Selon la partie requérante au principal, le règlement no 572/78 de la Commission est basé avant tout sur l'article 14, paragraphe 4, littera c), du règlement no 805/68 du Conseil, dans la version du règlement no 425/77, qui habilite la Commission à déterminer les modalités d'application de l'article 14 du règlement no 805/68 et notamment celles relatives au contrôle de l'utilisation des viandes importées.

D'une part, cette habilitation impliquerait que les dispositions d'exécution arrêtées par la Commission doivent viser et servir à atteindre l'objectif de l'article 14 du règlement no 805/68, à savoir la protection de la compétitivité de l'industrie de transformation communautaire par rapport à ses concurrents établis à l'extérieur de la Communauté. Or, cet objectif ne nécessiterait pas la fixation de délais pour la transformation et, a fortiori, la fixation de délais de forclusion.

D'autre part, une telle habilitation ne conférerait pas à la Commission le pouvoir de restreindre au fond le droit au bénéfice d'une suspension de prélèvement ouvert par le Conseil à l'article 14 du règlement no 805/68, en fixant un délai de transformation revêtant la forme d'un délai de forclusion. Pour conférer un tel pouvoir à la Commission, une habilitation expresse, ou à tout le moins claire, de la part du Conseil eût été nécessaire mais, selon la requérante, celle-ci ferait défaut. La nécessité d'une habilitation expresse par le Conseil apparaîtrait d'ailleurs d'une comparaison de l'article 14 du règlement no 805/68 avec l'article 15 de ce même règlement, dans lequel le Conseil a expressément prévu que la délivrance d'un certificat d'importation ou d'exportation est subordonnée à la constitution d'une caution garantissant l'engagement d'importer ou d'exporter pendant la validité du certificat et qui reste acquise si l'opération n'est pas réalisée ou seulement partiellement pendant ce délai.

La partie requérante au principal considère également que la fixation des délais de forclusion viole les principes d'égalité et de proportionnalité. A cet égard, elle fait tout d'abord valoir que ces principes sont violés par la disposition concernée en ce qu'elle prévoit une sanction identique pour des manquements de gravité fort différente, allant du simple dépassement, même minime, des délais de transformation à l'absence totale de transformation. Au surplus, la disposition concernée, en prévoyant la déchéance de la caution intégrale au cas où la preuve de la transformation n'a pas été apportée dans un délai de six mois après le mois d'importation, violerait le principe de proportionnalité, ainsi que l'aurait déjà décidé la Cour dans les affaires 122/78 et 240/78 (Recueil 1979, p. 677 et 2137). Enfin, la requérante considère que les sanctions prévues par la disposition concernée sont excessivement sévères, puisque l'obligation principale prévue à l'article 14, paragraphe 4, littera c), du règlement no 805/68 est la transformation de la marchandise, la fixation d'un délai n'étant qu'une mesure de contrôle dont le non-respect ne saurait aboutir à ce que le bénéfice même de la suspension du prélèvement soit retiré à l'entreprise fautive.

La partie requérante au principal conclut que, si la Commission pouvait prévoir des délais de transformation assortis de sanctions en cas de dépassement de ceux-ci, ces sanctions ne pouvaient pas entraîner la privation totale du bénéfice de la suspension du prélèvement et, en tout cas, auraient dû être graduées selon l'importance du dépassement du délai. Selon la requérante, l'article 1, paragraphe 3, du règlement no 572/78 serait donc non valide.

La Commission des Communautés européennes s'attache tout d'abord à exclure la possibilité d'une interprétation de l'article 1, paragraphe 3, du règlement no 572/78, qui puisse justifier la non-perception de la totalité du prélèvement lorsque le dépassement du délai de transformation n'est que minime. La Commission, tout en reconnaissant que la Cour de justice a déjà eu l'occasion, en se fondant sur une interprétation conforme au traité, de s'écarter du libellé de dispositions similaires (arrêt du 21. 6. 1979, affaire 240/78, Recueil 1979, p. 2137, et arrêt du 3. 6. 1980, affaire 135/79, Recueil 1980, p. 1713), considère cependant qu'une interprétation conforme au traité ne peut être envisagée que si elle répond à l'objectif d'une disposition et si le législateur n'a pas manifestement voulu faire prévaloir une autre solution. Or, dans le cas d'espèce, la disposition prévoyant la perception du prélèvement après coup, même dans le cas d'un dépassement relativement léger du délai de transformation, répond à une intention précise de la Commission et à l'objectif du régime d'importation particulier établi par l'article 14 du règlement no 805/68 du Conseil. Dans de telles conditions, le juge ne saurait, par voie d'une interprétation, se substituer au législateur. Au surplus, selon la Commission, il ne serait pas possible de déterminer, par la voie d'une interprétation, les cas dans lesquels le dépassement du délai serait seulement léger et quelle serait alors la sanction appropriée. Il s'agirait là également d'une prérogative du législateur.

La Commission examine ensuite la question de la validité de l'article 1, paragraphes 3 et 8, du règlement no 572/78 de la Commission. En ce qui concerne la compatibilité de la disposition en cause avec l'habilitation prévue au règlement no 805/68 du Conseil, la Commission fait tout d'abord valoir que, dans le présent litige, ce n'est pas le régime des cautions qui fait grief à la requérante, mais bien le fait que le règlement no 572/78 prévoit un délai de transformation de trois mois et la perception du prélèvement après coup en cas de dépassement. Il serait sans importance pour la solution du litige que le régime des cautions lui-même soit légal ou non, puisque même à défaut de caution susceptible d'être retenue, l'entreprise ayant dépassé le délai de trois mois prévu serait toujours tenue de payer le prélèvement. Pour la Commission, la fixation d'un délai de transformation et la sanction attachée à tout dépassement de ce délai entreraient parfaitement dans le cadre des compétences transférées par le Conseil à la Commission en application de l'article 14 du règlement no 805/68. En effet, aux termes de cette disposition, la Commission arrête les modalités d'application relatives au régime spécial à l'importation de certaines viandes de transformation prévu par l'article 14, et notamment les dispositions nécessaires pour le contrôle de l'utilisation de la viande. Or, un contrôle de l'utilisation de la viande impliquerait inévitablement la fixation d'un délai de transformation qu'il appartenait à la Commission de fixer dans le cadre d'une marge d'appréciation adéquate, ce qu'elle aurait fait en fixant un délai de transformation d'au maximum quatre mois moins un jour et d'au minimum trois mois et un jour. En effet, l'article 14 du règlement no 805/68 prévoirait déjà une répartition trimestrielle des besoins en viandes de transformation importées, constatés pour une année par le bilan du Conseil, et il serait dès lors naturel pour la Commission de prévoir une répartition régulière non seulement des importations mais aussi de la transformation sur l'ensemble de l'année. De toute façon, un délai court serait justifié par le souci d'éviter le stockage de viandes congelées non transformées à des fins spéculatives et d'assurer un contrôle efficace dans les entreprises.

Enfin, en ce qui concerne le respect du principe de proportionnalité, celui-ci ne serait nullement violé par les dispositions en cause. Pour la Commission, en effet, il faudrait distinguer les cas où les pertes de caution apparaissent comme une véritable pénalité et ceux où, comme dans le cas d'espèce, l'opérateur économique se voit seulement retirer un avantage spécial accordé à l'avance, pour autant qu'il respecte les conditions relatives à l'octroi de cet avantage. Dans les cas de ce dernier type, dès que les conditions fixées ne sont pas remplies, le droit accordé deviendrait caduc sans que l'autorité soit tenue d'examiner en détail si le non-respect des conditions a été total ou seulement partiel. Au surplus, la Commission considère qu'elle a, dans le règlement no 572/78, suffisamment tenu compte du principe de proportionnalité en tolérant un dépassement de délai dans les cas de force majeure et en prévoyant que le prélèvement éventuel n'est perçu après coup que pour la partie du lot de viandes importées qui n'a pas été transformée dans le délai fixé. La jurisprudence de la Cour citée par la partie requérante ne serait pas non plus pertinente, puisque, dans les deux cas cités, la perte totale d'une caution sanctionnait le léger dépassement d'un simple délai d'ordre, alors que, dans le cas d'espèce, le délai est motivé par le souci d'assurer le respect par l'intéressé de l'obligation principale qui le lie à l'administration et s'impose par la finalité du régime instauré. Dans des cas de ce type, la Cour aurait au contraire jugé conforme au principe de proportionnalité la perte d'une caution sanctionnant le dépassement des délais prévus (arrêt du 17. 12. 1970, affaire 11/70, Recueil 1970, p. 1125, arrêt du 30. 1. 1974, affaire 186/73, Recueil 1974, p. 533, et arrêt du 11. 5. 1977, affaires 99 et 100/76, Recueil 1977, p. 861).

La Commission considère également comme non fondé le raisonnement du Finanzgericht Hamburg selon lequel l'intérêt des consommateurs commanderait que la caution ne soit pas déclarée acquise pour cause de dépassement d'un délai de transformation déjà relativement court. En effet, ce délai aurait précisément été fixé dans l'intérêt des consommateurs, afin d'empêcher tout freinage spéculatif de la transformation. Un tel avantage contrebalancerait sans difficulté le désavantage qui résulte pour le consommateur, dans les quelques rares cas où la transformation n'est pas effectuée dans le délai prévu, de ce que le transformateur répercutera dans son prix de vente la charge supplémentaire représentée par le prélèvement. En conclusion, la Commission propose à la Cour de donner à la question posée à titre préjudiciel par le Finanzgericht Hamburg la réponse suivante: