Volgens verzoekster in het hoofdgeding berust verordening nr. 572/78 van de Commissie allereerst op artikel 14, lid 4, sub c, van verordening nr. 805/68 van de Raad in de versie van verordening nr. 425/77, waarbij de Commissie is gemachtigd bepalingen ter uitvoering van artikel 14 vast te stellen, en met name betreffende de controle op het gebruik van het ingevoerde vlees.

Enerzijds houdt die machtiging in, dat de door de Commissie vastgestelde uitvoeringsvoorschriften moeten zijn gericht op — en bruikbaar moeten zijn voor — de verwezenlijking van de doelstelling van artikel 14 van verordening nr. 805/68, namelijk de bescherming van de mededingingspositie van de verwerkende industrie van de Gemeenschap ten opzichte van buiten de Gemeenschap gevestigde concurrenten. Voor de verwezenlijking van die doelstelling was het evenwel niet nodig dat er termijnen werden gesteld, laat staan vervaltermijnen.

Anderzijds kan zulk een machtiging niet inhouden, dat de Commissie het recht op schorsing van de verplichting tot betaling van de heffing, vervat in artikel 14 van verordening nr. 805/68 van de Raad, fundamenteel zou mogen inperken door vaststelling van een verwerkingstermijn die de vorm van een vervaltermijn aanneemt. De bevoegdheid daartoe had de Commissie slechts door een uitdrukkelijke althans duidelijke machtiging van de Raad kunnen worden toegekend, doch dit is niet gebeurd. Van de noodzaak van zulk een uitdrukkelijke machtiging door de Raad blijkt wel, wanneer men artikel 14 legt naast artikel 15 van verordening nr. 805/68, waarin de Raad de afgifte van een invoer- en uitvoercertificaat met zoveel woorden afhankelijk stelt van het verschaffen van een waarborg, ter verzekering dat er tijdens de geldigheidsduur van het certificaat tot invoer of uitvoer zal worden overgegaan; de waarborgsom wordt verbeurd wanneer de transactie gedurende die termijn niet of slechts gedeeltelijk wordt verwezenlijkt.

Door de vaststelling van vervaltermijnen wordt het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel geweld aangedaan. Van schending van die beginselen mag in de eerste plaats worden gesproken, omdat het hierbedoelde voorschrift op overtredingen van heel verschillende zwaarte, dat wil zeggen op een simpele of zelfs minimale termijnoverschrijding zo goed als op het algeheel achterwege laten van de verwerking, één en dezelfde sanctie stelt. En waar de waarborgsom volgens bedoeld voorschrift in zijn geheel wordt verbeurd wanneer het bewijs van verwerking niet is geleverd binnen een termijn van zes maanden na de maand van invoer, wordt ook het evenredigheidsbeginsel geschonden: zie de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaken nrs. 122/78 en 240/78 (Jurispr. 1979, blz. 677 en 2137). Tenslotte worden er in de hierbedoelde bepaling buitensporig zware sancties voorzien. Het gaat in artikel 14, lid 4, sub c, van verordening nr. 805/68 allereerst om de nakoming van de verplichting tot verwerking van de waar; het stellen van een termijn is slechts een controlemaatregel, zodat niet-inachtneming ervan er niet toe mag leiden dat het voordeel, gelegen in de schorsing van de verplichting tot betaling der heffing, als zodanig aan het nalatige bedrijf wordt ontnomen.

Verzoekster in het hoofdgeding concludeert, dat de Commissie weliswaar termijnen voor de verwerking — en sancties bij overschrijding van die termijnen — mocht voorzien, maar dat zulke sancties niet konden inhouden dat het voordeel, gelegen in de schorsing van de verplichting tot betaling der heffing, geheel en al aan de betrokkene werd ontnomen, en in ieder geval had er naar gelang van de ernst der termijnoverschrijding moeten worden gedifferentieerd. Verzoekster acht artikel 1, lid 3, van verordening nr. 572/78 dan ook ongeldig.

De Commissie komt er allereerst tegen op, dat artikel 1, lid 3, van verordening nr. 572/78 zou kunnen worden uitgelegd op een wijze die het algeheel achterwege laten van de heffing zou kunnen rechtvaardigen in gevallen van minimale termijnoverschrijding. Weliswaar vond het Hof van Justitie reeds gelegenheid om, uitgaande van een uitlegging overeenkomstig het Verdrag, van de bewoordingen van soortgelijke bepalingen afstand te nemen (arrest van 21 juni 1979, zaak 240/78, Jurispr. 1979, blz. 2137, en 3 juni 1980, zaak 135/79, Jurispr. 1980, blz. 1713), maar dat neemt niet weg, dat er van een uitlegging overeenkomstig het Verdrag slechts sprake kan zijn, wanneer die uitlegging beantwoordt aan de doelstelling van een bepaling en de wetgever niet kennelijk voor een andere oplossing heeft geopteerd. De onderhavige bepaling, volgens welke de heffing ook bij een geringe termijnoverschrijding alsnog wordt geïnd, beantwoordt echter precies aan de bedoeling van de Commissie en aan de doelstelling van de bijzondere invoerregeling van artikel 14 van s Raads verordening nr. 805/68. In zulke omstandigheden mag de rechter zich bij het uitleggen van de bepaling niet in de plaats van de wetgever stellen. Ook kan niet bij wege van uitlegging worden vastgesteld wat een geringe termijnoverschrijding is en wat in zo'n geval een passende sanctie is.

De Commissie bespreekt vervolgens de geldigheid van artikel 1, leden 3 en 8, van verordening nr. 572/78. Met betrekking tot de vraag of de hierbedoelde bepaling zich verdraagt met het machtigingsvoorschrift van s Raads verordening nr. 805/68, betoogt de Commissie allereerst dat niet de waarborgregeling verzoekster dwars zit, maar het feit dat er in verordening nr. 572/78 een verwerkingstermijn van drie maanden is voorzien, bij overschrijding waarvan de heffing alsnog wordt geïnd. Voor de oplossing van het geschil doet het niet terzake of de waarborgregeling op zichzelf wettig is; ook wanneer er bij overschrijding geen waarborgsom kon worden ingehouden, zou de onderneming, bij overschrijding van de gestelde termijn van drie maanden, evengoed tot betaling van de heffing gehouden zijn. De Commissie meent dat het bepalen van een verwerkingstermijn en het stellen van een sanctie op termijnoverschrijding volstrekt binnen het kader blijft van de bevoegdheden die de Raad bij artikel 14 van verordening nr. 805/68 aan de Commissie heeft overgedragen; volgens dit artikel stelt de Commissie uitvoeringsbepalingen vast voor de aldaar vastgelegde bijzondere regeling bij invoer van bepaalde soorten voor verwerking bestemd vlees, en met name voorschriften betreffende de controle op het gebruik van het ingevoerde vlees. Zulk een controle brengt noodzakelijkerwijs mee, dat er door de Commissie, handelende binnen de redelijkerwijs aan haar discretionaire bevoegdheid te stellen grenzen, een verwerkingstermijn wordt vastgesteld. Dit heeft de Commissie gedaan door de betrokkenen voor de verwerking ten hoogste vier maanden min één dag en tenminste drie maanden plus één dag toe te staan. Reeds in artikel 14 van verordening nr. 805/68 is een driemaandelijkse verdeling voorzien van de voor een jaar op de balans van de Raad vastgestelde behoefte aan ter verwerking ingevoerd vlees, en het was dus geheel normaal dat de Commissie, niet alleen voor de import, maar ook voor de verwerking gedurende het gehele jaar, een geregelde verdeling voorzag. Een korte termijn vindt in ieder geval zijn rechtvaardiging in het streven de vorming van voorraden onverwerkt bevroren vlees voor speculatieve doeleinden te voorkomen en een doeltreffende controle te verzekeren.

Wat tenslotte het evenredigheidsbeginsel betreft, dit wordt door de omstreden bepalingen geenszins geschonden; men dient hier te onderscheiden tussen gevallen waarin het verlies van de waarborgsom als een echte straf overkomt, en gevallen als het onderhavige, waarin de ondernemer zich alleen maar een bijzonder voordeel ziet ontgaan dat hem voorshands was toegekend op voorwaarde dat hij zich aan de desbetreffende regels zou houden. In deze laatste gevallen komt, wanneer de gestelde voorwaarden niet worden nageleefd, het toegekende recht te vervallen, zonder dat de overheid precies behoeft te onderzoeken of de voorwaarden helemaal of slechts ten dele niet zijn nageleefd. De Commissie is bovendien van mening, in haar verordening nr. 572/78 het evenredigheidsbeginsel voldoende recht te hebben doen wedervaren, door voor gevallen van overmacht overschrijding van de termijn te tolereren en de inning achteraf van de eventuele heffing slechts te voorzien voor het gedeelte van de ingevoerde partij vlees, dat niet binnen de gestelde termijn is verwerkt. De door verzoekster aangehaalde uitspraken van het Hof doen in dit verband niet terzake, immers in beide aangehaalde zaken had een geringe overschrijding van een simpele délai d'ordre tot oplegging van de sanctie geleid, terwijl de onderhavige termijn is gesteld om de eerbiediging te verzekeren van de voornaamste verplichting die de betrokkene tegenover de overheid heeft en die hem ter verwezenlijking van het doel van de regeling is opgelegd. In zulke gevallen heeft het Hof het verlies van de waarborgsom bij overschrijding van de gestelde termijnen juist wél in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel bevonden (arresten van 17 december 1970, zaak 11/70, 30 januari 1974, zaak 186/73, en 11 mei 1977, zaken 99 en 100/76, Jurispr. 1970, blz. 1125, 1974, blz. 533, en 1977, blz. 861).

De Commissie acht ook de redenering van het Finanzgericht Hamburg ongegrond, volgens welke de waarborgsom in het belang van de verbruikers niet wegens een betrekkelijk geringe overschrijding van de verwerkingstermijn mag worden verbeurdverklaard. De termijn is juist in het belang van de verbruikers vastgesteld, namelijk om te voorkomen dat de verwerking om speculatieve redenen wordt vertraagd. Dit voordeel weegt zeker op tegen het nadeel dat, in de zeldzame gevallen waarin de verwerking niet binnen de gestelde termijn is geschied, voor de verbruiker voortvloeit uit het feit dat de verwerker de extra last welke in de heffing besloten ligt, in zijn verkoopprijs doorberekent.

De Commissie geeft het Hof in overweging, de prejudiciële vraag van het Finanzgericht Hamburg te beantwoorden als volgt: