UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
15 päivänä heinäkuuta 2021 (*)
Muutoksenhaku – SEUT 194 artiklan 1 kohta – Energiayhteisvastuun periaate – Direktiivi 2009/73/EY – Maakaasun sisämarkkinat – 36 artiklan 1 kohta – Edellytysten, joiden mukaisesti OPAL-kaasuputki vapautetaan kolmansien osapuolten verkkoon pääsyä ja tariffeja koskevien oikeussääntöjen soveltamisesta, uudelleentarkastelusta Saksan sääntelyviranomaisen pyynnön seurauksena annettu Euroopan komission päätös – Kumoamiskanne
Asiassa C‑848/19 P,
jossa on kyse Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, joka on pantu vireille 20.11.2019,
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään J. Möller ja D. Klebs, avustajinaan H. Haller, T. Heitling, L. Reiser ja V. Vacha, Rechtsanwälte,
valittajana,
ja jossa muina osapuolina ovat
Puolan tasavalta, asiamiehinään B. Majczyna, M. Kawnik ja M. Nowacki,
kantajana ensimmäisessä oikeusasteessa,
Euroopan komissio, asiamiehinään O. Beynet ja K. Herrmann,
vastaajana ensimmäisessä oikeusasteessa,
Latvian tasavalta, asiamiehinään aluksi K. Pommere, V. Soņeca ja E. Bārdiņš, sittemmin K. Pommere, V. Kalniņa ja E. Bārdiņš,
Liettuan tasavalta, asiamiehinään R. Dzikovič ja K. Dieninis,
väliintulijoina ensimmäisessä oikeusasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti R. Silva de Lapuerta, jaostojen puheenjohtajat J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, E. Regan, N. Piçarra ja A. Kumin sekä tuomarit C. Toader (esittelevä tuomari), D. Šváby, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe, P. G. Xuereb, L. S. Rossi ja I. Jarukaitis,
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: yksikönpäällikkö M. Aleksejev,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 13.1.2021 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 18.3.2021 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Saksan liittotasavalta vaatii valituksellaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 10.9.2019 antaman tuomion Puola v. komissio (T‑883/16, EU:T:2019:567; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla kyseinen tuomioistuin kumosi niiden maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 98/30/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/55/EY (EUVL 2003, L 176, s. 57) nojalla vahvistettujen edellytysten, joiden mukaisesti Itämeren kaasuputken jatke (Ostseepipeline-Anbindungsleitung, jäljempänä OPAL-kaasuputki) vapautetaan kolmansien osapuolten verkkoon pääsyä ja tariffeja koskevien oikeussääntöjen soveltamisesta, uudelleentarkastelusta 28.10.2016 annetun komission päätöksen C(2016) 6950 final (jäljempänä riidanalainen päätös).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
2 Direktiivi 2003/55 on kumottu ja korvattu maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/73/EY (EUVL 2009, L 211, s. 94).
3 Direktiivin 2009/73 32 artiklassa, jonka otsikko on ”Kolmannen osapuolen pääsy verkkoon” ja joka on samansisältöinen kuin direktiivin 2003/55 18 artikla, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kolmansien osapuolten siirto- ja jakeluverkkoihin ja nesteytetyn maakaasun käsittelylaitoksiin pääsyä varten luodaan julkaistuihin tariffeihin perustuva järjestelmä, jota voidaan soveltaa kaikkiin vaatimukset täyttäviin asiakkaisiin, maakaasun toimittajat mukaan lukien, ja jota sovelletaan puolueettomasti ja syrjimättömästi verkon käyttäjien välillä. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 39 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu sääntelyviranomainen hyväksyy nämä tariffit tai niiden laskentamenetelmät 41 artiklan mukaisesti ennen niiden voimaantuloa ja että tariffit ja, jos ainoastaan menetelmät hyväksytään, menetelmät julkaistaan ennen niiden voimaantuloa.
2. Toimintojensa toteuttamiseksi, rajojen yli tapahtuvaan siirtoon liittyvät toiminnot mukaan lukien, siirtoverkonhaltijoilla on tarvittaessa oltava pääsy muiden siirtoverkonhaltijoiden verkkoon.
3. Tämän direktiivin säännökset eivät estä pitkäaikaisten sopimusten tekemistä, kunhan ne ovat yhteisön kilpailusääntöjen mukaisia.”
4 Direktiivin 2009/73 36 artiklassa, jonka otsikko on ”Uusi infrastruktuuri” ja jolla korvattiin direktiivin 2003/55 22 artikla, säädetään seuraavaa:
”1. Merkittävät uudet kaasuinfrastruktuurit eli yhdysputket, nesteytetyn maakaasun käsittelylaitokset ja varastot voidaan pyynnöstä vapauttaa määritellyksi ajaksi 9, 32, 33 ja 34 artiklan ja 41 artiklan 6, 8 ja 10 kohdan säännösten soveltamisesta seuraavin edellytyksin:
a) sijoituksen on lisättävä kilpailua kaasuntoimitusten alalla ja parannettava toimitusvarmuutta;
b) sijoitukseen liittyvän riskin on oltava niin suuri, että sijoitus ei toteutuisi, jollei vapautusta myönnettäisi;
c) infrastruktuurin omistajan on oltava luonnollinen tai oikeushenkilö, joka on ainakin oikeudellisen muotonsa osalta erillinen niistä verkonhaltijoista, joiden verkkoon infrastruktuuria rakennetaan;
d) kustannukset on perittävä kyseisen infrastruktuurin käyttäjiltä; ja
e) vapautus ei saa haitata kilpailua, maakaasun sisämarkkinoiden tehokasta toimintaa eikä sen säännellyn verkon tehokasta toimintaa, johon infrastruktuuri on liitetty.
– –
3. [Kansallinen] sääntelyviranomainen voi tapauskohtaisesti päättää 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen vapautusten myöntämisestä.
– –
6. Vapautus voi koskea uuden infrastruktuurin tai olemassa olevan infrastruktuurin, jonka kapasiteettia on huomattavasti lisätty, koko kapasiteettia tai osaa siitä.
Päätettäessä myöntää vapautus on tapauskohtaisesti harkittava, onko tarpeen asettaa vapautuksen kestoa ja uuden infrastruktuurin syrjimätöntä käyttöoikeutta koskevia edellytyksiä. Näistä edellytyksistä päätettäessä on erityisesti otettava huomioon rakennettava lisäkapasiteetti tai olemassa olevan kapasiteetin muutos, hankkeen aikaperspektiivi ja kansalliset olosuhteet.
– –
8. Sääntelyviranomaisen on toimitettava komissiolle jäljennös jokaisesta vapautuspyynnöstä heti, kun pyyntö on vastaanotettu. Sääntelyviranomaisen on annettava päätös sekä kaikki päätöstä koskevat olennaiset tiedot viipymättä tiedoksi komissiolle. Tiedot voidaan toimittaa komissiolle kootusti niin, että komissio voi tehdä niiden pohjalta perustellun päätöksen. Tietoihin on sisällyttävä erityisesti seuraavat seikat:
a) yksityiskohtaiset perustelut, joiden nojalla sääntelyviranomainen tai jäsenvaltio myönsi tai epäsi vapautuksen, sekä viittaus 1 kohtaan ja sen asianomaiseen alakohtaan tai asianomaisiin alakohtiin, johon tai joihin päätös perustuu, mukaan lukien taloudelliset tiedot, joilla perustellaan vapautuksen tarpeellisuus;
b) erittely vapautuksen myöntämisen vaikutuksista kilpailuun ja maakaasun sisämarkkinoiden tehokkaaseen toimintaan;
c) perustelut myönnetyn vapautuksen kestolle ja vapautuksen kohteena olevalle osuudelle kokonaiskapasiteetista;
d) yhdysputkia koskevien vapautusten osalta asianomaisten jäsenvaltioiden tai sääntelyviranomaisten välisen kuulemisen tulokset; ja
e) infrastruktuurin merkitys kaasuntoimitusten monipuolistamisessa.
9. Komissio voi tehdä kahden kuukauden kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta päätöksen, jolla sääntelyviranomaista vaaditaan muuttamaan tai peruuttamaan vapautuksen myöntämistä koskeva päätös. Kahden kuukauden määräaikaa voidaan jatkaa kahden kuukauden lisämääräajalla, jos komissio pyytää lisätietoja. Tämä lisämääräaika alkaa kaikkien tietojen vastaanottamista seuraavasta päivästä. Myös alkuperäistä kahden kuukauden määräaikaa voidaan jatkaa sekä komission että sääntelyviranomaisen suostumuksella.
– –
Sääntelyviranomaisen on noudatettava vapautuspäätöksen muuttamista tai peruuttamista koskevaa komission päätöstä kuukauden kuluessa ja ilmoitettava tästä komissiolle.
– –”
Saksan oikeus
5 Sähkön ja kaasun jakelusta 7.7.2005 annetun lain (Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz – EnWG), BGBl. 2005 I, s. 1970), sellaisena kuin sitä sovelletaan nyt käsiteltävän asian tosiseikkoihin, 28 a §:n 1 momentin mukaan Bundesnetzagentur (verkkoinfrastruktuureista vastaava liittovaltion virasto, Saksa) voi muun muassa myöntää vapautuksen kolmansien osapuolten verkkoon pääsyä koskevien säännösten soveltamisesta Saksan ja muiden valtioiden välisten yhdysputkien osalta. Kyseisen 28 a §:n soveltamisedellytykset vastaavat olennaisilta osin direktiivin 2009/73 36 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytyksiä.
Asian tausta ja riidanalainen päätös
6 Asian tausta, sellaisena kuin se esitetään valituksenalaisen tuomion 5–18 kohdassa, voidaan tätä oikeudenkäyntiä varten tiivistää seuraavasti.
7 Bundesnetzagentur ilmoitti 13.3.2009 komissiolle kahdesta 25.2.2009 annetusta päätöksestään, joilla OPAL-kaasuputkea, joka on Nord Stream 1 ‑kaasuputken maanpäällinen läntinen osa, koskevan hankkeen rajat ylittävä siirtokapasiteetti vapautetaan 22 vuodeksi direktiivin 2003/55 18 artiklassa säädettyjen ja direktiivin 2009/73 32 artiklassa toistettujen kolmansien osapuolien verkkoon pääsyä koskevien sääntöjen sekä ensin mainitun direktiivin 25 artiklan 2–4 kohdassa säädettyjen tariffisääntöjen soveltamisesta. Molemmat päätökset koskivat OPAL-kaasuputken kahden omistajan hallinnassa olevia osuuksia. Toiselle näistä kahdesta OPAL-kaasuputken omistajasta kuuluvalla 80 osuudella toimintaa harjoittava yhtiö on OPAL Gastransport GmbH & Co. KG (jäljempänä OGT).
8 Komissio vaati 12.6.2009 antamallaan päätöksellä C(2009) 4694 Bundesnetzagenturia direktiivin 2003/55 22 artiklan 4 kohdan kolmannen alakohdan, josta on tullut direktiivin 2009/73 36 artiklan 9 kohta, nojalla muuttamaan 25.2.2009 tehtyjä päätöksiä lisäämällä niihin kaksi edellytystä. Ensimmäinen edellytys koski sitä, ettei yksillä tai useammilla suurilla maakaasumarkkinoilla määräävässä asemassa oleva yritys saa varata vuoden aikana yli 50:tä prosenttia OPAL-kaasuputken siirtokapasiteetista Tšekin rajalla. Toinen edellytys sisälsi poikkeuksen kyseisestä rajasta, joka voidaan ylittää siinä tapauksessa, että asianomainen yritys luovuttaa markkinoille 3 miljardin kuutiometrin suuruisen vuosittaisen kaasuvolyymin OPAL-kaasuputkesta avoimessa, läpinäkyvässä ja syrjimättömässä menettelyssä, jos yhtäältä kaasuputken haltijana oleva yhtiö tai ohjelman toteuttava yritys takaa kyseisen siirtokapasiteetin saatavilla olon sekä vapaavalintaisen kaasunottokohdan ja jos toisaalta kaasukapasiteetin vapauttamis- ja luovutusohjelmien muoto saa Bundesnetzagenturin hyväksynnän.
9 Bundesnetzagentur muutti 25.2.2009 tekemiään päätöksiä 7.7.2009 sopeuttamalla ne mainittuihin edellytyksiin ja myönsi direktiivin 2003/55 perusteella vapautuksen kolmansien osapuolten verkkoon pääsyä ja tariffeja koskevien säännösten soveltamisesta 22 vuodeksi.
10 OPAL-kaasuputken, joka on ollut käytössä 13.7.2011 lähtien, teknisten ominaisuuksien vuoksi kaasuputken Greifswaldin (Saksa) lähellä sijaitsevaan syöttökohtaan voidaan toimittaa maakaasua ainoastaan Nord Stream 1 ‑kaasuputkesta, jota Gazprom-konserni käyttää Venäjän kaasuesiintymistä peräisin olevan kaasun kuljettamiseen. Koska Gazprom ei ole pannut täytäntöön komission päätöksessä C(2009) 4694 tarkoitettua kaasukapasiteetin vapauttamisohjelmaa, OPAL-kaasuputken kapasiteetista varaamatonta 50 prosentin osuutta ei ole koskaan käytetty.
11 OGT, OAO Gazprom ja Gazprom Export OOO esittivät 12.4.2013 Bundesnetzagenturille virallisen pyynnön muuttaa tiettyjä sen 25.2.2009 tekemillä päätöksillä myönnettyä vapautusta koskevia säännöksiä.
12 Pyynnön seurauksena Bundesnetzagentur ilmoitti 13.5.2016 komissiolle direktiivin 2009/73 36 artiklan mukaisesti aikomuksestaan muuttaa tiettyjä sen 25.2.2009 tekemillä päätöksillä myöntämää vapautusta koskevia säännöksiä, jotka koskivat OGT:n käyttämää OPAL-kaasuputken osuutta. Bundesnetzagenturin suunnittelemalla muutoksella oli pääasiallisesti tarkoitus korvata komission päätöksen C(2009) 4694 mukaisesti asetettu kapasiteetin, jonka määräävässä asemassa olevat yritykset voivat varata, rajoitus OGT:lle asetettavalla velvoitteella tarjota huutokaupalla vähintään 50 prosentin osuus sen käyttökapasiteetista Brandovin (Tšekki) kaasunottokohdassa.
13 Komissio antoi 28.10.2016 direktiivin 2009/73 36 artiklan 9 kohdan perusteella Bundesnetzagenturille osoitetun ja komission internetsivustolla 3.1.2017 julkaistun riidanalaisen päätöksen.
14 Komissio hyväksyi kyseisessä päätöksessä Bundesnetzagenturin vapautusjärjestelmään suunnittelemat muutokset tietyin varauksin, jotka koskivat muun muassa ensinnäkin huutokaupassa aluksi tarjottavan vapaasti jaettavan suljetun kapasiteetin rajoittamista 3 200 000 kilowattituntiin tunnissa (n. 2,48 miljardia kuutiometriä vuodessa) ja dynaamisesti jaettavan suljetun kapasiteetin rajoittamista 12 664 532 kilowattituntiin tunnissa (n. 9,83 miljardia kuutiometriä vuodessa), toiseksi huutokaupassa tarjottavan vapaasti jaettavan suljetun kapasiteetin korottamista seuraavana vuonna siitä, kun kysyntä ylittää vuosittaisessa huutokaupassa 90 prosenttia tarjotusta kapasiteetista, erissä, joiden suuruus on 1 600 000 kilowattituntia tunnissa (n. 1,24 miljardia kuutiometriä vuodessa) aina enimmäismäärään 6 400 000 kilowattituntia tunnissa (n. 4,97 miljardia kuutiometriä vuodessa) saakka, ja kolmanneksi Tšekissä määräävässä markkina-asemassa olevan tai yli 50 prosentin osuutta Greifswaldiin saapuvasta kaasusta hallitsevan yrityksen tai yritysryhmän mahdollisuutta osallistua vapaasti jaettavaa suljettua kapasiteettia koskevaan huutokauppaan ainoastaan pohjahinnalla, joka ei voi ylittää vastaavien tuotteiden saman vuoden säännellyn tariffin keskimääräistä pohjahintaa, joka on voimassa samana vuonna Saksan pohjois- ja itäosat käsittävän Gaspoolin alueen siirtoverkossa, joka ulottuu Tšekkiin.
15 Bundesnetzagentur muutti 28.11.2016 sen 25.2.2009 tekemällä päätöksellä myönnettyä vapautusta OPAL-kaasuputken OGT:n hallinnassa olevan osuuden osalta riidanalaisen päätöksen mukaisesti tekemällä OGT:n kanssa julkisoikeudellisen sopimuksen, jolla on Saksan oikeuden mukaan hallinnollisen päätöksen asema.
Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
16 Puolan tasavalta nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 16.12.2016 jättämällään kannekirjelmällä kanteen, jossa se vaati riidanalaisen päätöksen kumoamista.
17 Puolan tasavalta esitti kanteensa tueksi kuusi kanneperustetta, joista ensimmäinen perustui direktiivin 2009/73 36 artiklan 1 kohdan a alakohdan, luettuna yhdessä SEUT 194 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa, rikkomiseen ja yhteisvastuun periaatteen loukkaamiseen; toinen komission toimivallan puuttumiseen ja direktiivin 2009/73 36 artiklan 1 kohdan rikkomiseen, kolmas mainitun direktiivin 36 artiklan 1 kohdan b alakohdan rikkomiseen, neljäs saman direktiivin 36 artiklan 1 kohdan a ja e alakohdan rikkomiseen, viides sellaisten kansainvälisten sopimusten, joiden sopimusosapuoli Euroopan unioni on, rikkomiseen ja kuudes oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamiseen.
18 Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi Saksan liittotasavallan väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia sekä Latvian tasavallan ja Liettuan tasavallan väliintulijoiksi tukemaan Puolan tasavallan vaatimuksia.
19 Valituksenalaisella tuomiolla unionin yleinen tuomioistuin kumosi riidanalaisen päätöksen ensimmäisen kanneperusteen perusteella lausumatta muista kanneperusteista sekä velvoitti komission vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Puolan tasavallan oikeudenkäyntikulut.
20 Ensimmäisen kanneperusteen tutkimisen yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi ensin valituksenalaisen tuomion 60 kohdassa kyseisen kanneperusteen tehottomana siltä osin kuin se perustui direktiivin 2009/73 36 artiklan 1 kohdan a alakohtaan ja totesi sitten, että riidanalainen päätös oli tehty SEUT 194 artiklan 1 kohdassa ilmaistun energiayhteisvastuun periaatteen vastaisesti. Kyseisen periaatteen ulottuvuudesta unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 72 ja 73 kohdassa, että siihen sisältyy yleinen velvoite, jonka mukaan unionin ja jäsenvaltioiden on otettava huomioon kaikkien niiden toimijoiden intressit, joita asia saattaa koskea, joten unionin ja jäsenvaltioiden on unionin energiapolitiikkaan perustuvaa toimivaltaansa käyttäessään pyrittävä välttämään toimenpiteitä, jotka voivat vaikuttaa kyseisiin intresseihin – joita ovat toimitusvarmuus, toimitusten taloudellinen ja poliittinen kestävyys sekä maakaasun toimituslähteiden tai toimitusten monipuolistaminen – kantaakseen vastuunsa unionin ja jäsenvaltioiden keskinäisen riippuvuuden ja tosiasiallisen yhteisvastuun osalta.
21 Arvioidessaan sitä, loukattiinko riidanalaisella päätöksellä energiayhteisvastuun periaatetta, unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 81 ja 82 kohdassa, että kyseinen päätös annettiin mainitun periaatteen vastaisesti, koska ensinnäkään komissio ei ollut tutkinut OPAL-kaasuputken käyttösääntöjen muuttamisen vaikutuksia Puolan toimitusvarmuuteen ja koska toiseksi ei ollut käynyt ilmi, että komissio olisi arvioinut sitä, millaisia seurauksia sillä, että osa aiemmin Yamal- ja Braterstwo-kaasuputkien kautta kuljetetusta maakaasuvolyymistä siirretään kuljetettavaksi Nord Stream 1 / OPAL ‑kauttakuljetusreitille, voi olla keskipitkällä aikavälillä muun muassa Puolan tasavallan energiapolitiikalle, tai verrannut kyseisiä vaikutuksia sen toteamaan toimitusvarmuuden paranemiseen unionin tasolla.
Asianosaisten vaatimukset
22 Saksan liittotasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin
– kumoaa valituksenalaisen tuomion,
– palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen ja
– määrää, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
23 Puolan tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin
– hylkää valituksen kokonaisuudessaan perusteettomana ja jättää kolmannen valitusperusteen tutkimatta sekä
– velvoittaa Saksan liittotasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
24 Väliintulijoina oikeudenkäyntiin ensimmäisessä oikeusasteessa osallistuneet Latvian tasavalta ja Liettuan tasavalta vaativat, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen.
25 Komissio, joka ei ole jättänyt unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 172 artiklassa tarkoitettua vastinetta, on unionin tuomioistuimessa käydyn oikeudenkäynnin suullisessa vaiheessa vaatinut unionin tuomioistuinta hyväksymään ensimmäisen valitusperusteen.
Valitus
26 Saksan liittotasavalta esittää valituksensa tueksi viisi valitusperustetta.
Ensimmäinen valitusperuste, joka koskee energiayhteisvastuun periaatteen virheellistä oikeudellista arviointia
Asianosaisten lausumat
27 Valittaja väittää ensimmäisessä valitusperusteessaan, että – toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa – SEUT 194 artiklan 1 kohdassa vahvistetulla energiayhteisvastuun periaatteella ei ole sitovaa vaikutusta, koska siitä ei seuraa oikeuksia tai velvollisuuksia unionille eikä jäsenvaltioille. Saksan liittotasavallan mukaan kyse on abstraktista, puhtaasti poliittisesta käsitteestä eikä oikeudellisesta kriteeristä, jonka valossa unionin toimielimen toimen pätevyyttä voitaisiin arvioida. Tällaisesta periaatteesta voi vain sen johdetussa oikeudessa konkretisoimisen myötä tulla oikeudellinen kriteeri, joka toimeenpanoelinten on pantava täytäntöön ja jota niiden on sovellettava. Tämä johtuu siitä, että primaarioikeuden tarkoituksena ei ole vahvistaa oikeudellisia kriteerejä, joihin voidaan vedota tuomioistuimessa, vaan määritellä poliittisesti yleiset puitteet unionin kehitykselle sekä ne päämäärät, joita unioni tavoittelee ja konkretisoi asetuksilla ja direktiiveillä.
28 Valittajan mukaan komissio ei tehnyt virhettä tutkiessaan direktiivin 2009/73 36 artiklan 1 kohdan mukaisten vaatimusten noudattamisen, koska kyseinen säännös on ainoa kriteeri, jolla voidaan valvoa riidanalaisen päätöksen laillisuutta. Mainitussa säännöksessä, jossa annetaan energiayhteisvastuun periaatteelle konkreettinen oikeudellinen sisältö, edellytetään, että ainoastaan toimitusvarmuus on tutkittava. Sen sijaan muihin energiayhteisvastuun periaatteen abstrakteihin näkökohtiin ei voida vedota tuomioistuimissa.
29 Saksan liittotasavalta väittää lisäksi, ettei ole viitteitä siitä, että komissiolla olisi unionin täytäntöönpanoelimenä energiayhteisvastuun periaatteesta sellaisenaan johdettava velvoite, joka menisi pidemmälle kuin sen konkretisointi direktiivin 2009/73 36 artiklan 1 kohdassa, ja kyseinen periaate sitoo enintään unionin lainsäätäjää.
30 Puolan tasavallan, jota Latvian tasavalta ja Liettuan tasavalta tukevat, mukaan ensimmäinen valitusperuste ei ole perusteltu.
31 Puolan tasavalta vastaa erityisesti, että energiayhteisvastuun periaate, johon SEUT 194 artiklan 1 kohdassa viitataan, on yleisen jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun periaatteen erityinen ilmentymä. Kyseisen jäsenvaltion mukaan unionin oikeuslähteiden hierarkiassa yleiset periaatteet ovat samantasoisia kuin primaarioikeus. Puolan tasavalta väittää tältä osin, että johdetun oikeuden säädöksiä on tulkittava ja niiden lainmukaisuutta on arvioitava mainitun periaatteen valossa. Niinpä Saksan liittotasavallan väite, jonka mukaan direktiivin 2009/73 36 artiklan 1 kohta on ainoa kriteeri, jolla voidaan valvoa riidanalaisen päätöksen laillisuutta, on virheellinen.
32 Puolan tasavallan mukaan yhteisvastuuperiaate ei siis sido ainoastaan jäsenvaltioita vaan myös unionin toimielimiä eli myös komissiota, jonka on perussopimusten valvojana huolehdittava unionin yleisestä edusta.
33 Puolan tasavalta väittää lisäksi, että unionin energiapolitiikan tavoitteisiin kuuluva kaasun toimitusvarmuus unionissa on varmistettava SEUT 194 artiklan 1 kohdan mukaisen yhteisvastuun periaatteen mukaisesti, koska kyseinen periaate on unionin toimielinten toteuttamien toimenpiteiden ja tässä tapauksessa riidanalaisen päätöksen laillisuuden arviointikriteeri. Tästä seuraa, että Saksan liittotasavallan väitteet, joilla pyritään supistamaan mainittu periaate puhtaasti poliittiseksi käsitteeksi, eivät ole perusteltuja.
34 Latvian tasavalta väittää, että Saksan liittotasavalta pyrkii virheellisesti supistamaan energiayhteisvastuun periaatteen ulottuvuutta ja soveltamisalaa, vaikka SEUT 194 artiklan 1 kohdassa, joka on primaarioikeuden määräys, asetetaan velvoitteita jäsenvaltioille ja unionin toimielimille. Kyseinen periaate estää jäsenvaltioita toteuttamasta tiettyjä toimenpiteitä, jotka haittaisivat unionin toimintaa. Tältä osin komission olisi varmistettava, että jäsenvaltiot noudattavat energiayhteisvastuun periaatetta direktiivin 2009/73 36 artiklan 8 kohdan täytäntöönpanon yhteydessä.
35 Myös Liettuan tasavalta riitauttaa valituksessa kannatetun energiayhteisvastuun periaatteen luokittelun. Kyseisen jäsenvaltion mukaan periaate perustuu SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistettuun vilpittömän yhteistyön periaatteeseen ja SEU 3 artiklan 3 kohdassa vahvistettuun yhteisvastuun periaatteeseen. Sen mukaan energiayhteisvastuun periaatteeseen voidaan unionin oikeuden yleisenä periaatteena vedota komission päätösten laillisuutta koskevan tuomioistuinvalvonnan yhteydessä SEUT 263 artiklan nojalla.
36 Unionin tuomioistuin kehotti istunnossa komissiota lausumaan ensimmäisestä valitusperusteesta. Kyseinen toimielin vahvisti yhtyvänsä Saksan liittotasavallan perusteluihin, joiden mukaan energiayhteisvastuun periaate ei ole itsenäinen oikeudellinen kriteeri, johon voidaan vedota toimen laillisuuden arvioimiseksi. Komission mukaan kyseinen periaate velvoittaa ainoastaan unionin lainsäätäjää, kun tämä antaa johdetun oikeuden säädöksen. Täytäntöönpanoelimenä komissiota sitovat sen itsensä mukaan ainoastaan direktiivin 2009/73 36 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyt vaatimukset, ja energiayhteisvastuun periaate voi olla vain kriteeri, jonka valossa johdetun oikeuden säännöksiä on tulkittava.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
37 SEUT 194 artiklan 1 kohdassa määrätään, että sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan yhteydessä sekä ympäristön säilyttämistä ja sen tilan parantamista koskevan vaatimuksen huomioon ottaen unionin energiapolitiikalla pyritään jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun hengessä varmistamaan energiamarkkinoiden toimivuus, varmistamaan energian toimitusvarmuus unionissa, edistämään energiatehokkuutta ja energiansäästöä sekä uusiin ja uusiutuviin energialähteisiin perustuvien energiamuotojen kehittämistä ja edistämään energiaverkkojen yhteen liittämistä (tuomio 4.5.2016, komissio v. Itävalta, C‑346/14, EU:C:2016:322, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38 Kyseisessä määräyksessä mainittu jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun henki on siten energia-alalla käytetty erityinen ilmaus yhteisvastuuperiaatteesta, joka itsessään on yksi unionin oikeuden perusperiaatteista.
39 SEUT 194 artiklan 1 kohdan lisäksi yhteisvastuun periaatteeseen viitataan useissa perussopimusten määräyksissä. EU-sopimuksen johdanto-osassa jäsenvaltiot toteavat, että perustaessaan unionin ne pyrkivät ”syventämään kansojensa välistä yhteisvastuullisuutta”. Myös SEU 2 artiklan mukaan yhteisvastuu on jäsenvaltioiden yhteisiin arvoihin perustuvan yhteiskunnan yksi piirre, ja yhteisvastuu mainitaan myös SEU 3 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa, jonka mukaan unioni edistää muun muassa jäsenvaltioiden välistä yhteisvastuuta. SEU 21 artiklan 1 kohdan mukaan yhteisvastuu on myös yksi unionin ulkoista toimintaa ohjaavista periaatteista, ja SEU 24 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaan se esiintyy yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevissa oikeussäännöissä jäsenvaltioiden ”keskinäisenä yhteisvastuullisuutena”.
40 EUT-sopimuksen osalta mainittakoon, että sen 67 artiklan 2 kohdassa mainitaan nimenomaisesti turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita sekä ulkorajavalvontaa koskeva jäsenvaltioiden yhteisvastuu, ja kyseisen periaatteen soveltaminen tällä alalla vahvistetaan SEUT 80 artiklassa. EUT-sopimuksen kolmannen osan VIII osastossa, erityisesti talouspolitiikkaa käsittelevässä 1 luvussa, viitataan SEUT 122 artiklan 1 kohdassa myös nimenomaisesti jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun henkeen, joka sisältyy vielä SEUT 222 artiklaan, jonka mukaan unioni ja sen jäsenvaltiot toimivat yhdessä yhteisvastuun hengessä, jos jäsenvaltio joutuu terrori-iskun taikka suuronnettomuuden kohteeksi.
41 Tästä seuraa, kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi perustellusti valituksenalaisen tuomion 69 kohdassa, että yhteisvastuuperiaate on koko unionin oikeusjärjestelmän perusta (ks. vastaavasti tuomio 7.2.1973, komissio v. Italia, 39/72, EU:C:1973:13, 25 kohta ja tuomio 7.2.1979, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, 128/78, EU:C:1979:32, 12 kohta) ja se liittyy läheisesti SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistettuun vilpittömän yhteistyön periaatteeseen, jonka mukaan unioni ja jäsenvaltiot kunnioittavat ja avustavat toisiaan perussopimuksista johtuvia tehtäviä täyttäessään. Tältä osin unionin tuomioistuin on katsonut erityisesti, että tämä periaate ei ainoastaan velvoita jäsenvaltioita toteuttamaan kaikkia toimenpiteitä, joilla voidaan taata unionin oikeuden ulottuvuus ja tehokkuus, vaan se asettaa myös unionin toimielimille vastavuoroisia velvoitteita toimia vilpittömässä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa (tuomio 8.10.2020, Union des industries de la protection des plantes, C‑514/19, EU:C:2020:803, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42 Yhteisvastuuperiaatteen väitetystä abstraktista luonteesta, johon Saksan liittotasavalta vetoaa sen tueksi, ettei sitä voida käyttää komission toimien laillisuuden valvonnassa, on korostettava, että – kuten julkisasiamies on esittänyt ratkaisuehdotuksensa 69 kohdassa – unionin tuomioistuin on nimenomaisesti viitannut SEUT 80 artiklassa mainittuun yhteisvastuun periaatteeseen päätelläkseen olennaisilta osin, että jäsenvaltiot olivat jättäneet noudattamatta tiettyjä unioniin oikeuteen perustuvia velvoitteitaan rajatarkastus-, turvapaikka- ja maahanmuuttoasioiden alalla (tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto, C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, 291 kohta ja tuomio 2.4.2020, komissio v. Puola, Unkari ja Tšekki (Tilapäinen mekanismi kansainvälisen suojelun hakijoiden siirtämiseksi), C‑715/17, C‑718/17 ja C‑719/17, EU:C:2020:257, 80 ja 181 kohta).
43 Minkään perusteella ei kuitenkaan voida katsoa, ettei SEUT 194 artiklan 1 kohdassa olevalla yhteisvastuuperiaatteella sellaisenaan voisi olla sitovia oikeusvaikutuksia suhteessa jäsenvaltioihin ja unionin toimielimiin. Kuten julkisasiamies on esittänyt ratkaisuehdotuksensa 76 ja 77 kohdassa, kyseinen periaate on – kuten kyseisen määräyksen sanamuodosta ja rakenteesta ilmenee – päinvastoin kaikkien unionin energiapolitiikan tavoitteiden taustalla kooten ne yhteen ja tuomalla niihin johdonmukaisuutta.
44 Tästä seuraa erityisesti, että unionin toimielinten, mukaan lukien komission, energiapolitiikan yhteydessä toteuttamia toimia on tulkittava – ja niiden laillisuutta arvioitava – energiayhteisvastuun periaatteen valossa.
45 Tältä osin Saksan liittotasavallan väite, jonka mukaan energiayhteisvastuun periaate voisi sitoa enintään unionin lainsäätäjää eikä sido komissiota, joka toimii täytäntöönpanoelimenä, ei voi menestyä. Kyseinen periaate on unionin oikeuden yleisten periaatteiden tavoin unionin toimielinten toimenpiteiden laillisuuden arviointikriteeri.
46 Vastoin Saksan liittotasavallan väitettä, jonka mukaan direktiivin 2009/73 36 artiklan 1 kohdassa konkretisoidaan energiayhteisvastuun periaate johdetussa oikeudessa ja se on siten ainoa artikla, jonka perusteella riidanalaisen päätöksen laillisuutta voidaan valvoa, on todettava, että kyseiseen periaatteeseen voidaan vedota unionin energiapolitiikan alalla maakaasun sisämarkkinoiden toteuttamisen tai toiminnan yhteydessä.
47 Kuten julkisasiamies on esittänyt ratkaisuehdotuksensa 76 ja 104 kohdassa, mainittua periaatetta ei myöskään voida rinnastaa tai rajoittaa direktiivin 2009/73 36 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun toimitusvarmuuden turvaamista koskevaan vaatimukseen, joka on vain yksi energiayhteisvastuun periaatteen ilmenemismuodoista, koska SEUT 194 artiklan 1 kohdan a–d alakohdassa mainitaan neljä eri tavoitetta, joihin unionin energiapolitiikalla pyritään jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun hengessä. Kyseisen direktiivin mainittua 36 artiklan 1 kohtaa ei nimittäin voida tulkita siten, että sillä rajoitettaisiin SEUT 194 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun energiayhteisvastuun periaatteen, jota sovelletaan edellä 43 kohdassa korostetun mukaisesti unionin energiapolitiikkaan kokonaisuudessaan, ulottuvuutta.
48 Niinpä se, ettei direktiivin 2009/73 36 artiklan 1 kohdassa mainita energiayhteisvastuun periaatetta, ei vapauttanut komissiota tutkimasta kyseisen periaatteen vaikutusta riidanalaisella päätöksellä toteutettuihin vapauttamistoimenpiteisiin.
49 Edellä esitetystä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa perustellusti, että yhteisvastuuperiaatteeseen liittyy oikeuksia ja velvollisuuksia sekä unionille että jäsenvaltioille, koska unionilla on yhteisvastuuvelvollisuus jäsenvaltioita kohtaan ja jäsenvaltioilla on yhteisvastuuvelvollisuus toisiaan kohtaan sekä unionin yhteisen edun ja unionin harjoittaman politiikan osalta.
50 Tätä toteamusta ei voida kyseenalaistaa komission istunnossa esittämällä väitteellä, jonka mukaan se, ettei se saanut tietoja Puolan kaasumarkkinoiden toimitusvarmuuteen liittyvistä riskeistä, oikeuttaa sen, ettei energiayhteisvastuun periaatetta otettu huomioon riidanalaisessa päätöksessä.
51 Sillä, ettei tietoja Puolan kaasumarkkinoiden toimitusvarmuuteen liittyvistä riskeistä toimitettu oma-aloitteisesti, ei nimittäin voida oikeuttaa sitä, ettei komissio tutkinut riidanalaisen päätöksen mahdollista vaikutusta niiden jäsenvaltioiden maakaasumarkkinoihin, joita asia saattoi koskea.
52 Energiayhteisvastuun periaate, luettuna yhdessä vilpittömän yhteistyön periaatteen kanssa, edellyttää siten, että komissio tarkistaa, onko olemassa vaara kaasuntoimituksille jäsenvaltioiden markkinoilla, kun se tekee päätöksen direktiivin 2009/73 36 artiklan nojalla.
53 Kuten julkisasiamies on esittänyt ratkaisuehdotuksensa 116 kohdassa, energiayhteisvastuun periaate edellyttää lisäksi, että unionin toimielimet, komissio mukaan lukien, punnitsevat kyseessä olevia intressejä energiayhteisvastuun periaatteen valossa ja ottavat huomioon sekä jäsenvaltioiden että koko unionin edut.
54 Edellä esitetystä seuraa, että ensimmäinen valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
Toinen valitusperuste, jonka mukaan energiayhteisvastuun periaatetta ei voida soveltaa
Asianosaisten lausumat
55 Toisessa valitusperusteessaan Saksan liittotasavalta väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 72 kohdassa oikeudellisen virheen todetessaan, että yhteisvastuuperiaatteesta seuraa unionille ja jäsenvaltioille yleinen velvollisuus ottaa toimivaltaansa käyttäessään huomioon kaikki intressit, joihin asia saattaa vaikuttaa.
56 Valittajan mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ottanut huomioon sitä, että energiayhteisvastuun periaate on kiireellisiä tilanteita koskeva mekanismi, jota on käytettävä ainoastaan poikkeustapauksissa ja joka tällaisissa tapauksissa merkitsee ehdotonta avustamisvelvollisuutta, jolla pyritään ”ehdottomaan lojaalisuuteen”. Kyseisen periaatteen huomioon ottamisesta muissa kuin poikkeustapauksia seuraa sen mukaan unionin päätöksenteon rajoittuminen tai estyminen, koska eri näkökantoja ja tavoitteita voidaan vain harvoin sovittaa yhteen. Näin on nyt käsiteltävässä asiassa, koska Puolan tasavallalla on riidanalaisen päätöksen asiayhteydessä erilaiset intressit kuin Saksan liittotasavallalla.
57 Mainittu periaate merkitsee valittajan mukaan siten ainoastaan avustamisvelvollisuutta katastrofi- tai kriisitilanteessa. Tätä tulkintaa tukee sen mukaan SEU 3 artiklan 3 kohdan ja SEUT 222 artiklan tarkasteleminen yhdessä.
58 Vaikka toimista kaasun toimitusvarmuuden turvaamiseksi ja asetuksen (EU) N:o 994/2010 kumoamisesta 25.10.2017 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2017/1938 (EUVL 2017, L 280, s. 1) ei sovellettu vielä riidanalaisen päätöksen antamisajankohtana, sen 13 artikla osoittaa valittajan mukaan, että energiayhteisvastuun periaatteesta johdettavaa avustamisvelvoitetta on sovellettava vasta viimeisenä keinona, jos tilanne on ehdottoman kiireellinen.
59 Saksan liittotasavallan mukaan komissio ei ollut velvollinen ottamaan riidanalaisessa päätöksessä huomioon energiayhteisvastuun periaatetta, koska päätöstä ei tehty tällaisessa kiireellisessä tilanteessa. Se päättelee tästä, että valituksenalainen tuomio on kumottava, koska se perustuu yksinomaan siihen, ettei riidanalaisessa päätöksessä viitata kyseiseen periaatteeseen.
60 Puolan tasavalta väittää Latvian tasavallan ja Liettuan tasavallan tukemana, ettei toinen valitusperuste ole perusteltu.
61 Puolan tasavalta väittää erityisesti, että SEUT 194 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan ottamaan jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun periaate huomioon kaikissa unionin energiapolitiikkaan kuuluvissa toimissa ilman, että kyseinen velvollisuus rajoittuisi kriisiaikoina toteutettaviin toimiin. Kyseisen jäsenvaltion mukaan kriisitilanteiden ehkäiseminen on nimittäin suositeltavampaa kuin niiden korjaaminen.
62 Lisäksi Saksan liittotasavallan tekemä rinnastus SEUT 194 artiklan ja SEUT 222 artiklan välillä ei Puolan tasavallan mielestä ole oikea, koska SEUT 122 ja SEUT 222 artiklassa tarkoitetun kaltaisten erityisten ja kiiretilanteita koskevien mekanismien luonne ja tavoitteet poikkeavat SEUT 194 artiklan mukaisen energiayhteisvastuun periaatteen luonteesta ja tavoitteista.
63 Myös se Saksan liittotasavallan väite, jonka mukaan asetuksessa 2017/1938 säädetyt mekanismit osoittavat, että avustamisvelvoitetta on sovellettava vasta viimeisenä keinona, on Puolan tasavallan mukaan virheellinen. Kyseisessä asetuksessa säädetään nimittäin kriisitilanteissa sovellettavista ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä ja kiiretilanteita koskevista mekanismeista. Puolan tasavalta katsoo nyt käsiteltävässä asiassa, että jos riidanalaista päätöstä olisi sovellettava, Gazpromin määräävästä asemasta kaasuntoimitusmarkkinoilla aiheutuisi todellinen vaara energian toimitusvarmuudelle Puolassa sekä Keski- ja Itä-Euroopan valtioissa.
64 Latvian tasavalta väittää, että energiayhteisvastuun periaatetta ei sovelleta ainoastaan mahdollisiin poikkeustilanteisiin reagoimiseksi niiden ilmettyä vaan se edellyttää myös ehkäisevien toimenpiteiden toteuttamista. Kyseistä periaatetta ei sen mukaan voida tulkita siten, että se edellyttäisi ”ehdotonta lojaalisuutta”, vaan sen on ymmärrettävä edellyttävän sitä, että päätöksenteossa otetaan huomioon naapurivaltioiden ja alueen erityispiirteet ja kunnioitetaan unionin yhteisiä tavoitteita energia-alalla. Komission olisi siten pitänyt arvioida riidanalaisessa päätöksessä, voivatko Bundesnetzagenturin ehdottamat muutokset vaikuttaa niiden jäsenvaltioiden energiaintresseihin, joita asia saattaa koskea.
65 Myös Liettuan tasavalta kiistää Saksan liittotasavallan näkemyksen sillä perusteella, että näkemys perustuu energiayhteisvastuun periaatteen liian suppeaan tulkintaan, joka ei ole sopusoinnussa SEUT 194 artiklan sanamuodon eikä kyseisestä määräyksestä johdettavien oikeuksien ja velvollisuuksien kanssa.
66 Komissio ei ole lausunut toisesta valitusperusteesta.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
67 On todettava, että SEUT 194 artiklan sanamuodossa ei ole mitään mainintaa siitä, että unionin energiapolitiikan alalla energiayhteisvastuun periaate rajoittuisi SEUT 222 artiklassa tarkoitettuihin tilanteisiin. SEUT 194 artiklan 1 kohdassa mainitun yhteisvastuun hengen on päinvastoin ohjattava edellä 41–44 kohdassa esitetyistä syistä kaikkia toimia, jotka koskevat unionin politiikkaa kyseisellä alalla.
68 Tällaista toteamusta ei voida kyseenalaistaa SEUT 222 artiklalla, johon sisältyy yhteisvastuulauseke, jonka mukaan unioni ja sen jäsenvaltiot toimivat yhdessä yhteisvastuun hengessä, jos jäsenvaltio joutuu terrori-iskun taikka luonnon tai ihmisen aiheuttaman suuronnettomuuden kohteeksi. Kuten julkisasiamies on esittänyt ratkaisuehdotuksensa 126 ja 127 kohdassa, SEUT 194 artiklan 1 kohta ja SEUT 222 artikla koskevat nimittäin erilaisia tilanteita ja niillä on eri tavoitteet.
69 Unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden on siis otettava huomioon SEUT 194 artiklassa tarkoitettu energiayhteisvastuun periaate sisämarkkinoiden, muun muassa maakaasumarkkinoiden, toteuttamisen ja toiminnan yhteydessä huolehtimalla energiatoimitusten varmistamisesta unionissa, mikä edellyttää paitsi hätätilanteisiin reagoimista niiden ilmetessä myös toimenpiteiden toteuttamista kriisitilanteiden ehkäisemiseksi. Tätä varten on tarpeen arvioida jäsenvaltioiden ja unionin energiaintresseille ja erityisesti energian toimitusvarmuudelle aiheutuvat riskit edellä 53 kohdassa tarkoitetun punninnan suorittamiseksi.
70 Asetuksesta 2017/1938, johon Saksan liittotasavalta vetoaa tueksi väitteelleen, jonka mukaan avustamisvelvoitetta on sovellettava vasta viimeisenä keinona, on mainittava, että kyseisessä asetuksessa säädetään kahdesta toimenpiteiden ryhmästä eli yhtäältä ennalta ehkäisevistä toimenpiteistä, joilla pyritään välttämään mahdollisten kriisitilanteiden syntyminen, ja toisaalta kiireellisiä tilanteita koskevista toimenpiteistä, joita käytetään kriisitilanteen synnyttyä.
71 Unionin yleinen tuomioistuin katsoi siten valituksenalaisen tuomion 71–73 kohdassa perustellusti, että energiayhteisvastuun periaatteeseen liittyy unionin ja jäsenvaltioiden yleinen velvoite ottaa unionin energiapolitiikkaan perustuvaa toimivaltaansa käyttäessään huomioon kaikkien niiden toimijoiden intressit, joita asia mahdollisesti koskee, välttämällä sellaisten toimenpiteiden toteuttamista, jotka voisivat vaikuttaa näiden intresseihin – joita ovat toimitusvarmuus, toimitusten taloudellinen ja poliittinen kestävyys sekä maakaasun toimituslähteiden tai toimitusten monipuolistaminen – kantaakseen vastuunsa unionin ja jäsenvaltioiden keskinäisen riippuvuuden ja tosiasiallisen yhteisvastuun osalta.
72 Saksan liittotasavallan väitteestä, jonka mukaan energiayhteisvastuun periaatteen soveltamisesta kriisitilanteiden ulkopuolella seuraisi unionille ja jäsenvaltioille kaikkea päätöksentekoa unionissa haittaava velvoite ”ehdottomaan lojaalisuuteen”, on todettava, että tällainen tulkinta perustuu valituksenalaisen tuomion virheelliseen tulkintaan.
73 Valituksenalaisen tuomion 77 kohdassa, jota valitus ei koske, unionin yleinen tuomioistuin nimittäin totesi perustellusti, että energiayhteisvastuun periaatteen soveltaminen ei kuitenkaan merkitse, että unionin energiapolitiikalla ei saa koskaan olla haittavaikutuksia jäsenvaltioiden erityisintresseille energia-alalla. Kuten edellä 53 ja 69 kohdassa korostettiin, unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden on otettava kyseisen politiikan täytäntöönpanossa huomioon niin unionin kuin niiden eri jäsenvaltioidenkin, joita asia saattaa koskea, intressit ja punnittava kyseisiä intressejä ristiriitatilanteissa.
74 Toinen valitusperuste on siten hylättävä perusteettomana.
Kolmas valitusperuste, joka koskee sen, ottiko komissio energiayhteisvastuun periaatteen huomioon, virheellistä arvioimista
Asianosaisten lausumat
75 Siltä varalta, että unionin tuomioistuin katsoo energiayhteisvastuun periaatteen olevan riidanalaiseen päätökseen sovellettava arviointiperuste, Saksan liittotasavalta väittää kolmannessa valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin sivuutti ensinnäkin sen, että komissio oli todella ottanut kyseisen periaatteen huomioon antaessaan riidanalaisen päätöksen, ja toiseksi sen, ettei komissiolla ollut velvollisuutta ilmoittaa yksityiskohtaisesti, miten se oli ottanut kyseisen periaatteen huomioon.
76 Saksan liittotasavallan mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 81 kohdassa oikeudellisen virheen katsoessaan, ettei komissio ollut tutkinut energiayhteisvastuun periaatteen noudattamista, koska se ei ollut tutkinut OPAL-kaasuputken käyttösääntöjen muuttamisen vaikutuksia toimitusvarmuuteen Puolan kaasumarkkinoilla.
77 Valittajan mukaan kyseistä unionin yleisen tuomioistuimen toteamusta vastaan puhuvat kuitenkin ensinnäkin riidanalaisen päätöksen antamisprosessi, sillä siihen sisältyi riidanalaisen päätöksen 10 kohdasta ilmenevän mukaisesti muun muassa Puolan tasavallan ennen kyseisen päätöksen antamista esittämät kirjalliset huomautukset, toiseksi Venäjän federaation ja komission edustajista koostuneen työryhmän OPAL-kaasuputken tehokkaammasta hyödyntämisestä laatima selvitys, kuten riidanalaisen päätöksen 17 kohdasta ilmenee, kolmanneksi komission 26.10.2016 päivätyn lehdistötiedotteen, joka koski kyseisen päätöksen seurauksia Euroopan kaasumarkkinoiden kannalta, sisältö, kuten mainitun päätöksen 80–88 kohdasta ilmenee, ja neljänneksi komission direktiivin 2009/73 36 artiklassa tarkoitetun vapauttamisen edellytysten tutkimisen yhteydessä tekemä toimitusvarmuutta koskeva selvitys.
78 Lisäksi valittaja mainitsee, että Puolan tasavalta ja Gazprom ovat tehneet siirtosopimuksen maakaasun siirtämisestä Yamal-kaasuputken Puolassa sijaitsevan osan kautta Länsi-Euroopan markkinoiden, mukaan lukien Puolan markkinat, kaasuntoimituksia varten vuoteen 2020 saakka ja että Puolan suurin energiantoimittaja ja Gazprom ovat tehneet sopimuksen maakaasun toimituksista vuoden 2022 loppuun saakka.
79 Lisäksi Saksan liittotasavalta väittää, että Puolan tasavalta pyrkii kyseisen puolalaisen energiantoimittajan ilmoitusten mukaan riippumattomuuteen venäläisestä kaasusta vuosista 2022/2023 alkaen.
80 Saksan liittotasavalta väittää myös, että riidanalaisella päätöksellä yhtäältä parannetaan Puolan tasavallan asemaa verrattuna komission päätökseen C(2009) 4694, josta Puolan tasavalta olisi voinut nostaa kanteen. Toisaalta OPAL-kaasuputkella edesautetaan sen mukaan maakaasun sisämarkkinoiden toteuttamista, koska sillä edistetään rajat ylittävää kauppaa ja toimitusvarmuutta.
81 Puolan tasavalta katsoo, että kolmas valitusperuste on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin sillä pyritään kyseenalaistamaan tosiseikkoja koskevat arvioinnit.
82 Puolan tasavalta Latvian tasavallan ja Liettuan tasavallan tukemana pitää kyseistä valitusperustetta sisällöllisesti perusteettomana.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
83 Kolmannessa kanneperusteessaan valittaja väittää, että riidanalaisessa päätöksessä ja sen antamismenettelyssä komissio tutki energiayhteisvastuuta koskevan periaatteen noudattamisen riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetun OPAL-kaasuputken käyttösääntöjen muuttamisen ja kyseisestä päätöksestä Puolan kaasumarkkinoille aiheutuvien vaikutusten yhteydessä.
84 Komissio ei unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa kiistänyt unionin yleisen tuomioistuimen riidanalaisesta päätöksestä tekemää arviointia ja väitti, että omasta mielestään sillä ei ollut velvollisuutta arvioida niiden jäsenvaltioiden, joita asia mahdollisesti koskee, eduille aiheutuvia riskejä eikä siten punnita kyseisiä etuja keskenään, koska se oli selvittänyt yleisesti, merkitsikö riidanalainen päätös uhkaa vaihtoehtoisille kaasuputkille, ja todennut, ettei näin ollut.
85 Tältä osin on mainittava SEUT 256 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan ensimmäisestä kohdasta ilmenevän, että muutosta voidaan hakea vain oikeuskysymyksiä koskevilta osin, joten lukuun ottamatta tilannetta, että tosiseikasto on otettu huomioon vääristyneellä tavalla, unionin yleisen tuomioistuimen suorittama tosiseikkojen arviointi ei ole sellainen oikeuskysymys, että se sinänsä kuuluisi unionin tuomioistuimen muutoksenhaun yhteydessä harjoittaman valvonnan piiriin.
86 On kuitenkin todettava, että osalla kolmannen valitusperusteen yhteydessä esittämistään perusteluista Saksan liittotasavalta pyrkii kyseenalaistamaan tosiseikkoja koskevat arvioinnit.
87 Siltä osin kuin valittaja vetoaa riidanalaisen päätöksen antamiseen liittyviin tai jopa kyseisen päätöksen antamisen jälkeisiin tosiseikkoihin riitauttaakseen unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin, jonka mukaan komissio ei ollut kyseisessä päätöksessä tutkinut sitä, voiko Bundesnetzagenturin ehdottama OPAL-kaasuputken käyttösääntöjen muuttaminen vaikuttaa niiden jäsenvaltioiden energia-alan etuihin, joita asia mahdollisesti koskee, valittaja tyytyy kyseenalaistamaan unionin yleisen tuomioistuimen tosiseikkoja koskevan arvioinnin, joka jää unionin tuomioistuimen valvonnan ulkopuolelle.
88 Tästä seuraa, että kolmas valitusperuste on jätettävä tältä osin tutkimatta.
89 Lisäksi siltä osin kuin valittaja riitauttaa kyseisellä valitusperusteella unionin yleisen tuomioistuimen tulkinnan riidanalaisesta päätöksestä ja vetoaa tältä osin edellä 77 kohdassa tarkoitettuihin kyseisen päätöksen kohtiin, valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
90 Mikään kyseisistä riidanalaisen päätöksen kohdista ei nimittäin ole sellainen, jonka perusteella voitaisiin kyseenalaistaa unionin yleisen tuomioistuimen kyseisen päätöksen 82 kohdassa esittämä päätelmä, jonka mukaan komissio ei ollut mainitussa päätöksessä arvioinut sitä, millaisia seurauksia siitä, että osa aiemmin Yamal- ja Braterstwo-kaasuputkien kautta kuljetetusta maakaasuvolyymistä siirretään kuljetettavaksi Nord Stream 1 / OPAL ‑kauttakuljetusreitille, voi olla keskipitkällä aikavälillä muun muassa Puolan tasavallan energiapolitiikalle, eikä punninnut kyseisiä vaikutuksia suhteessa toimitusvarmuuden paranemiseen unionin tasolla.
91 Kolmas valitusperuste on siten osittain jätettävä tutkimatta ja osittain hylättävä perusteettomana.
Neljäs kanneperuste, jonka mukaan komissiolla ei ole velvollisuutta mainita energiayhteisvastuun periaatetta
Asianosaisten lausumat
92 Neljännessä valitusperusteessaan Saksan liittotasavalta väittää yhtäältä, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen todetessaan valituksenalaisen tuomion 79 kohdassa, ettei riidanalaisesta päätöksestä ilmene, että komissio olisi tosiasiallisesti tutkinut energiayhteisvastuun periaatteen noudattamisen, ja toisaalta, ettei komissiolla ollut velvollisuutta mainita kyseistä periaatetta riidanalaisessa päätöksessä. Saksan liittotasavallan mukaan kyseinen päätös on sisällöltään asianmukainen, koska sillä ei vaarannettu kaasun toimitusvarmuutta Puolassa, joka ei ollut uhattuna, joten komissiolla ei ollut mitään syytä tutkia perusteellisesti riidanalaisen päätöksen vaikutuksia Puolan kaasumarkkinoihin.
93 Tältä osin valittaja viittaa oikeudellisten toimien perusteluvelvollisuutta koskevaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, erityisesti 11.7.1989 annettuun tuomioon Belasco ym. v. komissio (246/86, EU:C:1989:301, 55 kohta), ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa taattuun hyvän hallinnon periaatteeseen, josta sen mukaan ilmenee, ettei kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja ole tarpeen täsmentää. Nyt käsiteltävässä asiassa se, että komissio velvoitettaisiin esittämään kaikki riidanalaisesta päätöksestä jäsenvaltioille aiheutuvat seuraukset energiayhteisvastuun periaatteen valossa, ylittäisi unionin oikeudessa asetetut vaatimukset.
94 Puolan tasavalta väittää, että neljäs valitusperuste on tehoton ja joka tapauksessa perusteeton.
95 Liettuan tasavalta, joka on tarkastellut kyseistä valitusperustetta yhdessä kolmannen valitusperusteen kanssa, yhtyy tähän arviointiin.
96 Latvian tasavalta ja komissio eivät ole ottaneet kantaa neljänteen valitusperusteeseen.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
97 On mainittava, että unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 79–82 kohdassa paitsi sen, ettei yhteisvastuuperiaatetta ollut mainittu riidanalaisessa päätöksessä, myös sen, ettei päätöksestä ilmene, että komissio olisi arvioinut asianmukaisesti OPAL-kaasuputkea koskevan vapautuksen laajentamisen vaikutusta vaikutusta kaasumarkkinoihin Puolassa sekä sellaisissa muissa jäsenvaltioissa, joita asia saattoi maantieteellisesti koskea.
98 Toisin kuin valittaja väittää, unionin yleinen tuomioistuin päätti kumota riidanalaisen päätöksen tästä syystä eikä pelkästään siksi, ettei kyseisessä päätöksessä mainita energiayhteisvastuun periaatetta tai että sen perustelut ovat puutteelliset.
99 Koska valituksenalainen tuomio perustuu toteamukseen siitä, että riidanalainen päätös annettiin energiayhteisvastuun periaatteen vastaisesti, neljäs valitusperuste on siten hylättävä tehottomana.
Viides kanneperuste, joka koskee SEUT 263 artiklan toisen kohdan virheellistä soveltamista
Asianosaisten lausumat
100 Viidennessä valitusperusteessaan Saksan liittotasavalta väittää, että unionin yleinen tuomioistuin sovelsi valituksenalaisen tuomion 79 kohdassa virheellisesti SEUT 263 artiklan toista kohtaa. Valitusperuste on kaksiosainen.
101 Viidennen valitusperusteen ensimmäisessä osassa valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, ettei riidanalaisesta päätöksestä ilmene, että komissio olisi tosiasiassa tutkinut energiayhteisvastuun periaatteen noudattamisen, vaikka pelkästään muodolliselta kannalta virheellistä päätöstä ei pitäisi automaattisesti kumota.
102 Saksan liittotasavallan mukaan aineellisesti paikkansapitäviä päätöksiä ei tarvitse kumota SEUT 263 artiklan toisen kohdan nojalla, vaikka ne olisivat muodollisesti lainvastaisia.
103 Viidennen valitusperusteen toinen osa perustuu siihen, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se otti huomioon Puolan tasavallan väitteen energiayhteisvastuun periaatteen väitetystä loukkaamisesta, vaikka tällaiseen väitteeseen olisi pitänyt vedota päätöksestä C(2009) 4694 nostetun kanteen yhteydessä. Niinpä kyseinen väite, joka on esitetty unionin yleisessä tuomioistuimessa riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevan kanteen yhteydessä, on esitetty liian myöhään, eikä sitä siten olisi pitänyt ottaa huomioon kyseisen kanteen yhteydessä.
104 Puolan tasavalta ja Liettuan tasavalta katsovat, että viides valitusperuste on perusteeton.
105 Latvian tasavalta ja komissio eivät ole ottaneet kantaa viidenteen valitusperusteeseen.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
106 Viidennen valitusperusteen ensimmäisen osan osalta on huomautettava, että vastoin valittajan väitteitä ja edellä 97 ja 99 kohdassa todetun mukaisesti unionin yleinen tuomioistuin ei kumonnut riidanalaista päätöstä perustelujen puutteellisuuden vuoksi. Unionin yleinen tuomioistuin totesi erityisesti valituksenalaisen tuomion 83 ja 84 kohdassa, että riidanalainen päätös oli annettu energiayhteisvastuun periaatteen vastaisesti ja että se oli näin ollen kumottava siltä osin kuin sillä loukataan kyseistä periaatetta. Tästä seuraa, että viidennen valitusperusteen ensimmäinen osa on tehoton.
107 Viidennen valitusperusteen toisen osan osalta on riittävää todeta, että riidanalaisella päätöksellä muutettiin päätöksessä C(2009) 4694 asetettuja vapauttamisen edellytyksiä ja että kyse on kahdesta toisistaan riippumattomasta päätöksestä, kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 57 kohdassa, jota valitus ei koske, joten Saksan liittotasavallan väite, jonka mukaan Puolan tasavallan riidanalaisesta päätöksestä nostama kanne oli nostettu myöhässä, koska kyseinen jäsenvaltio ei ollut nostanut kannetta päätöksestä C(2009) 4694, ei voi menestyä.
108 Tästä seuraa, että viidennen valitusperusteen toinen osa on perusteeton.
109 Viides valitusperuste on siten hylättävä osittain tehottomana ja osittain perusteettomana.
110 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että koska yhtäkään valitusperustetta ei hyväksytä, valitus on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
111 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan, jota sovelletaan saman työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
112 Koska Puolan tasavalta on vaatinut asiassa Saksan liittotasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja tämä on hävinnyt asian, se velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Puolan tasavallan oikeudenkäyntikulut.
113 Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan, jota sovelletaan saman työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Jos ensimmäisessä oikeusasteessa väliintulijana esiintynyt osapuoli, joka ei itse ole valittanut ratkaisusta, osallistuu asian käsittelyyn unionin tuomioistuimessa, unionin tuomioistuin voi työjärjestyksen 184 artiklan 4 kohdan nojalla määrätä, että kyseinen osapuoli vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
114 Koska Latvian tasavalta, Liettuan tasavalta ja komissio ovat osallistuneet asian käsittelyyn unionin tuomioistuimessa, ne on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Valitus hylätään.
2) Saksan liittotasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Puolan tasavallan oikeudenkäyntikulut.
3) Latvian tasavalta, Liettuan tasavalta ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: puola.