Sagsøgeren i hovedsagen har anført, at Kommissionens forordning nr. 572/78 først og fremmest beror på artikel 14, stk. 4, litra c), i Rådets forordning nr. 805/68 som affattet ved forordning nr. 425/77, hvorefter Kommissionen kan fastsætte gennemførelsesbestemmelser til artikel 14 i forordning nr. 805/68, navnlig bestemmelserne vedrørende tilsynet med det indførte køds anvendelse.

På den ene side medfører denne bemyndigelse, at de af Kommissionen udstedte gennemførelsesbestemmelser skal tage sigte på og tjene til at gennemføre formålet med artikel 14 i forordning nr. 805/65, nemlig at beskytte forarbejdningsindustriens konkurrenceevne i forhold til konkurrenter uden for Fællesskabet. Dette formål kræver imidlertid ikke, at der fastsættes frister for forarbejdningen, og så meget mindre præklusive frister.

På den anden side giver en sådan bemyndigelse ikke Kommissionen ret til at foretage en materielretlig begrænsning af retten til suspension af importafgiften — som indført af Rådet ved artikel 14 i forordning nr. 805/68 — ved at fastsætte en frist for forarbejdningen i form af en præklusion. Dette kræver en udtrykkelig eller i det mindste klar bemyndigelse fra Rådet, og efter sagsøgerens opfattelse foreligger der ikke en sådan. Kravet om en udtrykkelig bemyndigelse fra Rådet fremgår i øvrigt af en sammenligning mellem artikel 14 i forordning nr. 805/68 og samme forordnings artikel 15, hvori Rådet udtrykkeligt har bestemt, at udstedelse af import- eller eksportlicens betinges af, at der stilles sikkerhed for, at forpligtelsen til at gennemføre ind- eller udførslen opfyldes inden for licensens gyldighedsperiode; denne sikkerhed fortabes helt eller delvis, såfremt transaktionen ikke eller kun delvis har fundet sted inden for denne frist.

Sagsøgeren har endvidere anført, at en præklusiv frist er i strid med lighedsgrundsætningen og proportionalitetsprincippet. Sagsøgeren har i denne forbindelse først gjort gældende, at bestemmelsen er i strid med disse grundsætninger, i det omfang den opstiller samme sanktion for undladelser af vidt forskellig grovhed, lige fra en simpel eller endog ubetydelig overskridelse af fristen for forarbejdningen til den fuldstændigt manglende forarbejdning. Endvidere er bestemmelsen — for så vidt hele sikkerheden fortabes, hvis der ikke inden seks måneder efter importmåneden føres bevis for forarbejdningen — i strid med proportionalitetsprincippet, jf. Domstolens domme i sagerne 122/78 og 240/78 (Sml. 1979, s. 677 og s. 2137). Endelig er sagsøgeren af den opfattelse, at de i bestemmelsen fastsatte sanktioner er for strenge, idet hovedforpligtelsen ifølge artikel 14, stk. 4, litra c), i forordning nr. 805/68 angår varens forarbejdning, og fristen kun er en kontrolforanstaltning, hvis manglende overholdelse ikke kan medføre, at den virksomhed, der har begået fejlen, fratages selve retten til suspension af importafgiften.

Sagsøgeren har endelig anført, at selv om Kommissionen måtte kunne fastsætte frister for forarbejdningen og sanktioner i tilfælde af fristoverskridelse, må sanktionerne dog ikke medføre en fuldstændig fortabelse af retten til suspension af importafgiften; derimod burde de under alle omstændigheder tilpasses omfanget af fristoverskridelsen. Artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 572/78 er derfor ifølge sagsøgeren ugyldig.

Kommissionen for De europæiske Fællesskaber har indledningsvis gjort gældende, at det må være udelukket at fortolke artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 572/78 således, at importafgiften ikke skal opkræves i sin helhed, når overskridelsen af fristen for forarbejdning er ubetydelig. Kommissionen erkender ganske vist, at Domstolen allerede — med støtte i en fortolkning i overensstemmelse med traktaten — har fraveget ordlyden af lignende bestemmelser (dom af 21. 6. 1979 i sag 240/78, Sml. 1979, s. 2137, og dom af 3. 6. 1980 i sag 135/79, Sml. 1980, s. 1713), men den er imidlertid af den opfattelse, at der kun kan anlægges en fortolkning i overensstemmelse med traktaten, hvis fortolkningen svarer til formålet med en bestemmelse, og hvis lovgiveren ikke udtrykkeligt har valgt en anden løsning. I nærværende sag er bestemmelsen om den efterfølgende opkrævning af importafgiften — selv hvis der kun er tale om en forholdsvis ringe overskridelse af fristen for forarbejdningen — imidlertid i overensstemmelse med Kommissionens klare hensigt og med formålet med den særlige importordning ifølge artikel 14 i Rådets forordning nr. 805/68. Domstolen kan derfor ikke ved en fortolkning sætte sig i lovgiverens sted. Yderligere kan det ifølge Kommissionen ikke ved en fortolkning afgøres, i hvilke tilfælde fristoverskridelsen kun er ringe, og hvilken sanktion der i så fald er passende. Dette er ligeledes lovgiverens opgave.

Kommissionen har dernæst gennemgået spørgsmålet om gyldigheden af artikel 1, stk. 3 og 8, i Kommissionens forordning nr. 572/78. Med hensyn til, om bestemmelsen er i overensstemmelse med bemyndigelsen i Rådets forordning nr. 805/68, har Kommissionen først anført, at det i nærværende sag ikke er sikkerhedsstillelsesordningen, der gør indgreb i sagsøgerens interesser, men derimod den omstændighed, at forordning nr. 572/78 fastsætter en frist for forarbejdningen på tre måneder og bestemmer, at importafgiften opkræves efterfølgende, hvis fristen overskrides. Spørgsmålet om selve sikkerhedstillelsesordningens gyldighed er uden betydning for afgørelsen af sagen, idet virksomheden, selv om der ikke fandtes en sikkerhedsstillelse at holde sig til, under alle omstændigheder skulle betale importafgiften, når tremåneders-fristen er overskredet. Ifølge Kommissionen er der ikke tvivl om, at fastsættelse af en frist for forarbejdningen og af sanktioner i tilfælde af enhver fristoverskridelse indgår blandt de beføjelser, som Rådet har overdraget Kommissionen i henhold til artikel 14 i forordning nr. 805/68. Ifølge bestemmelsen fastsætter Kommissionen gennemførelsesbestemmelser for den særlige importordning for visse former for kød bestemt til forarbejdning, der er indført ved artikel 14, navnlig bestemmelserne vedrørende tilsynet med det indførte køds anvendelse. Tilsynet med kødets anvendelse indebar imidlertid, at der nødvendigvis skulle indføres en frist for forarbejdningen, som det tilkom Kommissionen at fastsætte inden for et rimeligt skøn. Dette skete ved, at Kommissionen fastsatte en frist for forarbejdningen på højst fire måneder minus én dag og mindst tre måneder og én dag. Således fremgår det af artikel 14 i forordning nr. 805/68, at der efter en årlig opgørelse fra Rådet skal fastsættes en kvartalsvis fordeling af behovet for indført kød bestemt til forarbejdning, og det er derfor naturligt, at Kommissionen foretager en jævn fordeling ikke alene af indførslerne, men også af forarbejdningen over hele året. Under alle omstændigheder er der behov for en kort frist for at undgå oplagring af frosset, ikke-forarbejdet kød med spekulation for øje og for at sikre en effektiv kontrol i virksomhederne.

Bestemmelserne er efter Kommissionens opfattelse ikke i strid med proportionalitetsprincippet. Ifølge Kommissionen må der nemlig skelnes mellem de tilfælde, hvor fortabelsen af sikkerheden fremtræder som en egentlig sanktion, og tilfælde — som i denne sag — hvor den erhvervsdrivende kun mister en særlig, på forhånd indrømmet fordel, som ydes under den forudsætning, at han overholder de dermed forbundne betingelser. I disse sidstnævnte tilfælde bortfalder retten, når betingelserne ikke opfyldes, uden at myndigheden skal foretage en detaljeret undersøgelse af, om der er tale om fuldstændig eller kun delvis manglende overholdelse af betingelserne. Kommissionen har videre anført, at den i forordning nr. 572/78 i tilstrækkelig grad har iagttaget proportionalitetsprincippet ved at tillade en fristoverskridelse i tilfælde af force majeure og ved at bestemme, at den eventuelle importafgift kun opkræves efterfølgende for den del af det indførte parti kød, som ikke er blevet forarbejdet inden for fristen. Den af sagsøgeren nævnte retspraksis er heller ikke relevant, idet den fuldstændige fortabelse af sikkerheden i de to nævnte tilfælde skyldtes en ubetydelig overskridelse af en frist, som beroede på rene ordenshensyn, mens fristen i det foreliggende tilfælde er fastsat for at sikre, at den erhvervsdrivende overholder sin hovedforpligtelse over for administrationen, og er nødvendig af hensyn til formålet med den indførte ordning. I sådanne tilfælde har Domstolen tværtimod fastslået, at fortabelsen af en sikkerhed i tilfælde af fristoverskridelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet (dom af 17. 12. 1970 i sag 11/70, Sml. 1970, s. 235, dom af 30. 1. 1974 i sag 186/73, Sml. 1974, s. 533, og dom af 11. 5. 1977 i sagerne 99 og 100/76, Sml. 1977, s. 861).

Kommissionen mener heller ikke, at Finanzgericht Hamburg's ræsonnement om, at det ikke er i forbrugernes interesse, at sikkerheden fortabes på grund af en forholdsvis ringe overskridelse af fristen for forarbejdningen. Fristen er derimod netop fastsat i forbrugernes interesse for at hindre enhver form for udskydning af forarbejdningen i spekulationsøjemed. Denne fordel opvejer klart den ulempe, som forbrugerne udsættes for i de sjældne tilfælde, hvor forarbejdningen ikke foretages inden for fristen, og hvor den forarbejdende virksomhed indkalkulerer den yderligere udgift i form af importafgiften i sin salgspris. Kommissionen har derfor foreslået, at Domstolen besvarer Finanzgericht Hamburg's præjudicielle spørgsmål således: