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Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant le programme européen d'observation de la Terre (GMES) et sa mise en œuvre initiale (2011-2013)»

Le 30 juin 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 157, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant le programme européen d’observation de la Terre (GMES) et sa mise en œuvre initiale (2011-2013)

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 5 janvier 2010.

Lors de sa 459e session plénière des 20 et 21 janvier 2010 (séance du 20 janvier 2010), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 184 voix pour, 2 voix contre et 4 abstentions.

1.1 Le CESE accueille favorablement le règlement sur l'observation de la Terre (GMES) et sa mise en œuvre initiale, qui constitue une étape stratégique dans le cadre de l'établissement d'un cadre nouveau pour amener la politique spatiale européenne à maturité.

1.2 Le CESE pense que ce cadre permettra de tirer des avantages substantiels de la mise en œuvre des politiques de l'UE existantes, de l'élaboration de nouvelles politiques, de l'intensification de la fourniture de services intelligents et sur mesure, en Europe et au-delà, ainsi que du renforcement de la position de l'UE dans les négociations internationales.

1.3 Les avantages pour la société et les citoyens seront d'autant plus bénéfiques que les services satellitaires touchent à un large éventail de domaines importants tels que le changement climatique, les situations d'urgence, des questions environnementales et sanitaires comme la qualité de l'eau et de l'air (pollution), l'agriculture et la sylviculture, la diminution des ressources naturelles, l'aménagement du territoire et un certain nombre de questions de sécurité publique et de défense.

1.4 Il est indispensable que le volet spatial et le volet in situ soient de qualité supérieure, possèdent des capacités d'interactivité et permettent des synergies. Les services satellitaires apporteront une importante valeur ajoutée aux services terrestres, aériens et maritimes (1).

1.5 Les agences européennes et les services publics dans les États membres sont les premiers destinataires des services satellitaires. Le secteur privé en bénéficiera également. La gamme des services utiles offerts aux secteurs public et privé s'élargira à mesure que le marché va se développer. Le secteur en aval, constitué principalement de PME, requiert une attention et un financement spécifiques.

1.6 À cet égard, la gouvernance revêt une importance capitale. Les éléments essentiels en sont:

1.7 Une interconnexion efficace entre les services spatiaux et terrestres permettra de disposer en permanence de données complètes et fiables. Un accès total et ouvert aux données est indispensable pour éviter les distorsions et stimuler le secteur en aval. Les données clairement identifiées comme sensibles pour les États membres et l'Union doivent être protégées.

1.8 Le CESE prend note de l'existence d'une enveloppe de 150 millions d'euros, en guise de première étape de la promotion de ces applications. Certaines questions doivent encore être réglées avant qu'il puisse émettre un jugement globalement positif. Pour que le système atteigne effectivement ses objectifs, il convient en effet de poursuivre les négociations et d'apporter des clarifications concernant une possible insuffisance des ressources financières, le lancement des Sentinelles B, en complément aux Sentinelles A, ainsi que la répartition des budgets communautaires entre les diverses parties prenantes.

1.9 Les services satellitaires à venir touchent à un large éventail de domaines qui répondent directement à des besoins de la société et des citoyens. Le CESE recommande donc avec insistance que l'UE adopte une stratégie de communication afin de sensibiliser le grand public aux avantages à venir du GMES, en accordant également une attention particulière à l'éducation et à la formation des experts techniques dans ce domaine.

1.10 Il convient que la stratégie de Lisbonne pour l'après-2010 accorde une place à l'observation de la terre.

2.1 Les principales motivations pour un intérêt renforcé vis-à-vis de l'espace sont des raisons stratégiques d'ordre politique et économique. Les changements climatiques, les objectifs environnementaux et spatiaux, la sécurité des citoyens et l'établissement d'une infrastructure de défense complémentaire rendent aussi particulièrement souhaitable un accroissement des services opérationnels de nature spatiale.

2.2 En matière spatiale, une politique européenne et des services autonomes sont indispensables eu égard à l'augmentation des activités spatiales menées dans le monde entier par un nombre croissant de partenaires et de concurrents (2).

2.3 Suite aux Livres vert et blanc publiés au cours de la dernière décennie et à l'accord-cadre de 2003 entre l’Agence spatiale européenne et la Commission, qui ont tous été accueillis favorablement, le CESE a souscrit pleinement aux politiques décrites dans les documents du Conseil conjoint «Espace», de la Commission et de l'ASE d'avril-mai 2007 (3). En octobre 2009, le président Barroso a souligné l'importance de l'espace pour un large éventail de politiques de l'UE (4).

2.4 L'ASE a réalisé un travail impressionnant sur une longue période de temps. En dehors de la recherche, les programmes spatiaux ont facilité le développement de services opérationnels en collaboration avec des entreprises privées. Le CESE a jugé l'année dernière que la «politique industrielle» conduite par l'ASE était une réussite. Dans le contexte de la nouvelle répartition des tâches entre l'ASE et la Commission, cette dernière devient entièrement responsable de la phase opérationnelle des projets.

2.5 Le CESE a déjà indiqué qu'il attendait de l'engagement de la Commission, manifesté par ses décisions et ses financements, qu'il suscite un accroissement des activités spatiales du secteur public aussi bien que privé.

2.6 C'est dans le même esprit que la Commission propose le règlement sur le GMES et sa mise en œuvre initiale (2011-2013), qui constitue une étape indispensable pour répondre aux exigences d'une politique spatiale européenne parvenue à maturité.

2.7 Le GMES a suscité un intérêt accru et entraîné une intensification de la programmation de la part des agences européennes, ainsi que des secteurs public et privé dans toute l'Europe.

2.8 Dans la perspective d'une exploitation efficace des multiples avantages potentiels du programme, le CESE a salué l'année dernière l'établissement d'un bureau GMES au sein de la direction générale «Entreprises et industrie», pour assurer la coordination de ce programme. Une telle coordination est éminemment souhaitable dans la mesure où le programme concerne plusieurs directions générales ainsi que le 7e programme-cadre (7e PC).

2.9 Une coordination renforcée au niveau européen ainsi qu'entre la Commission et les États membres sera également bénéfique pour l'adoption d'approches intégrées dans les États membres où elles font souvent défaut. Elle permet également de susciter une meilleure prise de conscience de l'importance de «l'espace» et d'en améliorer l'image en mettant en évidence son lien avec certains services aux citoyens.

3.1 Parallèlement aux activités de recherche et développement dans le cadre du GMES, pour lesquelles elle est un partenaire actif aux côtés de l'ASE et des États membres, la Commission centrera son action sur les matières dans lesquelles l'intervention communautaire est en mesure d'apporter une valeur ajoutée manifeste.

3.2 Le règlement prévoit des services opérationnels GMES sur une plus vaste échelle. Comme il s'agit d'une nouvelle étape dans un cadre nouveau, l'élaboration du programme – notamment la sélection des priorités – et la gouvernance ont fait l'objet d'une large consultation auprès de toutes les parties prenantes, des coordinateurs GMES dans les États membres, des utilisateurs effectifs et potentiels, ainsi que de l'industrie.

3.3 Le règlement sur l'observation de la Terre établit une base juridique pour le programme GMES et prévoit le financement de sa mise en œuvre initiale (2011-2013) à hauteur de 107 millions d'euros, par l'UE, c'est-à-dire par le budget de la Commission; un montant complémentaire de 43 millions d'euros est prévu au titre du 7e PC et portera le total à 150 millions; ces dispositions sont prévues jusqu'à ce qu'un accord soit conclu sur un nouveau budget pluriannuel de l'UE pour 2013-2020 (5).

3.4 Cinq domaines d'action sont prévus. Pour la période 2011-2013, l'accent sera mis sur les services d’intervention d’urgence et les services de surveillance des terres (6).

3.5 La mise en œuvre initiale (2011-2013) sera gérée par la Commission dans le cadre des activités générales du GMES de l’Union européenne, qui couvrent également les activités de recherche de l’Union et celles des partenaires du programme GMES. Ce cadre doit être distingué de la mise en œuvre technique de la composante spatiale du GMES, qui est confiée à l’ASE.

Outre un accord général parmi les parties prenantes, les consultations ont mis en évidence un immense besoin de données fiables et précises.

3.6.1 Une grand variété d'utilisateurs, tels que les milieux de la recherche, les autorités publiques aux niveaux national et régional, ainsi que les services de sécurité, ont un besoin vital de données fiables, parfois même d'extrême urgence.

3.6.2 La disponibilité continue de données fiables est une condition indispensable pour la poursuite du développement, par le secteur en aval, des marchés de l'observation de la Terre en Europe, de nature à favoriser la croissance et la création d'emplois (7).

3.7 S'agissant de la subsidiarité, il convient de noter que selon l'évaluation globale, les services à fournir au titre de ce règlement nécessitent la mise en commun au niveau européen des contributions des États membres de manière à permettre des économies d'échelle et une application effective de la réglementation environnementale de l'UE (8).

4.1 Le CESE accueille très favorablement, comme un pas en avant d'une portée stratégique, la mise en œuvre initiale prévue par le règlement sur l'observation de la Terre, qui vient s'ajouter aux programmes de recherche, aux services et à d'autres activités déjà existants.

4.2 En mettant sur pied le GMES, la Commission et l'ASE ont lancé un programme d'exploitation opérationnelle civile des données satellitaires qui, en plus de ses applications météorologiques, s'avère unique au monde par son échelle et sa portée. Son évolution constante et sa mise en œuvre permettront à l'industrie européenne de se positionner comme un acteur de premier plan à l'échelle mondiale.

4.3 Une vaste consultation auprès de toutes les parties concernées et l'analyse d'impact réalisée montrent l'existence d'un large consensus sur les objectifs du programme et les perspectives nouvelles qu'il offre. Plusieurs études spécifiques réalisées en réponse à certaines demandes ont mis en évidence les mêmes retombées positives du GMES, ainsi que des possibilités accrues pour les acteurs publics et privés (9).

4.4 Les avantages attendus des nouvelles activités par un large éventail de parties prenantes dans les secteurs public et privé, ainsi que par le CESE, peuvent être résumés comme suit:

4.5 Le rapport coûts-bénéfices attendu est positif: un chiffre d'affaires modeste générera des avantages substantiels.

4.6 La période de mise en œuvre des programmes de l'ASE est limitée à trois ans. Le Conseil devrait donc formuler les engagements à long terme de l'UE pour la période postérieure à 2013. La continuité des programmes opérationnels est un élément essentiel. Une planification à long terme est une condition déterminante si l'on veut obtenir des retombées positives de l'observation de la Terre en ce qui concerne les objectifs et les services relevant du secteur public. C'est aussi une condition fondamentale pour encourager le secteur en aval à développer des services.

4.7 Dans le même contexte, il est vital d'assurer, pour toutes les parties concernées, la continuité et la fiabilité des services, ainsi qu'un accès total et ouvert aux données.

4.8 Il est indispensable pour la pérennité de la politique spatiale de sensibiliser le public dans l'ensemble de l'Europe. Pour s'assurer du soutien du grand public, il est urgent que l'UE se dote d'une stratégie de communication qui explique clairement les avantages des services satellitaires pour la société et les citoyens.

4.9 Dans le même contexte, le CESE souligne la nécessité d'accorder une attention particulière à l'éducation et à la formation des experts techniques dans ce domaine.

Comme la mise en œuvre initiale déterminera le cadre dans lequel les opérations vont s'étendre ultérieurement, il convient de s'assurer dès le début d'une gestion et d'une gouvernance adéquates. La gouvernance concerne en particulier les points énumérés ci-après.

5.1.1 Pour des raisons compréhensibles, le «spatial» a longtemps constitué un domaine politique relativement isolé au sein de l'UE. Or, il convient de le considérer dorénavant comme une politique communautaire à part entière. Elle s'intégrera d'ailleurs parfaitement dans la stratégie de Lisbonne pour l'après-2010 (11).

5.2 Toutes les directions générales de la Commission qui participent aux politiques spatiales devraient coordonner efficacement leurs activités afin d'éviter les doubles emplois et de prévoir des actions concertées, lorsque plusieurs directions sont concernées par l'observation de la Terre.

5.3 Les agences européennes ainsi que certaines directions générales, en l'occurrence celles chargées de la recherche, de l'environnement, de l'agriculture, de la justice et des affaires intérieures, de la santé et de la protection des consommateurs, du développement, du commerce et des relations extérieures, doivent être associées au GMES pour deux raisons supplémentaires:

5.4 Des approches soigneusement coordonnées par et au sein de la Commission permettront également de préserver la cohérence de l'action et de favoriser l'interopérabilité entre l'observation de la Terre et d'autres programmes liés au spatial comme les télécommunications et les transports.

5.5 Une coordination efficiente est nécessaire eu égard au grand nombre de parties concernées qui participent sur un pied d'égalité à la collecte des informations, à l'échelon national.

5.6 Les satellites, les stations de mesure automatiques et internet permettent de plus en plus d’observer l’évolution de l'environnement en temps réel. Dans la mesure où il permet d'accroître la «quasi-instantanéité des informations pour les décideurs», le GMES peut apporter une contribution en matière de mesure de la qualité de l'environnement dans le cadre de la communication «Le PIB et au-delà (12)».

5.7 Le nombre croissant de satellites exige une gestion rigoureuse de tous les équipements spatiaux afin d'éviter des collisions qui provoqueraient des contaminations et la dispersion de débris dans l'espace.

6.1 L'observation de la Terre reste un marché relativement restreint en comparaison avec l'ensemble des marchés liés à l'espace. En 2005, les recettes à l'échelle mondiale se sont élevées à 1,3 milliard d'euros, dont 0,4 en Europe; la moitié de ces recettes étaient générées par des applications météorologiques.

6.2 Le secteur en amont de l'observation de la Terre est principalement institutionnel et dépend des financements publics. Les satellites commerciaux d'observation qui sont mis en service sont développés dans le cadre de partenariats public-privé et sont toujours tributaires de contributions financières publiques.

6.3.1 Le CESE souligne la nécessité d'un accès complet et ouvert aux données, indispensable à l'établissement d'une situation d'égalité entre les parties prenantes publiques et privées, ainsi qu'au développement d'un secteur commercial, toujours faible.

6.3.2 La fourniture ininterrompue des données est d'une importance capitale pour permettre le développement d'un secteur viable en aval. Toute incertitude à cet égard constituerait un énorme retour en arrière pour le marché, car elle laisserait supposer que les infrastructures nécessaires ne répondent pas aux attentes.

6.3.3 Les réactions du secteur industriel vis-à-vis de la première série de satellites opérationnels du GMES, les Sentinelles, sont clairement positives (13). Toutefois, il convient d'accorder une attention particulière à la chaîne actuelle de téléchargement des données spatiales en vue de garantir un fonctionnement optimal.

6.3.4 Les Sentinelles B, nécessaires au remplacement des Sentinelles A appelés à disparaître, sont également essentiels pour garantir la pérennité du système et la continuité des services en cas de défaillance d'un satellite. Le financement des Sentinelles B reste incertain. Il importe qu'il soit assuré.

6.3.5 La continuité des services et le développement de nouveaux services exigent qu'après consultation, le secteur en aval soit informé le plus rapidement possible du futur mécanisme de facturation de l'utilisation des données.

6.4.1 Les ressources financières pour la mise en œuvre initiale au cours de la période 2011-2013 s'élèvent à 150 millions d'euros, à savoir 43 millions au titre du 7e PC et 107 millions provenant du budget de la Commission. Le CESE demande instamment une clarification concernant plusieurs points en suspens.

6.4.2 Les parties prenantes doivent avoir la certitude que l'enveloppe de 107 millions sera allouée à titre de financement ou de crédit. Les règles de participation doivent être précisées. Les pays associés sont-ils considérés comme des bénéficiaires potentiels de subventions ou de contrats?

6.4.3 Au regard des résultats escomptés, 150 millions semblent à peine suffisants. Tout d'abord, une opinion largement répandue, par exemple à l'ASE ou chez EADS, est que l'allocation d'un crédit supplémentaire de 30 millions d'euros au titre du 7e PC est indispensable pour que les installations terrestres répondent aux exigences. Deuxièmement, la couverture de l'exercice 2013 n'est pas claire même si les ressources financières du budget communautaire pour 2013-2020 semblent être assurées.

6.4.4 Le troisième sujet de préoccupation concerne le lancement prévu des Sentinelles B dans la mesure où il n'est pas encore budgété et est donc toujours pendant (14).

6.4.5 Un autre défi est celui du financement des services connexes dans les domaines maritimes, atmosphériques et de sécurité, qui devrait faire l'objet d'une décision au même moment que celle relative au financement des services terrestres et d'urgence. Le CESE souhaiterait recevoir des indications concernant le financement de ces services et le niveau d'engagement des septième et huitième programmes-cadres, ainsi que des directions générales de la Commission, en particulier de celle de l'environnement. Une telle clarification serait très précieuse pour le secteur en aval.

6.4.6 Les dépenses supplémentaires nécessaires ne doivent pas obligatoirement être couvertes par le budget de l'UE seul. D'autres sources sont envisageables, comme des contributions de l'ASE ou des États.

6.5.1 Actuellement, le secteur – en développement – situé en aval de l'observation de la Terre est fragmenté et de taille réduite; il est constitué de quelque 150 entreprises qui employaient environ 3 000 personnes en 2006. La même année, ses recettes totales en Europe s'élevaient à 250-300 millions d'euros. Les recettes du secteur public s'élèvent à quelque 150 millions d'euros. Les clients sont principalement des autorités et des agences publiques. Les profits sont aléatoires. Aux États-Unis, ce secteur industriel est deux à trois fois plus grand qu'en Europe. Il présente également un taux de croissance plus élevé (15).

6.5.2 Un processus souhaitable de regroupement des activités en aval est en cours.

6.5.3 Même si les opérations générées sont d'une ampleur limitée, la relation déjà ancienne de l'ASE avec l'industrie a été centrée sur l'expertise de l'Agence en qualité de facilitateur de services. Elle a donné naissance à une politique industrielle couronnée de succès.

6.5.4 Le CESE insiste pour que, dans la mesure où la responsabilité de ces applications sera transférée de l'ASE à la Commission, les services de celle-ci offrent la garantie d'une expertise technique équivalente en matière industrielle.

Les contours du programme à venir sont clairs: l'accent sera mis dans une large mesure sur les PME, dont la créativité est d'une importance capitale, aux yeux du CESE. Dans ce contexte, le CESE voudrait souligner deux points:

6.5.5.1 Des budgets de projet d'un montant de 25 millions d'euros exigent la participation d'entreprises de grande taille. L'ASE a sollicité de manière proactive la participation de PME. La Commission doit adopter la même attitude.

6.5.5.2 Dans le cadre des petits projets, les PME doivent être invitées à devenir maîtres d'œuvre sur un pied d'égalité.

6.5.6 Pour les appels d'offre concernant les projets relevant de l'enveloppe de 150 millions d'euros pour 2011-2013, la Commission doit détecter les éventuelles distorsions de concurrence provoquées par des instances publiques et qui pourraient être aggravées par les évaluations des consultants. Actuellement, le rôle du secteur public en tant que principal consommateur de services se caractérise souvent par un manque de clarté.

6.5.7 Dans la mesure où le GMES vise à la création d'une industrie innovante de l'information géographique, le programme doit s'adresser à tous les acteurs industriels. Or, la tendance est d'associer principalement des industries qui sont déjà liées à l'activité spatiale. Le CESE insiste sur le fait qu'à terme, la pérennité du GMES est tributaire de la participation de l'ensemble des acteurs industriels des services d'informations géographiques, qu'ils soient liés ou non au secteur spatial.

6.5.8 Le CESE approuve l'octroi d'un soutien financier aux projets des entreprises privées afin de compenser les insuffisances du marché dans ce secteur stratégique au potentiel élevé.

6.5.9 Actuellement, les activités spatiales sont concentrées dans une seule partie de l'UE. Au regard des capacités actuelles, une poursuite du développement du secteur en aval peut et doit être encouragée dans les nouveaux États membres.

6.5.10 Le CESE considère que la diminution du nombre de spécialistes dans ce domaine est un sujet particulier de préoccupation. Il convient d'inverser la tendance actuelle. Une intensification des programmes d'éducation et de formation à l'intention des clients publics (potentiels), ainsi que dans le secteur de haute technologie en aval, est nécessaire pour permettre à l'industrie de tirer pleinement avantage des possibilités qui s'offrent.

6.6.1 Si l'on se souvient que l'«espace» était traité séparément par l'ASE pour des raisons de «sécurité nationale», l'accord entre la Commission et l'ASE de 2004 et la résolution du Conseil de mai 2007 constituent un changement majeur. Le CESE se réjouit de l'attention accordée à l'utilisation des données et des informations au bénéfice de la sécurité des citoyens, ainsi qu'à la politique de protection des données visant à garantir une utilisation sécurisée des données potentiellement sensibles par la Commission, les agences européennes et les États membres.

6.6.2 Le CESE se félicite également du renforcement de la coordination entre le GMES et l'Agence européenne de défense, qui permettra d'établir des liens entre la politique en matière de données et les applications du GMES, d'une part, et la planification des capacités européennes prévues dans le domaine de la sécurité et les besoins futurs correspondants, d'autre part.

6.6.3 Le CESE soutient pleinement l'approche prévue de «double usage» (civil-défense), combinant les usages à des fins scientifiques et de sécurité, comme feuille de route stratégique pour le GMES. Une telle approche est extrêmement pertinente pour relever les défis immédiats, à moyen et à long termes, car elle est de nature à améliorer les capacités européennes dans des domaines tels que la surveillance maritime, le contrôle terrestre et des frontières, notamment la surveillance (16) de l'organisation des migrations illégales, la lutte contre la contrebande et le trafic de drogue, la protection des infrastructures vitales, ainsi que le combat contre la prolifération des armes.

Bruxelles, le 20 janvier 2010.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) La contribution des services satellitaires consistera par exemple à permettre un accès plus rapide à certaines informations pertinentes, ce qui permettra de disposer d'un délai supplémentaire pour la prise de décision et l'élaboration de contre-mesures. Par ailleurs, ils faciliteront l'interprétation, à l'échelle planétaire ou régionale, d'événements ou d'anomalies soudaines.

(2) Dans ce contexte, il est intéressant de mentionner le réseau mondial des systèmes d’observation de la Terre (GEOSS), dans lequel l'Europe entend jouer un rôle de première importance grâce au GMES.

(4) Discours d'ouverture du président de la Commission à la conférence «Les ambitions de l'Europe dans l'espace: nouvelles possibilités pour les entreprises et la société civile européennes», Bruxelles, les 15 et 16 octobre 2009.

(5) Ces montants s'ajoutent au 1,4 milliard d'euros prévus au titre du 7e PC pour les projets spatiaux.

(9) Voir notamment «Socio-Economic Benefits Analysis of GMES» (analyse des avantages socioéconomiques du GMES), PriceWaterhouseCooper, octobre 2006, «EU Space Policy and its potential for EU industrial sector competitiveness» (la politique spatiale de l'UE et son potentiel pour la compétitivité de l'industrie européenne), étude réalisée pour le Parlement européen, 2007, et «Study on the competitiveness of the GMES downstream sector» (étude sur la compétitivité du secteur en aval du GMES), Ecorys et al., novembre 2008.

(10) Par exemple, TERRAFIRMA, un service d'information sur les dangers liés aux mouvements du sol, en particulier dans les zones côtières ou sismiques, PROMOTE, un service d'information sur la qualité de l’air; MY OCEAN, un service de surveillance et de prédiction des océans; SAFER, un service d'intervention d'urgence.

(12) Voir la communication de la Commission “Le PIB et au-delà – Mesurer le progrès dans un monde en mutation” COM(2009) 433 final.

(13) Voir «Industry Information Day on the GMES Sentinel Data Policy» (journée d'information pour l'industrie sur la politique en matière de données «Sentinelles» du GMES), Bruxelles, 11 septembre 2009.

(14) Les Sentinelles B sont en cours de développement par l'ASE, mais les coûts opérationnels doivent être couverts par la Commission. Selon les calculs d'EADS, ils se montent à 165 millions d'euros.

(15) Pour des analyses complètes et détaillées, voir les études mentionnées à la note 9.

(16) En coopération étroite avec Frontex, l'agence européenne pour la surveillance terrestre des frontières.