…]

[…]“.

6

Член 26 от Директива 2019/1937 гласи:

„1.   Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, до 17 декември 2021 г.

[…]

3.   Когато държавите членки приемат разпоредбите, предвидени в параграфи 1 и 2, в тези разпоредби се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Условията и редът на позоваване се определят от държавите членки. Те незабавно съобщават на Комисията текста на тези разпоредби“.

7

Съобщение 2023/C 2/01 на Комисията, озаглавено „Финансови санкции при производства за установяване на нарушение“ (ОВ C 2, 2023 г., стр. 1, наричано по-нататък „Съобщението от 2023 г.“), посвещава точки 3 и 4 съответно на „периодичната имуществена санкция“ и „еднократно платимата сума“.

8

Точка 3.2 от Съобщението от 2023 г. относно прилагането на коефициента за тежест при изчисляването на периодичната имуществена санкция гласи:

„Нарушение, свързано с […] неуведомяване за мерки за транспониране на директива, приета в рамките на законодателна процедура, винаги се счита за сериозно. С оглед адаптирането на размера на санкцията към конкретните обстоятелства по случая, Комисията определя коефициента за тежест въз основа на два параметъра: значението на нарушените или нетранспонираните правила на Съюза и последиците от нарушението за общите и конкретните интереси.

[…]“.

9

Точка 3.2.2 от същото съобщение гласи:

„При искове, предявени по член 260, параграф 3 [ДФЕС], Комисията систематично прилага коефициент за тежест 10 в случай на пълно неуведомяване за мерките за транспониране. В Съюза, основан на зачитането на принципите на правовата държава, всички законодателни директиви трябва да се считат за еднакво важни и изискват пълно транспониране от държавите членки в рамките на определените от тях срокове.

В случай на частично неуведомяване за мерките за транспониране, при определяне на коефициента за тежест, който е по-нисък от 10, следва да се вземе предвид значението на пропуските в транспонирането. Освен това могат да се вземат предвид последиците от нарушението за общите и конкретните интереси […]“.

10

Съгласно точка 3.3 от посоченото съобщение, озаглавена „Прилагане на коефициента за продължителност“:

„[…]

Коефициентът за продължителност се изразява като множител между 1 и 3. Той се изчислява при ставка от 0,10 на месец, считано от датата на първото съдебно решение или от деня, следващ изтичането на срока за транспониране на въпросната директива.

[…]“.

11

Точка 3.4 от същото съобщение, озаглавена „Платежоспособност на държавата членка“, предвижда:

„[…]

Необходимият размер на санкцията, за да има възпиращо действие, ще варира в зависимост от платежоспособността на държавите членки. Възпиращото действие е отразено във фактора „n“. Той се определя като среднопретеглена геометрична стойност на брутния вътрешен продукт (БВП) на съответната държава членка, сравнен със средния БВП на държавите членки, с тежест две, и на населението на съответната държава членка, сравнено със средното население на държавите членки, с тежест едно. Това представлява платежоспособността на съответната държава членка спрямо платежоспособността на останалите държави членки:

[…]

Комисията реши да преразгледа своя метод за изчисляване на фактора „n“, който сега се основава предимно на БВП на държавите членки и второстепенно на тяхното население като демографски критерий, позволяващ да се запази разумно отклонение между различните държави членки. Вземането предвид на населението на държавите членки за една трета от изчислението на фактора „n“ намалява в разумна степен варирането на факторите „n“ на държавите членки в сравнение с изчисление, основано единствено на БВП на държавите членки. Това също така добавя елемент на стабилност при изчисляването на фактора „n“, тъй като е малко вероятно населението да се променя значително на годишна база. За разлика от това при БВП на дадена държава членка може да се наблюдават по-големи годишни колебания, особено в периоди на икономическа криза. В същото време, тъй като БВП на държавата членка все още представлява две трети от изчислението, той остава преобладаващият фактор за целите на оценката на платежоспособността.

[…]“.

12

Точка 4.2 от Съобщението от 2023 г. уточнява метода за изчисляване на еднократно платимата сума по следния начин:

„Еднократно платимата сума се изчислява по начин, който в голяма степен е подобен на метода за изчисляване на периодичната имуществена санкция, а именно:

[…]“.

13

Точка 4.2.1 от това съобщение предвижда:

„За да се изчисли еднократно платимата сума, дневната сума се умножава по броя на дните, през които нарушението продължава. Този брой се определя по следния начин:

[…]

[…]“.

14

Съгласно точка 4.2.2 от посоченото съобщение:

„За изчисляването на еднократно платимата сума Комисията прилага същия коефициент за тежест и същия фиксиран фактор „n“, както при изчисляването на периодичната имуществена санкция

Фиксираната сума за еднократно платимата сума е по-ниска от тази за периодичните имуществени санкции. […]

Фиксираната сума, приложима за еднократно платимата сума, е посочена в точка 2 от приложение I.

[…]“.

15

Приложение I към това съобщение, озаглавено „Данни, използвани за определяне на финансовите санкции, предлагани на Съда“, предвижда в точка 2, че фиксираната сума за еднократно платимата сума, посочена в точка 4.2.2 от посоченото съобщение, се определя на 1000 евро на ден, т.е. една трета от фиксираната сума за периодичната имуществена санкция, и в точка 3, че факторът „n“ за Унгария е 0,35. В точка 5 от това приложение I се уточнява, че минималната еднократно платима сума за Унгария е 980000 евро.

16

На 27 януари 2022 г. Комисията изпраща на Унгария официално уведомително писмо, в което упреква тази държава членка, че не я е уведомила за законовите, подзаконовите или административните разпоредби, необходими за съобразяване с Директива 2019/1937, чийто срок за транспониране е изтекъл на 17 декември 2021 г. В отговорите си от 18 март и 3 май 2022 г. Унгария уведомява Комисията, че необходимите разпоредби са в процес на изготвяне, тъй като транспонирането на тази директива в националното право изисква изготвянето на нов закон и правна уредба под формата на правителствен декрет. Обнародването на този закон е предвидено за края на ноември 2022 г.

17

Тъй като не е изпратено последващо уведомление за транспонирането на Директива 2019/1937, на 22 юли 2022 г. Комисията изпраща на Унгария мотивирано становище, с което я приканва да изпълни задълженията си по посочената директива в срок от два месеца, считано от получаването му.

18

На 13 септември 2022 г. Унгария съобщава на Комисията Закон № CLXV от 2013 г. относно оплакванията и сигналите от обществен интерес и Декрет на правителството № 50/2013 (II.25) за системата за управление на интегритета в органите на публичната администрация и реда и условията за приемане на представителите на интереси като разпоредби, които позволяват частичното транспониране на Директива 2019/1937.

19

В отговора си на от 15 септември 2022 г. мотивираното становище Унгария посочва, че проектозаконът, който позволява пълното транспониране на тази директива, е в процес на изготвяне.

20

Тъй като счита, че тази държава членка все още не е изпълнила задълженията си, на 14 март 2023 г. Комисията решава да предяви настоящия иск пред Съда.

21

С решение на председателя на Съда от 7 януари 2024 г. производството е спряно до постановяването на решение по дело C‑147/23. След постановяването на решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения) (C‑147/23, EU:C:2024:346), производството по настоящото дело е възобновено с решение на председателя на Съда от същия ден.

22

С акт от 30 септември 2024 г. Комисията уведомява Съда, че транспонирането на Директива 2019/1937 от Унгария може да се счита за завършено на 24 юли 2023 г. — датата на влизане в сила на Закон № XXV от 2023 г. за правилата относно оплакванията, сигналите от обществен интерес и лицата, сигнализиращи за нарушения и на Декрет на правителството № 225/2023 от 8 юни 2023 г. за определяне на правителствените органи, които трябва да създадат отделна система за подаване на сигнали за злоупотреби. В резултат на това тази институция, от една страна, оттегля частично иска си, като се отказва от искането си за налагане на периодична имуществена санкция, и от друга страна, изменя искането си тази държава членка да бъде осъдена да заплати еднократно платима сума и иска тя да плати сумата от 2040500 евро.

23

Комисията припомня, че съгласно член 288, трета алинея ДФЕС държавите членки са длъжни да приемат необходимите разпоредби, за да осигурят транспонирането на директивите в националния си правен ред в определените от тези директиви срокове, и да съобщават незабавно тези разпоредби на Комисията.

24

Тази институция уточнява, че наличието на неизпълнение на тези задължения трябва да се преценява с оглед на положението в държавата членка към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище, което е изпратила на същата.

25

В конкретния случай обаче Унгария не била приела посочените разпоредби, нито била уведомила Комисията за приемане на тези разпоредби преди изтичането на срока, определен в мотивираното становище от 22 юли 2022 г.

26

Унгария посочва, че Закон № XXV от 2023 г. е публикуван на 25 май 2023 г. и трябва да влезе в сила на 60-ия ден след тази дата. Тя уточнява, че на тази дата трябва да влезе в сила и Декрет на правителството № 225/2023, приет в изпълнение на Закон № XXV от 2023 г. Тази държава членка изтъква също, че е предприела мерки, за да уведоми Комисията за този закон веднага след публикуването му, а именно на 26 май 2023 г. Поради това Унгария счита, че транспонирането на Директива 2019/1937 е приключило към датата на влизане в сила на посочения закон и на приетия въз основа на него Декрет на правителството № 225/2023, поради което искът на Комисията трябва да бъде отхвърлен.

27

При условията на евентуалност, Унгария припомня, че в хода на досъдебната процедура е уведомила Комисията за Закон № CLXV от 2013 г. като мярка за частично транспониране на Директива 2019/1937. В това отношение, като се позовава на решение от 16 юли 2020 г., Комисия/Ирландия (Борба с изпирането на пари) (C‑550/18, EU:C:2020:564), Унгария твърди, че обстоятелството, че тази директива не е спомената в съобщените национални разпоредби, не е пречка те да бъдат взети предвид като мерки за частично транспониране, тъй като споменаването на тази директива било само формалност.

28

В писмената си реплика Комисията посочва, че Закон № XXV от 2023 г. и Декрет на правителството № 225/2023, съобщени от Унгария като разпоредби, които позволяват транспонирането на Директива 2019/1937, не са влезли в сила към датата на подаване на тази реплика, а именно 12 юли 2023 г.

29

Освен това, що се отнася до разпоредбите на съществуващото законодателство, съобщени от Унгария в хода на досъдебната процедура, Комисията отбелязва, че тази държава членка не ѝ е изпратила таблица на съответствието. Този документ обаче бил ключов, тъй като съобщените разпоредби се съдържали в широко и общо законодателство, което само по себе си не позволявало на Комисията да прецени дали тези разпоредби представляват мерки за транспониране на разпоредбите на Директива 2019/1937.

30

При всички положения Комисията припомня, че една директива трябва да бъде транспонирана с конкретен акт, в който трябва да бъде спомената изрично. Това не било чиста формалност, тъй като споменаването на директивата позволявало на бенефициерите на правата, които те черпят от мярката за транспониране, да узнаят нейния произход и произтичащите от нея последици.

31

В писмената си дуплика Унгария посочва, че на 14 юни 2023 г. е изпратила на Комисията таблица на съответствието, в която са посочени разпоредбите на националното право за транспониране на Директива 2019/1937.

32

Освен това Комисията не можела да заключи, че не е налице транспониране или че разпоредбите за транспониране не са били съобщени само поради това че тази директива не се споменава в съобщените разпоредби.

33

Накрая, в становището си от 4 ноември 2024 г. по допълнителното искане на Комисията от 30 септември 2024 г. тази държава членка посочва, че тази институция не може да поддържа искането си тя да бъде осъдена да заплати еднократно платима сума, като се имат предвид различните актове за транспониране на Директива 2019/1937, съобщени на Комисията преди приемането на Закон № XXV от 2023 г. и на Декрет на правителството № 225/2023.

34

Съгласно член 26, параграф 1 от Директива 2019/1937 държавите членки е трябвало да въведат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за да се съобразят с нея, до 17 декември 2021 г. Освен това член 26, параграф 3 от тази директива уточнява, че когато държавите членки приемат тези законови, подзаконови и административни разпоредби, в тях се съдържа позоваване на посочената директива или то се извършва при официалното им публикуване. Също така по силата на член 26, параграф 3 държавите членки са длъжни да съобщят на Комисията текста на тези национални разпоредби.

35

Съгласно постоянната съдебна практика наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението в съответната държава членка към момента на изтичане на определения в мотивираното становище срок и последващи промени не могат да се вземат предвид от Съда (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 28 и цитираната съдебна практика).

36

Освен това Съдът многократно е постановявал, че държавите членки трябва при всички положения да приемат конкретен акт за транспониране на дадена директива, ако тази директива изрично предвижда задължение за тях да я посочат в текста на разпоредбите, с които тя се транспонира, или при официалното публикуване на въпросните разпоредби (решение от 14 март 2024 г., Комисия/Латвия (Европейски кодекс за електронни съобщения), C‑454/22, EU:C:2024:235, т. 33 и цитираната съдебна практика).

37

В случая, след като установява, че Унгария не я е уведомила за разпоредбите, необходими за транспонирането на Директива 2019/1937, на 22 юли 2022 г. Комисията изпраща на тази държава членка мотивирано становище, с което я приканва да изпълни посочените в становището задължения в двумесечен срок от получаването му.

38

Както е видно от писмената защита и от писмената дуплика, представени от Унгария в настоящото производство, към момента на изтичането на този срок Унгария не е приела тези разпоредби и следователно също така не ги е съобщила на Комисията.

39

Наистина на 13 септември 2022 г. Унгария съобщава на Комисията Закон № CLXV от 2013 г. относно оплакванията и сигналите от обществен интерес и Декрет на правителството № 50/2013 (II.25) като мерки за частично транспониране на Директива 2019/1937. Освен това в отговора си на мотивираното становище тази държава членка посочва, че проектозаконът за транспониране на Директивата е в процес на изготвяне.

40

Следва обаче да се приеме, първо, че като посочва, че транспонирането на Директива 2019/1937 е трябвало да приключи през 2023 г., Унгария признава, че тази директива не е транспонирана изцяло в националното право нито към момента на изтичане на срока, предвиден в член 26, параграф 1 от нея, а именно 17 декември 2021 г., нито към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище, а именно 22 септември 2022 г.

41

Второ, що се отнася до разпоредбите на националното право, съобщени на Комисията е по време на досъдебната процедура, като се има предвид съдебната практика, спомената в точка 36 от настоящото решение, обстоятелството, че правото на държавата членка, действало преди влизането в сила на Директива 2019/1937, вече е било съобразено според тази държава с тази директива, не е достатъчно, за да изключи задължението на посочената държава членка да транспонира Директивата в правния си ред, нито следователно за да оправдае подобно неизпълнение на задължения (решение от 14 март 2024 г., Комисия/Латвия (Европейски кодекс за електронни съобщения), C‑454/22, EU:C:2024:235, т. 42).

42

Всъщност трябва да се припомни, че разпоредбите на директивите трябва да се въвеждат чрез актове, които се ползват с неоспорима задължителна сила и са в необходимата степен конкретни, точни и ясни, за да се спази изискването за правна сигурност, което налага, ако съответната директива цели да създаде права за частноправните субекти, правоимащите лица да могат да се запознаят с правата си в пълния им обем (решение от 12 май 2022 г., U.I. (Непряк митнически представител), C‑714/20, EU:C:2022:374, т. 59).

43

Тъй като обаче в съобщените от Унгария в хода на досъдебната процедура разпоредби на националното право изобщо не се споменава Директива 2019/1937, не може да се приеме, че тези разпоредби отговарят на посочените в предходната точка изисквания.

44

Вследствие на това следва да се констатира, че като не е приела до изтичането на определения в мотивираното становище от 22 юли 2022 г. срок законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за да се съобрази с Директива 2019/1937, и съответно като не е съобщила тези разпоредби на Комисията, Унгария не е изпълнила задълженията си по член 26, параграфи 1 и 3 от тази директива.

45

При определянето на размера на еднократно платимата сума Комисията се основава на общите принципи, посочени в точка 2 от Съобщението от 2023 г., както и на метода за изчисляване, съдържащ се в точки 3 и 4 от това съобщение. По-конкретно, тази институция посочва, че размерът на тази имуществена санкция трябва да се опредял съгласно основните критерии, които са тежестта на нарушението, неговата продължителност и необходимостта да се осигури възпиращо действие на санкцията, за да се избягват бъдещи нарушения.

46

На първо място, що се отнася до тежестта на нарушението, Комисията припомня, че коефициентът за тежест, приложим по силата на Съобщението от 2023 г., е най-малко 1 и най-много 20. Тази институция уточнява, че в съответствие с точка 3.2.2 от това съобщение тя систематично прилага коефициент за тежест 10 в случаите на пълно неизпълнение на задължението за съобщаване на разпоредбите за транспониране на директива, тъй като всяка липса на транспониране на директива и на съобщаване на тези разпоредби са със същата степен на тежест независимо от естеството на разпоредбите на съответната директива.

47

На второ място, що се отнася до продължителността на нарушението, Комисията посочва, че за целите на изчисляването на еднократно платимата сума тя се равнява на броя на дните, през които нарушението продължава. Тази продължителност е изчислена в съответствие с точка 4.2.1 от Съобщението от 2023 г. и съответства на броят на дните между деня, следващ изтичането на срока за транспониране на въпросната директива, и денят на преустановяване на нарушението.

48

На трето място, що се отнася до критерия, свързан с необходимостта да се осигури възпиращо действие на санкцията, като се вземе предвид платежоспособността на съответната държава членка, той е отразен във фактора „n“, определен за всяка държава членка в точка 3 от приложение I към Съобщението от 2023 г. Неговото изчисляване се основава на съотношението между БВП на съответната държава и средния БВП на всички държави членки, умножено по съотношението между населението на тази държава членка и средното население на всички държави членки. Среднопретеглената стойност на първото съотношение е две трети, а на второто — една трета. Съгласно тази точка 3 факторът „n“ на Унгария е 0,35.

49

Поради това Комисията предлага по силата на точка 4.2 от Съобщението от 2023 г. да се приложи коефициент за тежест 10 и да се определи фактор „n“ в размер на 0,35. Резултатът от тези два елемента трябва да се умножи по фиксираната сума за еднократно платимата сума, определена в точка 2 от приложение I към това съобщение, а именно 1000 евро, което съответства на сумата от 3500 евро, която трябва да се умножи по броя на дните, през които нарушението продължава, в съответствие с точка 4.2.1 от посоченото съобщение. Комисията посочва, че плащането на тази еднократно платима сума трябва да бъде наложено, при условие че надвишава 980000 евро — размерът на минималната еднократно платима сума, определена за Унгария в точка 5 от приложение I към Съобщението от 2023 г.

50

В писмената си защита Унгария посочва най-напред, че предложенията на Комисията за размера на еднократно платимата сума не отчитат, от една страна, обстоятелството, че Закон № XXV от 2023 г. е бил публикуван на 25 май 2023 г. и заедно с Декрет на правителството № 225/2023 е трябвало да влезе в сила на 24 юли 2023 г., с което транспонирането на Директива 2019/1937 приключва, и от друга страна, че в хода на досъдебната процедура Комисията е била уведомена за елементи от съществуващото законодателство, които осигуряват частично транспониране на Директивата.

51

По-нататък, Унгария изтъква като смекчаващо обстоятелство, че производството по настоящия иск е първото производство спрямо нея за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 260, параграф 3 ДФЕС.

52

Накрая, фактът, че много държави членки са закъснели с транспонирането на Директива 2019/1937 свидетелствал за сериозните затруднения, които срещат националните правни системи при приемането национални разпоредби за транспониране.

53

Главното искане на Унгария е да се отхвърлят исканията на Комисията, а при условията на евентуалност — да се намали размерът на предложената еднократно платима сума.

54

В писмената си реплика Комисията подчертава, че тъй като Унгария не ѝ представила таблица на съответствието при съобщаването на елементи от съществуващото си законодателство, които представляват мерки за частично транспониране на Директива 2019/1937, тя не е в състояние да прецени релевантността на тези мерки.

55

Освен това, тъй като финансовите санкции трябва да се определят въз основа на обективни критерии, тази институция посочва, че обстоятелствата, изтъкнати от Унгария в писмената ѝ защита, не могат да обосноват намаляване на размера на предложените имуществени санкции.

56

В писмената си дуплика Унгария посочва, че при определянето на размера на имуществените санкции Комисията не може да пренебрегне съществуващото законодателство, за което е била уведомена. Подходът на Комисията щял да обезкуражи държавите членки да идентифицират и съобщават преди пълното транспониране на дадена директива национални разпоредби, които, въпреки че предхождат приемането на Директивата, осигуряват транспонирането ѝ поне частично.

57

По тези причини Унгария потвърждава искането си за отхвърляне на иска на Комисията, а при условията на евентуалност — за намаляване на размера на предложената еднократно платима сума.

58

Като приема, че Директива 2019/1937 е изцяло транспонирана на 24 юли 2023 г., в допълнителното си искане от 30 септември 2024 г. Комисията изменя размера на претендираната еднократно платима сума. Тя предлага да се приеме, че броят на дните, през които нарушението продължава, е в периода между 18 декември 2021 г., тоест деня след изтичането на срока за транспониране на тази директива, и 23 юли 2023 г., тоест деня, предхождащ деня на влизане в сила на мерките за транспониране. От това следва, че предложената дневна сума от 3500 евро (10 × 0,35 × 1000) следва да се умножи по броя на дните, през които продължава нарушението, тоест 583 дни. Така размерът на исканата еднократно платима сума е 2040500 евро.

59

В становището си от 4 ноември 2024 г. по това заключение Унгария повтаря позицията си, изразена в писмената дуплика.

60

Член 260, параграф 3, първа алинея ДФЕС, предвижда, че когато сезира Съда с иск по силата на член 258, тъй като счита, че съответната държава членка не е изпълнила задължението си да съобщи за разпоредбите за транспониране на директива, приета съгласно определена законодателна процедура, Комисията може, ако счете за уместно, да определи размера на еднократно платимата сума или периодичната имуществена санкция, която тази държава трябва да заплати, и която според тази институция е съобразена с обстоятелствата. Съгласно член 260, параграф 3, втора алинея ДФЕС, ако установи, че има неизпълнение на горепосоченото задължение, Съдът може да наложи на тази държава членка да заплати еднократно платимата сума или периодичната имуществена санкция в рамките на размера, определен от Комисията, като задължението за плащане влиза в сила на датата, определена в решението на Съда.

61

След като е установено, видно от точка 44 от настоящото решение, че към момента на изтичането на срока, определен в мотивираното становище от 22 юли 2022 г., Унгария нито е приела, нито съответно е съобщила на Комисията всички законови, подзаконови и административни разпоредби, необходими за транспониране във вътрешното ѝ право на разпоредбите на Директива 2019/1937, така установеното неизпълнение на задължения попада в приложното поле на член 260, параграф 3 ДФЕС.

62

Следва впрочем да се припомни, че целта, преследвана с механизма по член 260, параграф 3 ДФЕС, е не само да се насърчат държавите членки в най-кратък срок да преустановят неизпълнение, което при липсата на такава разпоредба вероятно би продължило, но и да се облекчи и ускори процедурата по налагане на имуществени санкции в случаите на неизпълнение на задължението за съобщаване на Комисията на националните разпоредби за транспониране на директива, приети в съответствие със законодателната процедура (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 57 и цитираната съдебна практика).

63

За постигането на тази цел член 260, параграф 3 ДФЕС предвижда налагането по-специално на еднократно платима сума като имуществена санкция.

64

Осъждането да се заплати еднократна сума почива по-скоро на преценката какви са последиците за частните и обществените интереси от това, че съответната държава членка не е изпълнила задълженията си, особено когато неизпълнението е продължило дълъг период от време (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 59 и цитираната съдебна практика).

65

В това отношение Комисията мотивира естеството и размера на поисканите имуществени санкции, като взема предвид насоките, които е приела, например в своите съобщения, и които, макар да не обвързват Съда, допринасят за гарантирането на прозрачността, на предвидимостта и на правната сигурност в дейността ѝ (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 60 и цитираната съдебна практика).

66

Що се отнася до целесъобразността на налагане на еднократно платима сума, Съдът е длъжен по всяко дело в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, с който е сезиран, както и в зависимост от степента на убеждаване и възпиране, която той счита за необходима, да определи подходящи имуществени санкции с цел по-специално да предотврати повторни аналогични нарушения на правото на Съюза (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 62 и цитираната съдебна практика).

67

В случая следва да се приеме, че независимо от факта, че Унгария е сътрудничила на службите на Комисията в хода на досъдебната процедура и че ѝ е съобщила разпоредби от съществуващото си право, които могат да представляват транспониране на някои разпоредби от Директива 2019/1937, правната и фактическата страна на установеното неизпълнение на задължения показва, че за да може наистина да се предотврати бъдещото повторение на аналогични нарушения на правото на Съюза, е необходима възпираща мярка като налагането на санкция под формата на еднократно платима сума. Най-напред, едва след получаването на мотивираното становище от 22 юли 2022 г. Унгария съобщава на 13 септември 2022 г. на тази институция разпоредбите на националното си право, които според нея транспонират някои разпоредби на тази директива. По-нататък, това съобщение е направено само няколко дни преди изтичането на срока, определен в мотивираното становище от 22 юли 2022 г., въпреки че съобщените на тази дата разпоредби вече са съществували в националния правен ред преди приемането на посочената директива. Накрая, както бе констатирано в точка 43 от настоящото решение, съобщените разпоредби не позволяват ефективно, конкретно и пълно транспониране на Директивата.

68

Всъщност, от една страна, следва да се отбележи, че в тези разпоредби, съобщени преди изтичането на срока, определен в мотивираното становище от 22 юли 2022 г., не се споменава Директива 2019/1937. Съгласно постоянната съдебна практика обаче задължението за съобщаване, което държавите членки трябва да изпълняват в съответствие със закрепения в член 4, параграф 3 ДЕС принцип на лоялно сътрудничество, има за цел да улесни изпълнението от Комисията на възложената ѝ по-специално с член 17 ДЕС задача да следи за прилагането на разпоредбите на Договорите и на разпоредбите, приети от институциите по силата на тези Договори. Ето защо информацията, която се съобщава за съдържанието на националните правни норми за транспониране на директива, трябва да бъде достатъчно ясна и точна. Поради това при съобщаването, при което може да се изпрати и таблица на съответствието, недвусмислено трябва да бъдат указани законовите, подзаконовите и административните разпоредби, с приемането на които държавата членка счита, че е изпълнила различните си задължения по Директивата. При липсата на такава информация Комисията не би могла да провери дали държавата членка действително и пълно прилага директивата (решение от 8 юли 2019 г., Комисия/Белгия (Член 260, параграф 3 ДФЕС — Високоскоростни мрежи), C‑543/17, EU:C:2019:573, т. 51).

69

От друга страна, както бе припомнено в точка 36 от настоящото решение, държавите членки трябва при всички положения да приемат конкретен акт за транспониране на дадена директива, ако тази директива изрично предвижда задължение за тях да я посочат в текста на разпоредбите, с които тя се транспонира, или при официалното публикуване на въпросните разпоредби.

70

Ето защо, след като в разпоредбите, съобщени от Унгария преди изтичането на определения в мотивираното становище от 22 юли 2022 г. срок, не се споменава Директива 2019/1937 и тези разпоредби не са били придружени от обяснителен документ, те не могат да бъдат изтъквани в случая, за да се оспори налагането на еднократно платима сума.

71

Що се отнася до изчисляването на размера на еднократно платимата сума, следва да се припомни, че съгласно член 260, параграф 3 ДФЕС единствено Съдът е компетентен да налага имуществена санкция на държава членка. В производствата по тази разпоредба обаче Съдът разполага само с ограничено право на преценка, тъй като, ако установи неизпълнение, той е обвързан от предложенията на Комисията, що се отнася до естеството на имуществената санкция, която може да наложи, и пределния ѝ размер (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 67 и цитираната съдебна практика).

72

При упражняването на правото си на преценка, което в това отношение е ограничено от предложенията на Комисията, Съдът следва така да определи размера на еднократната сума, която държавата членка може да бъде осъдена да заплати съгласно член 260, параграф 3 ДФЕС, че той да бъде, от една страна, съобразен с обстоятелствата, а от друга страна, съразмерен на извършеното нарушение. Сред релевантните фактори в това отношение са по-конкретно обстоятелства като тежестта на установеното неизпълнение на задължения, периодът, през който то продължава, и платежоспособността на съответната държава членка (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 68 и 87 и цитираната съдебна практика).

73

Следва също да се припомни, че в рамките на това право на преценка насоки като съобщенията на Комисията не обвързват Съда, но допринасят за гарантиране на прозрачността, предвидимостта и правната сигурност в дейността на самата Комисия, когато тази институция прави предложения до Съда (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 69 и цитираната съдебна практика).

74

В случая Комисията се основава на Съобщението от 2023 г., за да обоснове искането си Унгария да бъде осъдена да заплати еднократно платима сума, както и за да определи нейния размер.

75

На първо място, що се отнася до тежестта на установеното неизпълнение на задължения, от точка 3.2. от Съобщението от 2023 г. следва, че според Комисията неуведомяването за разпоредби за транспониране на директива, приета в рамките на законодателна процедура, винаги се счита за сериозно. Ето защо това неизпълнение обосновава автоматичното прилагане на коефициент за тежест 10.

76

Унгария оспорва размера на този коефициент и автоматичното му прилагане при обстоятелствата на установеното неизпълнение на задължения.

77

В това отношение следва да се припомни, че задължението за приемане на разпоредби за осигуряване на пълното транспониране на директива и задължението за съобщаването им на Комисията представляват съществени задължения на държавите членки за гарантиране на пълната ефективност на правото на Съюза и че следователно неизпълнението на тези задължения трябва да се разглежда като относително тежко нарушение (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 72 и цитираната съдебна практика).

78

В случая следва да се подчертае, че Директива 2019/1937 е ключов инструмент на правото на Съюза, тъй като по силата на член 1 във връзка със съображение 1 от нея тя определя общи минимални стандарти, с които се осигурява високо ниво на балансирана и ефективна защита на лицата, които подават сигнали за нарушения на това право в области, в които подобни нарушения могат да засегнат особено общия интерес. Всъщност, като установява система за защита на лицата, сигнализиращи за нарушения на правото на Съюза в професионален контекст, тази директива допринася да се предотвратяват посегателства върху обществения интерес в особено чувствителни области като тази на обществените поръчки, на предотвратяването на изпирането на пари и на финансирането на тероризма, на защитата на околната среда или на финансовите интереси на Съюза. Така разпоредбите на посочената директива предвиждат задължение както за образуванията от публичния сектор, така и за частноправните субекти, да създадат канали за вътрешно подаване на сигнали, процедури за приемане и за последващи действия по сигналите, като същевременно гарантират правата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза, както и условията, при които тези лица могат да се ползват от така предвидената защита решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 73).

79

Липсата на пълно транспониране на разпоредбите на Директива 2019/1937 в определения срок обаче по необходимост засяга правото на Съюза и еднообразното и ефективно прилагане на това право, щом като за нарушенията на същото може да не бъде подаден сигнал, ако лицата, на които са известни такива нарушения, не са защитени от евентуални ответни действия с цел отмъщение решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 74).

80

При това положение размерът на имуществените санкции, наложени на държава членка по силата на член 260, параграф 3 ДФЕС, трябва да бъде съобразен с обстоятелствата и да бъде съразмерен на извършеното нарушение решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 75), както бе припомнено в точка 72 от настоящото решение.

81

Ето защо Съдът е постановил, че автоматичното прилагане на един и същ коефициент за тежест във всички случаи на липса на пълно транспониране на директива и съответно на неуведомяване за мерките за транспониране на тази директива по необходимост е пречка за съобразяването на размера на имуществените санкции с обстоятелствата, характеризиращи нарушението, и за налагането на пропорционални санкции решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 76).

82

В това отношение Съдът е уточнил, че като презумира, че нарушението на задължението за съобщаване на мерките за транспониране на директива трябва да се счита за нарушение с една и съща тежест, независимо от конкретната директива, Комисията не е в състояние да съобрази имуществените санкции в зависимост от последиците от неизпълнението на това задължение за частните и обществените интереси, както предвижда точка 3.2.2 от Съобщението от 2023 г. (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 77).

83

В случая Унгария посочва в писмената си защита, че някои правила за защита на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото, са съществували в нейното законодателство преди приемането на Закон № XXV от 2023 г. и на Декрет на правителството № 225/2023.

84

Така на 12 юни 2023 г. Унгария е уведомила Комисията за единадесет закона, които според тази държава членка са позволили транспонирането на някои разпоредби от Директива 2019/1937.

85

При тези обстоятелства следва да се констатира, че не е доказано, че последиците от установеното в случая неизпълнение на задължения за частните и обществените интереси са толкова отрицателни, колкото при пълната липса на транспониране на Директива 2019/1937 решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 92).

86

Това не променя факта, че съобщените от Унгария разпоредби са разпръснати в националния правен ред и не съдържат, за разлика от изискваното от член 26, параграф 3 от Директива 2019/1937, изрично посочване на защитата на тези лица.

87

Липсата обаче на конкретни и ясни правила относно предвидената в Директива 2019/1937 защита на лицата, сигнализиращи за нарушения на правото на Съюза, е пречка за ефективната защита на тези лица и следователно може да постави под въпрос еднаквото и ефективно прилагане на това право в областите, обхванати от тази директива (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 94).

88

Всъщност, както бе припомнено в точка 78 от настоящото решение, като установява високо равнище на защита на лицата, сигнализиращи за нарушения на правото на Съюза в професионален контекст, Директива 2019/1937 допринася да се предотвратят посегателства върху обществения интерес в особено чувствителни области като тази на обществените поръчки, на предотвратяването на изпирането на пари и на финансирането на тероризма, на опазването на околната среда или на финансовите интереси на Съюза (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 95).

89

Както обаче беше посочено в точка 79 от настоящото решение, при липсата на ефективна защита лицата, на които е известно нарушение на правото на Съюза в тези области, биха могли да бъдат възпрени да сигнализират за него, при положение че, правейки това, могат да се изложат на риск от ответни действия с цел отмъщение (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 96).

90

Следователно с оглед на целта, посочена в член 1 от Директива 2019/1937 във връзка със съображение 1 от нея, неприемането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за пълното и точно транспониране на посочената директива, е особено тежко неизпълнение (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 97).

91

Що се отнася до смекчаващите обстоятелства, на които се позовава Унгария, следва да се подчертае, че доводът, че срещу тази държава членка за първи път е образувано производство за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 260, параграф 3 ДФЕС няма отношение към последиците от нетранспонирането на Директива 2019/1937 за частните и обществените интереси. Впрочем по дело C‑310/12 тази държава членка е трябвало да се защитава по иск за установяване на неизпълнение на задължения на основание на посочената разпоредба до момента, в който, поради отправянето от Унгария на уведомление за пълното транспониране на Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците (ОВ L 312, 2008 г., стр. 3), Комисията е оттеглила иска си.

92

Освен това съгласно постоянната съдебна практика държава членка не може да обосновава неизпълнението на своите задължения по Договора с обстоятелството, че други държави членки също не са изпълнили задълженията си (решение от 11 юли 2018 г., Комисия/Белгия, C‑356/15, EU:C:2018:555, т. 106 и цитираната съдебна практика).

93

Следователно Унгария не може да изтъква закъснението на някои държави членки при транспонирането на Директива 2019/1937 като обстоятелство, смекчаващо тежестта на неизпълнението ѝ.

94

На второ място, при преценката на продължителността на нарушението е важно да се припомни, че що се отнася до началото на периода, който следва да се вземе предвид при определяне на размера на еднократно платимата сума, датата, която се взема предвид, за да се оцени продължителността на разглежданото неизпълнение на задължения, е не тази, на която изтича срокът, определен в мотивираното становище на Комисията, а датата, на която изтича срокът за транспониране, предвиден във въпросната директива, а именно 17 декември 2021 г. (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 80 и цитираната съдебна практика).

95

Безспорно е обаче, че към момента на изтичане на предвидения в член 26, параграф 1 от Директива 2019/1937 срок за транспониране, а именно 17 декември 2021 г., Унгария не е приела всички необходими законови, подзаконови и административни разпоредби за конкретното и пълно транспониране на тази директива, и съответно не е съобщила тези разпоредби на Комисията, противно на изискваното от член 26, параграф 3 от тази директива. От това следва, че разглежданото неизпълнение, което е преустановено едва на 24 юли 2023 г. с влизането в сила на Закон № XXV от 2023 г. и на Декрет на правителството № 225/2023, е продължило повече от година и половина.

96

На трето място, що се отнася до платежоспособността на разглежданата държава членка, от практиката на Съда следва, че — без да се засяга възможността Комисията да предлага финансови санкции, които се основават на множество критерии, за да може по-специално да се запази разумно разграничаване между различните държави членки — за да се прецени платежоспособността на съответната държава членка и да се определят достатъчно възпиращи и пропорционални санкции, така че наистина да се предотврати бъдещо повторение на аналогични нарушения на правото на Съюза, като решаващ фактор трябва да се вземе предвид БВП на тази държава (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 81 и цитираната съдебна практика).

97

В това отношение Съдът многократно е постановявал, че следва да се вземе предвид актуалното развитие на БВП на държавата членка, каквото е към датата, на която Съдът разглежда фактите (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 82 и цитираната съдебна практика).

98

В настоящия случай факторът „n“, представляващ платежоспособността на съответната държава членка спрямо платежоспособността на другите държави членки, който Комисията прилага съгласно точки 3.4. и 4.2. от Съобщението от 2023 г., се определя като среднопретеглената геометрична стойност на БВП на съответната държава членка, сравнена със средната стойност БВП на държавите членки, с тежест две трети при изчисляването на фактора „n“, и на населението на съответната държава членка, сравнено със средното население на държавите членки, с тежест една трета при изчисляването на фактора „n“, както е видно от уравнението, споменато в точка 11 от настоящото решение. Комисията обосновава този метод за изчисляване на фактора „n“ едновременно с целта да се запази разумно разграничаване между фактора „n“ на различните държави членки, в сравнение с изчисление, основано само на БВП на държавите членки, и с целта да се гарантира елемент на стабилност при изчисляването на фактора „n“, като се има предвид, че е малко вероятно населението да се променя значително на годишна база (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 83 и цитираната съдебна практика).

99

Съда обаче вече е постановил, че определянето на платежоспособността на съответната държава членка не може да включва в метода за изчисляване на фактора „n“ отчитането на демографски критерий според предвидените в точки 3.4 и 4.2 от Съобщението от 2023 г. ред и условия (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 84—86).

100

Следователно в съответствие с припомнената в точка 96 от настоящото решение съдебна практика и при липсата на релевантен критерий, посочен от Комисията, за да се гарантира стабилност при изчисляването и да се запази разумно отклонение от фактора „n“ на различните държави членки, размерът на еднократно платимата сума следва да се определи, като се вземе предвид средната стойност на БВП на Унгария за последните три години.

101

С оглед на тези съображения и предвид правото на преценка, признато на Съда в член 260, параграф 3 ДФЕС, който предвижда, че Съдът не може, когато налага санкция под формата на еднократно платима сума, да определи размер, който надвишава посочения от Комисията, следва да се приеме, че за да може наистина да се предотврати бъдещото повторение на нарушения, аналогични на това по член 26, параграфи 1 и 3 от Директива 2019/1937 и засягащи пълната ефективност на правото на Съюза, е необходимо да се наложи санкция под формата на еднократно платима сума, която да бъде в размер на 1750000 евро.

102

Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Унгария и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да понесе, освен направените от нея съдебни разноски, и тези на Комисията.

По изложените съображения Съдът (шести състав) реши: