Nell'ottobre 1968, il sig. Carmelo Angelo Bonsignore, cittadino italiano, che allora aveva 18 anni, si trasferiva in Germania a scopo di lavoro ed a Colonia trovava lavoro come operaio nel settore chimico. L'amministrazione convenuta gli rilasciava un permesso di soggiorno, il 5 novembre 1968, e l'8 agosto 1969 lo prorogava per cinque anni.

Nel maggio 1971, il Bonsignore, pur non essendo in possesso di porto d'armi, acquistava da uno sconosciuto una pistola, calibro 6,35. Il 30 maggio 1971, manipolando tale pistola, faceva inavvertitamente partire un colpo che provocava la morte del fratello minore Angelo.

In data 20 ottobre 1971, lo Schöffengericht presso l'Amtsgericht di Colonia condannava il Bonsignore ad una ammenda per contravvenzione alla legge sulla detenzione delle armi e lo dichiarava inoltre responsabile di omicidio colposo, pur non infliggendogli alcuna pena.

In seguito alla suddetta condanna, il convenuto disponeva — con provvedimento amministrativo 15 settembre 1972, a norma del combinato disposto dell'art. 10, § 1, n. 2 della legge sugli stranieri 28 aprile 1965 e dell'art. 12 della legge 22. 7. 1969, relativa al trasferimento ed al soggiorno di cittadini degli altri Stati membri della CEE — l'espulsione immediata dell'attore dal territorio della Repubblica federale.

L'opposizione presentata dal Bonsignore in data 4 ottobre 1972, veniva respinta con provvedimento dell'Oberstadtdirektor10 ottobre 1972.

Su istanza dell'attore, presentata il 26 ottobre 1972, il tribunale amministrativo di Colonia, con ordinanza 10 novembre 1972, provvedeva alla sospensione dell' esecuzione del provvedimento di espulsione.

Un ricorso amministrativo proposto dal Bonsignore avverso il provvedimento d'espulsione veniva respinto dal Regierungspräsident di Colonia con provvedimento 26 aprile 1973.

In data 23 maggio 1973 il Bonsignore impugnava tale provvedimento dinanzi al tribunale amministrativo di Colonia.

Il giudice adito rilevava che la giurisprudenza amministrativa tedesca non è concorde circa l'interpretazione delle principali disposizioni legislative interne relative alle limitazioni della libera circolazione nella Repubblica federale, in ispecie dell'art. 12 della legge 22 luglio 1969 sul trasferimento ed il soggiorno dei cittadini degli Stati membri della CEE. Ai sensi del numero 1 di tale disposizione, un provvedimento di espulsione o di allontanamento coatto può venir adottato esclusivamente per motivi 'di pubblica sicurezza o d'ordine pubblico oppure qualora la presenza dell'interessato metta in pericolo altri interessi sostanziali della Repubblica federale; il n. 3 della stessa disposizione stabilisce che i provvedimenti o le misure, di cui al n. 1 possono venir adottati soltanto come adeguate contromisure al comportamento personale dello straniero; il n. 4 esclude tali provvedimenti come unica conseguenza di semplici condanne penali. Quindi l'art. 12 pone il problema dell'espulsione di un cittadino di uno Stato membro della CEE dal territorio della Repubblica federale di Germania per motivi cautelativi.

Il problema è indubbiamente connesso con l'interpretazione del diritto interno, il quale tuttavia va interpretato alla luce del diritto comunitario e conformemente alle sue finalità; una soluzione definitiva presuppone l'interpretazione preliminare dell'art. 3, nn. 1 e 2 della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, n. 64/221, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento ed il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica (GU del 4. 4. 1964, pag. 850), a termini dei quali i provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale dell'individuo nei riguardi del quale essi sono applicati e la sola esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare l'adozione di tali provvedimenti.

Con ordinanza 30 luglio 1974, il tribunale amministrativo di Colonia (5a sez.) ha quindi sospeso il procedimento e, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, ha chiesto alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulle seguenti questioni:

L'ordinanza è stata registrata nella cancelleria della Corte di giustizia il 14 settembre 1974.

A norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE, sono state presentate osservazioni scritte, il 28 ottobre 1974, dall'Oberstadtdirektor della città di Colonia, convenuto nella causa di merito; il 18 novembre dalla Commissione delle Comunità europee, il 27 novembre dal Pubblico ministero presso il tribunale amministrativo di Colonia, parte interveniente nella causa di merito, ed il 28 novembre dal governo della Repubblica italiana.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

L'Oberstadtdirektor della città di Colonia, convenuto nella causa di merito, ritiene irrilevante la distinzione stabilita dal tribunale amministrativo di Colonia tra la cautela preventiva fondata sul ragionevole timore che lo straniero condannato per un delitto possa commettere una nuova infrazione, e il provvedimento intimidativo con cui si espelle uno straniero nell'intento di dissuadere altri stranieri dall'assumere lo stesso atteggiamento criminoso. L'art. 3, n. 1 della direttiva n. 64/221 faceva riferimento tanto al comportamento personale del cittadino straniero, quanto ai provvedimenti d'ordine pubblico o di pubblica sicurezza.

La nozione di comportamento personale è chiara; nei confronti dello straniero che ha subito una condanna penale sussistono gravi presunzioni che lo espongono più che ogni altro al rischio dell' espulsione.

Con il riferimento all'ordine pubblico ed alla pubblica sicurezza, la direttiva mira a soffocare la pericolosità. Le forze di polizia e quelle incaricate di mantenere l'ordine pubblico non hanno solo compiti repressivi, ma se possibile devono impedire — a priori — il verificarsi delle infrazioni alle norme sulla sicurezza e sull'ordine pubblico, almeno nei limiti in cui tali infrazioni sono ragionevolmente prevedibili. Ispirandosi alla nozione di pericolosità, la disciplina tedesca relativa al soggiorno degli stranieri ha definito penalmente perseguibili alcuni atti, come quelli che violano la legge sulla detenzione di armi, che potrebbero mettere in pericolo la pacifica convivenza tra tedeschi e stranieri. Alcune direttive ministeriali raccomandano espressamente alle autorità che si occupano degli stranieri, di intervenire con speciale rigore in alcuni casi, giacché chi è responsabile di determinati atti può rappresentare un grave pericolo se risiede in un agglomerato sovraffollato. Le autorità devono essere particolarmente caute nei confronti di chi si rivela socialmente pericoloso, ad esempio con l'uso irrazionale di armi da fuoco; tale comportamento dovrebbe implicare l'espulsione.

L'espulsione di uno straniero per siffatti motivi dovrebbe avere una certa risonanza e servire di monito alla popolazione.

Il Pubblico ministero presso il tribunale amministrativo di Colonia, parte interveniente nella causa di merito, sottolinea che, se la legge comunitaria concede agli immigrati in Germania alcuni vantaggi rispetto alla legge interna sull'ingresso e il soggiorno degli stranieri nel paese, la norma comunitaria dovrebbe prevalere.

Nel caso di specie, il Bonsignore è stato espulso per l'acquisto e la detenzione abusiva di un'arma in forza del combinato disposto dell'art. 10, § 1, n. 2, della legge sugli stranieri e dell'art. 12 della legge relativa al trasferimento ed al soggiorno di cittadini degli Stati membri della Comunità economica europea. Egli è stato condannato per un reato; inoltre, l'acquisto o la detenzione abusiva d'armi può turbare la pubblica sicurezza e l'ordine pubblico. È quindi logico espellere un soggetto, ritenuto pericoloso, in forza dell'art. 10, § 1, n. 11. In effetti, rientra tra gli interessi sostanziali della Repubblica federale di Germania ai sensi di tale disposizione l'osservanza dell'ordinamento giuridico tedesco da parte dei lavoratori stranieri. L'integrazione dei lavoratori stranieri nella vita e nell'ordinamento della Repubblica federale implica fra l'altro che gli immigrati abbiano contezza dell'importanza della sicurezza e dell'ordine pubblici, in particolare nei grandi centri industriali. La detenzione abusiva ed il traffico d'armi vanno considerati come un attentato agli interessi fondamentali della Repubblica federale e costituiscono un motivo sufficiente per l'espulsione anche se non sussistono le altre circostanze di cui all'art. 10, § 1, della legge relativa agli stranieri.

Quanto poi alla legge relativa al trasferimento ed al soggiorno dei cittadini degli Stati membri della CEE, occorre osservare che l'art. 12, n. 1, dispone che i cittadini degli Stati membri possono essere espulsi soltanto per motivi di sicurezza o d'ordine pubblici, ovvero nell'ipotesi in cui la loro presenza possa nuocere ad altri interessi sostanziali della Repubblica federale di Germania. Il complesso di queste due nozioni rispecchia la nozione d'ordine pubblico elaborata negli ordinamenti giuridici ispirati al diritto romano, e ad esso si possono ricondurre le disposizioni adottate nell'interesse generale; nell'ambito di dette nozioni, inoltre, si applica l'art. 48, n. 3, del trattato, in forza del quale solo l'ordine pubblico può giustificare restrizioni alla libera circolazione dei lavoratori.

La legge relativa agli stranieri e quella relativa al trasferimento ed al soggiorno di cittadini degli Stati membri della CEE sono quindi convergenti.

Il regime più favorevole riservato alla popolazione comunitaria scaturisce, relativamente al nostro caso di specie, dall' art. 12, n. 3 e n. 4 della legge del 1969. In particolare, a termini dell'art. 12, n. 3, primo inciso, un provvedimento d'espulsione può basarsi soltanto sul comportamento personale dello straniero; orbene il Bonsignore ha violato, con il suo comportamento, la legislazione tedesca sulle armi ed ha fatto scattare nei suoi confronti il provvedimento di espulsione. L'art. 12, n. 3 della legge relativa al trasferimento ed al soggiorno dei cittadini degli Stati membri della CEE va pertanto interpretata alla luce della direttiva n. 64/221, in particolare dell'art. 3, n. 1 di quest'ultima, a termini del quale i provvedimenti d'ordine pubblico e di pubblica sicurezza debbono essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale dell'individuo nei riguardi del quale sono applicati. Questa disposizione non vieta affatto di limitare il diritto fondamentale della libertà di circolazione al fine di dissuadere e prevenire eventuali atti criminosi; essa sta a significare che i provvedimenti adottati nei confronti di una persona sono leciti soltanto se la persona ha violato l'ordine pubblico con il suo comportamento personale, e non in quanto i provvedimenti adottati per motivi d'ordine pubblico possono avere soltanto la funzione di dissuadere il singolo. In considerazione dell'importanza della prevenzione generale nell'ambito del mantenimento dell' ordine pubblico, la direttiva avrebbe dovuto, per ipotesi, chiaramente enunciare il suo divieto.

La direttiva tende a vietare qualsiasi abuso dei provvedimenti d'ordine pubblico autorizzati, in via generale, dall'art. 48, n. 3, del trattato; in particolare l'art. 3, n. 1, ha lo scopo di tutelare il cittadino che non ha provocato di persona una turbativa dell'ordine pubblico. Se in determinati casi la prevenzione speciale e la prevenzione generale si rivelano obiettivamente giustificate, cioè adeguate alla funzione preventiva che debbono svolgere, esse sono compatibili con la direttiva, giacché costituiscono provvedimenti di ordine pubblico.

Del resto, se l'art. 3, n. 1 della direttiva venisse interpretato nel senso che è lecito espellere uno straniero per motivi di prevenzione generale, tale interpretazione non striderebbe né con l'art. 48, n. 3 del trattato, né con altre disposizioni del diritto comunitario.

Il diritto fondamentale alla libera circolazione non è assoluto, ma a norma dell' art. 48, n. 3 del trattato, è soggetto alle limitazioni giustificate da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica. Tale diritto vige nell'ambito della Comunità soltanto se non lede l'ordine pubblico; una libera circolazione incondizionata potrebbe essere controproducente.

L'espulsione per motivi di prevenzione generale costituisce un mezzo indispensabile per l'integrazione dei lavoratori stranieri nell'ordinamento pubblico vigente. Attualmente, dopo aver iniziato l'opera d'integrazione, la possibilità di espellere gli stranieri, in alcuni casi, costituisce una garanzia per il mantenimento dell' ordine pubblico, per una più rapida integrazione dei lavoratori stranieri e per la correlativa attuazione di una libera circolazione armoniosa dei lavoratori.

L'art. 3, n. 1, della direttiva n. 64/221 va quindi interpretato nel senso che un provvedimento di espulsione, obiettivamente giustificato da motivi di prevenzione generale diretti a tutelare l'ordine pubblico, è compatibile con il diritto comunitario.

Il governo della Repubblica italiana osserva che l'art. 3 della direttiva n. 64/221 rispecchia la preoccupazione del Consiglio di pervenire ad una rigorosa delimitazione dei concetti di ordine pubblico e di pubblica sicurezza, sui quali si basano gli eventuali provvedimenti speciali nei confronti dei lavoratori comunitari. Invero il n. 1 dell'art. 3 stabilisce che i provvedimenti speciali possono essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale dell'individuo nei riguardi del quale essi sono adottati, mentre il n. 2 dello stesso articolo dispone espressamente che non si può considerare motivo sufficiente ed idoneo all' adozione di un provvedimento speciale nei confronti di un lavoratore comunitario la sola condanna penale. Orbene, in base alla disposizione del n. 1, i provvedimenti speciali non possono essere giusitificati in relazione a circostanze od a valutazioni estranee al comportamento personale dell'individuo, mentre in base alla disposizione del n. 2, risulta che la valutazione di ordine pubblico che può giustificare i provvedimenti speciali deve essere specifica e attuale, non essendo sufficiente il generico riferimento alla valutazione che sta alla base della condanna pronunciata dal giudice penale.

I provvedimenti speciali a carico dei lavoratori stranieri possono quindi essere adottati solo per motivi di prevenzione speciale e non per generici motivi di prevenzione generale.

Il tenore della disposizione fa comprendere che la paventata minaccia all'ordine pubblico deve trovarsi in stretta e specifica correlazione con il comportamento del lavoratore.

Ove il provvedimento potesse essere adottato anche sulla base di generici fini di prevenzione generale, la condotta dell' individuo non sarebbe la causa del paventato turbamento dell'ordine pubblico ma ne costituirebbe solo una generica occasione; orbene, l'art. 3, n. 1, della direttiva prescrive che deve sussistere un nesso causale tra il comportamento del lavoratore e la paventata minaccia all'ordine pubblico. Se si ritiene che il provvedimento possa essere adottato nel timore di un generico pericolo per l'ordine pubblico e prescindendo da qualsiasi previsione di una futura condotta riprovevole del lavoratore, si verrebbe a condannare un lavoratore straniero non già in relazione a quello che potrà essere il suo comportamento futuro, ma per timore che altre persone si comportino in modo scorretto. Ciò, oltre a contrastare i principi di giustizia e di equità sarebbe comunque incompatibile con i fondamenti stessi dell'ordinamento comunitario in quanto comprometterebbe il principio della libera circolazione dei lavoratori comunitari; si potrebbe giungere ad una vera discriminazione basata sulla nazionalità.

Il fatto che l'art. 3, n. 1, della direttiva ha inteso personalizzare l'adozione di provvedimenti speciali per motivi d'ordine pubblico a carico di lavoratori comunitari trova conferma nel n. 2 dell'art. 3 che esclude espressamente che i provvedimenti speciali possano essere adottati come semplice conseguenza di una condanna penale. Se il legislatore ha ritenuto di dover dissociare la condanna penale dall'adozione di un provvedimento speciale è da concludere che, a fortiori, non sussiste la facoltà di adottare provvedimenti speciali a meri fini di prevenzione generale, perché tali provvedimenti dovrebbero necessariamente fondarsi non sulla valutazione concreta del comportamento del lavoratore, ma su di una valutazione astratta e predeterminata di elementi ancora meno obiettivi e meno tangibili di una condanna penale.

La Commissione delle Comunità europee richiama l'attenzione sul fatto che gli Stati membri hanno facoltà di limitare la libertà di circolazione riconosciuta dal trattato ai cittadini dei paesi della CEE per motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica. La disciplina all'uopo contemplata all'art. 3 della direttiva n. 64/221 assume quindi un carattere eccezionale e, conformemente ai principi generali, essa va interpretata restrittivamente. II testo è perfettamente chiaro: disponendo che tali provvedimenti devono essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale dell'individuo nei riguardi del quale essi sono applicati, esso stabilisce che si deve esaminare ogni singolo caso. Questa considerazione vale anche per le condizioni richieste perché provvedimenti d'ordine pubblico e di pubblica sicurezza siano adottati dagli Stati membri nei confronti di cittadini d'altri Stati membri. Sotto questo aspetto il potere discrezionale degli Stati è del pari limitato dall'art. 3, n. 2 della direttiva, secondo cui condanne penali non possono automaticamente giustificare tali provvedimenti.

La necessità di esaminare ogni singolo caso individualmente è imposta inoltre dall'obiettivo perseguito da tale provvedimento.

Tenuto conto del testo della direttiva, il fatto di voler dissuadere altri stranieri dal commettere in futuro delitti della stessa indole non dovrebbe assumere alcun rilievo.

Dato e non concesso che il testo dell'art. 3, n. 1, potesse dar luogo ad interpretazioni divergenti, l'obbligo dell'interpretazione restrittiva imporrebbe che, nel dubbio, non si scelga la via della dissuasione.

Questa interpretazione rispecchia lo spirito e l'obiettivo della direttiva. Il diritto alla libera circolazione attribuisce ai cittadini dei paesi membri della CEE, alle condizioni precisate dalla direttiva, il diritto al soggiorno sul territorio di altri Stati membri. Gli Stati possono sempre trincerarsi dietro misure d'ordine pubblico e di pubblica sicurezza, ma il potere discrezionale che essi conservano in tale settore — anche volendo intendere le nozioni d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, nel senso comunitario — deve trovare i propri limiti nell'art. 3, n. 1 della direttiva. Questa limitazione assume un senso soltanto se essa colloca i cittadini dei paesi membri della CEE in una posizione più favorevole rispetto agli altri stranieri, ma così non potrebbe essere se per semplici considerazioni di prevenzione generale si potesse adottare un provvedimento d'espulsione.

I quesiti deferiti dal tribunale amministrativo di Colonia, vanno quindi risolti come segue:

L'art. 3 della direttiva del Consiglio n. 64/221 va interpretato nel senso che l'espulsione di un cittadino di uno Stato membro della CEE conseguente ad una condanna penale, non può avere come fine di dissuadere altri stranieri dal commettere delitti della stessa indole (prevenzione generale), ma soltanto qualora vi siano fondati motivi per ritenere che detto cittadino straniero sarà recidivo o comunque violerà l'ordine pubblico e la sicurezza pubblica (prevenzione specifica).

L'Oberstadtdirektor della città di Colonia, rappresentato dal sig. Trutz von Wolff, Oberrechtsrat; il governo della Repubblica italiana, rappresentato dal sig. Giorgio Zagari, sostituto avvocato generale dello Stato; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico, sig Rolf Wägenbaur, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 21 gennaio 1975.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 5 febbraio 1975.