BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE

van 22 juli 1998

betreffende het misbruik van herstructureringssteun voor MTW-Schiffswerft en Volkswerft Stralsund in het vroegere Bremer Vulkan Verbund en de niet goedgekeurde uitbetaling van een investeringslening van 112,4 miljoen DEM aan MTW-Schiffswerft

(kennisgeving geschied onder nummer C(1998) 2405)

(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(1999/274/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen, inzonderheid op artikel 93, lid 2, eerste alinea,

Na de belanghebbenden overeenkomstig genoemd artikel 93 te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken,

Overwegende hetgeen volgt:

I. DE PROCEDURE

Bij schrijven van 20 maart 1996 heeft de Commissie Duitsland in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden. De procedure werd ingeleid omdat werd vermoed dat goedgekeurde herstructureringssteun ten behoeve van MTW-Schiffswerft GmbH te Wismar, hierna "MTW" genoemd, en Volkswerft GmbH te Stralsund, hierna "Volkswerft" genoemd, doorstroomde naar andere ondernemingen van Bremer Vulkan Verbund AG, hierna "BVV" genoemd, en omdat aan MTW zonder goedkeuring een investeringslening was verstrekt.

Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(1). In de bekendmaking werden de andere lidstaten en belanghebbenden aangemaand hun opmerkingen te maken.

Duitsland maakte bij brief van 3 september 1996 opmerkingen inzake het besluit van de Commissie. Tevens legde het een verslag van het Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben, hierna "BvS" genoemd, voor inzake het verlies van 854 miljoen DEM dat verband hield met het faillissement van BVV. Bovendien legde Duitsland bij brief van 22 juli 1996 een verslag van het accountantskantoor Susat & Partner, hierna "Susat" genoemd, voor inzake de bijdrage van de Oost-Duitse werven (d.w.z. MTW en Volkswerft) aan het centrale cash-concentrationsysteem van BVV. Het bijgewerkte eindverslag dagtekent van 5 september 1996.

De opmerkingen die twee lidstaten naar aanleiding van de inleiding van de procedure hebben gemaakt, zijn door de Commissie aan Duitsland meegedeeld bij schrijven van 19 juli 1996. Duitsland heeft hierover opmerkingen gemaakt in zijn bovengenoemde brief van 3 september 1996.

De opmerkingen en de verslagen die de Commissie na de inleiding van de hoofdonderzoekprocedure ontving, boden een veel beter inzicht in de omvang van het misbruik van middelen en de werking van het cash-concentrationsysteem. Er was evenwel nog weinig bekend over de besteding van de middelen in de onderscheiden bedrijven van BVV. De Commissie besloot de reikwijdte van de procedure op grond van artikel 93, lid 2, uit te breiden teneinde een passend besluit te kunnen nemen inzake de terugvordering van de steun en teneinde alle belanghebbenden en in het bijzonder de betrokken ondernemingen de gelegenheid te bieden hun opmerkingen te maken. In het desbetreffende besluit zette de Commissie de feiten uiteen zoals zij naar voren kwamen uit de toen beschikbare documenten, en maakte zij een voorlopige beoordeling van de bevindingen van haar onderzoek.

Bij brief van 22 november 1996 stelde de Commissie de Duitse regering in kennis van haar besluit de procedure uit te breiden. Het besluit werd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(2) bekendgemaakt.

Twee lidstaten, twee brancheverenigingen en zeven ondernemingen waarin BVV een belang had of nog steeds heeft, hebben opmerkingen gemaakt omtrent het besluit de procedure uit te breiden. De Commissie deelde Duitsland de opmerkingen mede bij schrijven van 17 april 1997.

Duitsland antwoordde bij brief van 17 juli 1997 waarin het beweerde niet in staat te zijn een standpunt in te nemen ten aanzien van de opmerkingen omdat het onderzoek nog gaande was en de procedure bij de rechter aanhangig was. De brief bevat onder meer een beschrijving van de wijze waarop het cash-concentrationsysteem zich in de vier maanden die aan het faillissement van BVV voorafgingen, had ontwikkeld.

II. DE FEITEN

Uit de bovengenoemde brieven en uit de besluiten van de Commissie van 20 december 1992(3), 21 december 1993(4), 11 mei 1994(5), 21 juni 1995(6), 20 september 1995(7) en 14 november 1995(8), blijken de volgende feiten:

1. Uitzonderingsregeling voor de scheepswerven in de voormalige Duitse Democratische Republiek (DDR)

Op 20 juli 1992 stelde de Raad Richtlijn 92/68/EEG(9) houdende wijziging van Richtlijn 90/684/EEG(10) (zevende richtlijn inzake steunverlening aan de scheepsbouw) vast, teneinde de werven in de nieuwe Duitse Länder in de gelegenheid te stellen een uitvoerige herstructurering door te voeren welke dringend noodzakelijk was om concurrerend te worden.

Bij de vaststelling van de genoemde richtlijn verbond de Commissie zich ertoe dat zij gebruik zou maken van haar toezicht- en onderzoekbevoegdheden teneinde te garanderen dat de steun aan de werven in de nieuwe Länder beperkt zou blijven tot hetgeen noodzakelijk was voor hun herstructurering. Om die reden moest de steun in tranches worden uitgekeerd. Overeenkomstig Richtlijn 92/68/EEG moest de exploitatiesteun evenwel betaald zijn vóor 31 december 1993, d.w.z. op een tijdstip waarop de meeste exploitatieverliezen nog geen gevolgen voor de liquiditeitspositie hadden.

2. De uitbetaling van de steun

MTW werd op 11 augustus 1992 verkocht aan de BVV-onderneming Hanse-Holding. Op 2 oktober 1992 meldde de Duitse regering de steun aan waarmee de privatisering gepaard zou gaan. Aangezien het voor de Duitse autoriteiten duidelijk was (uit de gesprekken in de lente van 1992 in verband met Richtlijn 92/68/EEG) dat de Commissie de voorgenomen steun slechts in tranches zou vrijgeven, sloot de Treuhandanstalt op 1 oktober 1992 een bijkomende overeenkomst. Hierbij werd het in de privatiseringsovereenkomst opgenomen goedkeuringsvoorbehoud van de Commissie dat met name betrekking had op de uitkering van de steun, opgeheven. Dientengevolge werd de totale steun van ongeveer 686,5 miljoen DEM op 6 oktober 1992 (343,8 miljoen), 6 januari 1993 (275,1 miljoen) en 1 december 1993 (67,6 miljoen) uitbetaald aan MTW. De betaling geschiedde in de vorm van een lening waarover slechts rente verschuldigd was vanaf het tijdstip waarop de steunprocedure was beëindigd. Zodra de Commissie haar goedkeuring zou hebben verleend, zou de verplichting om rente te betalen met terugwerkende kracht wegvallen vanaf het uitkeringstijdstip. Die bijkomende overeenkomst werd niet bij de Commissie aangemeld, maar informatie hierover werd pas op 18 november 1996 ter beschikking van de Commissie gesteld in antwoord op herhaalde vragen in verband met het verslag van Susat.

Bij brief van 6 januari 1993 stemde de Commissie ermee in, dat een eerste tranche van 223,3 miljoen DEM herstructureringssteun zou worden vrijgegeven. In het licht van de uiterste datum voor het verlenen van bedrijfssteun welke in Richtlijn 92/68/EEG was vastgelegd, werd een bedrag van 463,2 miljoen DEM, dat nog niet was vrijgegeven, op verzoek van de Commissie eind 1993 op een geblokkeerde rekening geplaatst (die evenwel niet op naam stond van de Treuhandanstalt, zoals mocht worden verwacht, maar op naam van de onderneming). Na goedkeuring van de Commissie werden van die geblokkeerde rekening betalingen verricht op 18 mei 1994 (220,8 miljoen DEM), 5 oktober 1995 (194,0 miljoen DEM) en 3 april 1996 (48,4 miljoen DEM)(11).

In de privatiseringsovereenkomst werd niet alleen in de betaling van het totale steunbedrag voorzien, maar ook dat aan MTW een lening van 112,4 miljoen DEM zou worden toegekend voor de financiering van investeringen. De lening zou gedurende vier jaar rentevrij zijn. Daarna zou over de lening rente verschuldigd zijn tegen een tarief dat 1,5 % lager zou zijn dan het discontotarief. Deze lening werd op 2 oktober 1992 aangemeld als onderdeel van het algemene steunpakket. De Commissie en de Duitse regering waren het erover eens dat de lening wegens de gunstige rentevoorwaarden staatssteun behelsde. Het steunequivalent werd op 45 miljoen DEM geraamd. De lening werd door de Commissie nooit ter uitbetaling vrijgegeven aangezien er in de betrokken periode geen investeringsbehoeften waren. Bij brief van 15 maart 1996 deelde Duitsland mede, dat de lening op 22 maart 1993 was uitbetaald. De middelen werden nooit gebruikt voor de financiering van investeringen bij MTW.

Volkswerft werd in 1993 geprivatiseerd en op 18 februari van dat jaar verkocht aan een door BVV geleid consortium. De Duitse regering deed de privatiseringsovereenkomst op 17 maart 1993 toekomen; de eigenlijke aanmelding van de steun dagtekent van 7 mei 1993. Op 9 maart 1993 werd een bijkomende overeenkomst gesloten die vergelijkbaar is met die in de MTW-zaak. Het totale steunbedrag van 585 miljoen DEM werd op 25 maart 1993, 2 augustus 1993 en 6 januari 1994 in drie gelijke tranches uitbetaald. In tegenstelling tot hetgeen de Commissie verwachtte, werd in de Volkswerft-zaak geen geblokkeerde rekening geopend. De Commissie werd op 18 november 1996 een afschrift van de betalingsovereenkomst toegezonden.

Duitsland gaf als reden voor de voortijdige uitkering van de middelen dat de kopers anders niet bereid waren geweest de dringend noodzakelijke dagelijkse leiding van de onderneming over te nemen. De middelen werden verleend tegen marktrente en waren derhalve toegekend in overeenstemming met de voorschriften inzake staatssteun. Volgens Duitsland was geen geblokkeerde rekening voor de middelen ten behoeve van Volkswerft geopend, omdat de Treuhandanstalt dit niet noodzakelijk achtte, aangezien de Commissie in december 1993 haar goedkeuring had gehecht aan het vrijgeven van alle exploitatiesteun.

3. Het toezicht op de besteding van de steun

De steun aan MTW en Volkswerft bestond in exploitatiesteun, investeringssteun en sluitingssteun ter financiering van de personeelsvermindering waarmee de herstructurering gepaard ging. Terwijl de exploitatiesteun door de Commissie krachtens Richtlijn 92/68/EEG was vrijgegeven in de vorm van een globaal bedrag ter dekking van de verwachte exploitatieverliezen en ter versterking van de kapitaalbasis, werden de tranches van de investeringssteun en de sluitingssteun vrijgegeven op basis van bedragen welke daadwerkelijk werden of weldra zouden worden betaald. Daar de Commissie de uitbetalingen die zonder haar goedkeuring waren verricht, niet kende, verschilden de daadwerkelijke uitkeringen aanzienlijk van de uitkeringen welke werden verricht op grond van de besluiten van de Commissie inzake het vrijgeven van de steun. In feite werden alleen de middelen ten behoeve van MTW welke, zoals hierboven is uiteengezet, eind 1993 op een geblokkeerde rekening waren geplaatst, overeenkomstig de desbetreffende besluiten van de Commissie uitbetaald.

De middelen welke nog niet noodzakelijk waren voor de herstructurering, werden door de twee werven krachtens afzonderlijke regelingen ter beschikking gesteld van BVV in de vorm van rentedragende leningen. In oktober 1993 had BVV een cash-concentration systeem ingevoerd(12). MTW en Volkswerft sloten zich eind 1994 op instructie van de leiding van het concern bij het systeem aan. De oorspronkelijke eis van BvS dat de bijdragen van de twee Oost-Duitse werven zouden worden gedekt door bankgaranties, werd wegens de aanhoudende weigering van BVV ingetrokken.

Ingevolge Richtlijn 92/68/EEG moest de Duitse regering door jaarlijkse verslagen van een onafhankelijke accountant bewijzen dat de steun uitsluitend aan werven in de voormalige DDR ten goede kwam. Bovendien waren de Commissie en de Duitse regering overeengekomen dat kwartaalverslagen (zogenoemde spill-oververslagen) dienden te worden verstrekt. Deze verslagen, die meestal met een aanzienlijke vertraging werden voorgelegd, werden opgesteld door hetzelfde accountantskantoor dat de jaarverslagen van BVV controleerde.

De verslagen bevestigen dat de door de Commissie vrijgegeven middelen uitsluitend ten goede kwamen aan MTW en Volkswerft, dat MTW en Volkswerft (in 1994) werden bestuurd als onafhankelijke ondernemingen met eigen opbrengsten en kostenverantwoording, en dat er geen sprake was van afleiding van middelen (spill-over) bij de transacties tussen MTW en Volkswerft en de andere ondernemingen van BVV. Bovendien werd bevestigd dat de middelen van de werven bij BVV tegen marktvoorwaarden waren geïnvesteerd, zoals de Commissie had geëist. Het verslag van Susat stelt vast dat de auteurs van de spill-oververslagen hun opdracht niet naar behoren hebben verricht. Zij hadden, de verwachtingen van BvS en de Commissie kennend, in hun conclusies minstens het voorbehoud moeten maken dat zij de inbreng van de middelen in BVV, met name in het cash-concentrationsysteem, niet hadden onderzocht.

BVV boekte in 1994 een winst van 56,5 miljoen DEM en stelde in de lente van 1995 opnieuw de uitkering van dividend in het vooruitzicht. Susat concludeert "dat de leiding (van BVV) de rendabiliteit van het concern in 1994 en aan het begin van 1995 in een te gunstig daglicht stelde. Hoewel de jaarverslagen van het concern per 31 december 1994 (...) nog voldoen aan de wettelijke vereisten inzake balans en waardebepaling en aan de boekhoudkundige beginselen, werd de manoeuvreerruimte tot het uiterste benut".

Om die reden gaven de door BVV en de toenmalige accountants voorgelegde verslagen een onvolledige beschrijving van de financiële transacties en gaven zij een te gunstig beeld van de financiële positie van BVV.

4. Onderzoek van de omvang van het misbruik van de middelen

De eerste liquiditeitsproblemen van BVV kwamen in september 1995 aan het licht, maar de onderneming gaf de indruk dat de moeilijkheden in een paar dagen konden worden overwonnen. De crisis brak echter eind oktober/begin november 1995 opnieuw uit. Dientengevolge zond de Commissie op 10 november 1995 een eerste brief aan de Duitse regering waarin zij vroeg of de voorwaarden waaronder de middelen van MTW aan BVV waren overgedragen, nog steeds in overeenstemming waren met het verbod op afleiding van middelen. Bijkomende vragen inzake Volkswerft volgden op 27 november. Verscheidene herinneringsbrieven en gesprekken op hoog niveau volgden in december en januari. Uit de door de Duitse regering voorgelegde verslagen blijkt duidelijk dat de Duitse autoriteiten eind oktober 1995 op de hoogte waren van de extreem hoge verliezen van BVV en dat zij op zijn laatst na de gesprekken tussen BVV en verscheidene autoriteiten op 29 november 1995 wisten dat massaal misbruik van de middelen was gemaakt en dat de middelen van de Oost-Duitse werven niet langer volstonden om aan hun behoeften te voldoen. Niettemin ontving de Commissie pas op 2 februari 1996 een eerste verslag dat op 23 februari 1996 werd gevolgd door een bijkomend tussentijds verslag van KPMG die ondertussen door BvS als accountant was aangesteld. Het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 93, lid 2, was noodzakelijkerwijze gebaseerd op deze twee tussentijdse en onvolledige verslagen.

Het tussentijdse verslag van KPMG bevat een eerste inventarisatie van de voornaamste bestedingen en van de ontvangers van de aan het cash-concentrationsysteem ontleende middelen. Die inventarisatie was gebaseerd op een brief van 31 januari 1996 van een hooggeplaatste werknemer van BVV aan BvS. De herkomst van de middelen in het cash-concentrationsysteem was destijds nauwelijks onderzocht, zodat in het besluit tot inleiding van de procedure slechts een raming binnen een bepaalde marge van het potentiële misbruik van middelen kon worden genoemd.

Om die reden droegen de Duitse autoriteiten Susat op, de zaak nader te onderzoeken. In het eerste deel van zijn opmerkingen van 3 september 1996 deelt Duitsland zijn vaststellingen mee inzake het gebruik van de steun door BVV en bevestigt het dat op 31 december 1995 een totaalbedrag van 854,0 miljoen DEM door MTW en Volkswerft in het cash-concentrationsysteem van BVV was ingebracht(13). Susat is van mening dat het niet mogelijk is precies vast te stellen welk deel van dit bedrag staatssteun is. Bovendien is het niet mogelijk vast te stellen welke bijdragen in het cash-concentrationsysteem afkomstig waren van steun van MTW of Volkswerft, omdat ook andere dochterondernemingen van BVV, waaronder bijvoorbeeld Flender Werft of STN Atlas Elektronik, nettobijdragebetalers waren. Eind 1995 bedroegen de totale bijdragen in het cash-concentrationsysteem 972,1 miljoen DEM, waaronder het bovengenoemde bedrag van 854,0 miljoen DEM dat afkomstig was van MTW en Volkswerft(14).

Mettertijd werd de steun gemengd met de andere middelen van de werven, zoals ontvangen voorschotten of eigen middelen, zodat het niet langer mogelijk was uit te maken welke middelen als steun dienden te worden aangemerkt en welke niet. In de veronderstelling dat alle steun welke op 31 december 1995 nog niet was besteed, in het cash-concentrationsysteem werd geplaatst, kunnen de onderstaande bedragen (in miljoen DEM) worden onderscheiden:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De bovengenoemde regionale steun werd verleend in het kader van het programma "Gemeinschaftsaufgabe: bevordering van de regionale economische structuren". Volgens de privatiseringsovereenkomst van de werven moet die steun aan BvS worden terugbetaald.

5. Onderzoek van de besteding van de misbruikte middelen

Het blijkt zeer moeilijk vast te stellen waarvoor de misbruikte middelen eigenlijk zijn aangewend. Hoewel BVV op 21 februari 1996 het faillissement had aangevraagd, was het nieuwe bestuur pas enkele dagen voordat de faillissementprocedure op 1 mei 1996 werd ingeleid, bereid de medewerkers van Susat documenten beschikbaar te stellen en de vorige accountants van hun geheimhoudingsplicht te ontheffen. De gevraagde documenten werden pas later gedeeltelijk beschikbaar gesteld. Om die reden was het niet mogelijk de informatie van BVV in het schrijven van 31 januari 1996 (zie hiervoor) na te trekken. Zoals vermeld in het besluit van de Commissie tot uitbreiding van de procedure, zag Susat geen reden de juistheid van de beweringen van BVV in twijfel te trekken. De cijfers gaven evenwel geen juiste weergave van alle kapitaalbewegingen tussen 1993 en 1995, aangezien sommige individuele transacties niet waren opgenomen. Susat zag evenmin een direct verband tussen de betalingen door MTW en Volkswerft en bepaalde bestedingen.

De advocaten van DSR-Senator Lines GmbH toonden in een op 19 december 1996 door Duitsland aan de Commissie meegedeelde brief aan, dat de gegevens van BVV kennelijk gedeeltelijk verkeerd waren, wat ook werd toegegeven door Susat in een brief van 5 februari 1997(15).

De beweringen van BVV van 31 januari 1996 blijken aldus grotendeels onbruikbaar te zijn als bewijs voor de besteding van de middelen. De Commissie heeft de Duitse regering herhaaldelijk verzocht verdere stappen te ondernemen om opheldering te verschaffen over de besteding van de steun op de verschillende gebieden waarop BVV tussen 1993 en 1995 werkzaam was. In een brief van 17 juli 1977 antwoordde Duitsland het volgende: "De Bondsregering heeft geen zekerheid over de besteding van de middelen die de werven door het cash-concentrationsysteem aan de werven zijn onttrokken. Ondanks uitvoerig onderzoek in verband met de vorderingen van BvS die tevens gelden ten aanzien van de bestuursleden van BVV(16), is het thans niet mogelijk de steun in verband te brengen met specifieke financiële transacties in BVV.". Op basis van de thans beschikbare informatie dient er derhalve van te worden uitgegaan dat directe bewijzen over de aanwending van steun bestemd voor de Oost-Duitse werven ter dekking van bepaalde uitgaven van met name genoemde andere concernonderdelen van het BVV niet beschikbaar zijn.

Daar om bovenstaande redenen rechtstreekse bewijzen betreffende de besteding van de misbruikte middelen niet mogelijk zijn, heeft Susat in de eerste plaats getracht de besteding van de middelen af te leiden uit de stand van de rekeningen van de concernondernemingen in het cash-concentrationsysteem. Dit was evenwel slechts in beperkte mate mogelijk:

- Het cash-concentrationsysteem werd in 1993/1994 ingevoerd om zoveel mogelijk via interne middelen aan de liquiditeitsbehoeften van de verschillende concernactiviteiten en de ondernemingen te voldoen en aldus het gebruik van duurdere alternatieve kredietlijnen van banken te beperken. De onderscheiden bedrijven van het concern sloten zich bij het stelsel aan door een overeenkomst te sluiten met BVV. In sommige gevallen, inzonderheid in het geval van MTW, werd druk uitgeoefend door de leiding van het concern. Vanaf begin 1995 werden praktisch alle betalingen binnen het concern afgewikkeld via het cash-concentrationsysteem. Om die reden is het aantal transacties uitzonderlijk hoog en is het technisch onmogelijk het steungedeelte in een bepaalde betaling te identificeren. De middelen werden bijna dagelijks herschikt en de steun werd volledig met middelen uit andere bronnen gemengd.

- Het cash-concentrationsysteem had een dennenboomstructuur. De kredietverhoudingen kwamen daarom slechts tussen dochteronderneming en de onmiddellijke moedermaatschappij tot stand. In de regel was dit een tussenholding die zelf ondergeschikt was aan de eigenlijke BVV-holding. De saldo's van de tussenholdings werden gecompenseerd met de doelrekening van de BVV-holding, die tevens de beslissingen nam over de toekenning van kredietlijnen aan de onderscheiden concernondernemingen. Vulkan Schiffbau Verbund GmbH, hierna "VSV" genoemd, waarin alle scheepsbouw- en rederijactiviteiten van het concern waren samengebracht, fungeerde als tussenholding voor MTW en Volkswerft(17). Door de dennenboomstructuur was er nooit een rechtstreekse kredietverhouding tussen MTW/Volkswerft en de andere bedrijven van BVV. Een dergelijke verhouding bestond alleen ten aanzien van VSV. Wegens de Duitse wettelijke bepalingen inzake aansprakelijkheid in een feitelijk concern gelden de vorderingen van de scheepswerven eveneens tegen de overkoepelende holding BVV.

- Tussen december 1995 en februari 1996 werd het cash-concentrationsysteem beëindigd. Tegen die tijd hadden de problemen van BVV een dergelijke omvang aangenomen, dat nog slechts in een beperkt aantal gebieden een normaal verloop van de activiteiten mogelijk was. Toen het systeem werd beëindigd, werden de rekeningen niet vereffend maar was elke onderneming hetzij crediteur of debiteur in het systeem. Uit het feit dat een onderneming van het concern debiteur was, kan evenwel niet direct worden geconcludeerd dat de onderneming baat had gevonden bij het misbruik van de steun. Hoewel de meeste ondernemingen permanent crediteur of debiteur waren(18), veranderde de eindpositie evenwel in een aantal gevallen min of meer toevallig door betalingen die geen enkel verband hielden met staatssteun. Bremer Vulkan Werft GmbH leed sinds jaren verliezen en was dientengevolge sinds lang een debiteur in het cash-concentrationsysteem. Aangezien de werf eind 1995 een reeks tussentijdse betalingen ontving voor schepen in aanbouw, eindigde de werf met een positieve rekening. Geeste Metallbau GmbH, een toeleverancier van de werf, was daarentegen jaren winstgevend geweest. Pas toen Bremer Vulkan Werft prijsverlagingen met terugwerkende kracht afdwong en weigerde rekeningen te betalen, kwam Geeste Metallbau in een debiteurspositie. De transferprijzen voor prestaties binnen het concern waren geen eigenlijke marktprijzen. Uit een analyse van de levering van schepen van de werven van het concern aan de met het concern verbonden rederijen is gebleken dat er sprake was van een overwaardering. Tenslotte dient ermee rekening te worden gehouden dat een crediteurpositie in een aantal gevallen beïnvloed kan zijn door schuldkwijtscheldingen van de holdings.

Samenvattend kan worden geconcludeerd, dat de uiteindelijke rekeningstanden in het cash-concentrationsysteem niet meer zijn dan een momentopname van de interne financiële positie van de ondernemingen van het concern. Wegens de dennenboomstructuur van het stelsel konden MTW en Volkswerft geen vorderingen doen gelden ten aanzien van andere bedrijven van het concern. Algemeen economisch gezien is het zeer duidelijk dat de substantiële bedragen welke door BVV in het cash-concentrationsysteem waren ingebracht, grotendeels afkomstig waren van steun ten behoeve van MTW en Volkswerft. Het is tevens zeer waarschijnlijk dat de ondernemingen die permanent verliezen leden, van het misbruik van de steunmiddelen hebben geprofiteerd. Wegens de bestendige vermenging met andere middelen en om bovengenoemde redenen kan het steungedeelte in de uiteindelijke verplichtingen van de afzonderlijke dochterondernemingen slechts door raming worden vastgesteld. Er kunnen evenwel geen harde bewijzen worden voorgelegd dat het bij bepaalde bedragen bij de afzonderlijke dochtermaatschappijen om steun gaat. Derhalve sloot Duitsland zich bij het standpunt van Susat aan, dat er geen directe samenhang kan worden bewezen tussen de bedragen die via het cash-concentrationsysteem zijn betaald en de bedragen die door MTW en Volkswerft zijn ingebracht(19). In het geval van Dörries Scharmann AG, die volgens het schrijven van de Duitse regering van 3 september 1996304,5 miljoen DEM uit het cash-concentrationsysteem heeft gekregen, kan evenwel met zekerheid worden gezegd dat het bedrijf misbruikte steun heeft ontvangen. De totale nettobetalingen uit andere bronnen zouden niet hebben volstaan om de liquiditeitsbehoeften van de onderneming te dekken.

6. Maatregelen van de Duitse autoriteiten om de misbruikte middelen terug te vorderen

De misbruikte steun maakt deel uit van de middelen die in de vorm van kredieten in het kader van het cash-concentrationsysteem van MTW en Volkswerft via VSV naar BVV zijn gevloeid. Zowel BVV als VSV is sinds 1 mei 1996 failliet. De vorderingen van MTW en Volkswerft zijn evenwel in beide faillissementsprocedures aangemeld en met uitzondering van kleine bedragen (welke van geen belang zijn gezien vanuit het steunstandpunt) door de curator aanvaard. De steun en de andere middelen in het cash-concentrationsysteem kunnen derhalve worden teruggevorderd, voorzover BVV en VSV nog over middelen en andere verkoopbare activa beschikken. De verkoop van activa als onderdeel van de liquidatie betreft tevens aandelen in dochterondernemingen en vorderingen van BVV en VSV op dochterondernemingen.

MTW en Volkswerft zullen na beëindiging van de faillissementsprocedure worden voldaan in de rang van niet-bevoorrechte schuldeisers. De curator van BVV verklaarde reeds in 1996 dat de niet-bevoorrechte vorderingen waarschijnlijk helemaal niet zouden worden voldaan.

Bij de overname van MTW en Volkswerft werden alle vorderingen op BVV en VSV inzake terugbetaling overgedragen aan BvS die deze nu verder uitoefent. Tevens zag BvS af van alle terugbetalingsvorderingen op de twee werven. Zoals is betoogd in het voorstel van de Commissie voor een verordening betreffende de steunverlening aan bepaalde scheepswerven die worden geherstructureerd(20), was dit noodzakelijk voor de voortzetting van de herstructurering.

BvS heeft niet alleen de vorderingen in de faillissementsprocedure uitgeoefend, maar heeft bovendien bij het Landgericht Bremen vorderingen tot schadevergoeding tegen vijf bestuurders van BVV aanhangig gemaakt. Op 8 oktober 1997 wees de rechtbank vier van deze vorderingen af op de grond dat de bestuurders niet persoonlijk aansprakelijk waren. BvS heeft tegen dit vonnis beroep ingesteld. In de vijfde procedure is nog geen vonnis gewezen.

III. OPMERKINGEN VAN DERDEN OVER DE UITBREIDING VAN DE PROCEDURE

Na de inleiding van de procedure hebben de regeringen van twee lidstaten de Commissie opmerkingen doen toekomen. Deze werden in deel III van de mededeling inzake de uitbreiding van de procedure reeds kort samengevat(21).

Naar aanleiding van de uitbreiding van de procedure zijn opmerkingen binnengekomen van twee lidstaten, twee nationale brancheverenigingen uit de scheepsbouw en zeven ondernemingen.

Een lidstaat was van mening dat in de eerste plaats de niet door de Raad en de Commissie goedgekeurde steunbedragen overeenkomstig de gangbare praktijk van de ondenemingen (MTW en Volkswerft) dienden te worden teruggevorderd. In de tweede plaats moest de steun die andere ondernemingen van het BVV-concern onrechtmatig hadden ontvangen, worden teruggevorderd. Een tweede lidstaat betwijfelde of MTW en Volkswerft nieuwe herstructureringssteun nodig hadden. De verkoop van de activa van BVV had moeten volstaan om de nieuwe liquiditeitsbehoeften van beide werven te dekken.

Het is niet de bedoeling van de onderhavige procedure nieuwe herstructureringssteun ten behoeve van MTW en Volkswerft te beoordelen. De zaak werd besproken in de Raad in verband met Verordening (EG) nr. 1013/97 van de Raad van 2 juni 1997 betreffende de steunverlening aan bepaalde scheepswerven die worden geherstructureerd(22). De Commissie wenst er evenwel op te wijzen dat de opbrengst van de verkoop van de activa van BVV slechts ten goede is gekomen aan de bevoorrechte schuldeisers. Het was niet mogelijk de verdere herstructurering van MTW en Volkswerft met die middelen te financieren.

Een branchevereniging uit de scheepsbouwsector verzette zich in haar opmerkingen sterk tegen het verlenen van nieuwe steun aan MTW en Volkswerft. Volgens de vereniging waren de werven zelf verantwoordelijk voor de afleiding van middelen naar de moederonderneming en dienden zij derhalve zelf die middelen terug te vorderen. Bovendien moest de totale steun aan de Staat worden terugbetaald voorzover de steun niet voor de overeengekomen doelstellingen is gebruikt. Het argument dat de Duitse regering geen invloed had op het misbruik, was ontoereikend. Volgens de besluiten van de Raad en de Commissie had de Duitse regering zich ervan moeten verzekeren dat zij voldoende invloed had om erop toe te zien dat de steun juist werd besteed. Ten slotte eist de vereniging dat de Commissie een betere en eenvormige controle uitoefent op de besteding van steun. Zolang een dergelijk toezicht niet wordt uitgeoefend, zouden geen besluiten over nieuwe steun mogen worden genomen.

Een tweede branchevereniging was van mening dat MTW en Volkswerft door hun connecties met BVV baat hadden gehad bij het cash-concentrationsysteem. In elk geval zou BVV een mededingingsvoordeel hebben gehaald ten opzichte van de werven die lid waren van de vereniging en zouden de betrokken gebeurtenissen gedeeltelijk verantwoordelijk zijn voor de prijsdaling op de scheepsbouwmarkt. In 1996 overschreden vier van de vijf Oost-Duitse werven hun capaciteitsbeperkingen. De vereniging betoogde dat bij een besluit over nieuwe steun ten behoeve van MTW en Volkswerft met al die punten rekening moest worden gehouden.

Zoals gezegd heeft deze procedure geen betrekking op nieuwe steun. Wat het overschrijden van de capaciteitsbeperkingen betreft, dit deed zich volgens de gegevens van de Commissie alleen voor bij MTW. De Commissie heeft deze overtreding door een korting van de steun bestraft(23).

De zeven ondernemingen die voorheen met BVV als dochterondernemingen of als geassocieerde bedrijven waren verbonden, vermeldden alle in hun opmerkingen dat zij niet bekend waren met de herfinanciering van het cash-concentrationsysteem of het misbruik van de steun. Op grond van de beweringen van het bestuur van het concern hadden zij aangenomen dat de banken genereuze kredietlijnen hadden toegekend en dat er een groot bedrag aan verse liquide middelen beschikbaar was. Individuele ondernemingen van het concern wezen tevens op hun beperkte onafhankelijkheid ten aanzien van strategische financiële beslissingen, wanneer nieuwe dochterondernemingen werden verworven en binnen het concern belangrijke contracten werden uitgevoerd. Om die redenen zouden zij commercieel niet aansprakelijk zijn voor de verliezen die zij via verplichtingen in het cash-concentrationsysteem moesten dekken. Volgens Lloyd Werft Bremerhaven, Schichau Seebeckwerft AG en Volkswerft geldt dit met name voor het tweede semester van 1995, toen deze ondernemingen werden gedwongen leningen namens het concern te sluiten en hiervoor een deel van hun activa als zekerheid moesten geven.

DSR-Senator Lines GmbH wees er tenslotte op, dat in haar geval misbruik van steun door middel van het cash-concentrationsysteem onmogelijk was. De belangrijkste kapitaaltoevloed vond plaats op een tijdstip waarop de twee werven nog niet over de middelen beschikten. DSR-Senator Lines GmbH was bovendien nooit bij het cash-concentrationsysteem betrokken geweest.

De Duitse regering beklemtoonde in haar antwoord dat ondanks uitvoerige onderzoeken geen definitieve conclusies konden worden getrokken met betrekking tot de besteding van de steun. Wegens de talrijke betalingen van de ondernemingen die deelnamen aan het cash-concentrationsysteem waren er geen concrete bewijzen betreffende de besteding van specifieke steunmiddelen. Tot het bewijs dan het tegendeel dient te worden aangenomen dat de door het cash-concentrationsysteem begunstigde ondernemingen niet wisten of konden weten dat de steun aan de werven wegvloeide. Aangezien BVV contractueel verplicht was de ondernemingen te financieren(24), mochten de bestuurders van deze ondernemingen erop vertrouwen dat zij daartoe de middelen konden ontvangen uit het cash-concentrationsysteem. Duitsland behield zich evenwel het recht voor, bijkomende maatregelen te treffen indien nieuwe bewijzen aan het licht zouden komen, en was derhalve niet in de positie de opmerkingen van de afzonderlijke ondernemingen te beoordelen.

IV. BEOORDELING

De aanmeldingen van de herstructureringsprogramma's voor MTW en Volkswerft waren van meet af aan onvolledig en derhalve gedeeltelijk onjuist, aangezien de Duitse regering de Commissie niet in kennis stelde van de overeenkomsten die zij had bereikt met BVV inzake de uitbetaling van de volledige steunbedragen in één keer. De hiervoor opgegeven redenen, dat er gevaar bestond dat BVV, in geval van andere betalingsvoorwaarden, zou weigeren de werven over te nemen en dat Duitsland ervan uitging dat de goedkeuring van het feit dat het totale steunbedrag in één keer werd uitgekeerd zou volgen, volstaan niet om dit gedrag te rechtvaardigen. Alleen al wegens de overeenkomst dat met terugwerkende kracht zou worden afgezien van de rente over de nog niet goedgekeurde bedragen, zodra de goedkeuring van de Commissie zou worden verkregen, is het argument van Duitsland dat de vooruitbetalingen als leningen tegen marktvoorwaarden kunnen worden beschouwd, onjuist. Op grond van artikel 11, lid 2, van Richtlijn 90/684/EEG zijn de lidstaten verplicht, nieuwe steunregelingen als bedoeld in de richtlijn ter kennis van de Commissie te brengen. Bovendien mogen deze regelingen niet zonder goedkeuring van de Commissie ten uitvoer worden gelegd. Duitsland heeft die bepaling niet nageleefd. De overtreding van die bepaling duurde van oktober 1992 tot de ineenstorting van BVV, daar Duitsland ook bij het verzoek om de vrijgeving van bijkomende tranches verzuimde de Commissie in kennis te stellen van eerdere betalingen.

Uit de artikelen 6 en 7 van Richtlijn 90/684/EEG en inzonderheid uit de bij Richtlijn 92/68/EEG ingevoerde uitzonderingsregeling van artikel 10 bis vloeit voort, dat alle herstructureringssteun strikt moet worden beperkt tot de activiteiten van werven in de nieuwe Länder. Bij de vaststelling van Richtlijn 92/68/EEG verbond de Commissie zich ertoe te garanderen dat de werven in de nieuwe Länder slechts de steun ontvingen welke noodzakelijk was voor de herstructurering. In elk besluit betreffende het vrijgeven van steuntranches verwees de Commissie naar die bepalingen. Bovendien bevatten die besluiten een motivering van de omvang van de betrokken steuntranche. Bij de beoordeling van de omvang van de exploitatiesteun hield de Commissie rekening met de behoefte aan steun en de in artikel 10 bis, lid 2, onder a), genoemde uiterste termijn. Bij de beoordeling van de omvang van investerings- en sluitingssteun welke diende te worden goedgekeurd op grond van de artikelen 6 en 7, liet de Commissie zich overeenkomstig die bepalingen leiden door de behoefte aan middelen in het licht van de door de Duitse regering ingediende plannen inzake investeringen en personeelvermindering. Duitsland heeft in de loop van de procedure geen informatie verstrekt die op objectieve wijze de uitbetaling van nog niet vrijgegeven steun kon rechtvaardigen. De in artikel 10 bis genoemde termijn had in het geval van exploitatiesteun tot gevolg dat de betalingen werden goedgekeurd lang voordat de behoefte aan middelen daadwerkelijk ontstond. Ingevolge de herhaalde vertragingen in de tenuitvoerlegging van de investeringsprogramma's overschreed het bedrag van de vrijgegeven investeringssteun bijna steeds de behoefte aan middelen op dat tijdstip. De uitbetaling van steun zonder voorafgaande goedkeuring van de Commissie en bovenop de goedgekeurde bedragen was derhalve niet alleen formeel onwettig, maar bovendien objectief ongerechtvaardigd en onverenigbaar met de artikelen 6 en 10 bis van de (gewijzigde) Richtlijn 90/684/EEG.

Dit geldt in het bijzonder voor de "investeringslening" van 112,4 miljoen DEM ten behoeve van MTW-Schiffswerft, die op 22 maart 1993 werd uitbetaald maar nooit werd gebruikt voor investeringsdoeleinden, en voor de 70,5 miljoen DEM investeringssteun ten behoeve van Volkswerft, welke in januari 1994 werd uitbetaald ondanks het feit dat daaraan tot de ineenstorting van BVV geen behoefte was.

De naar het cash-concentrationsysteem gevloeide regionale steun van in totaal 44,1 miljoen DEM (16,0 miljoen DEM van MTW en 28,1 miljoen DEM van Volkswerft) kan evenmin als verenigbare steun worden beschouwd. Wel hebben deze bedragen hun oorsprong in de gezamenlijke financiering van de herstructurering uit middelen van zowel de Treuhandanstalt als het steunprogramma "Gemeinschaftsaufgabe: Bevordering van de regionale economische structuren". Het was evenmin de bedoeling van de steunverleners dat de middelen bij de ondernemingen zouden blijven, aangezien zij volgens de privatiseringsovereenkomsten moesten worden terugbetaald aan de Treuhandanstalt/BvS. Uiteindelijk werd door de gekozen werkwijze bijkomende steun naar de ondernemingen gesluisd en de door de Commissie op grond van de behoeften goedgekeurde bedragen werden in elke zaak overschreden.

Ten slotte brachten de vooruitbetalingen aanzienlijke rentevoordelen mee. Volgens de berekeningen in het verslag van Susat gaat het om een bedrag van ongeveer 100 miljoen DEM in de periode van 1992 tot begin 1996. Op grond van de veronderstellingen in dit verslag, die weliswaar vereenvoudigd maar in beginsel aanvaardbaar zijn, is rente aangegroeid tot een bedrag van 139,7 miljoen DEM, waarvan ongeveer 39 miljoen DEM betrekking heeft op goedgekeurde steun vanaf het tijdstip van de goedkeuring.

Van de 788,7 miljoen DEM aan steun die zich volgens de onderzoeken van de Duitse autoriteiten op 31 december 1995 in het cash-concentrationsysteem bevond, had ongeveer 327 miljoen DEM betrekking op betalingen welke niet door de Commissie waren goedgekeurd en derhalve niet met het EG-Verdrag verenigbaar zijn.

Tot dusver is nog niet duidelijk vastgesteld waaraan de uitbetaalde steun is besteed. Daarvoor zijn hoofdzakelijk twee redenen: de Treuhandanstalt heeft - tegen de gangbare gebruiken in - in de privatiseringsovereenkomsten niet bepaald waarvoor de steun moet worden gebruikt noch doeltreffende toezichtprocedures ingevoerd. Met uitzondering van de bedragen die eind 1993 op een geblokkeerde rekening werden geplaatst, werd de steun gemengd met de andere middelen van het concern. Vanaf 1995 kon aan die toestand niets worden veranderd wegens het grote aantal transacties in het systeem. Volgens de beschikbare gegevens is het evenwel zeer waarschijnlijk dat een deel van de misbruikte steun bij de belangrijkste schuldenaars van het cash-concentrationsysteem is terechtgekomen. In het geval van Dörries Scharmann AG (die ondertussen failliet is gegaan) kan dit als zeker worden beschouwd, hoewel het juiste bedrag thans nog niet kan worden vastgesteld. Bij de beëindiging van het cash-concentrationsysteem werden alle vorderingen van MTW en Volkswerft gecompenseerd met verplichtingen van andere onderdelen van het concern. Deze vorderingen van in totaal 854 miljoen DEM bevatten 788,7 miljoen DEM aan steun. Derhalve kan worden vastgesteld dat de steun niet alleen werd aangewend ter ondersteuning van de werven in de vroegere DDR, zoals is voorgeschreven in artikel 10 bis, lid 2, onder d), van Richtlijn 92/68/EEG, en dat de steunregelingen ten behoeve van MTW en Volkswerft werden gebruikt op een wijze die onverenigbaar is met artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag. Volgens deze bepaling moet een steunmaatregel waarvan misbruik is gemaakt, worden opgeheven of gewijzigd. Een wijziging van de steun in die zin dat de misbruikte bedragen aan MTW en Volkswerft worden teruggegeven, is uitgesloten omdat beide werven bij hun afsplitsing van BVV hun vorderingen aan BvS hebben overgedragen. De volledige misbruikte steun van in totaal 788,7 miljoen DEM dient derhalve te worden opgeheven en teruggevorderd. De Duitse regering heeft de Commissie ervan in kennis gesteld dat BvS de naar Duits recht vereiste stappen heeft gezet om de steun in de faillissementsprocedure van BVV en VSV terug te vorderen,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De door Duitsland aan MTW-Schiffswerft en Volkswerft Stralsund voor hun herstructurering toegekende steun is uitbetaald zonder van tevoren volledig bij de Commissie te zijn aangemeld. Om die reden is de steun in strijd met artikel 11 van Richtlijn 90/684/EEG van de Raad betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw en artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag onrechtmatig toegekend. Met inbegrip van de tot eind 1995 opgelopen rente hebben de twee ondernemingen ongeveer 327 miljoen DEM meer steun ontvangen dan door de Commissie was goedgekeurd. De toekenning van dit bijkomende bedrag van 327 miljoen DEM is in strijd met de artikelen 6 en 10 bis van Richtlijn 90/684/EEG. Derhalve is deze steun niet met de gemeenschappelijke markt verenigbaar.

Artikel 2

De in artikel 1 genoemde steun en een gedeelte van de door de Commissie ten behoeve van de herstructurering van de twee werven goedgekeurde steun, is in andere onderdelen van Bremer Vulkan Verbund AG misbruikt. Op grond van de door de Duitse regering voorgelegde onderzoeken bedraagt de omvang van de misbruikte middelen 788,7 miljoen DEM. Dit misbruik is aan te merken als misbruik van steun in de zin van artikel 93, lid 2, van het Verdrag.

Artikel 3

Duitsland vordert de in artikel 2 genoemde misbruikte steun in de faillissementsprocedure van Bremer Vulkan Verbund AG terug en neemt alle naar Duits recht vereiste maatregelen om deelbedragen van de voormalige ondernemingen van het Bremer Vulkan-concern terug te vorderen, indien daartoe in de verdere onderzoeken mogelijkheden ontstaan. Bij de terugvordering van de steun overeenkomstig de procedures en wettelijke voorschriften van het Duitse recht moet rekening worden gehouden met de aangegroeide verwijlrente.

Artikel 4

Duitsland deelt de Commissie binnen een maand na de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.

Artikel 5

Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.

Gedaan te Brussel, 22 juli 1998.

Voor de Commissie

Franz FISCHLER

Lid van de Commissie

(1) PB C 150 van 24.5.1996, blz. 2.

(2) PB C 65 van 1.3.1997, blz. 17.

(3) Zaak N 692/91 (MTW)

(4) Zaak N 692/F/91 (VWS).

(5) Zaak N 692/I/91 (MTW).

(6) Zaak N 84/95 (VWS).

(7) Zaak N 572/95 (MTW).

(8) Zaak N 801/95 (VWS).

(9) PB L 219 van 4.8.1992, blz. 54.

(10) PB L 380 van 31.12.1990, blz. 27.

(11) Zaak N 207/96. De betaling van het saldo vond plaats na de periode welke in de procedure werd onderzocht na de afsplitsing van MTW uit BVV.

(12) Zie voor de werking van het systeem, punt 5.

(13) Volgens het accountantsverslag vonden tot 21 februari 1996 bijkomende transacties plaats, zodat de balans ten gunste van de Oost-Duitse werven op die datum 846,1 miljoen DEM bedroeg.

(14) Door een aantal transacties en de voor het faillissement van BVV aangegroeide rente stegen de gezamenlijke vorderingen van beide werven op BVV tot een totaalbedrag van 868,9 miljoen DEM (waarvan 596,9 miljoen DEM voor MTW en 272,0 miljoen DEM voor Volkswerft).

(15) Het schrijven van Duitsland aan de Commissie dagtekent van 6 februari 1997.

(16) Het gerechtelijke onderzoek in deze zaak heeft niet tot verdere resultaten geleid. Tot dusverre is men ervan uitgegaan dat de middelen van de Oost-Duitse werven binnen het concern niet afgezonderd werden gehouden: zie het vonnis van de rechter te Bremen van 8 oktober 1997 in zaak nr. 4-Ö-1073/96.

(17) De rederij DSR-Senator Lines GmbH maakte geen deel uit van VSV en nam niet deel aan het cash-concentrationsysteem. De rederij was een met de scheepsbouwdivisie "geassocieerde onderneming".

(18) De eerste categorie omvatte bijvoorbeeld STN Atlas Elektronik GmbH, Flender Werft AG, MTW-Schiffswerft GmbH, terwijl de laatste categorie Dörries Scharmann AG, Dieselmotorenwerk Vulkan GmbH en Schichau-Seebeckwerft AG omvatte.

(19) Brief van Duitsland van 17 juli 1997.

(20) PB C 153 van 22.5.1997, blz. 3.

(21) Zie voetnoot 2.

(22) PB L 148 van 6.6.1997, blz. 1.

(23) Zaak C 60/96, (PB C 344 van 14.11.1997, blz. 2).

(24) Een dergelijke verplichting bestond voornamelijk ten aanzien van bedrijven in de nieuwe Länder, die van de Treuhandanstalt waren overgenomen.