I sag 7/76
angående en anmodning, som i medfør af EØF-traktatens artikel 177 er indgivet til Domstolen af Ufficio di Conciliazione, Rom, for i den sag, som verserer for nævnte ret mellem SELSKABET IRCA (Industria Romana Carni e Affini SpA), Rom,
AMMINISTRAZIONE DELLE FINANZE DELLO STATO at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen og gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 648/73 (EØF) af
afsiger
DOMSTOLEN
sammensat af: præsidenten R. Lecourt, afdelingsformændene H. Kutscher og A. O'Keeffe, dommerne A. M. Donner, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, M. Sørensen, A. J. Mackenzie Stuart, F. Capotorti,
generaladvokat: J.-P. Warner
justitssekretær: A. Van Houtte
følgende
De faktiske omstændigheder, retsforhandlingernes forløb og de skriftlige indlæg, der er indgivet i medfør af artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for Det europæiske økonomiske Fællesskabs Domstol, kan sammenfattes således:
Ved Rådets forordning nr. 974/71 (EØF) af
Artikel 4 a i denne forordning bestemmer:
I samhandelen med tredjelande:
Artikel 6 bestemmer, at
I Kommissionens forordning 648/73 af
og i artikel 17:
Som undtagelse fra første afsnit skal disse udligningsbeløb på anmodning fra den interesserede anvendes fra den de beløb, der overstiger de monetære udligningsbeløb, eller de nye monetære udligningsbeløb, som er blevet fastsat:
De udligningsbeløb, der var gældende fra den
Kommissionen fastsatte i sin forordning (EØF) nr. 905/73 af
Toldmyndighederne anvendte den foreskrevne told, 10 % af værdien (
Selskabet IRCA mente, at det ikke havde været forpligtet til at erlægge dette beløb, idet det anførte, at udligningsbeløbene var højere end tolden, og at den nedskæring, der var foretaget i disse beløb på grundlag af Kommissionens forordning nr. 905/73, var ulovlig.
Den
Ved kendelse af
I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for De europæiske Fællesskabers Domstol har selskabet IRCA, repræsenteret og bistået af advokaterne Augusto Pino og Pier Luigi Bonifazi samt toldeksperten Vincenzo Boccieri, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af sin juridiske rådgiver Cesare Maestripieri som befuldmægtiget, indgivet skriftlige indlæg.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.
Da traktaten ikke indeholder nogen bestemmelse om fællesskabsreglers tilbagevirkende gyldighed, er det umuligt at anerkende en sådan tilbagevirkende gyldighed, som strider mod de almindelige principper, der er fælles for alle medlemsstaterne. At anerkende at tilpasningsbeløbene har tilbagevirkende gyldighed ville føre til en overtrædelse af velerhvervede individuelle rettigheder og være udtryk for en total ligegyldighed over for de elementæreste handelsmæssige vilkår.
Den
Desuden indregner enhver erhvervsdrivende alle omkostningsfaktorer i sine økonomiske beregninger og på grundlag af disse omkostninger fastsætter han den pris, hvortil han vil sælge til den indførende medlemsstats erhvervsdrivende. At forhøje omkostningerne efter indførslen og videresalget har fundet sted er det samme som at tilføje alvorlige og uberettigede økonomiske tab.
Tilpasningsbeløbenes tilbagevirkende gyldighed er heller ikke i overensstemmelse med de kriterier, som Kommissionen i almindelighed lader sig lede af, i særdeleshed når det gælder forordninger, som indeholder undtagelser fra anvendelsen af udligningsbeløbene (eksempler s. 18).
Men ugyldigheden af forordning nr. 905/73 følger også af, at den bestemmelse, hvori tilpasningsbeløbene fastsættes, er ugyldig, da dens hjemmel, nemlig artikel 6 i forordning nr. 648/73, er ugyldig.
Kommissionen har med ordningen om tilpasningsbeløbene dybtgående ændret en ordning, som hører ind under Rådets kompetence. I stedet for at trække udligningsbeløbene fra importbelastningen (artikel 4 a, stk. 1 i forordning nr. 974/71) og lade et eventuelt overskydende beløb bortfalde (stk. 2) har Kommissionen foreskrevet, at udligningsbeløbene nedsættes til importbelastningens niveau, idet den har indført en fast importbelastning. Den har herved totalt ændret sigtet med de ordninger, som Rådet har vedtaget. For at give valutaforanstaltningerne virkning ved at bestemme, at den del af udligningsbeløbene, som er højere end importbelastningen, skal bortfalde, er noget andet end at formindske udligningsbeløbene ved herudover at vedtage en ordning med faste værdier.
Da der ikke i samhandelen mellem fællesskabslandene indbyrdes eksisterer nogen importbelastning, er det tydeligt, at artikel 4 a, stk. 2 ikke kan finde anvendelse her.
Nedskæringen af udligningsbeløbene har ført til et system med fast importbelastning. Nødvendigheden af denne ordning med faste beløb skulle have sin årsag i, at grundlaget for Rådets ordning var faldet bort. Hvis dette virkelig skulle være tilfældet, var det Rådet, der burde have vedtaget en ny forordning. Problemet er kun opstået, fordi spørgsmålet udligningsbeløb/importbelastning er blevet gjort til et spørgsmål om udligningsbeløbenes ensartethed. Det sidstnævnte spørgsmål har dog intet at gøre med formålene med artikel 4 a, stk. 2 i forordning nr. 974/71.
I praksis har Kommissionens ordning desuden bevirket, at der er en sådan forskel på den pålagte importbelastning og den toeretiske faste belastning, at udligningsbeløbene ofte er lavere end importbelastningen, skønt artikel 4 a, stk. 2 kun forbyder, at de er højere.
Kommissionen har i forordningerne 905/73 og 648/73 overskredet grænserne for sine beføjelser efter artikel 6 i forordning nr. 974/71. Kommissionen har ved at indføre et system, hvor udligningsbeløbene for oksekød nedsættes med et fast beløb givetvis ikke anvendt artikel 4 a). Kommissionen har selv anerkendt, at denne artikel ikke nødvendiggør faste beløb i samhandelen med tredjelande (se sag
Men denne bestemmelse forudsætter ikke, at der skal foretages nogen sammenligning med udligningsbeløbene i samhandelen mellem medlemsstaterne, hvor der ikke er nogen importbelastning. Når samhandelen mellem medlemsstaterne nævnes i bestemmelsen, viser dette klart, at den angår varer i fri omsætning, og at importbelastningen for disse varer normalt kan konstateres på grundlag af de i artikel 11 i forordning nr. 648/73 anførte dokumenter.
Den af Rådet udstedte regel skal forstås således, at de udligningsbeløb, der tilkommer importører i de medlemsstater, hvis valuta er devalueret, ikke må være større end værdiforskellen på de to markeder, som for oksekøds vedkommende er en procentdel af værdien på verdensmarkedet, der lægges til eller trækkes fra, alt efter om der er tale om samhandel med tredjelande eller med fællesskabslande.
Sammenligningen af værdiforskellen med de monetære udligningsbeløb frembyder ikke på oksekødmarkedet nogen vanskeligheder (se eksempel s. 26) og Kommissionens indvending om, at toldmyndighederne ved Fællesskabets grænser ikke er tilstrækkelig udrustet til dette, er uden grundlag. Disse myndigheder skal ved enhver handelstransaktion mellem medlemsstaterne og tredjelandene altid vurdere varens pris. Selskabet IRCA har henvist til rådsdirektiverne om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter (nr. 227/67 af
Selskabet har anført, at beregningen af vareværdien, med henblik på ansættelse med merværdiafgift, ikke kræver en vurderingsmetode, der er forskellig fra den, der anvendes ved beregningen af importbelastningen for varer, der stammer fra tredjelande, og ved udregningen i forhold til verdensmarkedsprisen af forskellen for de varer, der handles mellem fællesskabslandene indbyrdes. Det fremgår af artikel 2 i det ovenfor nævnte direktiv 227/67, at beregningen skal foretages efter det samme kriterium som det, hvorefter importbelastningen for oksekød fastsættes og mere generelt værdiforskellen mellem fællesmarkedet og verdensmarkedet, da der altid er tale om en procentdel af prisen.
Ordningen med tilpasningsbeløb strider mod princippet om ikke-diskriminering.
Selv om ordningens anvendelse strider mod artikel 4 a, havde den dog ikke behøvet at medføre de tab, der er lidt, hvilket Kommissionen selv har erkendt. Kommissionen kunne ved at undlade samtidig at anvende to forskellige udreg-ningsmetoder have fjernet muligheden for forskel mellem den faste importbelastning og den virkelige importbelastning alene ved at bestemme, at det fradrag, der er foreskrevet i artikel 4 a, skulle foretages i forhold til den faste belastning og ikke i forhold til den faktiske importbelastning. Hvis Kommissionen havde gjort dette, havde den fulgt en praksis, som den havde benyttet tidligere, dengang den i medfør af artikel 17 i forordning nr. 803 af
Ganske vist modsvares de ulemper, som er påført visse erhvervsdrivende af fordele, som andre har opnået, men det er netop denne forskel mellem erhvervsdrivende, som det fælles marked tilsigter at undgå, en forskel, som ikke begrænses til erhvervsdrivende fra en og samme medlemsstat, men som bliver større, når det gælder erhvervsdrivende fra en medlemsstat med svag valuta og erhvervsdrivende fra en medlemsstat med stærk valuta. Den omstændighed, at der ikke er nogen forskel mellem den faste belastning og den faktiske belastning, medfører, at oksekød er billigere for de sidstnævnte importører end for de importører i medlemsstater, hvis valuta er devalueret.
Princippet om, at en lov ikke kan have tilbagevirkende gyldighed, gælder efter Kommissionen fuldt ud inden for strafferetten (jf. artikel 25 i den italienske grundlov). På andre retsområder kan der dog findes bestemmelser med tilbagevirkende gyldighed, endog på skatteområdet, når offentlige hensyn gør dette uomgængeligt. I denne forbindelse har Kommissionen henvist til henholdsvis italiensk og tysk retsteori og retspraksis (s. 5 1) og 2)).
Fællesskabsretten regulerer hovedsagelig økonomiske forhold og kan have tilbagevirkende gyldighed af vægtige offentlige hensyn. Under alle omstændigheder ville det være farligt absolut at forbyde Fællesskabets lovgivende myndighed at vedtage bestemmelser med tilbagevirkende gyldighed, såfremt dette er bydende nødvendigt.
I denne sag må man være opmærksom på de omstændigheder, hvorunder den pågældende forordning er blevet udstedt og trådt i kraft.
Allerede i Kommissionens forordning nr. 648/73 af
Kommissionen har anført, at artikel 6 i forordning nr. 974/71 indeholder en særdeles vidtgående kompetencedelegation fra Rådet til Kommissionen. Grænserne for denne overdragelse er selve målene med ordningen om udligningsbeløb. Desuden anføres der i forordningen en række kriterier, som Kommissionen skal lade sig lede af. Blandt de gennemførelsesbestemmelser, som Kommissionen skal vedtage, er navnlig fastsættelsen af udligningsbeløb (artikel 6, stk. 2). Denne fastsættelse, der ikke er en ren automatisk udregning, kræver en vurdering, ved hvilken der bør tages hensyn til udsvingene i valutaerne og ændringerne i varernes prisniveauer. Naturligvis skal Kommissionen også tage hensyn til de enkelte erhvervsdrivendes interesser, men dens hovedopgave skal være at undgå, at
Det strider ikke imod formålet med udligningsbeløbene at fratrække et tilpasningsbeløb fra udligningsbeløbet. Kommissionen har i denne forbindelse anført den vigtige rolle artikel 4 a), stk. 2 i forordning nr. 974/71 spiller i dette system. Denne bestemmelse skal hindre indførsler fra tredjelande til en lavere pris end verdensmarkedets. Men denne bestemmelse forudsætter også, at importbelastningen — som for oksekøds vedkommende, der er underlagt en værditold, er forskellig for hvert enkelt indført vareparti — skal beregnes for at kunne bestemme størrelsen af udligningsbeløbene i den interne fællesskabssamhandel.
Kommissionen har anført, at det af Domstolens retspraksis fremgår, at fastsættelsen af udligningsbeløbene ikke sker automatisk, (dom af
Endelig har Kommissionen henvist til generaladvokatens forslag til afgørelse i sag 46/75, der omhandler det samme problem.
Man kan heller ikke betvivle gyldigheden af de pågældende forordninger med den begrundelse, at de indebærer forskelsbehandling af italienske importører.
Når landbrugsprisernes stabilitet er i fare, bliver de monetære udligningsbeløb nødvendige for at udligne virkningerne af de valutamæssige foranstaltninger på basisprodukternes priser, for hvilke der er fastsat interventionspriser. For så vidt angår situationen fór oksekødimportørerne i de forskellige medlemsstater, ville netop den omstændighed, at der ikke fandtes udligningsbeløb, medføre forskelsbehandling. Disse beløb skaber ingen forskelsbehandling, fordi de pålægges på grundlag af objektive kriterier, der især er fastsat i artiklerne 2, 3 og 4 i forordning nr. 974/71.
Kommissionen har fremlagt beregninger for en oksekødindførsel fra tredjeland, der fandt sted den
Kommissionen har gentaget de forklaringer, den afgav i sagen 46/75.
Den har påpeget, at den fastsætter de teoretiske udligningsbeløb, og at medlemsstaterne på deres side konkret skal sammenligne det teoretiske beløb med den importbelastning, der påhviler det samme produkt med henblik på en eventuel anvendelse af udjævningsbestemmel-sen (artikel 4 a), stk. 2 i forordning nr. 974/71). Denne fordeling af opgaverne er nødvendig, fordi det er praktisk umuligt at tage hensyn til udjævningsbestemmel-sen, når udligningsbeløbene fastsættes. Disse beløb afhænger af faktorer, der er fuldstændig forskellige fra dem, som bestemmer importbelastningen og disse faktorer ændres med forskellig hyppighed.
Udjævningsregelens særlige anvendelse inden for oksekødsektoren skyldes, at der her på indførsel fra tredjelande findes en værditold i forhold til værdien af det konkret indførte produkt.
En værditold ville ikke give anledning til særlige problemer for anvendelsen af artikel 4 a, hvis udligningsbeløbene alene gjaldt for indførsler fra tredjelande. Det er dog nødvendigt at tage samhandelen mellem medlemsstaterne i betragtning og herefter tage hensyn til at:
Disse overvejelser førte til, at der oprettedes et system med faste beløb, og dette skete for oksekøds vedkommende ved de her omhandlede forordninger. Dette system foreskriver, at toldvæsenets eventuelle nedskæring af udligningsbeløbet for at bringe det ned på samme højde som importbelastningen, ikke sker i sag for sag, men foretages på abstrakt grundlag af Kommissionen.
Kommissionen har erkendt, at anvendelsen af det kritiserede system kan medføre ulemper, hvilket den allerede havde påpeget i det telex af
Det var Kommissionens opfattelse, at de offentlige hensyn måtte prioriteres højest, og at den især måtte forhindre omlægninger i samhandelen, som kunne være farlige for den fælles markedsordning i den pågældende sektor. Kommissionen har, hvad angår offentlige hensyns forrang, henvist til generaladvokatens forslag til afgørelse og til Domstolens dom af
Kommissionen har derfor anført, at der ikke under behandlingen af de spørgsmål, som Ufficio di Conciliazione i Rom har stillet er fremkommet noget, som kan medføre ugyldigheden af forordningerne nr. 648/73 og 905/73.
Selskabet IRCA og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den
Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den
sidstnævnte forordning foreskriver dels, hvorledes de koefficienter, der svarer til ændringerne i valutakurserne, skal fastsættes og dels, hvorledes de priser, som disse koefficienter skal anvendes på, skal beregnes, idet det i forordningens artikel 5 bestemmes, at
Kommissionen har således fastsat de to faktorer, der er nødvendige for at beregne de monetære udligningsbeløb, således at en ensartet og hurtig anvendelse af systemet er sikret;
formålet med systemet med udligningsbeløb er netop at undgå, at disse valutabevægelser forstyrrer den fælles landbrugspolitik;
det kan dog ikke kræves, at udligningsbeløbsordningen fuldstændigt fjerner de eksisterende forskelle mellem importørernes eller eksportørernes stilling i medlemsstaterne og beskytter disse erhvervsdrivende mod enhver virkning af ændringer i de nationale valutaers paritet;
hvis det valgte system i øvrigt i visse tilfælde medfører, at de italienske importører stilles dårligere end andre medlemsstaters importører, kan dette system af de selv samme grunde have den modsatte virkning for eksportørerne;
den nationale ret har hertil oplyst, at det ikke, som anført, er umuligt at bestemme den indførte vares afgiftspligtige værdi i Italien, og retten angiver i spørgsmålet hvorfor.
forordningens bilag I og II indeholder nemlig et afsnit A for korn og et afsnit B for oksekød;
denne forordning er derfor ikke en undtagelsesforanstaltning, der alene gælder for oksekød, men en generel foranstaltning til gennemførelse af artikel 4 a i forordning 974/71 for de af artiklen omfattede landbrugsprodukters vedkommende.
sagsøger har yderligere anført, at ved import af oksekød til en værdi, der er højere end verdensmarkedets gennemsnitspriser, ud fra hvilke basisbeløbene og tilpasningsbeløbene fastsættes, vil der derfor opstå en forskel, som medfører, at importøren må betale en del af tolden, skønt han efter varens konkrete værdi er berettiget til en gunstigere beregning af udligningsbeløbene.
selv om dette princip i konkrete tilfælde kan medføre ulemper ikke alene i oksekødsektoren men også i de øvrige berørte landbrugssektorer, er det alligevel uomgængeligt nødvendigt af hensyn til den ensartethed, dets anvendelse indebærer, og til at sikre en så hurtig administrativ behandling som muligt;
dette vil navnlig være tilfældet for perioder, hvori enten valutakurserne eller verdensmarkedspriserne undergår betydelige ændringer;
en sådan fastsættelse af udligningsbeløb for allerede tilbagelagte perioder kan derfor ikke beskrives som fastsættelse med tilbagevirkende gyldighed;
desuden bekræftes det anførte af tidligere bestemmelser på området, hvoraf det også klart fremgår, at de pågældende allerede længe må have været klar over, at den indførte ordning var en nødvendighed.
det tidligere system kan sidst være blevet anvendt ved Kommissionens forordning nr. 450/73 af
under disse omstændigheder måtte forordningerne 648/73 og 649/73 nødvendigvis bestemme, at de skulle gælde fra den
i øvrigt fulgte som netop anført en sådan efterfølgende fastsættelse af udligningsbeløbene af selve systemets karakter.
disse tilpasninger var en integrerende bestanddel af de beløb, der fastsattes i forordning 649/73 og i de forordninger, som efterfulgte denne, også selv om de blev fastsat med en vis forklarlig forsinkelse;
da retsforhandlingerne i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.
På grundlag af disse præmisser,
kender
DOMSTOLEN
vedrørende de spørgsmål, som er forelagt den af Ufficio di Conciliazione i Rom ved kendelse af
Lecourt
Kutscher
O'Keeffe
Donner
Mertens de Wilmars
Pescatore
Sørensen
Mackenzie Stuart
Capotorti
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den
A. Van Houtte
Justitssekretær
R. Lecourt
Præsident