Beslutningerne 87/468/EØF og 87/469/EØF om afslutning af EUGFL's regnskaber for regnskabsårene 1984 og 1985 (
Sagens juridiske ramme — der i øvrigt er yderst indviklet og vanskelig at afgrænse som følge af en uafbrudt række af ændringsbestemmelser — som udgøres af forordningsregler om udbetaling af støtten, er beskrevet detaljeret i retsmøderapporten, hvortil henvises.
Ud over visse oplysninger nedenfor om de mere direkte relevante bestemmelser vil jeg her præcisere følgende forhold.
Dom af
Netop fordi det i et sådant tilfælde er umuligt at afgøre, om mælken faktisk anvendes til foder til andre dyr end unge kalve, er der indført et system med en forudfastsat beregning af støtten, som særlig for de blandede bedrifter, som fremstiller smør og anvender mælk fra deres egen produktion til foderbrug, baserer sig på følgende elementer:
der gives støtte svarende til 23 kg skummetmælk for hver kg smør, der sælges; støtten gives inden for en grænse på højst den således beregnede støtte reduceres med et fast beløb svarende til den mængde, som er fortæret af de unge kalve (denne mængde anslås til 6 kg pr. dag eller 180 kg. pr. måned pr. kalv), for hvilken der således ikke gives nogen særstøtte.
Det er i denne sammenhæng, at de regler, som er genstand for nærværende sag, indgår. Lad mig erindre om, at det først og fremmest drejer sig om artikel 6, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2793/77 EIT L 321 af
en ansøgning med en opgørelse over besætningen i begyndelsen af hver måned, en forpligtelse til øjeblikkeligt at give meddelelse om ændringer, der kan medføre en ændring af støttens størrelse;
Artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2793/77, hvortil der henvises i artikel 6, stk. 1, litra b), bestemmer navnlig:
... samtidig med forpligtelsen at sende det pågældende mejeri en besætnings-opgørelse, når der anmodes om levering, inden begyndelsen af hvert kvartal i kalenderåret over for mejeriet at angive det maksimale antal kalve, der er under fire måneder gamle, og som holdes på bedriften det pågældende kvartal; brugeren kan erstatte denne forpligtelse med en forpligtelse til at afgive nævnte erklæring inden begyndelsen af hver måned for den pågældende måned, for hver af de kalve, for hvilke antallet fastsættes i overensstemmelse med bestemmelserne i foregående led, at aftage en minimumsmængde skummetmælkspulver uden særstøtte på 6 kg pr. dag eller 180 kg pr. måned.
Det vil være hensigtsmæssigt straks at fremsætte nogle foreløbige bemærkninger herom.
De omhandlede regler må fortolkes i lyset af deres formål og den sammenhæng, hvori de indgår. Navnlig må der i den foreliggende sag tages hensyn til det forhold, at underretningsforpligtelserne er væsentlige for at sikre en korrekt beregning af støtten og en tilsvarende effektiv kontrol.
Men man må også huske på, at overtrædelsen af disse regler for de pågældende har ugunstige følger, som kan blive meget store: anvendelse af (også strafferetlige) sanktioner og mulighed for, at de nationale myndigheder kræver støtten tilbagebetalt. Jeg finder således, at de omhandlede forpligtelser skal fremgå klart og utvetydigt af fællesskabsreglerne.
Dette krav forekommer mig i øvrigt at stemme overens med det, som Domstolen har haft lejlighed til at fremhæve, navnlig vedrørende afslutningen af EUGFL's regnskaber, idet Domstolen har bemærket:
Se dommene af
Efter min opfattelse bør fællesskabslovgivningen a fortiori være klar og præcis, når en overtrædelse af den kan medføre, at der anvendes foranstaltninger med sanktionskarakter, særlig af strafferetlig art. I dette tilfælde fastsætter fællesskabsreglen det ulovlige forhold, som er forudsætning for sanktionen; det har derfor kun ringe betydning, at denne fastsættes i den nationale lovgivning. Det er efter min opfattelse i det perspektiv, at man skal se Könecke-dommen Dom af
I denne sag havde Domstolen gennemgået og givet et negativt svar på spørgsmålet, om en bestemt regel kan udgøre en sådan hjemmel, når den fortolkes i lyset af traditionelle kriterier, dvs. sin ordlyd, sammenhængen og sit formål. Åbenbart er det derfor efter min opfattelse — som jeg netop har fremhævet — at dette krav om sikkerhed, der gælder sanktionsnormer, ligeledes gælder for den (materielle) regel, som fastsætter og afgrænser gerningsindholdet.
Endelig har Domstolen også antaget Dom af
For så vidt angår den i artikel 6, stk. 1, litra a), første led, nævnte forpligtelse til at fremlægge besætningsopgørelsen, ses det let, at reglen ikke indeholder nogen udtrykkelig antydning af, at denne forpligtelse skal opfyldes før begyndelsen af den pågældende støtteperiode.
Efter min opfattelse er det tværtimod med god grund, at Forbundsrepublikken Tyskland gør gældende, at en læsning — ikke blot bogstavelig, men også under hensyntagen til den samlede tekst — af denne regel støtter den ganske modsatte slutning, nemlig at besætningsopgørelsen skal afgives ved udgangen af referenceperioden.
Frem for alt har sagsøgerstaten efter min opfattelse med rette hævdet, at den ansøgning, hvori besætningsopgørelsen nærmere angives, er den samme som ansøgningen om støtte, der tilsendes det nationale organ ved udgangen af hvert kvartal, som er dækket af støtten.
Kommissionen har forsøgt at bestride denne opfattelse ved navnlig at gøre gældende, at den i artikel 6, stk. 1, nævnte EFT 1968 II, s. 375.
Argumentet er imidlertid slet ikke overbevisende. Meddelelsen om besætningsopgørelsen skal nemlig fornyes med mellemrum; allerede af den grund kan den ikke siges at være en handling — den første tilkendegivelse af ønsket om at deltage i den omhandlede ordning — som pr. definition udføres én eneste gang. Men det forekommer navnlig åbenbart, at meddelelsen om besætnings-opgørelsen må opfattes som samtidig med ansøgningen om støtte, idet den er nødvendig for beregningen af støtten. Denne meddelelse må således gives samtidig med ansøgningen, og den må logisk indeholde oplysninger om besætningen for den periode, støtten vedrører.
Jeg må imidlertid her bemærke, at selv om bestemmelserne i de to led i artikel 6, stk. 1, litra a), supplerer hinanden, dækker de ikke samme område. Medens det første led nemlig henviser til en erklæring, som skal udfærdiges periodevis, og som er grundlaget for støtten, så forpligter andet led særlig brugeren til regelmæssigt at ajourføre de relevante oplysninger, hvilket som anført af Forbundsrepublikken navnlig er vigtigt med henblik på afslutningen af de nationale myndigheders kontrol. Netop af den grund er denne forpligtelse i et vist omfang uafhængig af forpligtelsen i første led, ligesom dens funktion er uafhængig af, om besætningsopgørelsen angives ved begyndelsen eller udløbet af den pågældende støtteperiode.
Men under alle omstændigheder må man, såfremt der er tvivl på dette punkt, konkludere, at de omhandlede regler ikke fastsætter en tilstrækkelig klar og nøjagtig forpligtelse, for så vidt angår det tidspunkt, hvor denne meddelelse skal gives. Herefter må det lægges til grund, at den omhandlede forordning giver de nationale myndigheder mulighed for at regulere dette særlige aspekt og dermed frit at afgøre, om man skal forlange, at oplysninger om besætningen tilsendes
Det følger heraf, at der i det foreliggende tilfælde ikke kan bebrejdes Forbundsrepublikken nogen overtrædelse, og at den anfægtede beslutning derfor på dette punkt fremtræder som grundløs.
Artikel 4, stk. 1, litra c), andet led, angår brugerens forpligtelse til
Denne bestemmelse — som er omfattet af henvisningen i artikel 6 — gælder ifølge Kommissionen under de samme vilkår for brugere /producenter af skummetmælk, naturligvis bortset fra modtageren af erklæringen, som ikke her er mejeriet, men det kompetente nationale organ.
Ifølge Forbundsrepublikken skal denne forskrift derimod, når den anvendes på brugere /producenter, forstås sådan, at den kræver, at erklæringen om det maksimale antal kalve skal indgives ikke før, men efter det pågældende kvartal. Sagsøgeren baserer sin konklusion på de forskelle, der består i støtteudbetalingsordningen mellem på den ene side de brugere, som får skummetmælken hos mejerierne, og på den anden side dem, som fremstiller den direkte.
I det første tilfælde udbetales støtten ikke direkte til brugeren, men til mejeriet, som derefter videregiver den til brugerne i form af en tilsvarende reduktion i salgsprisen. Der må tages hensyn til, at prisnedsættelsen, som repræsenterer særstøtten, i dette tilfælde kun gælder for den mælk, som forbruges i fremtiden. Det er derfor åbenbart, at brugeren, for at beløbets størrelse kan beregnes korrekt, må give oplysninger af foreløbig karakter, med andre ord ved at henvise til den anvendelse, som på hans bedrift foretages af mælken i det følgende kvartal.
Dette krav om forudgående meddelelse består derimod ikke i tilfældet med brugerne /producenterne af skummetmælk, der får støtte for skummetmælk, som allerede er fortæret i det forløbne kvartal.
Når støtten og de tilsvarende forudfastsatte fradrag i dette tilfælde beregnes efter anvendelsen af skummetmælken i virksomheden, er det nemlig ganske logisk, at oplysninger om det maksimale antal kalve, som holdes på bedriften, meddeles
Det bemærkes imidlertid, at den forudgående erklæring om det maksimale antal kalve, om hvilket Domstolen har fremhævet vigtigheden i sag 9/85, Nordbutter Dom af
Forpligtelsen til forudgående meddelelse er derfor ikke uden betydning, selv når det drejer sig om brugerne /producenterne af skummetmælk.
Det må endvidere konstateres, at denne forpligtelse er formuleret absolut utvetydigt i artikel 4, hvor det præciseres, at erklæringen skal afgives
Under hensyn til reglens klare ordlyd og den vigtighed, som den forudgående erklæring under alle omstændigheder har for at opnå en garanti for en effektiv kontrol, finder jeg, at den fortolkning af artikel 4, som Kommissionen har baseret den anfægtede beslutning på, er korrekt.