In het geding waaromtrent ik mij thans heb uit te spreken, gaat het om de toepassing van artikel 80 van het E.E.G.-Verdrag, derhalve om het voorschrift dat het met ingang van de tweede etappe behoudens machtiging van de Commissie aan een Lid-Staat verboden [is] voor het vervoer binnen de Gemeenschap de toepassing van prijzen en voorwaarden op te leggen welke enig element van steun of bescherming in het belang van een of meer ondernemingen of bepaalde industrieën inhouden. Voor de beoordeling van het geding is kennis van de voorgeschiedenis van belang.
Reeds vóór de inwerkingtreding van het E.E.G.-Verdrag golden in Italië voor het vervoer van voedingsmiddelen door de Staatsspoorwegen bijzondere tarieven. Het gaat hier om het uitzonderingstarief no. 201, waarin voor het vervoer van bepaalde voedingsmiddelen uit de Mezzogiorno naar alle stations van de Staatsspoorwegen verschillende kortingen zijn voorzien, en voorts om uitvoertarie-ven waarin verschillende kortingen worden toegestaan voor naar andere Lid-Staten of naar derde landen geëxporteerde waren (te weten: tarief no. 251 voor de uitvoer te land en tarief no. 252 voor de uitvoer ter zee). In bepaalde gevallen kunnen deze kortingen cumulatief naast die van het tarief no. 201 worden toegepast.
In het kader van een door de Commissie overeenkomstig artikel 80 van het Verdrag verricht stelselmatig onderzoek naar de steun-tarieven in de afzonderlijke Lid-Staten kwam zij tot het resultaat, dat het uitzonderingstarief no. 201 als regionale steunmaatregel kon worden goedgekeurd. Dit geschiedde bij machtiging van 16 februari 1962. Deze is nog steeds van kracht, terwijl de in dit geding te onderzoeken beschikking der Commissie er geen betrekking op heeft. — Ook verleende de Commissie machtiging tot een uitvoetarief met beperkte werking (tarief no. 251, letter A). Het gold voor het vervoer van agrarische produkten uit de Mezzogiorno naar andere Lid-Staten. De — steeds aan een termijn gebonden — machtiging werd meermalen verlengd, laatstelijk bij beschikking van 22 december 1966 tot 31 maart 1967.
De Commissie heeft zich hiertegen verzet en tot afwijzing van de vordering geconcludeerd. Ik zou dan nu de door partijen in dit geding gebezigde argumenten aan een onderzoek willen onderwerpen.
<TI><P>Beoordeling rechtens</P></TI>U herinnert zich, dat de Italiaanse Regering een reeks bedenkingen tegen de bestreden beschikking heeft ontwikkeld. Haar argumentatie is gerangschikt rondom drie grieven, welke deels onder dezelfde kwalificatie vallen (schending van artikel 80, alinea 2, en artikel 2 van het E.E.G.-Verdrag, schending van wezenlijke vormvoorschriften), deels ook schending van een ander voorschrift (artikel 3 d) en misbruik van discretionnaire bevoegdheden inhouden. Zo komt het dat dé argumenten soms meermalen worden gebezigd of elkaaroverlappen; deze doublures kunnen mijns inziens evenwel bij het onderzoek worden vermeden. Ik zal mij derhalve niet houden aan de systematiek van de Italiaanse Regering, doch pogen de voorgedragen argumenten te onderzoeken in een volgorde die mij logisch voorkomt, uiteraard zonder van een uitputtende behandeling af te zien.
Het voornaamste bezwaar van de Italiaanse Regering betreft het feit, dat de machtiging tot toepassing van het uitzonderingstarief no. 201-C uitdrukkelijk aan een termijn werd gebonden. Volgens verzoekster moet de machtiging tot toepassing van een uitzonderingstarief — wanneer is uitgemaakt dat de in artikel 80 bedoelde omstandigheden zich voordoen — in stand blijven zolang deze omstandigheden geen wijziging ondergaan, vooral wanneer een voorspelling betreffende de toekomstige ontwikkeling van de omstandigheden welke ten deze de doorslag geven, onmogelijk voorkomt. In ieder geval had de Commissie volgens de Italiaanse Regering, evenals in vroegere gevallen, een verlenging moeten voorzien — dat wil zeggen, verlenging der machtiging niet mogen uitsluiten — . Wat al dadelijk dit laatste punt betreft: men zou het voor de beoordeling rechtens irrelevant kunnen noemen. In de bestreden beschikking wordt namelijk niet met zoveel woorden gezegd, dat van verlenging geen sprake kan zijn. Men kan haar derhalve, zo laat zich betogen, niet bestrijden door inroeping van in de beschikking niet genoemde feiten. Immers ook zonder dat uitdrukkelijk van de mogelijkheid van verlenging wordt gesproken, is de Commissie bevoegd om na expiratie van de geldigheidsduur der machtiging (of reeds eerder) verlenging te overwegen, en wel zulks alleen op grond van de haar krachtens artikel 80 toekomende bevoegdheid.
Deze overwegingen behoeven ons evenwel niet langer bezig te houden, omdat de Commissie kennelijk van mening is dat de machtiging in casu niet kan worden verlengd (dat wil zeggen dat zij niet — zoals in een brief van 29 mei 1964 naar aanleiding van een bezwaar van de Italiaanse Regering betreffende de beschikking van 19 maart 1964 is geschied — op de mogelijkheid van verlenging heeft kunnen wijzen); veeleer acht zij in casu een strikte termijn onvermijdelijk. Laat ons dit nader bezien.
De noodzaak machtigingen welke een uitzonderingskarakter dragen aan een termijn te binden, leidt de Commissie uit strekking en doel van artikel 80 van het E.EG.-Verdrag af. Dit komt de Italiaanse Regering vreemd voor, aangezien de Commissie op 16 februari 1962 tot toepassing van het thans nog geldend uitzonderingstarief no. 201 een niet aan een termijn gebonden machtiging heeft verleend. De Commissie verklaart deze gewijzigde gedragslijn niet alleen door erop te wijzen dat een gemeenschappelijk landbouwbeleid voor de sector tuinbouwprodukten in het jaar 1962 nog niet was uitgestippeld, doch met name ook op grond van de rechtspraak betreffende artikel 70, alinea 4, van het E.G.K.S.-Verdrag, zoals die nadien (in de zaak 28-66) is ontwikkeld. Inderdaad heeft het Hof van Justitie destijds de beschikking van de Hoge Autoriteit, waarbij machtiging werd verleend tot toepassing van uitzonderingstarieven van de Duitse spoorwegen voor het vervoer van kolen-en staalprodukten van en uit Saarland nietig verklaard omdat die machtiging niet aan een termijn was gebonden. Analoge beginselen moeten volgens de Commissie evenwel ook voor artikel 80 van het E.E.G.-Verdrag gelden, aangezien met betrekking tot artikel 70 van het E.G.K.S.-Verdrag en artikel 80 van het E.E.G.-Verdrag van parallel lopende bepalingen kan worden gesproken. Evenmin als de Italiaanse Regering acht ik deze redenering echter in allen dele klemmend. — Zeker, dat tussen beide voorschriften op wezenlijke punten overeenstemming bestaat kan niet worden ontkend. In beide gevallen worden uitzonderingstarieven in principe verboden, op welk verbod echter uitzonderingen kunnen worden gemaakt wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Volgens algemene interpretatieregelen wettigt zodanige constructie de conclusie, dat de voorwaarden waaronder machtiging tot uitzonderingen mag worden verleend, streng moeten worden geïnterpreteerd. — Afgezien daarvan vallen er evenwel ook aanmerkelijke verschillen te constateren. Allereerst wanneer men let op de kring der begunstigden, welke in artikel 80 in zoverre ruimer is, dat daartoe niet slechts een of meer bepaalde ondernemingen (onverschillig van welke aard), doch ook gehele industrieën behoren, terwijl in artikel 70, alinea 4, alleen van een of meer producenten van kolen of staal sprake is. Dit geldt bovendien ook voor de bij het verlenen der machtigingen in aanmerking te nemen gezichtspunten. Volgens artikel 70, alinea 4, van het E.G.K.S.-Verdrag komt het er in hoofdzaak op aan, dat de getroffen maatregelen met de beginselen van het Verdrag overeenstemmen. Volgens de rechtspraak staat daarbij kennelijk het beginsel van artikel 2 op de voorgrond, volgens hetwelk de Gemeenschap in toenemende mate de omstandigheden [moet] scheppen die uit zichzelf de meest rationele verdeling van de produktie op een zo hoog mogelijk peil verzekeren, waarmede gedoeld wordt op een verdeling welke in het bijzonder is gegrond op de normale samenstelling van de produktiekosten zoals die uit het rendement voortvloeit, dat wil zeggen uit de natuurlijke en technische omstandigheden, eigen aan de verschillende producenten, en uit de individuele prestaties van deze producentenZaken 27, 28, 29-58, Deel 6, blz. 538.
. Op grond van dit principe komen alleen steunmaatregelen in aanmerking welke ertoe dienen het de begunstigde ondernemingen mogelijk [te] maken buitengewone, tijdelijke moeilijkheden te boven te komen, welke te wijten zijn aan onvoorziene omstandigheden. Uitzonderingstarieven zijn — zoals het in het arrest in de zaak 28/66Deel 14, blz. 22.
wordt gezegd — alleen toelaatbaar voor zover zij het mogelijk maken om binnen een redelijke termijn de omstandigheden, die uit zichzelf de meest rationele verdeling van de produktie op zo hoog mogelijk peil verzekeren, te herstellen. Het stellen van een termijn dient om de begunstigde ondernemingen een doeltreffende prikkel te geven om zich bij de nieuwe concurrentieverhoudingen aan te passen en om de maatregel niet op te vatten als een blijvende ondersteuning ter verzachting van de moeilijkheden welke zij ondergaan. Zo is het dan ook te verklaren dat het Hof van Justitie in genoemd geval het stellen van een termijn van wezenlijk belang heeft beschouwd, hoewel in de bewoordingen van het Verdrag slechts een mogelijkheid werd voorzien. — In vergelijking daarmede gaat artikel 80 van het E.E.G.-Verdrag ongetwijfeld verder, immers hier worden als in aanmerking te nemen - factoren zowel de vereisten van een passend rationeel economisch beleid als de behoeften van minder ontwikkelde gebieden genoemd. Dientengevolge kunnen derhalve ook aan streekbelangen ontleende beleidsoverwegingen een rol spelen, hetgeen volgens 's Hofs Jurisprudentie in het kader van artikel 70, alinea 4, uitgesloten isDeel 6, blz 538.
. Dit wil echter zeggen dat in artikel 80 het initiatief van de begunstigde ondernemingen, welke tot bepaalde inspanningen moeten worden gestimuleerd, niet centraal staat, ten minste niet alleen van belang is. Het wil ook zeggen, dat eventueel met het oog op aard en omvang van het regionaal beleid een nauwkeurige voorspelling betreffende de duur van de te nemen uitzonderingsmaatregelen niet mogelijk voorkomt. Daarom kan voor wat artikel 80 van het E.E.G.-Verdrag betreft het van een termijn afhankelijk stellen van verleende machtigingen stellig niet in dezelfde mate onafwijsbaar worden geacht als met betrekking tot artikel 70 van het E.G.K.S.-Verdrag het geval is, hoewel zodanige termijn waarschijnlijk veelal met het oog op een juiste planning — welke natuurlijk niet aan de legitieme invloed der Commissie is onttrokken — dienstig zal voorkomen.
De beslissende vraag moet derhalve zijn of in het onderhavige concrete geval het stellen van een termijn juist voorkomt. Voor haar beantwoording is het om te beginnen irrelevant, dat in de beschikking der Commissie van 16 februari 1962, houdende machtiging tot toepassing van het uitzonderingstarief no. 201 welks aanpassing thans aan de orde is, geen termijn is voorzien. Zoals wij van de Commissie vernamen houdt dit kennelijk verband met een rechtens verschillende situatie, te weten met de omstandigheid dat er destijds nog geen agrarisch beleid voor tuin-bouwprodukten bestond. — Zo ook is de opmerking, van de Italiaanse Regering, dat het in de bestreden beschikking goedgekeurde uitzonderingstarief een wezenlijk element is van haar ontwikkelingsprogramma voor het onderontwikkelde zuiden van Italië, niet zonder meer overtuigend. Zoals ik hiervoor reeds te kennen gaf, moet ook het nationaal regionaal beleid zich controle aan de hand van de beginselen van het Verdrag laten welgevallen. Het valt met name niet te ontkennen dat de Commissie op de vaststelling van uitzonderingstarieven invloed kan uitoefenen, wanneer zij in het kader van het regionaal beleid dienst moeten doen. Het ware derhalve onjuist te menen, dat een tariefmaatregel in ieder geval in stand moet blijven zolang daaraan in de gedachtengang belichaamd in het nationale ontwikkelingsprogramma een functie toekomt. Wanneer evenwel de organen van de Gemeenschap bij de vormgeving van nationale tariefmaatregelen hun invloed mogen doen gelden, kan het stellen van een termijn zeer wel geïndiceerd blijken te zijn.
Voor de Commissie heeft bij de vaststelling van de bestreden maatregel in hoofdzaak het inzicht de doorslag gegeven, dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid, juister gezegd de gemeenschappelijke ordening der markten voor groenten en fruit, niet lang tevoren als gevolg van aanzienlijke wijzigingen veel efficiënter was geworden. Men kan zulks niet — zoals de Italiaanse Regering thans zou willen (hoewel zij tegen vroeger door de Commissie gemaakte suggesties in deze richting nimmer bezwaar heeft gemaakt) — a priori irrelevant verklaren en als niet terzake afdoen op grond dat de regels voor de vervoerssector niet overeenkomstig de ontwikkeling van andere in her Verdrag geregelde sectoren zouden mogen worden toegepast. In feite kan hier immers van een nauwe zakelijke samenhang worden gesproken, en wel zulks niet slechts omdat het landbouwbeleid de economische toestand wijzigt — waarmede uiteraard bij regionale beleidsbeslissingen rekening moet worden gehouden — doch ook en vooral omdat juist voor de produkten in de te onderzoeken tariefmaatregelen bedoeld — gezien de markrordening voor groenten en fruit — een aanmerkelijke wijziging van de rechtstoestand is ingetreden. Het lijkt in zoverre nuttig de ontwikkelingsgang in herinnering te brengen welke door de Commissie in haar stukken zo nauwkeurig is omschreven. — Zoals wij vernamen werd in het jaar 1964 (bij beschikking van 19 maart 1964) een aan een termijn gebonden machtiging voor het bijzonder tarief no. 251-A verleend. Zij betrof de uitvoer van landbouwprodukten uit de Mezzogiorno: het was een maatregel welke voor de landbouwprodukten uit dit gebied de toegang tot de markten buitenslands aanmerkelijk vergemakkelijkte. Daarbij was de Commissie er van de aanvang af en ook in de verschillende beschikkingen tot verlenging van de maatregel (beschikkingen van 8 juli 1964, 15 december 1965 en 22 december 1966) op bedacht te wijzen op de overwegende invloed van de ontwikkeling — in de loop des tijds — van de marktordening voor groenten en fruit en te betogen dat de voltooiing dier ordening de tariefmaatregel ten slotte overbodig moest maken. De beslissende gebeurtenis was toen het in werking treden van Verordening no. 159/66 (van 25 oktober 1966) per 1 januari 1967. Zij bracht mede dat de ordening der markten voor groenten en fruit in hoofdzaak haar voltooiing vond en in belangrijke mate werd uitgebouwd. Met name leidde zij ertoe dat de bescherming der telers tegenover derde staten door het gemeenschappelijk douanetarief en andere communautaire maatregelen werd versterkt en dat aan de handel binnen de Gemeenschap geen enkele belemmering in de weg gelegd werd (omdat namelijk de douanerechten kwamen te vervallen en een beroep op artikel 10 van Verordening no. 23 werd uitgesloten). Deze gevolgen traden per 1 januari 1967 in voor de meeste goederen die van het goedgekeurde uitzonderingstarief profiteerden; voor de overige produkten was zulks per 1 juli 1968 het geval. Het was dus duidelijk, dat het uitzonderingstarief no. 251-A moest vervallen, omdat zijn functie — de toegang der betrokken produkten tot de buitenlandse markten te vergemakkelijken — door communautaire maatregelen werd overgenomen. De later goedgekeurde tariefmaatregel waarom het thans gaat, is ten dele — zij het met belangrijk geringere kortingen — voor tarief no. 251-A in de plaats getreden. Ook de Italiaanse Regering moest deze samenhang erkennen, zoals aan een brief van de permanente vertegenwoordiger van Italië van 11 september 1967 kan worden ontleend. In verband hiermede kon de nieuwe tariefmaatregel uiteraard slechts voor een korte overgangsperiode gelden: zij was in hoofdzaak bestemd om het effect ener abrupte beëindiging van de vroegere regeling te verzachten. — Daarbij komt dat Verordening no. 159/66 nieuwe doeleinden en nieuwe structuren voor het landbouwbeleid bracht. Onder meer werd de oprichting van telersverenigingen voorzien, welke prijzen kunnen vaststellen waaronder de door haar leden geleverde produkten niet mogen worden verkocht. Bij de oprichting dier organisaties kunnen de Lid-Staten steun verlenen welke voor 50 % door het Europees Oriënterings-en Garantiefonds voor de Landbouw wordt gedragen. De Lid-Staten kunnen ook op gunstige voorwaarden leningen voor de financiering van interventies verstrekken, ingeval van crisis voor financiële compensatie zorgen en andere interventiemaatregelen nemen. Dit alles wordt in de memories der Commissie gedetailleerd uiteengezet. Niemand kan bestrijden, dat zo een meer zinvolle hulp ter verbetering van de landbouwstructuren mogelijk werd dan via de — stellig niet méér effectieve — begunstiging door middel van uitzonderingstarieven, welke gelijkelijk naar produktiequanta en geproduceerde eenheden wordt verleend. Ook passen de nieuwe maatregelen beter bij de ontwikkeling van de gemeenschappelijke landbouwmarkt dan het toestaan van uitzonderingstarieven, omdat zij erop berekend zijn een einde te maken aan verstoringen van her evenwicht (de Commissie bracht dit ter sprake met het oog op de situatie van de telersorganisatie in de afzonderlijke Lid-Staten). — Wie zulks erkent moet evenwel de Commissie het recht toekennen de toepassing der nieuwe maatregelen te bevorderen, en een hierop gericht beleid te voeren, zelfs bij de beoordeling van daarvoor in aanmerking komende uitzonderingstarieven. Van haar standpunt bezien ware het daarentegen niet logisch afwijkingen van de tarieven in ieder geval te laten voortbestaan totdat de economische verhoudingen zich op de een of andere wijze aan de met Verordening no. 159 beoogde ordening zullen hebben aangepast. En dan blijkt juist het binden van uitzonderingstarieven aan een bepaalde termijn een bijzonder geëigend middel te zijn. Het is daartoe geëigend omdat het de begunstigden de tijd laat zich aan de nieuwe situatie aan te passen, met name in het belang van de opbouw der in Verordening no. 159 bedoelde organisaties, die uiteraard niet van vandaag op morgen actief kunnen worden. Ook voor wat de duur van de toegestane termijn betreft kan van een geëigend middel worden gesproken, omdat blijkt dat de Commissie de zaak in zoverre verstandig heeft beoordeeld. Men dient immers niet te vergeten dat het er in casu om gaat tarifaire maatregelen waaraan betrekkelijk geringe gevolgen verbonden zijn in de zin der meer rationele maatregelen van Verordening no. 159 te transformeren. Wanneer nu de Commissie — die hierop in de jaren 1964 tot 1966 telkens reeds nadrukkelijk heeft gewezen — in de thans bestreden beschikking een totale tijdsduur van twee jaren voorziet, kan haar bezwaarlijk worden verweten dat zij zich aan een onmogelijke prognose heeft gewaagd. Ik ben veeleer van mening dat het, gezien de ons door de Commissie gegeven toelichting, op de weg van de Italiaanse Regering zou hebben gelegen aan te tonen dat hetgeen de Commissie zich voorstelt niet in het voorziene tijdsbestek kan worden gerealiseerd. Dit is door de Italiaanse Regering ten processe evenwel niet beproefd; haar betoog bleef, integendeel, geheel abstract.
Ik kom derhalve tot het resultaat dat tegen het stellen van een termijn aan de geldingsduur ener door de Commissie verstrekte machtiging niets is in te brengen, zodat de materiële grieven van de Italiaanse Regering niet gegrond zijn.
Over haar formele bezwaren, met name over de grief van onvoldoende motivering die ik volledigheidshalve nog wil bespreken, kan ik kort zijn.
Zoals U weet wordt niet betoogd dat het aan iedere motivering heeft ontbroken, hetgeen stellig ook niet zou kunnen worden gezegd van een toelichting welke zich over twee en een halve bladzijde van het Publikatieblad uitstrekt en een verwijzing inhoudt naar de doelstellingen van het E.E.G.-Verdrag, naar de noodzaak voor de verbetering van de economische structuur van rationele middelen gebruik te maken, naar Verordening no. 159 en haar gevolgen en naar de noodzaak van verandering der landbouwstructuren. — Het gaat er in hoofdzaak om, dat volgens verzoekster voor de veronderstelling van de Commissie, dat de voorwaarden welke tot goedkeuring van het uitzonderingstarief aanleiding mochten geven na afloop van de termijn niet meer vervuld zouden zijn, geen gronden zijn aangevoerd. Bovendien maakt zij er bezwaar tegen dat de Commissie niet heeft aangegeven, hoe de doeleinden van het landbouwbeleid in korte tijd zouden kunnen worden verwerkelijkt. — Inderdaad zijn in de beschikking aan deze beide punten geen speciale beschouwingen gewijd. Dat wil evenwel niet zeggen, dat de beschikking niet met redenen omkleed is. Men mag er namelijk niet aan voorbij gaan, dat de bestreden beschikking in nauw verband staat met een reeks eerdere beschikkingen, in welker motivering reeds naar de vereisten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid werd verwezen. Voorts laat zich betogen, dat de tekst van de door de Commissie genoemde Verordening no. 159 voor zichzelf spreekt, vooral wanneer men haar in verband brengt met het door de Commissie naar voren gebrachte feit dat in het goedgekeurde uitzonderingstarief slechts geringe kortingen worden toegestaan. — Gezien dit een en ander kon van de Commissie rederlijkerwijze geen speciale toelichting betreffende haar prognose worden verwacht.
Er bestaat dan ook geen aanleiding hier te spreken van een vormfout, welke tot nietigverklaring van de beschikking aanleiding zou kunnen geven.