K rozsahu žaloby

1.

Původem této žaloby podané na základě článku 258 SFEU je přijetí a uplatňování režimu získávání maltského občanství prostřednictvím naturalizace za mimořádné služby prostřednictvím přímých investic z roku 2020 (dále jen „režim občanství z roku 2020“) ( 2 ). Evropská komise navrhuje, aby Soudní dvůr rozhodl, že Republika Malta tím, že zavedla a uplatňuje režim občanství z roku 2020, který nabízí udělení státního občanství za předem stanovené platby či investice osobám, aniž by existovala skutečná vazba mezi nimi a Maltskou republikou, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 20 SFEU a čl. 4 odst. 3 SEU.

2.

Republika Malta tvrdí, že žaloba Komise je po právní i skutkové stránce neopodstatněná. Unijní právo neupravuje podmínky, za nichž mohou osoby nabýt státní občanství členského státu, ledaže by tyto podmínky obecně a systematicky ohrožovaly hodnoty a cíle Unie. Mezinárodní právo veřejné ( 3 ) ani unijní právo nevyžadují, aby měla osoba před nabytím státního občanství „předchozí skutečnou vazbu“ s určitým státem. Republika Malta Komisi rovněž vytýká, že nadměrně zjednodušila režim občanství z roku 2020, aby se pokusila „navést“ Soudní dvůr k nesprávnému posouzení skutkového stavu.

Právní rámec – maltské právo

Maltese Citizenship Act (maltský zákon o státním občanství)

3.

Maltský zákon o státním občanství upravuje nabývání, odnímání a vzdání se maltského občanství ( 4 ). Článek 10 tohoto zákona stanoví podmínky řádného udělení státního občanství. Podle čl. 10 odst. 1 může být žadateli vydáno osvědčení o udělení státního občanství Malty, pokud žadatel vůči ministrovi ( 5 ) prokáže, že splňuje následující podmínky:

4.

Článek 10 odst. 1 druhý pododstavec maltského zákona o státním občanství stanoví, že považuje-li to ministr za zvláštních okolností daného konkrétního případu za vhodné, může povolit, aby byly do výpočtu souhrnné doby uvedené pod písmenem b) započteny i doby pobytu, které nastaly i více než sedm let přede dnem podání žádosti. Podrobná pravidla týkající se žádostí o udělení státního občanství na základě čl. 10 odst. 1 maltského zákona o státním občanství stanoví 1989 Citizenship Regulations (nařízení o státním občanství z roku 1989) (ve znění pozdějších předpisů) ( 6 ).

Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act, 2020 (druhá změna zákona o maltském státním občanství z roku 2020)

5.

Dne 28. července 2020 přijala Republika Malta druhou změnu zákona o maltském státním občanství z roku 2020 (dále jen „zákon o státním občanství z roku 2020“) ( 7 ). Článek 3 tohoto zákona nahradil znění čl. 10 odst. 9 maltského zákona o státním občanství následujícím zněním:

6.

Dne 20. listopadu 2020 přijala ( 8 ) Republika Malta Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (nařízení o udělování občanství za výjimečné služby z roku 2020) (dále jen „nařízení z roku 2020“) ( 9 ). Části III a IV nařízení z roku 2020 obsahují podrobná pravidla pro vyřizování žádostí o udělení státního občanství za výjimečné služby na základě zásluh a „prostřednictvím přímých investic do hospodářského a sociálního rozvoje Maltské republiky“ ( 10 ). Zahraniční investoři ( 11 ) mohou požádat o udělení státního občanství v rámci uvedené druhé kategorie, pokud splňují nebo se zaváží splnit následující podmínky:

7.

Článek 19 nařízení z roku 2020 stanoví, že „počet udělených osvědčení v rámci režimu nabývání maltského občanství prostřednictvím naturalizace za mimořádné služby prostřednictvím přímých investic, bez vyživovaných osob, nepřekročí hranici čtyř set (400) žádostí ročně, a v každém případě platí, že celkový souhrnný počet úspěšných žadatelů, bez vyživovaných osob, nepřekročí tisíc pět set (1 500) osob“.

Postup před zahájením soudního řízení

8.

Dne 20. října 2020 zaslala Komise Republice Malta výzvu dopisem. Vyjádřila obavu, že Individual Investor Programme (Program individuálních investorů) přijatý na základě maltského zákona o státním občanství ve znění zákona o státním občanství z roku 2013 a nařízení z roku 2014 je neslučitelný s občanstvím Unie zavedeným článkem 20 SFEU a se zásadou loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU. Dne 9. června 2021 zaslala Komise Republice Malta doplňující výzvu dopisem, v níž uvedla, že vzhledem k tomu, že revidovaný legislativní rámec režimu občanství z roku 2020 nemění jeho povahu obchodní transakce, porušuje článek 20 SFEU a čl. 4 odst. 3 SEU.

9.

Republika Malta na tento dopis odpověděla dne 6. srpna 2021. S posouzením Komise nesouhlasila. Zejména uvedla, že postoj Komise je neslučitelný se zásadou svěření pravomocí, neboť zasahuje do oblasti spadající do svrchovanosti členských států.

10.

Dne 2. března 2022 Republika Malta až do odvolání pozastavila uplatňování svého režimu občanství pro investory ve vztahu k ruským a běloruským státním příslušníkům.

11.

Dne 6. dubna 2022 zaslala Komise Republice Malta odůvodněné stanovisko. Komise zopakovala a dále rozpracovala argumenty, které uvedla ve své výzvě dopisem a doplňující výzvě dopisem. Republika Malta ve své odpovědi vyjádřila nesouhlas s posouzením Komise a tvrdila, že její legislativní rámec upravující udělování občanství investorům je plně v souladu s unijním právem.

Řízení před Soudním dvorem

12.

Návrhem došlým Soudnímu dvoru dne 22. března 2023 podala Komise na základě článku 258 SFEU projednávanou žalobu, kterou se domáhá toho, aby Soudní dvůr rozhodl, že:

13.

Komise rovněž navrhuje, aby byla Republice Malta uložena náhrada nákladů řízení.

14.

Ve své žalobní odpovědi předložené dne 27. června 2023 Republika Malta navrhuje, aby Soudní dvůr projednávanou žalobu zamítl a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

15.

Po další výměně spisů účastnic řízení se dne 17. června 2024 konalo jednání, na němž Komise a Republika Malta přednesly ústní vyjádření a odpověděly na otázky Soudního dvora.

Právní rozbor

Argumenty účastnic řízení

16.

Žaloba Komise sestává z jediného žalobního důvodu, který se dělí do tří částí.

17.

Zaprvé Komise uvádí, že členské státy sice mají pravomoc přijímat pravidla upravující nabývání jejich státního občanství, nicméně unijní právo výkon této pravomoci omezuje ( 12 ). Občanství Unie je založeno na institutu vzájemné důvěry. V zájmu zachování této vzájemné důvěry je členským státům zakázáno přijímat pravidla týkající se občanství, která narušují podstatu, hodnotu a integritu občanství Unie. Občanství Unie je předurčeno k tomu, aby se stalo základním statusem státních příslušníků členských států ( 13 ). Unijní právo ukládá členským státům rozsáhlé povinnosti, pokud jde o zacházení s občany Unie, kteří se hodlají dovolávat práv, jež jim občanství Unie přiznává. Vzhledem k tomu, že udělení státního občanství členského státu má automaticky za následek nabytí občanství Unie a požívání práv s ním spojených, mají podmínky pro udělení tohoto občanství natolik přímý dopad na ostatní členské státy i na Unii, že již nejsou výlučnou záležitostí daného členského státu. Členské státy tak musí při udělování státní příslušnosti státním příslušníkům třetích zemí přihlížet k unijnímu právu, zejména zásadě loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU a celistvosti statusu občanství Unie zavedeného článkem 20 SFEU.

18.

Zadruhé Komise zdůrazňuje, že Unie je založena na integraci evropských států, které sdílejí společný soubor cílů a hodnot, což obnáší též spojování národů všech těchto členských států. Občanství Unie tak předpokládá posílení vazeb mezi státními příslušníky členských států a Unií a dále integraci a prohloubení solidarity mezi různými národy Evropy, které jsou základními aktéry budování Evropské unie jakožto jediné entity. Povaha občanství Unie, které zahrnuje právo pohybovat se a pobývat na území jiného členského státu, právo na stejné zacházení, jaké se dostává státním příslušníkům tohoto členského státu, a právo volit a být volen v obecních volbách hostitelských členských států a ve volbách do Evropského parlamentu, tento výklad dále posiluje. Občanství Unie a práva z něj vyplývající tedy vyjadřují solidaritu a vzájemnou důvěru mezi členskými státy. Automatické a bezpodmínečné rozšíření některých práv na státní příslušníky všech členských států je v souladu se zásadou vzájemné důvěry a vychází ze sdílené teze, že „státní příslušnost je odrazem projevení skutečné vazby mezi [státem] a jeho státními příslušníky“ ( 14 ). „[J]edinečný vztah solidarity a loajálnosti mezi [tímto státem] a jeho státními příslušníky, jakož i vzájemnost práv a povinností […] jsou základem vztahu založeného státní příslušností“ ( 15 ).

19.

Pokud členský stát zavede a uplatňuje režim občanství pro investory, který usnadňuje systematické udělování jeho státního občanství osobám za předem stanovené platby, aniž by vyžadoval existenci skutečné vazby mezi tímto státem a těmito osobami, ohrožuje a narušuje podstatu a celistvost občanství Unie i vzájemnou důvěru, na níž je tento institut založen. Takový režim občanství pro investory je tudíž neslučitelný s koncepcí občanství Unie upravenou v článku 20 SFEU a se zásadou loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU. Z toho vyplývá, že zavedení a uplatňování takových režimů, byť by byly vnímány jako naplňující (čistě finanční) zájem členského státu, poškozuje cíle Unie.

20.

Zatřetí, režim občanství z roku 2020 splňuje kritéria protiprávního režimu občanství pro investory, jak je popsán ve druhé části, neboť umožňuje systematické udělování státního občanství za platby předem stanovených významných částek, aniž by od žadatelů vyžadoval, aby prokázali skutečnou vazbu na Maltskou republiku. Článek 10 odst. 1 písm. a) maltského zákona o státním občanství, který upravuje „řádné“ udělování státního občanství, stanoví, že žadatel musí být schopen prokázat, že „bydlel na Maltě nepřetržitě po dobu dvanácti měsíců“ bezprostředně předcházejících dni podání žádosti. Podle čl. 10 odst. 1 písm. b) tohoto zákona musí tato osoba prokázat, že během šesti let „bydlel[a] na Maltě celkově po dobu nejméně čtyř let“. Na žadatele spadající do režimu občanství z roku 2020 se vztahují kvalitativně odlišná ustanovení. Komise zejména tvrdí, že režim občanství z roku 2020 neobsahuje dostatečné záruky zajištění toho, že povinnost pobytu nebude jen čistě fiktivním požadavkem, resp. že bude existovat skutečná vazba mezi Maltskou republikou a osobami, které v rámci tohoto režimu žádají o státní příslušnost Maltské republiky.

21.

V souladu s čl. 16 odst. 1 písm. a) nařízení z roku 2020 musí hlavní žadatel, jakož i jím vyživované osoby, které dosáhly věku 18 let, prokázat, že po dobu 36 měsíců bydleli na Maltě. Článek 16 odst. 1 písm. a) ve spojení s první přílohou nařízení z roku 2020 stanoví, že v případě zaplacení částky ve výši 750 000 eur (tj. dalších 150 000 eur) může být tato doba pobytu zkrácena až na 12 měsíců. Nařízení z roku 2020 nedefinují pojem „pobyt“ nebo „bydlení“. Nestanoví žádný požadavek rovnocenný tomu, aby tento pobyt trval „nepřetržitě“ po celou stanovenou dobu. Vzhledem k tomu, že neexistují žádná pravidla, která by vyžadovala pravidelnou fyzickou přítomnost po jakoukoli významně dlouhou dobu, jež by mohla být přerušena vycestováním nebo krátkodobými pobyty v zahraničí, neobsahují nařízení z roku 2020 pravidla upravující nepřítomnost, která by byla způsobilá přerušit relevantní doby pobytu. Komise tudíž tvrdí, že čl. 16 odst. 1 písm. a) nařízení z roku 2020 požaduje pouze pobyt de iure, nikoli fyzickou přítomnost na Maltě.

22.

Komise rovněž odmítá tvrzení Maltské republiky, že má právo udělit občanství na základě „budoucí vazby“, která vznikne následnou integrací a přispěním dané osoby tomuto členskému státu. Takový přístup, který by bylo možno charakterizovat jako „kup nyní – vytvoř si vazbu později“, je s unijním právem neslučitelný. Komise připomíná, že výhody plynoucí z občanství Unie, včetně svobody pohybu, nabývají účinnosti okamžikem získání tohoto statusu. Neexistuje žádná záruka toho, že maltský občan, který získal státní občanství v rámci režimu občanství z roku 2020, v dané zemi zůstane a vytvoří si na ni vazby. Mohl by se rozhodnout přestěhovat se do jiného členského státu, nebo si dokonce zachovat ústředí svých zájmů ve třetí zemi, zatímco by využíval práv vyplývajících z občanství Unie bez vytvoření si vazby na kterýkoli členský stát. Propagační materiály zveřejněné zprostředkovateli oprávněnými k propagaci tohoto režimu upozorňují na možnost občana, kterému bylo uděleno státní občanství, usadit se v jiném členském státě nebo ve státě přidruženém k Schengenské úmluvě, jakožto jednu z výhod plynoucích ze získání maltské státní příslušnosti.

23.

Komise ve své replice odmítá tvrzení, že projednávaná žaloba zpochybňuje celý vnitrostátní právní rámec pro udělování státního občanství. Komise nemá v úmyslu předepisovat členským státům způsob, jakým mají určovat, „kdo jsou jejich státní příslušníci“. Daná žaloba je omezena na konkrétní režim občanství pro investory, který devalvací občanství Unie na pouhou komoditu ohrožuje celistvost tohoto statusu způsobem, který představuje zvláště závažné porušení unijního práva.

24.

Komise opírá svůj návrh o unijní právo, o zvláštní požadavky vyplývající ze statusu občanství Unie a o povinnost loajální spolupráce, která členským státům ukládá, aby se zdržely jakéhokoli jednání, které by mohlo ohrozit dosažení cílů Unie. Republika Malta sice popírá, že by rozsudek ve věci Nottebohm podporoval tezi, že mezinárodní právo vyžaduje skutečnou vazbu jako podmínku nabytí státního občanství, nicméně tento rozsudek je, a i nadále zůstává, široce citovaným rozhodnutím ve vztahu k problematice práva států odmítnout uznat státní příslušnost udělenou jiným státem. V souladu s rozsudkem Micheletti členské státy nejsou oprávněny odmítnout uznat státní příslušnost občana členského státu. Automatická povaha tohoto uznání v unijním právním řádu vytváří právní základ pro společně sdílenou koncepci státní příslušnosti, která vychází z existence skutečné vazby mezi členským státem a jeho státními příslušníky.

25.

Komise tvrdí, že právní rámec režimu občanství z roku 2020 ukazuje, že prověrka prováděná ve vztahu k žadatelům je zaměřena na posouzení toho, zda nepředstavují bezpečnostní riziko nebo riziko ztráty dobré pověsti, a zhodnocení míry jejich zámožnosti. Cílem této prověrky není ověřit existenci skutečné vazby mezi žadatelem a Maltskou republikou. Existence tohoto procesu ověřování a diskreční pravomoc ministra ( 16 ), který má možnost odmítnout vydání osvědčení o udělení státního občanství, nemění povahu tohoto režimu jako pouhé obchodní transakce. Republika Malta nezpochybňuje, že skutečná fyzická přítomnost na Maltě je podmínkou zahrnutí do režimu občanství z roku 2020 pouze ve dvou situacích: k poskytnutí biometrických údajů za účelem získání povolení k pobytu a ke složení přísahy věrnosti. „Pobyt de iure“, který režim vyžaduje, tak nemůže vytvořit skutečnou vazbu mezi Maltskou republikou a žadatelem o státní občanství.

26.

Republika Malta zaprvé uvádí, že státy se odnepaměti snaží přilákat bohatství a prosperitu tím, že podporují příliv zámožných osob prostřednictvím udělování státního občanství nebo obdobného institutu. Pravomoc udělit státní občanství je samotným jádrem národní svrchovanosti. Úzce souvisí s koncepcí a vývojem národní identity členského státu, kterou je podle čl. 4 odst. 2 SEU Unie povinna chránit. Republika Malta připouští, že existence „předchozí skutečné vazby“ je legitimním základem, o nějž se státy mohou opírat při rozhodování o uznání vazeb jednotlivce na jejich politické společenství. Je nicméně na demokratických institucích každého členského státu, aby si tuto možnost zvolily prostřednictvím politických a svrchovaných rozhodnutí, která jsou často založena na hlediscích férovosti a morální spravedlnosti. Členský stát tak disponuje širokou diskreční pravomocí při rozhodování o tom, jaké vazby jsou dostatečné k odůvodnění to, že bude danému jednotlivci nabídnuto stát se členem politického společenství tohoto státu. Smlouvy a přípravné práce týkající se Smluv neukládají členským státům povinnost po jakékoli osobě požadovat, aby před udělením státního občanství prokázala „předchozí skutečnou vazbu“ na s členský stát. Republika Malta rovněž tvrdí, že tento požadavek neexistuje ani v mezinárodním právu a že rozsudek ve věci Nottebohm, kterého se dovolává Komise, je předmětem intenzivní a zasloužené kritiky.

27.

Na základě těchto důvodů Republika Malta tvrdí, že pouze v případech, kdy politika udělování státního občanství členského státu vede obecně a systematicky k závažnému porušování hodnot a cílů Unie, jak jsou definovány ve Smlouvách a v právních předpisech, je přijatelný závěr, že tato politika představuje porušení těchto pravidel a hodnot. Tak tomu ale v projednávané věci není. Jednání Komise je bezprecedentní. Jejím cílem je zabránit členskému státu v provádění politických rozhodnutí, která legitimně učinil v oblasti vnitrostátní pravomoci uznané článkem 9 SEU a čl. 20 odst. 1 SFEU. Projednávaná žaloba rovněž zpochybňuje legalitu celého vnitrostátního právního rámce upravujícího udělování státního občanství. Republika Malta dodává, že extenzivní výklad článku 20 SFEU a čl. 4 odst. 3 SEU, který obhajuje Komise, bude mít bezprostřední dopad na legislativní rámce upravující státní příslušnost ve všech členských státech, zejména těch, v nichž je státní občanství udělováno na základě volného uvážení. Nevyhnutelně budou zavedeny informační povinnosti, které Komisi, jakožto strážkyni Smluv, povedou k přezkoumávání politik, právních předpisů a postupů členských států v oblasti udělování státního občanství ve světle unijního práva. Tento vývoj bude členské státy motivovat k tomu, aby zpochybňovaly, a v konečném důsledku napadaly právo a praxi ostatních členských států v této oblasti. Taková kontrola může být odůvodněná pouze tehdy, je-li vhodnými důkazy jasně prokázáno, že pravidla uplatňovaná členským státem obecně a systematicky představují skutečné riziko pro hodnoty a cíle Unie.

28.

Republika Malta dodává, že jediný žalobní důvod Komise nepřípustně zjednodušuje judikaturu Soudního dvora tím, že usiluje o postavení institutu nabývání státního občanství na roveň institutu jeho odnímání. Odnětí státního občanství členského státu zbavuje dotčenou osobu občanství Unie a všech práv s ním spojených. Z hlediska unijního práva musí jednání členského státu, které může de iure či de facto vést ke zbavení práv a povinností spojených s občanstvím Unie, podléhat pečlivému a přísnému dohledu. Nabytí státního občanství nezmenšuje, ale naopak rozšiřuje rozsah práv a povinností určité osoby. Nabytí státního občanství tak musí být posuzováno podle odlišného standardu. Nepochopení tohoto základního rozdílu ze strany Komise je příčinou toho, proč Komise obhajuje výklad Smluv, který by vedl k nepřiměřenému zasahování unijní kontroly do oblastí vnitrostátní pravomoci, která je úzce spjata se svrchovanými výsadami členských států.

29.

Republika Malta tvrdí, že vylíčení režimu občanství z roku 2020 ze strany Komise jako „automatické a nepodmíněné“ cesty k maltské státní příslušnosti, která umožňuje „systematické udělování státního občanství za předem stanovené platby“ v „ryze rozpočtovém zájmu“ Maltské republiky, je nadměrným zjednodušením, které postrádá jakýkoli právní či skutkový základ. Počáteční investice sice iniciuje použití tohoto režimu, ovšem nepůsobí „automaticky a nepodmíněně“, naopak přikládá velkou váhu dopadu každé žádosti na „bezpečnost, dobrou pověst, systémové vlivy, soulad a další kritéria“. Skutečnost, že přibližně jedna třetina všech přípustných žádostí je zamítnuta, je dostatečným důkazem neexistence jakéhokoli automatického vyřizování žádostí. Rovněž platí, že udělení státního občanství není přímým důsledkem finanční transakce, neboť žadatelé musí přijmout dlouhodobé závazky a i po udělení státního občanství nadále podléhají dlouhodobému dohledu. Republika Malta tak tvrdí, že režim občanství z roku 2020 je legitimním, solidním, profesionálně řízeným a účinným režimem udělování státního občanství, jehož uplatňování nenarušuje cíle Unie. Režim občanství z roku 2020 je transparentní, pečlivě sledovaný a má přímý a pozitivní dopad na maltskou společnost. Republika Malta odmítá vyjádření Komise, podle níž lze tento režim charakterizovat jako „kup nyní – vytvoř si vazbu později“. Úspěšní uchazeči vykazují řadu minulých, současných i budoucích vazeb na maltskou společnost a tyto vazby se v průběhu času vyvíjejí.

30.

Republika Malta ve své duplice tvrdí, že pokud by Soudní dvůr vyhověl žalobnímu důvodu Komise, byl by povinen zrušit celý soubor zákonných a podzákonných právních předpisů, nikoli pouze jediné ustanovení nebo konkrétní soubor pravidel týkající se státní příslušnosti. Komise zpochybňuje celý právní rámec členského státu upravující udělování státního občanství, čímž Soudní dvůr nabádá k tomu, aby jednal jako „nepřímý zákonodárce“ a vetoval vnitrostátní právní úpravu přijatou v oblasti vyhrazené členským státům. Čím širší je rozsah kontroly svěřené v oblasti výlučné vnitrostátní pravomoci, tím vyšší je riziko, že její výkon překročí pravomoc Unie ve zvláště citlivé oblasti. Z tohoto důvodu Republika Malta tvrdí, že zásah Soudního dvora by mohl být odůvodněn pouze významným porušením hodnot nebo cílů Unie. Závěrem a na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, Republika Malta zdůrazňuje, že Unie je politickým společenstvím, nikoli „jedinou entitou“.

Posouzení

K přípustnosti

31.

Republika Malta sice výslovně nezpochybňuje přípustnost projednávané žaloby, nicméně odkazuje na rozdíly mezi argumenty, které Komise vznesla v průběhu postupu před zahájením soudního řízení, a argumenty, které hodlá uplatňovat nyní. Republika Malta tvrdí, že řada argumentů Komise uplatněných v replice se liší od argumentů uvedených v žalobě. Rovněž nesouhlasí s tím, aby Komise uplatňovala jako důkaz „Passport papers“ ( 17 ), neboť tyto materiály se týkají fungování režimu občanství z roku 2014, nikoli režimu občanství z roku 2020, o který se v projednávané věci jedná.

32.

Soudní dvůr může i bez návrhu zkoumat, zda jsou splněny podmínky stanovené v článku 258 SFEU pro podání žaloby pro nesplnění povinnosti ( 18 ). Vzhledem k tomu, že otázka přípustnosti žaloby byla vznesena na jednání a Komise měla příležitost na otázku Soudního dvora týkající se tohoto aspektu odpovědět, je třeba, aby Soudní dvůr tuto problematiku posoudil. Podle ustálené judikatury je předmět žaloby pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU určen odůvodněným stanoviskem Komise. Tento dokument musí obsahovat soudržný a podrobný výklad důvodů, které vedly Komisi k přesvědčení, že dotčený členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smlouvy. Následná žaloba pro nesplnění povinnosti musí být založena na stejných důvodech jako odůvodněné stanovisko, takže Soudní dvůr nemůže zkoumat důvod, který nebyl uveden v odůvodněném stanovisku ( 19 ). Předmět projednávané žaloby je vymezen úžeji než žalobní důvod uvedený v odůvodněném stanovisku ze dne 6. dubna 2022, neboť odůvodněné stanovisko bylo zacíleno na režimy občanství z roku 2014 i z roku 2020. S touto výhradou – která nevyvolává žádné pochybnosti ( 20 ) – lze konstatovat, že žaloba je založena na stejných důvodech jako odůvodněné stanovisko. Odůvodněné stanovisko i žaloba zmiňují porušení článku 20 SFEU a čl. 4 odst. 3 SEU v důsledku právních předpisů, které Republika Malta zavedla a které nabízejí udělení státního občanství osobám za předem stanovené platby nebo investice, aniž by vyžadovaly existenci skutečné vazby mezi tímto členským státem a těmito osobami.

33.

Pokud jde o údajné rozdíly mezi žalobou a replikou, z ustálené judikatury vyplývá, že účastník řízení nemůže v průběhu řízení měnit předmět sporu, takže opodstatněnost žaloby je třeba zkoumat pouze z hlediska návrhových žádání obsažených v žalobě ( 21 ). Komise je nicméně oprávněna odpovědět na argumenty, které Republika Malta vznesla ve své žalobní odpovědi, pokud se – jako v projednávané věci – rozsah řízení nezmění.

34.

Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby konstatoval, že projednávaná žaloba i argumenty vznesené v replice jsou přípustné.

35.

Pokud jde o připuštění tzv. „Passport papers“ jako důkazu, Komise nerozporuje skutečnost, že tyto se týkají uplatňování režimu občanství z roku 2014, který je ratione materiae ve vztahu k projednávané žalobě irelevantní. Na rozdíl od toho, co podle všeho tvrdí Komise, se tedy obsahu těchto písemností nelze žádným způsobem dovolávat k dovození závěrů o legalitě režimu občanství z roku 2020.

K věci samé

–

Úvodní poznámky

36.

Projednávanou žalobou se Komise domáhá, aby Soudní dvůr rozhodl, že Republika Malta tím, že zavedla a uplatňuje čl. 10 odst. 9 zákona o státním občanství z roku 2020 a nařízení z roku 2020, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 20 odst. 1 SFEU a čl. 4 odst. 3 SEU. Pokud Soudní dvůr tomuto návrhu vyhoví, bude Republika Malta povinna přijmout opatření, která budou vyplývat z jeho rozsudku ( 22 ). Z toho plyne, že na rozdíl od tvrzení Republiky Malta není tímto řízením napadána legalita celého legislativního rámce tohoto členského státu týkající se udělování státního občanství ( 23 ). Stejně tak platí, že žaloba Komise není snahou tohoto orgánu přijímat právní předpisy v oblasti občanství Unie, ať již s přímou, či nepřímou součinností Soudního dvora.

37.

Republika Malta připouští, že členský stát, který by přijal politiku udělování státního občanství, jež by vylučovala osoby určité rasy nebo etnického původu, by porušoval zejména článek 20 SFEU ve spojení s článkem 2 SEU. Vzhledem k tomu, že Komise netvrdí, že by režim občanství z roku 2020 představoval diskriminaci na základě rasy, etnického původu nebo jinou, nemusí se Soudní dvůr tímto aspektem dále zdržovat ( 24 ). Republika Malta rovněž tvrdí, že vyvinula značné úsilí a vynaložila značné zdroje na provádění mnohastupňové prověrky, aby zajistila, že režim občanství z roku 2020 je v souladu, mimo jiné, s unijní právní úpravou v oblasti boje proti praní peněz, korupci a terorismu a tuto právní úpravu provádí. Vzhledem k tomu, že žaloba Komise není založena na případném nesplnění povinnosti Maltské republiky zajistit soulad s touto resp. jakoukoli unijní právní úpravou, je tento aspekt rovněž bezpředmětný.

38.

V rámci řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU musí Komise prokázat existenci tvrzeného nesplnění povinnosti členského státu, která je pro něj závazná na základě unijního práva, aniž by se mohla opírat o jakoukoli domněnku ( 25 ).

39.

V souladu s ustálenou judikaturou ze zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU vyplývá, že členské státy jsou povinny přijmout veškerá opatření nezbytná k zajištění působnosti a účinnosti unijního práva. Nesplnění obecné povinnosti loajální spolupráce, která vyplývá z čl. 4 odst. 3 SEU, lze konstatovat pouze u jednání, která jsou odlišná od jednání zakládajících nesplnění zvláštních povinností dotčeným členským státem ( 26 ).

40.

Projednávanou žalobou se Komise domáhá určení, že Republika Malta tím, že zavedla a uplatňuje režim občanství z roku 2020, který nabízí udělení státního občanství osobám, jež nemají skutečnou vazbu na tuto zemi, za předem stanovené platby či investice, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 20 odst. 1 SFEU a čl. 4 odst. 3 SEU. Jak bylo potvrzeno na jednání, tvrzení Komise, že režim občanství z roku 2020 funguje tak, že jiným členským státům ukládá závazky a povinnosti v rozporu s čl. 4 odst. 3 SEU, vzniklo a vyplývá z jejího tvrzení, že Republika Malta porušuje článek 20 SFEU. Bez důkazu o porušení ustanovení Smlouvy upravujících občanství tedy tvrzení, že Republika Malta porušuje povinnost loajální spolupráce, nemá žádný právní ani faktický základ. Jak potvrzuje judikatura, údajné porušení čl. 4 odst. 3 SEU odkazuje na jednání, které se neliší od porušení zvláštní povinnosti na základě článku 20 SFEU. Doporučuji tedy Soudnímu dvoru, aby konstatoval, že v rámci řízení v projednávané věci není povinen posuzovat tvrzení, že Republika Malta nesplnila povinnosti, které pro ni plynou z čl. 4 odst. 3 SEU, odděleně od údajného porušení článku 20 SFEU.

–

K požadavku „skutečné vazby“ z hlediska unijního práva a mezinárodního práva týkajícího se státní příslušnosti

41.

Z písemných a ústních vyjádření účastnic řízení vyplývá, že mezi nimi není sporu o obsahu a uplatňování režimu občanství z roku 2020. Republika Malta zejména nezpochybňuje to, že žadatelům nabízí udělení státního občanství za předem stanovené platby, s výhradou splnění určitých požadavků ( 27 ). Republika Malta na jednání potvrdila, že výměnou za zaplacení určitého finančního příspěvku postačuje k udělení státního občanství pouze jediný rok de iure pobytu v tomto členském státě. Komise ve svých ústních vyjádřeních potvrdila, že její jediný žalobní důvod je založen na existenci požadavku vyplývajícího z unijního – a v menší míře z mezinárodního – práva, podle kterého musí za účelem zachování celistvosti občanství Unie existovat „skutečná vazba“ mezi členským státem a jeho státními příslušníky. V rámci těchto vyjádření Komise rovněž potvrdila, že úspěch její žaloby závisí na platnosti tohoto předpokladu.

42.

Článek 20 odst. 1 SFEU zavádí občanství Unie. Podle článku 9 SEU a čl. 20 odst. 1 SFEU každá osoba, která má státní příslušnost členského státu, je občanem Unie. Článek 9 SEU rovněž stanoví, že občanství Unie doplňuje občanství členského státu a nenahrazuje je. Status občanství Unie je neoddělitelně spjat se státní příslušností členského státu a je na ní zcela závislý. Nabytí státního občanství členského státu vede k automatickému a bezpodmínečnému nabytí občanství Unie. Ztráta státní příslušnosti členského státu vede k tomu, že dotyčná osoba automaticky pozbývá statusu občana Unie ( 28 ). Státní příslušnost členského státu je podmínkou sine qua non, resp. „nezbytnou podmínkou“ pro získání statusu občana Unie.

43.

V judikatuře následující po vydání rozsudku Grzelczyk ( 29 ) Soudní dvůr opakovaně potvrdil, že status občana Unie je „určen k tomu, být základním statusem státních příslušníků členských států“ ( 30 ). To v praxi znamená, že občanství Unie přiznává osobám, které toto občanství mají, celý soubor práv. Jedná se zejména o právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států ( 31 ) a právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu ( 32 ). Každý občan Unie se rovněž může dovolávat zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti zakotveného v článku 18 SFEU ve všech situacích spadajících do věcné působnosti unijního práva ( 33 ). Základní status občanství Unie a odpovídající závazky a povinnosti, které tento institut ukládá členským státům, neznamenají, že výkon těchto práv nepodléhá splnění určitých podmínek ( 34 ).

44.

Vzhledem k tomu, že požívání výhod občanství Unie zcela závisí na existenci státní příslušnosti členského státu, přísluší podle ustálené judikatury každému členskému státu, který jedná v rámci své výlučné pravomoci ( 35 ) a v souladu s mezinárodním právem ( 36 ), aby vymezil podmínky pro nabývání a pozbývání svého státního občanství ( 37 ). Jak jsem uvedl ve svém stanovisku ve věci Préfet du Gers ( 38 ), členské státy se mohly rozhodnout spojit své pravomoci a svěřit Evropské unii pravomoc určit, kdo se může stát občanem Unie. Rozhodly se, že tak neučiní.

45.

Rozsah výsad členských států v této oblasti odráží i prohlášení č. 2 o státní příslušnosti členského státu, jež bylo přiloženo k závěrečnému aktu Smlouvy o Evropské unii ( 39 ). Jak již bylo uvedeno, nabytí státního občanství členského státu vede automaticky k nabytí občanství Unie, které jsou všechny ostatní členské státy z hlediska unijního práva povinny uznat. Prohlášení č. 2 upřesňuje, že „všude tam, kde se Smlouva o založení Evropského společenství zmiňuje o státních příslušnících členských států, řeší se otázka, kterého členského státu má jednotlivec státní příslušnost, výlučně odkazem na vnitrostátní právo příslušného členského státu“. Prohlášení č. 2 tak odráží postoj členských států, podle kterého se jejich pojetí státní příslušnosti dotýká samotné podstaty jejich svrchovanosti a národní identity, které nemají v úmyslu sdílet.

46.

Smlouvy obsahují četné odkazy na národy Evropy, národy Unie, národy členských států a evropské národy. Občané Unie jsou kromě toho základními aktéry budování Unie jakožto jediné entity ( 40 ), což dokládá zejména právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu ( 41 ). To nic nemění na skutečnosti, že členské státy rozhodly, že pouze jim přísluší určovat, kdo má právo být jedním z jejich státních příslušníků, a v důsledku toho i občanem Unie. „Jediná entita“, která vyplývá ze zavedení občanství Unie, tedy neukládá členským státům povinnosti, pokud jde o podmínky udělování státního občanství.

47.

V duchu vzájemného respektu a důvěry členské státy bezpodmínečně souhlasily s tím, že budou dodržovat rozhodnutí ostatních členských států, pokud jde o otázku, zda má určitá osoba státní příslušnost členského státu, a tudíž občanství Unie, bez ohledu na konkrétní vztah mezi touto osobou a tímto členským státem. Článek 9 SEU, čl. 20 odst. 1 SFEU ani prohlášení č. 2 neumožňují unijním institucím ani jiným členským státům zavádět podmínky pro uznávání státní příslušnosti jiného členského státu.

48.

V rozsudku Micheletti ( 42 ) Soudní dvůr rozhodl, že členskému státu nepřísluší, aby omezoval účinky udělení státní příslušnosti jiného členského státu tím, že by vyžadoval splnění dodatečné podmínky pro uznání této státní příslušnosti za účelem výkonu základních svobod stanovených ve Smlouvě o ES ( 43 ). Tento rozsudek sice předchází zavedení občanství Unie, nicméně Soudní dvůr tuto zásadu převzal mimo jiné i v rozsudku Zhu a Chen ( 44 ), tedy v kontextu občanství Unie ( 45 ). Z toho vyplývá, že Unie, její instituce a její členské státy musí v zásadě dodržovat pravidla všech (ostatních) členských států týkající se podmínek nabývání a pozbývání státního občanství. Důsledkem systému povinného vzájemného uznávání, který tato judikatura posuzuje, je to, že členské státy nejsou povinny uplatňovat společné pojetí toho, co představuje státní příslušnost, a že se jejich pravidla pro udělování státní příslušnosti mohou lišit.

49.

Unijní právo sice nestanoví podmínky nabývání a pozbývání státního občanství členského státu ( 46 ), a členské státy jsou povinny za tímto účelem respektovat pravidla jiného členského státu, nicméně v judikatuře již bylo konstatováno, že použití těchto pravidel nesmí porušovat unijní právo v situacích, na které se unijní právo uplatní ( 47 ). Výkon svrchované výsady členského státu udělit nebo odejmout státní občanství není neomezený a unijní právo i mezinárodní právo mohou v zásadě výkon této výsady omezit ( 48 ). Na rozdíl od toho, co tvrdí Republika Malta, platí, že veškerá porušení unijního práva, jakoukoliv mají povahu, mohou být předmětem žaloby pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU. Uplatnění tohoto postupu není vyhrazeno pouze k postihování jednání, která lze kvalifikovat jako závažná porušení ( 49 ).

50.

Pominu-li projednávanou žalobu, nejsem si vědom žádné jiné věci, v níž by Soudní dvůr posuzoval pravidla členského státu týkající se nabývání státního občanství z hlediska unijního práva, a zejména pak s odkazem na občanství Unie. Tuto situaci lze vysvětlit tím, že unijní právo nemůže žádné osobě přiznat právo stát se státním příslušníkem některého členského státu. V rozsudku Micheletti se Soudní dvůr zabýval nikoliv italskými pravidly upravujícími udělování státního občanství ve světle unijního práva, ale spíše slučitelností španělských pravidel, jejichž cílem bylo omezit účinek italského práva ve Španělsku, s unijním právem. V rozsudku Zhu a Chen ( 50 ) posuzoval Soudní dvůr otázku zneužití práva v souvislosti s nabýváním občanství Unie ( 51 ). Soudní dvůr v něm zamítl návrh vlády Spojeného království, aby bylo státnímu příslušníkovi třetí země zabráněno v tom, aby se spoléhal na unijní právo – zejména v souvislosti s právem občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států –, pokud uspořádal své záležitosti takovým způsobem, aby zajistil, že jeho dítě získá státní příslušnost členského státu, a tedy občanství Unie a práva z něj vyplývající. Při tomto zamítnutí Soudní dvůr zdůraznil, že žádný z účastníků, kteří předložili svá vyjádření, nezpochybnil legalitu nabytí státní příslušnosti členského státu dotčeným dítětem ani skutečnost, že k takovému nabytí došlo ( 52 ).

51.

Soudní dvůr potvrdil, že právní subjekty musí dodržovat obecnou právní zásadu, podle níž se nemohou podvodně nebo zneužívajícím způsobem dovolávat unijních právních norem ( 53 ). Legalitu udělení či nabytí občanství Unie lze tedy v zásadě posuzovat z hlediska této teze. Projednávaná žaloba vychází z tvrzení, že Republika Malta nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 20 SFEU. Netvrdí, že tento členský stát zneužil právo či „pokřivil“ práva, která mu byla přiznána. Uplatnění této teorie tak v rámci řízení v projednávané věci nepřichází v úvahu.

52.

Judikatura Soudního dvora je rozsáhlejší, pokud jde o otázku odnětí nebo pozbytí občanství Unie. Zatímco pravomoc udělit státní občanství je vyhrazena členským státům a občanství Unie závisí na výkonu této pravomoci, uplatnění výsady odejmout státní občanství, a tedy občanství Unie, podléhá řadě jasně stanovených omezení. Důležitým rysem této judikatury je to, že pojednává o výkonu svrchovaných výsad členských států vůči jejich vlastním státním příslušníkům, nikoli státním příslušníkům jiných členských států nebo třetích zemí. Vzhledem k obavám, že odnětí státního občanství, které má za následek ztrátu občanství Unie, by mohlo učinit dotčenou osobu osobou bez státní příslušnosti a zbavit ji práv přiznaných Smlouvami a Listinou, zaručuje unijní právo určitý minimální standard právní ochrany osobám, které se v takové situaci ocitnou. Výsledkem je situace, kdy nelze postulovat přesnou paralelu mezi udělením státního občanství členského státu a jeho odnětím, což má za následek, že unijní právo klade na členské státy v rámci každého z těchto institutů jiné nároky. Z těchto důvodů souhlasím s tvrzením Maltské republiky, podle něhož nelze nabytí státní příslušnosti členského státu stavět na roveň jeho odnětí.

53.

Tuto tezi dokládá rozsudek Rottmann ( 54 ), v němž Soudní dvůr rozhodl, že bez ohledu na skutečnost, že pravidla týkající se nabývání a pozbývání státního občanství spadají do pravomoci členských států, uplatní se unijní právo v případě, kdy může určitá osoba přijít o občanství Unie a práva s ním spojená. Pokud se výkon pravomocí členských států v této oblasti dotýká práv přiznaných a chráněných unijním právním řádem, může být předmětem soudního přezkumu ve vztahu k těmto právům. Členský stát může jednotlivci odejmout státní občanství, pokud bylo získáno podvodem, přestože tím dotyčná osoba ztrácí občanství Unie a může se stát osobou bez státní příslušnosti ( 55 ), je-li dodržena zásada proporcionality ( 56 ). Uplatnění této zásady může vyžadovat, aby dotyčné osobě byla poskytnuta přiměřená lhůta před pozbytím státní příslušnosti, aby se mohla pokusit získat zpět státní občanství jiného členského státu ( 57 ).

54.

Soudní dvůr rovněž rozhodl, a to v rozsudku Tjebbes ( 58 ), že členský stát je oprávněn vycházet z předpokladu, že státní příslušnost je odrazem projevení skutečné vazby na tento členský stát. Členský stát tak může spojit neexistenci nebo zánik takové skutečné vazby mezi ním a určitou osobou se ztrátou jeho státní příslušnosti, a to za podmínky, že se ve vztahu k důsledkům této ztráty pro dotyčnou osobu ( 59 ) uplatní zásada proporcionality s ohledem na unijní právo. Podle Soudního dvora je ztráta státní příslušnosti členského státu ze zákona s touto zásadou neslučitelná, pokud příslušná vnitrostátní právní úprava neumožňuje provést individuální posouzení důsledků této ztráty pro dotyčné osoby ( 60 ).

55.

Z toho vyplývá, že členský stát sice může v souladu se svými vlastními právními předpisy v oblasti státního občanství požadovat prokázání skutečné vazby, jak je těmito předpisy definována, resp. „jedinečn[ého] vztah[u] solidarity a loajality mezi ním a svými státními příslušníky“ ( 61 ), unijní právo existenci takového vztahu pro účely nabytí nebo zachování si této státní příslušnosti nepředpokládá, natož aby ji požadovalo ( 62 ). Unijní právo takový požadavek vnitrostátního práva členského státu toleruje pouze v souvislosti s odnětím nebo zrušením státní příslušnosti, za podmínky dodržení zásady proporcionality a přiznání určitých procesních záruk dotčené osobě ( 63 ).

56.

Pokud jde o požadavek „skutečné vazby“ z hlediska mezinárodního práva, je pravda – jak uvádí Komise –, že v rozsudku Nottebohm ( 64 ) MSD rozhodl, že stát může odmítnout uznat státní příslušnost přiznanou jiným státem, neexistuje-li skutečná vazba či propojení mezi touto osobou a státní příslušností, které se domáhá. Rozsudek MSD se omezuje na to, že státům umožňuje odmítnout uznání státního občanství uděleného v případě neexistence skutečné vazby mezi osobou a státem, jehož státní příslušnosti se dotčená osoba dovolává. Neukládá státům, aby vyžadovaly existenci takového vztahu mezi nimi samotnými a jejich vlastními státními příslušníky nebo mezi jinými státy a jejich státními příslušníky ( 65 ). Pro účely projednávané žaloby je třeba zdůraznit, že MSD pojem „skutečná vazba“ podle mezinárodního práva nedefinoval, a tím spíše ani nevyžadoval, aby státy udělovaly státní občanství s odkazem na takový vztah. Právě naopak: MSD rozhodl, že „přísluší každému svrchovanému státu, aby vlastními právními předpisy upravil pravidla týkající se nabývání svého státního občanství“ ( 66 ) Z rozsudku Nottebohm vyplývá, že přinejmenším podle názoru MSD jsou pravidla pro udělování státního občanství záležitostí jednotlivých států.

57.

Mezi unijním a mezinárodním právem není žádný významný rozdíl v otázce, zda musí mezi jednotlivcem a státem, jehož je státním příslušníkem, existovat skutečná vazba, jelikož unijní ani mezinárodní právo takový požadavek nestanoví. Podmínky pro udělování státního občanství jsou záležitostí vnitrostátního práva ( 67 ), byť je nutno do jisté míry dodržovat mezinárodní pravidla, jejichž cílem je bránit bezdomovectví, a je třeba respektovat lidská a procesní práva dotčených osob. V kontextu unijního práva brání prohlášení č. 2 a linie judikatury vycházející z rozsudku Micheletti členským státům v tom, aby neuznávaly udělení státního občanství jiným členským státem, což podle všeho schvaluje i rozsudek Nottebohm ( 68 ). Rovněž neexistuje žádný logický základ pro tvrzení, že vzhledem k tomu, že jsou členské státy povinny uznávat státní občanství udělené jinými členskými státy, musí jejich vnitrostátní právní předpisy obsahovat nějaké konkrétní pravidlo, natož pravidlo, které vyžaduje existenci „skutečné vazby“ jako podmínku pro získání či udržení tohoto státního občanství. Povinnost uznávat státní občanství udělené jinými členskými státy zakotvená v unijním právu je výrazem vzájemného uznávání a respektování svrchovanosti každého členského státu – nikoli prostředkem k zasahování do výlučných pravomocí členských států v této oblasti. Jiný závěr by narušil pečlivě budovanou rovnováhu mezi státní příslušností členského státu a občanstvím Unie ve Smlouvách a představoval by zcela protiprávní erozi pravomoci členských států ve velmi citlivé oblasti, kterou se členské státy jasně rozhodly ponechat pod svou výlučnou kontrolou.

58.

Z toho podle mého názoru vyplývá, že Komise neprokázala, že k tomu, aby bylo legálně uděleno občanství určitého státu, vyžaduje článek 20 SFEU existenci „skutečné vazby“ či „předchozí skutečné vazby“ mezi členským státem a jednotlivcem nad rámec toho, co může vyžadovat vnitrostátní právo členského státu. Je možné, že by se Republika Malta mohla mít zájem reagovat na druhou a třetí část argumentace Komise. Při respektování pojetí Komise rozfázovaného do tří na sebe navazujících částí je podle mého názoru nutno konstatovat, že není nutné, aby Soudní dvůr rozhodoval nad rámec první části. Při absenci důkazu o jiném porušení unijního práva navrhuji, aby Soudní dvůr projednávanou žalobu zamítl.

Náklady řízení

59.

Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.

60.

V projednávané věci Komise a Republika Malta požadovaly uložení náhrady nákladů řízení druhému účastníku řízení.

61.

Vzhledem k tomu, že Republika Malta požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.

Závěry

62.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:

–

žalobu zamítl a

–

rozhodl, že Komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Maltskou republikou.