Предмет на иска

1.

В основата на настоящия иск по реда на член 258 ДФЕС са приемането и функционирането на схемата за „Малтийско гражданство чрез натурализация за изключителни услуги чрез преки инвестиции“ (2020 г.) (наричана по-нататък „схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г.“) ( 2 ). Европейската комисия иска да се установи, че като въвежда и прилага схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г., която предлага натурализация, в замяна на предварително определени плащания или инвестиции, на физически лица въпреки липсата на действителна връзка между тях и Република Малта, тази държава членка не е изпълнила задълженията си по член 20 ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС.

2.

Република Малта твърди, че искът на Комисията е неоснователен както от правна, така и от фактическа страна. Правото на Съюза не регламентирало условията, при които лицата могат да придобиват гражданство на държава членка, освен ако тези условия не излагат на общ и системен риск ценностите и целите на Европейския съюз. Нито международното публично право ( 3 ), нито правото на Съюза изисквало преди натурализацията си лицето да има „предварителна действителна връзка“ с дадена държава. Република Малта също така твърди, че Комисията е опростила прекалено много схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г., за да се опита да „накара“ Съда да направи погрешна преценка на фактите.

Правна рамка — малтийското законодателство

Законът за малтийското гражданство

3.

Maltese Citizenship Act (Закон за малтийското гражданство) урежда придобиването, лишаването и отказа от малтийско гражданство ( 4 ). В член 10 от него се определят условията за обикновена натурализация. В съответствие с член 10, параграф 1 молителят може да получи удостоверение за натурализация като гражданин на Малта, ако докаже пред министъра ( 5 ), че отговаря на следните условия:

4.

В съответствие с член 10, параграф 1, втора алинея от Закона за малтийското гражданство, ако министърът прецени това за уместно при особените обстоятелства на всеки конкретен случай, той може да разреши периодите на пребиваване преди повече от седем години преди датата на подаване на молбата да бъдат взети предвид при изчисляването на общия период, посочен в буква (b). В 1989 Citizenship Regulations (Наредба за гражданството от 1989 г., с измененията) се определят подробни правила за подаване на молби за натурализация на основание член 10, параграф 1 от Закона за малтийското гражданство ( 6 ).

Законът за малтийското гражданство (изменение № 2) от 2020 г.

5.

На 28 юли 2020 г. Република Малта приема Maltese Citizenship (Amendment No 2) Act, 2020 (Закон за малтийското гражданство (изменение № 2) от 2020 г., наричан по-нататък „Законът за гражданството от 2020 г.“) ( 7 ). Член 3 от този закон заменя член 10, параграф 9 от Закона за малтийското гражданство със следния текст:

6.

На 20 ноември 2020 г. Република Малта приема ( 8 ) Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Наредба относно предоставянето на гражданство за изключителни услуги от 2020 г.) (наричана по-нататък „Наредбата от 2020 г.“) ( 9 ). Част III и част IV от Наредбата от 2020 г. съдържат подробни правила, уреждащи разглеждането на молби за натурализация за изключителни услуги, свързани със заслуги и „с преки инвестиции в икономическото и социалното развитие на Република Малта“ ( 10 ). Чуждестранен инвеститор ( 11 ) може да подаде молба за натурализация по втория критерий, ако отговаря на или се задължава да изпълни следните условия:

7.

Съгласно член 19 от Наредбата от 2020 г. „броят на издадените сертификати за малтийско гражданство по натурализация за изключителни услуги чрез преки инвестиции, с изключение на лицата на издръжка, не трябва да надвишава четиристотин (400) годишно и във всички случаи общият брой на одобрените молители, с изключение на лицата на издръжка, не трябва да надвишава хиляда и петстотин (1 500)“.

Процедура, предхождаща съдебното производство

8.

На 20 октомври 2020 г. Комисията изпраща официално уведомително писмо до Република Малта. С него изразява опасения, че Програмата за индивидуални инвеститори, приета съгласно Закона за малтийското гражданство, изменен със Закона за гражданството от 2013 г. и Наредбата от 2014 г., е несъвместима с гражданството на Съюза, установено с член 20 ДФЕС, и с принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС. На 9 юни 2021 г. Комисията изпраща допълнително официално уведомително писмо до Република Малта, в което отбеляза, че тъй като ревизираната законодателна уредба на схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г. не променя нейния трансакционен характер, тя нарушава член 20 ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС.

9.

На 6 август 2021 г. Република Малта отговаря на това писмо. Тя изразява несъгласие с оценката на Комисията. Тя твърди, наред с другото, че позицията на Комисията е несъвместима с принципа на предоставената компетентност, доколкото навлиза в област, която попада в обхвата на суверенитета на държавите членки.

10.

На 2 март 2022 г. Република Малта преустановява действието на схемата си за предоставяне на гражданство срещу инвестиции за граждани на Русия и Беларус до ново нареждане.

11.

На 6 април 2022 г. Комисията изпраща мотивирано становище до Република Малта. Комисията повтаря и развива доводите, които е изложила в официалното си уведомително писмо и в допълнителното си официално уведомително писмо. В отговора си Република Малта изразява несъгласие с оценката на Комисията и заявява, че правната ѝ уредба на предоставянето на гражданство срещу инвестиции е в пълно съответствие с правото на Съюза.

Производството пред Съда

12.

С искова молба, подадена на 22 март 2023 г., Комисията предявява настоящия иск пред Съда на основание член 258 ДФЕС, като иска да се установи, че:

13.

Комисията иска също така Република Малта да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

14.

В своята писмена защита, подадена на 27 юни 2023 г., Република Малта моли Съда да отхвърли настоящия иск и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

15.

След допълнителна размяна на писмени становища, на 17 юни 2024 г. се провежда съдебно заседание, в което са изслушани устните състезания на Комисията и Република Малта и техните отговори на въпросите на Съда.

Правен анализ

Доводите на страните

16.

Искът на Комисията се състои от едно твърдение за нарушение, което тя разделя на три части.

17.

На първо място, Комисията отбелязва, че макар държавите членки да са компетентни да приемат правила, уреждащи придобиването на тяхното гражданство, правото на Съюза ограничава упражняването на тази компетентност ( 12 ). Понятието за взаимно доверие е в основата на гражданството на Съюза. Зачитането на това взаимно доверие забранява на държавите членки да приемат правила за гражданството, които накърняват същността, стойността и целостта на гражданството на Съюза. Гражданството на Съюза е предвидено да бъде основният статут на гражданите на държавите членки ( 13 ). Правото на Съюза налага на държавите членки широкообхватни задължения във връзка с третирането на гражданите на Съюза, които искат да се възползват от правата, които им предоставя гражданството на Съюза. Тъй като предоставянето на гражданство на държава членка автоматично води до придобиването на гражданството на Съюза и до ползването на свързаните с него права, условията, при които то може да бъде предоставено, имат до такава степен пряко въздействие върху другите държави членки и върху Европейския съюз, че вече не са изключителна грижа на тази държава членка. Ето защо, когато предоставят своето гражданство на граждани на трети държави, държавите членки трябва надлежно да зачитат правото на Съюза, по-специално принципа на лоялно сътрудничество по член 4, параграф 3 ДЕС и целостта на статута на гражданството на Съюза, създаден с член 20 ДФЕС.

18.

Второ, Комисията подчертава, че тъй като Европейският съюз се основава на интеграцията на европейски държави, които споделят общ набор от стремежи и ценности, това предполага сближаването на народите на всяка от тези държави членки. По този начин гражданството на Съюза предполага както укрепване на връзките между гражданите на държавите членки и Европейския съюз, така и интегриране и задълбочаване на солидарността между различните народи на Европа, които по този начин се обединяват в единен политически субект като съставни участници на Европейския съюз. Същността на гражданството на Съюза, което включва правото на движение и пребиваване на територията на друга държава членка, правото на равно третиране с гражданите на тази държава членка и правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори в приемащата държавата членка и в изборите за Европейски парламент, подкрепя едно такова тълкуване. По този начин гражданството на Съюза и произтичащите от него права изразяват солидарността и взаимното доверие между държавите членки. Автоматичното и безусловно разширяване на обхвата на някои права за гражданите на всички държави членки е в съответствие с принципа на взаимното доверие и се основава на споделено разбиране, че „гражданството е израз на действителна връзка между [дадена държава] и гражданите ѝ“ ( 14 ). „[О]собеното отношение на солидарност и лоялност между [държавата] и нейните граждани, както и взаимността на правата и задълженията […] са в основата на гражданството.“ ( 15 )

19.

Когато държава членка установява и прилага схема за предоставяне на гражданство срещу инвестиции, която улеснява системно предоставяне на нейното гражданство на лица в замяна на предварително определени плащания или инвестиции, без да изисква наличието на действителна връзка между тази държава и тези физически лица, тя застрашава и накърнява както същността и целостта на гражданството на Съюза, така и взаимното доверие, което е в основата му. Поради това подобна схема за предоставяне на гражданство срещу инвестиции е несъвместима с понятието за гражданство на Съюза, предвидено в член 20 ДФЕС, и с принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС. Следователно установяването и функционирането на такива схеми, дори и да се възприемат като отговарящи на (чисто финансови) интереси на дадена държава членка, засягат целите на Съюза.

20.

На трето място, схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г. отговаря на критериите за неправомерна схема за предоставяне на гражданство срещу инвестиции, както е описана във втората част, тъй като позволява системно предоставяне на гражданство срещу заплащане на значителни предварително определени суми, без да се изисква от молителите да докажат действителна връзка с Република Малта. В член 10, параграф 1, буква a) от Закона за малтийското гражданство, който регламентира „обикновената“ натурализация, се предвижда, че молителят трябва да е в състояние да докаже, че е „пребивавал в Малта […] в продължение на период от 12 месеца“ непосредствено преди подаването на молбата. Съгласно член 10, параграф 1, буква b) от този закон лицето трябва да докаже периоди на пребиваване, „възлизащи общо на не по-малко от четири години“ за период от шест години. В качествено отношение различни разпоредби се прилагат за молителите съгласно схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г. Комисията твърди по-специално, че тази схема не съдържа достатъчно механизми за гарантиране, че задължението за пребиваване е нещо повече от чисто фиктивно изискване или че съществува действителна връзка между Република Малта и кандидатите за малтийско гражданство по тази схема.

21.

Съгласно член 16, параграф 1, буква a) от Наредбата от 2020 г. основният молител и лицата на негова издръжка на възраст 18 и повече години трябва да представят доказателство за пребиваване в Малта за период от 36 месеца. Член 16, параграф 1, буква a) във връзка с приложение I към Наредбата от 2020 г. предвижда, че при заплащане на 750 000 евро (т.е. допълнителни 150 000 евро) този период на пребиваване може да бъде намален до минимум 12 месеца. В Наредбата от 2020 г. не се съдържа определение на понятията „пребиваващ“ или „пребиваване“. Не се предвижда еквивалентно изискване това пребиваване да се осъществява „в продължение“ на целия посочен период. Тъй като няма правила, които да изискват редовно физическо присъствие за значителен период от време, който може да бъде прекъснат от пътуване или кратък престой в чужбина, Наредбата от 2020 г. според Комисията не съдържа правила за отсъствията, които могат да прекъснат периодите на пребиваване. Поради това Комисията твърди, че член 16, параграф 1, буква a) от Наредбата от 2020 г. изисква единствено законно пребиваване в Малта, за разлика от физическото присъствие.

22.

Комисията също така отхвърля твърдението на Република Малта, че има право да предоставя гражданство, като се позовава на „последващи връзки“ чрез бъдеща интеграция и принос към тази държава членка. Подобен подход „купи сега — развивай връзка по-късно“ според Комисията е несъвместим с правото на Съюза. Комисията припомня, че предимствата на гражданството на Съюза, включително свободата на движение, влизат в сила от момента на придобиване на този статут. Не съществува гаранция, че малтийски гражданин, натурализиран по схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г., ще остане в Република Малта и ще поддържа връзки с тази държава. Той може да реши да се премести в друга държава членка или дори да запази своя център на живот в трета държава, като същевременно упражнява правата на гражданството на Съюза, без да се обвързва с която и да е държава членка. В рекламните материали, публикувани от служителите, упълномощени да популяризират схемата, като едно от предимствата на придобиването на малтийско гражданство се рекламира възможността натурализираният гражданин да пребивава в друга държава членка или в държава, асоциирана към Шенгенското пространство.

23.

В отговора си Комисията отхвърля твърдението, че настоящият иск оспорва цялата национална правна уредба за натурализация на лицата. Комисията няма за цел да предписва как държавите членки да определят „кои са техните граждани“. Настоящият иск се ограничава до конкретна схема за предоставяне на гражданство срещу инвестиции, която, като комерсиализира гражданството на Съюза, накърнява целостта на този статут по начин, който представлява особено съществено нарушение на правото на Съюза.

24.

Комисията основава искането си на правото на Съюза, на специфичните изисквания, произтичащи от статута на гражданството на Съюза, и на задължението за лоялно сътрудничество, което изисква от държавите членки да се въздържат от действия, които могат да застрашат постигането на целите на Европейския съюз. Макар Република Малта да не е съгласна, че решение Nottebohm подкрепя тезата, че международното право изисква наличието на действителна връзка като условие за придобиване на гражданство, това решение е и остава широко цитирана практика относно правото на държавите да откажат да признаят гражданство, предоставено от друга държава. В съответствие с решение Micheletti държавите членки не могат да откажат да признаят гражданството на гражданин на държава членка. Автоматичният характер на това признаване в правния ред на Съюза предоставя правно основание за обща споделена концепция за гражданството, която предполага съществуването на действителна връзка между държава членка и нейните граждани.

25.

Комисията твърди, че правната уредба на схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г. показва, че процесът по надлежна проверка, извършван по отношение на молителите, има за цел да оцени риска за сигурността или репутацията им и размера на тяхното благосъстояние. Тя не цели да установи наличието на действителна връзка между молителя и Република Малта. Наличието на този процес на проверка и правото на министъра ( 16 ) да откаже издаването на удостоверение за натурализация, не променят трансакционния характер на схемата. Република Малта не оспорва факта, че за да се приложи схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г., се изисква реално физическо присъствие в Малта само в два случая: за предоставяне на биометрични данни с цел получаване на разрешение за пребиваване и за полагане на клетва за вярност. Следователно изискваното от схемата „законно пребиваване“ не може да създаде действителна връзка между Република Малта и лицето, подало молба за гражданство.

26.

Република Малта първо отбелязва, че още от миналото държавите са се стремили да привлекат богатство и просперитет, като са насърчавали притока на лица с висока нетна стойност на активите чрез предоставяне на гражданство или негов еквивалент. Правомощието да се предоставя гражданство, е в основата на националния суверенитет. То е тясно свързано с изграждането и развитието на националната идентичност на дадена държава членка, която член 4, параграф 2 ДЕС изисква Европейският съюз да защитава. Република Малта признава, че наличието на „предварителна действителна връзка“ е легитимно основание, въз основа на което държавите могат да решат да признаят връзките на дадено лице с тяхната политическа общност. Въпреки това демократичните институции на всяка държава членка са тези, които трябва да изберат тази възможност чрез политически и суверенни решения, често основани на съображения за почтеност и морална справедливост. Така държавата членка разполага с широка свобода на преценка при вземането на решение кои връзки са достатъчни, за да обоснове поканата към дадено лице да стане член на нейната политическа общност. Договорите и подготвителните работи по тях не задължават държавите членки да изискват преди натурализацията дадено лице да има „предварителна действителна връзка“ с държава членка. Република Малта твърди също така, че това изискване не съществува в международното право и че решение Nottebohm, на което се позовава Комисията, е било обект на обстойна и надлежно обоснована критика.

27.

Поради тези причини Република Малта твърди, че само когато политиката на дадена държава членка в областта на натурализацията води по общ и системен начин до сериозно нарушаване на ценностите и целите на Съюза, така както те са определени в Договорите и в законодателството, тази политика може да представлява нарушение на тези правила и ценности. Според Република Малта това не се отнася за конкретния случай. Република Малта счита, че искът на Комисията е безпрецедентен. Според нея тя се опитва да попречи на държава членка да осъществи политически избор, който е направила законно в област от националната компетентност, призната от член 9 ДЕС и член 20, параграф 1 ДФЕС. С иска се оспорва и законосъобразността на цялата национална правна уредба, регламентираща натурализацията на физически лица. Освен това Република Малта твърди, че разширителното тълкуване на член 20 ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС, което Комисията поддържа, ще има непосредствено въздействие върху законодателните рамки, уреждащи гражданството във всички държави членки, по-специално в тези, в които натурализацията се предоставя по преценка. Според Република Малта това неизбежно ще доведе до задължения за предоставяне на информация, което ще накара Комисията, в качеството си на пазител на Договорите, да преразгледа политиките, законите и практиките на държавите членки в областта на натурализацията в светлината на правото на Съюза. Република Малта счита, че такова развитие ще насърчи държавите членки да поставят под въпрос и в крайна сметка да оспорват правото и практиката на други държави членки в тази област. Според нея подобен контрол може да бъде оправдан само когато с подходящи доказателства ясно се докаже, че правилата на дадена държава членка представляват по общ и системен начин действителен риск за ценностите и целите на Съюза.

28.

Освен това Република Малта твърди, че единственото изтъкнато от Комисията основание опростява прекалено много съдебната практика на Съда, като се опитва да приравни отнемането на гражданство с неговото придобиване. Отнемането на гражданството на държава членка на дадено лице го лишава от гражданството на Съюза и от съвкупността от свързаните с него права. По силата на правото на Съюза действията на държавите членки, които могат да доведат до лишаване de iure или de facto от правата и задълженията, свързани с гражданството на Съюза, трябва да подлежат на внимателен и строг контрол. За разлика от това придобиването на гражданство разширява, а не намалява обхвата на правата и задълженията на дадено лице. Поради това придобиването на гражданство трябва да бъде преразгледано с оглед на различен стандарт. Неспособността на Комисията да разбере тази основна разлика, я кара да се застъпи за тълкуване на Договорите, което би довело до непропорционално разширяване на контрола на Съюза върху област от националната компетентност, която е тясно свързана със суверенните прерогативи на държавите членки.

29.

Република Малта твърди, че представянето от страна на Комисията на схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г. като „автоматичен и безусловен“ път за достъп до малтийско гражданство, предвиждащ „системно предоставяне на гражданство в замяна на предварително определени плащания“ в „чисто бюджетен интерес“ на Република Малта, е прекалено опростяване, което няма никакво правно или фактическо основание. Макар че първоначалната инвестиция води до достъп до схемата, тя не действа „автоматично и безусловно“, а по-скоро придава значителна тежест на въздействието на всяка молба върху „сигурността, репутацията, последиците върху системата, съответствието и други критерии“. Достатъчно доказателство за липсата на автоматичност е процентът на отказите, който е приблизително една трета от всички допустими молби. Също така предоставянето на гражданство не е пряка последица от финансова трансакция, тъй като молителите трябва да поемат дългосрочни ангажименти и да останат обект на продължителни процедури за преразглеждане след натурализацията. Ето защо Република Малта твърди, че схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г. е законна, стабилна, професионално управлявана и ефективна схема за натурализация, чието функциониране не накърнява целите на Съюза. Схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г. е прозрачна, внимателно контролирана и има пряко и положително въздействие върху малтийското общество. Република Малта отхвърля характеризирането на схемата от Комисията като подход „купи сега — развивай връзка по-късно“. Успешните кандидати отразяват разнообразни връзки с малтийската общност, състоящи се от предишни, настоящи и бъдещи връзки, които се развиват във времето.

30.

В писмената си дуплика Република Малта твърди, че ако Съдът уважи искането на Комисията, тя ще трябва да отмени цяла съвкупност от законови и подзаконови нормативни актове, които не се ограничават до една-единствена разпоредба или конкретен набор от правила относно гражданството. Според Република Малта, като оспорва цялата правна уредба на държава членка, уреждаща достъпа до гражданство, Комисията приканва Съда да действа като „непряк законодател“, упражняващ вето върху националното законодателство, прието в област, която е запазена за държавите членки. Колкото по-широк е обхватът на контрола, предоставен в област от изключителната национална компетентност, толкова по-голям е рискът упражняването му да надхвърли компетентността на Европейския съюз в особено чувствителна област. По тази причина Република Малта твърди, че само значително нарушение на ценностите и/или целите на Европейския съюз би могло да обоснове евентуална намеса на Съда. Накрая, противно на твърденията на Комисията, Република Малта подчертава, че Европейският съюз е политическа общност, а не „единен политически субект“.

Анализ

Допустимост

31.

Независимо че Република Малта не възразява изрично срещу допустимостта на настоящия иск, тя се позовава на разликите между доводите, изтъкнати от Комисията по време на досъдебната фаза на процедурата, и тези, на които тя иска да се позове сега. Република Малта твърди, че редица от доводите на Комисията в писмената реплика се различават от тези в иска. Освен това тя възразява срещу представянето от Комисията на „паспортните документи“ ( 17 ) като доказателство, тъй като те се отнасят до действието на схемата за предоставяне на гражданство от 2014 г., а не от 2020 г., която е предмет на настоящото производство.

32.

Съдът може служебно да проверява дали са изпълнени предвидените в член 258 ДФЕС условия за предявяване на иск за неизпълнение на задължения от държава членка ( 18 ). Тъй като въпросът за допустимостта на иска е повдигнат в съдебното заседание и във връзка с това Комисията е имала възможност да отговори на поставен от Съда въпрос, е целесъобразно Съдът да го разгледа. Съгласно постоянната съдебна практика предметът на иска по член 258 ДФЕС за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка се определя с мотивираното становище на Комисията. Този документ трябва да съдържа убедително и подробно изложение на мотивите, които са довели Комисията до заключението, че държавата членка, до която е адресиран, не е изпълнила задължение по Договора. Последващият иск за установяване на неизпълнение на задължения трябва да се основава на същите мотиви и правни основания, които са изложени в мотивираното становище, и Съдът не може да разгледа твърдение за нарушение, което не се посочва в него ( 19 ). Настоящият иск е с по-тесен обхват от формулираното в мотивираното становище от 6 април 2022 г. твърдение за нарушение, тъй като последното се отнася както за схемата за предоставяне на гражданство от 2014 г., така и за схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г. С изключение на тази уговорка, която не е повод за безпокойство ( 20 ), искът се основава на същите мотиви и правни основания като тези в мотивираното становище. Както в мотивираното становище, така и в исковата молба се твърди нарушение на член 20 ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС поради въведеното от Република Малта законодателство, което предлага натурализация на лица в замяна на предварително определени плащания или инвестиции, без да се изисква наличието на действителна връзка между тази държава членка и тези физически лица.

33.

Що се отнася до твърдените разлики между исковата молба и писмената реплика, съгласно постоянната съдебна практика в съдебното производство страната не може да изменя предмета на спора и основателността на иска или жалбата трябва да се преценява единствено от гледна точка на изложените в исковата молба или жалбата искания ( 21 ). Въпреки това Комисията има право да отговори на доводите, които Република Малта е изтъкнала в писмената си защита, при условие че — както в настоящия случай — обхватът на производството не се изменя.

34.

Ето защо препоръчвам на Съда да приеме за допустими както настоящата искова молба, така и доводите, изтъкнати в писмената реплика.

35.

Що се отнася до приемането като доказателство на така наречените „паспортни документи“, Комисията не оспорва, че те се отнасят до действието на схемата за предоставяне на гражданство от 2014 г., която е ирелевантна ratio materiae за настоящия иск. Следователно, противно на това, което Комисията, изглежда, твърди, съдържанието на тези документи не може да се използва по никакъв начин, за да се направят изводи относно законосъобразността на схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г.

По същество

–

Предварителни бележки

36.

С настоящия иск Комисията иска да се установи, че като е приела и приложила член 10, параграф 9 от Закона за гражданството от 2020 г. и Наредбата от 2020 г., Република Малта не е изпълнила задълженията си по член 20, параграф 1 ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС. Ако Съдът уважи това искане, Република Малта ще е длъжна да предприеме необходимите мерки за изпълнението на решението на Съда ( 22 ). Следователно, противно на твърденията на Република Малта, настоящото производство не засяга законосъобразността на цялата правна уредба на тази държава членка в областта на натурализацията ( 23 ). Искът на Комисията не представлява и опит на тази институция, с прякото или косвено съдействие на Съда, да приема законодателни актове в областта на гражданството на Съюза.

37.

Република Малта признава, че държава членка, която е приела политика за натурализация, изключваща лица от определена раса или етнически произход, би нарушила, inter alia, член 20 ДФЕС, тълкуван в светлината на член 2 ДЕС. Тъй като Комисията не твърди, че схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г. се прилага по дискриминационен начин въз основа на раса, етнически произход или други признаци, не е необходимо това твърдение да се разглежда по-задълбочено от Съда ( 24 ). Република Малта също така твърди, че е положила значителни усилия и е инвестирала значителни ресурси за провеждането на многостепенна процедура за надлежна проверка, за да гарантира, че схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г., inter alia, се прилага и е в съответствие със законодателството на Съюза в областта на борбата с изпирането на пари, корупцията и тероризма. Тъй като искът на Комисията не се основава на каквото и да било неизпълнение от страна на Република Малта на това или на което и да било друго законодателство на Съюза, това твърдение също е безпредметно.

38.

В производството за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС Комисията трябва да докаже, че дадена държава членка не е изпълнила задължение, което я обвързва по силата на правото на Съюза, и не може да се основава на каквато и да било презумпция за това ( 25 ).

39.

Съгласно постоянната практика на Съда залегналият в член 4, параграф 3 ДЕС принцип на лоялно сътрудничество изисква държавите членки да вземат всички мерки, годни да гарантират прилагането и ефективността на правото на Съюза. Неизпълнението на общото задължение за лоялно сътрудничество, произтичащо от член 4, параграф 3 ДЕС, е налице само доколкото това неизпълнение се състои в поведение, различно от нарушение на конкретно задължение на тази държава членка ( 26 ).

40.

С настоящата искова молба се иска да се постанови, че чрез установяването и функционирането на схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г., която предлага натурализация на лица, които нямат действителна връзка с Република Малта, в замяна на предварително определени плащания или инвестиции, тази държава членка не е изпълнила задълженията си по член 20, параграф 1 ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС. Както бе потвърдено в съдебното заседание, твърдението на Комисията, че схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г. функционира така, че налага задължения и отговорности на други държави членки в нарушение на член 4, параграф 3 ДЕС, произтича и е следствие от твърдението ѝ, че Република Малта е нарушила член 20 ДФЕС. Следователно, при липсата на доказателства за нарушение на разпоредбите на Договора, уреждащи гражданството, не е налице нито правно, нито фактическо основание за твърдението, че Република Малта е нарушила задължението за лоялно сътрудничество. Както се посочва в съдебната практика, твърдяното нарушение на член 4, параграф 3 ДЕС се отнася до поведение, което не е различно от нарушение на конкретно задължение, основано на член 20 ДФЕС. Ето защо препоръчвам на Съда в настоящото производство да не разглежда твърдението, че Република Малта не е спазила член 4, параграф 3 ДЕС, отделно от твърдението, изтъкнато на основание член 20 ДФЕС.

–

Изискването за „действителна връзка“ съгласно правото на Съюза и международното право относно гражданството

41.

От писмените и устните становища на страните е видно, че между тях няма спор относно съдържанието на схемата за предоставяне на гражданство от 2020 г. и начина, по който тя функционира. Република Малта по-специално не оспорва, че предлага натурализация на лица в замяна на предварително определени плащания, при условие че те отговарят на определени изисквания ( 27 ). В хода на съдебното заседание Република Малта потвърждава, че в замяна на заплащане на определена финансова вноска за целите на натурализацията е достатъчна само една година законно пребиваване в тази държава членка. В своето устно становище Комисията потвърждава, че единственото ѝ твърдение за нарушение се основава на наличието на изискване съгласно правото на Съюза — и в по-малка степен съгласно международното право — че за да се запази целостта на гражданството на Съюза, трябва да съществува „действителна връзка“ между държава членка и нейните граждани. В становището си Комисията също така потвърждава, че успехът на иска ѝ зависи от валидността на посочената предпоставка.

42.

Член 20, параграф 1 ДФЕС урежда гражданството на Съюза. В съответствие с член 9 ДЕС и член 20, параграф 1 ДФЕС всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, е гражданин на Съюза. Член 9 ДЕС също така предвижда, че гражданството на Съюза се добавя към, а не замества националното гражданство. Статутът на гражданството на Съюза е неразривно свързан със и изцяло зависи от притежаването на гражданство на държава членка. Придобиването на гражданство на държава членка води до автоматично и безусловно придобиване на гражданството на Съюза. Загубата на гражданство на държава членка води до това, че съответното лице автоматично губи статута си на гражданин на Съюза ( 28 ). Гражданството на държава членка е условие sine qua non, или „съществено условие“, за притежаване на гражданството на Съюза.

43.

След решение Grzelczyk ( 29 ) Съдът многократно е потвърждавал, че гражданството на Съюза е „създадено, за да бъде основният статут на гражданите на държавите членки“ ( 30 ). На практика това означава, че гражданството на Съюза предоставя редица права на лицата, които го притежават. Сред тях са право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки ( 31 ), както и правото да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент, както и в общинските избори в държавата членка, в която пребивават, при същите условия, както и гражданите на тази държава ( 32 ). Всеки гражданин на Съюза може също така да се позове на забраната за дискриминация на основание гражданство, предвидена в член 18 ДФЕС, във всички ситуации, които попадат в обхвата ratione materiae на правото на Съюза ( 33 ). Основният статут на гражданството на Съюза и свързаните с него задължения и отговорности, които той налага на държавите членки, допускат упражняването на тези права да бъде подчинено на определени условия ( 34 ).

44.

Тъй като ползването на гражданството на Съюза зависи изцяло от наличието на гражданство на държава членка, съгласно установената съдебна практика всяка държава членка, действайки в рамките на своята изключителна компетентност ( 35 ) и при надлежно спазване на международното право ( 36 ), трябва да определи условията, при които може да се придобива и загубва нейното гражданство ( 37 ). Както посочих в заключението си по дело Préfet du Gers ( 38 ), държавите членки са могли да решат да обединят своите компетентности и да предоставят на Европейския съюз правомощието да определя кой има право да стане гражданин на Съюза. Те са избрали да не го правят.

45.

Декларация № 2 относно гражданството в държава членка, приложена към Заключителния акт на Договора за Европейския съюз ( 39 ) също отразява степента на прерогативите на държавите членки в тази област. Както видяхме, придобиването на гражданство на държава членка автоматично води до придобиване на гражданството на Съюза, което всички останали държави членки са длъжни да признаят по силата на правото на Съюза. Декларация № 2 е уточнява, че „[…] когато в Договора за създаването на Европейската общност се упоменават гражданите на държавите членки, въпросът дали дадено лице е гражданин на държава членка, се урежда единствено от националното законодателство на съответната държава членка […]“ [неофициален превод]. По този начин Декларация № 2 отразява схващането на държавите членки, че техните съответни концепции за гражданство засягат самата същност на техния суверенитет и национална идентичност, които те не възнамеряват да обединяват.

46.

В Договорите се съдържат множество позовавания на народите на Европа, на народите на Съюза, на народите на държавите членки и на европейските народи. Гражданите на Съюза освен това са съставни участници на Европейския съюз в единен политически субект ( 40 ), за което свидетелства по-специално правото да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент ( 41 ). Това по никакъв начин не омаловажава факта, че държавите членки са решили, че само те могат да определят кой има право да бъде техен гражданин и следователно кой е гражданин на Съюза. Следователно „единният политически субект“, който е резултат от създаването на гражданството на Съюза, не налага задължения на държавите членки по отношение на условията, при които те предоставят гражданство.

47.

В духа на взаимно уважение и доверие държавите членки безусловно са се съгласили да се съобразяват с решенията на други държави членки относно това дали дадено лице притежава гражданството на държава членка и следователно гражданството на Съюза, независимо от конкретните отношения между това лице и тази държава членка. Член 9 ДЕС, член 20, параграф 1 ДФЕС и Декларация № 2 не позволяват на институциите на Съюза или на другите държави членки да въвеждат каквито и да било условия за признаване на гражданството на друга държава членка.

48.

В решение Micheletti ( 42 ) Съдът постановява, че с оглед на упражняването на основните свободи, предвидени в Договора за ЕО, е недопустимо законодателството на държава членка да ограничава последиците от предоставянето на гражданство на друга държава членка, като налага допълнителни условия за признаване на това гражданство ( 43 ). Въпреки че това решение предхожда създаването на гражданството на Съюза, Съдът потвърждава отново този принцип, inter alia, в решение Zhu и Chen ( 44 ), в контекста на гражданството на Съюза ( 45 ). Оттук следва, че Европейският съюз, неговите институции и неговите държави членки трябва по принцип да спазват всички правила на другите държави членки относно условията за придобиване и загубване на гражданство. Системата на задължително взаимно признаване, която тази съдебна практика предвижда, води до това, че държавите членки не са длъжни да имат обща концепция за това какво представлява гражданството, и че техните правила за неговото предоставяне могат да се различават.

49.

Независимо от това, че правото на Съюза не определя условията за придобиване и загубване на гражданство на държава членка ( 46 ) и че за тази цел те трябва да спазват взаимно правилата си, се приема, че прилагането на тези правила не трябва да нарушава правото на Съюза в ситуации, които попадат в обхвата на правото на Съюза ( 47 ). Упражняването на суверенния прерогатив на държава членка да предоставя или отнема гражданство, не е неограничено и както правото на Съюза, така и международното право по принцип могат да ограничат неговото упражняване ( 48 ). Противно на твърденията на Република Малта, всички нарушения на правото на Съюза, независимо от това как са формулирани, могат да бъдат предмет на иск за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС. Прибягването до тази процедура не е запазено за преследване на нарушения, които могат да бъдат определени като тежки ( 49 ).

50.

Освен настоящото дело, не ми е известно досега дело, в което Съдът да разглежда правила на държава членка относно придобиването на гражданство в светлината на правото на Съюза, и по-специално чрез позоваване на гражданството на Съюза. Обстоятелството, че правото на Съюза не може да предостави на едно лице правото да стане гражданин на държава членка, изглежда, обяснява тази ситуация. В решение Micheletti Съдът не разглежда италианските правила за натурализация в светлината на правото на Съюза, а по-скоро съвместимостта с правото на Съюза на испанските правила, които имат за цел да ограничат действието на италианското право в Испания. В решението по дело Zhu и Chen ( 50 ) Съдът разглежда въпроса за злоупотребата с право или злоупотреба с права в контекста на придобиването на гражданството на Съюза ( 51 ). Съдът отхвърля твърдението на правителството на Обединеното кралство, че гражданин на трета държава не може да се позовава на правото на Съюза, по-специално на правото на гражданите на Съюза да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, когато това лице е направило така, че детето му да придобие гражданство на държава членка и следователно гражданство на Съюза и произтичащите от това права. Като отхвърля твърдението на това правителство, Съдът подчертава, че нито една от страните, представили становища по делото, не оспорва нито законността, нито факта, че въпросното дете е придобило гражданство на държава членка ( 52 ).

51.

Съдът потвърди, че физическите лица трябва да спазват общия правен принцип, според който правните субекти не могат да се позовават на нормите на правото на Съюза с цел злоупотреба или измама ( 53 ). Следователно законосъобразността на предоставянето или придобиването на гражданството на Съюза може по принцип да се разглежда в светлината на това понятие. В настоящия иск се твърди, че Република Малта не е изпълнила задълженията си по член 20 ДФЕС. В него не се твърди, че тази държава членка е злоупотребила с правото или с предоставените ѝ права. Следователно евентуалното прилагане на тази доктрина не подлежи на разглеждане в настоящото производство.

52.

Практиката на Съда е по-богата по въпроса за отнемането или загубата на гражданството на Съюза. Докато компетентността за предоставяне на гражданство е запазена за държавите членки и гражданството на Съюза зависи от упражняването на тази компетентност, прибягването до прерогативите за отнемане на националното гражданство, а следователно и на гражданството на Съюза, е подчинено на редица ограничения, които могат да бъдат установени. Важна характеристика на тази съдебна практика е, че тя се отнася до упражняването на суверенните прерогативи на държавите членки по отношение на техните собствени граждани, а не по отношение на гражданите на други държави членки или на трети държави. Поради опасенията, че отнемането на националното гражданство, което води до загуба на гражданството на Съюза, може да превърне лицата в лица без гражданство и да ги лиши от правата, предоставени по силата на Договорите и Хартата, правото на Съюза гарантира минимален стандарт на правна защита на лицата, които се намират в такива обстоятелства. Това води до ситуация, в която не може да се направи точен паралел между предоставянето и отнемането на гражданство на държава членка, в резултат на което правото на Съюза поставя различни изисквания към държавите членки по всяко от тези направления. По тези причини съм съгласен с твърдението на Република Малта, че отнемането на гражданство на държава членка не може да се приравни на неговото придобиване.

53.

Това е илюстрирано в решение Rottmann ( 54 ), където Съдът постановява, че независимо от факта, че условията за придобиването и загубването на гражданство са от компетентността на държавите членки, правото на Съюза се прилага при обстоятелства, при които дадено лице може да загуби гражданството си на Съюза и свързаните с него права. Когато упражняването от държавите членки на техните правомощия в тази област засяга права, които правото на Съюза предоставя и защитава, то може да бъде предмет на съдебен контрол по отношение на тези права. Държава членка може да отнеме своето гражданство от лице, когато то е придобито чрез измама, независимо от това, че по този начин съответното лице губи гражданството на Съюза и може да стане лице без гражданство ( 55 ), при условие че се спазва принципът на пропорционалност ( 56 ). Прилагането на този принцип може да изисква на засегнатото лице да бъде предоставен разумен срок преди загубването на гражданство, за да може то да се опита да си възстанови гражданството на друга държава членка ( 57 ).

54.

В решение Tjebbes ( 58 ) Съдът също така е постановил, че за държавата членка е легитимно да възприеме разбирането, че гражданството е израз на действителна връзка с тази държава членка. Следователно дадена държава членка може да предвиди, че липсата или загубата на действителна връзка между нея и дадено лице води до загубването на неговото гражданство, при условие че принципът на пропорционалност се прилага по отношение на последиците от това загубване за съответното лице ( 59 ) от гледна точка на правото на Съюза. Според Съда загубването по силата на закона на гражданството на държава членка би било несъвместимо с принципа на пропорционалност, ако приложимите национални правила не позволяват да се извърши индивидуална преценка на последиците, които то поражда за съответните лица ( 60 ).

55.

От това следва, че макар дадена държава членка, в съответствие със собственото си законодателство за гражданството, да може да изисква доказване на действителна връзка, както е определена в съответствие с това законодателство — или „особеното отношение на солидарност и лоялност между нея и нейните граждани“ ( 61 ) — правото на Съюза не определя, а още по-малко изисква наличието на такава връзка, за да се придобие или запази това гражданство ( 62 ). Правото на Съюза допуска такова изискване съгласно националното право на държава членка само в контекста на отнемането или оттеглянето на гражданство, при условие че е спазен принципът на пропорционалност и на засегнатото лице са предоставени определени процесуални гаранции ( 63 ).

56.

Що се отнася до изискването за „действителна връзка“ като въпрос на международното право, вярно е — както отбелязва Комисията — че в решение Nottebohm ( 64 ) МС е постановил, че дадена държава може да откаже да признае гражданство, предоставено от друга държава, при липсата на действителна връзка или връзка между това лице и гражданството, което то претендира, че притежава. Решението на МС се ограничава до това да позволи на държавите да откажат признаването на гражданство, предоставено при липсата на действителна връзка между лицето и държавата, чийто гражданин то твърди, че е. То не задължава държавите да изискват наличието на такава връзка нито между тях и собствените им граждани, нито между други държави и техните граждани ( 65 ). За целите на настоящото дело е важно да се посочи, че МС не е дефинирал понятието „действителна връзка“ в международното право, още по-малко да изисква от държавите да предоставят гражданство въз основа на нея. Напротив: МС постановява, че „всяка суверенна държава е длъжна да уреди в собственото си законодателство правилата, свързани с придобиването на нейното гражданство […]“ ( 66 ). От решението по дело Nottebohm следва, че поне според МС правилата за предоставяне на гражданство са от компетентността на отделните държави.

57.

По въпроса дали трябва да е налице действителна връзка между дадено лице и държавата, чийто гражданин е то, не съществува значително различие между правото на Съюза и международното право, тъй като нито едно от тях не налага такова изискване. Условията за предоставяне на гражданство са въпрос на национално право ( 67 ), въпреки че се зачитат в известна степен международните правила за предотвратяване на липсата на гражданство и могат да се зачитат човешките и процесуалните права на съответните лица. В контекста на правото на Съюза, Декларация № 2 и линията на съдебната практика в решение Micheletti не позволяват на държавите членки да не признаят предоставянето на гражданство от друга държава членка, което решение Nottebohm, изглежда, потвърждава ( 68 ). Не съществува и логично основание за твърдението, че тъй като държавите членки са длъжни да признават гражданството, предоставено от други държави членки, техните закони за гражданството трябва да съдържат конкретно правило, още по-малко такова, което изисква „действителна връзка“ като условие за притежаване на това гражданство. Задължението съгласно правото на Съюза да се признава гражданството, предоставено от други държави членки, представлява взаимно признаване и зачитане на суверенитета на всяка държава членка, а не средство за накърняване на изключителната компетентност, с която държавите членки се ползват в тази област. Да се приеме противното, би нарушило внимателно изработения в Договорите баланс между националното гражданство и гражданството на Съюза и би представлявало напълно незаконно накърняване на компетентността на държавите членки в една високо чувствителна област, която те очевидно са решили да запазят под свой изключителен контрол.

58.

От това следва според мен, че Комисията не е успяла да докаже, че за законосъобразното предоставяне на национално гражданство член 20 ДФЕС изисква наличието на „действителна връзка“ или „предварителна действителна връзка“ между държава членка и физическо лице, различна от тази, която може да се изисква от националното право на държавата членка. Република Малта може евентуално да счита, че следва да се разгледат вторият и третият етап от доводите на Комисията: въпреки това обаче правилното прилагане на подхода от три етапа на Комисията ме убеждава, че не е необходимо Съдът да се произнася отвъд произнасянето по първия етап. При липса на доказателства за друго нарушение на правото на Съюза препоръчвам на Съда да отхвърли настоящия иск.

По съдебните разноски

59.

Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.

60.

В настоящия случай Комисията и Република Малта са поискали съответно другата страна в производството да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

61.

След като Република Малта е направила искане за осъждане на Комисията и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

Заключение

62.

С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда:

–

да отхвърли иска на Комисията,

–

да осъди Комисията да заплати направените от нея съдебни разноски и тези, направени от Република Малта.