Indledning

1.

I den foreliggende sag har Domstolen modtaget en anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Sofijski gradski sad (byretten i Sofia, Bulgarien) vedrørende fortolkningen af Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne  ( 2 ), som ændret ved Rådets rammeafgørelse 2009/299/RIA af 26. februar 2009  ( 3 ) (herefter »rammeafgørelse 2002/584«). Den forelæggende ret er navnlig i tvivl om, hvorvidt en national lovgivning, der automatisk og generelt foreskriver, at den fuldbyrdende judicielle myndighed anordner frihedsberøvelse i et fængsel af den eftersøgte fra afgørelsen om at fuldbyrde den europæiske arrestordre og indtil den pågældendes faktiske overgivelse til den udstedende medlemsstat, uden at der tages hensyn til individuelle omstændigheder, er forenelig med artikel 12 og artikel 23, stk. 5, i rammeafgørelse 2002/584.

2.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse er indgivet i forbindelse med fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre udstedt af den kompetente judicielle myndighed i Republikken Østrig med henblik på strafforfølgning af en bulgarsk statsborger, der er bosat i Bulgarien, for indbrudstyveri. Nærmere bestemt ønsker den forelæggende ret oplyst, om den, når den træffer en afgørelse om fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre, har pligt til at anvende sin nationale lovgivning og samtidig anordne frihedsberøvelse af den eftersøgte, eller om EU-retten er til hinder herfor, henset til de forpligtelser, der følger af artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584 vedrørende varetægtsfængsling eller løsladelse ledsaget af passende foranstaltninger med henblik på at forhindre flugt, og nævnte rammeafgørelses artikel 23, stk. 5, om løsladelse ved overgivelsesfristens udløb.

3.

Sagen giver således Domstolen mulighed for at præcisere rækkevidden af den fuldbyrdende judicielle myndigheds beføjelser med hensyn til frihedsberøvelse i overgivelsesfasen og behandle spørgsmålet om, hvorvidt det er et krav, at der foretages en individuel vurdering af det konkrete tilfælde.

Relevante retsforskrifter

EU-retten

4.

Femte og sjette betragtning til rammeafgørelse 2002/584 har følgende ordlyd:

5.

Denne rammeafgørelses artikel 1 med overskriften »Definition af og pligten til at fuldbyrde en europæisk arrestordre« lyder som følger:

6.

Samme rammeafgørelses artikel 12 med overskriften »Varetægtsfængsling af en person« bestemmer:

7.

Artikel 17 i rammeafgørelse 2002/584, der har overskriften »Frister og procedurer i forbindelse med afgørelsen om fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre«, fastsætter:

8.

Rammeafgørelsens artikel 23 med overskriften »Frist for overgivelse af den eftersøgte« er affattet således:

9.

Rammeafgørelsens artikel 24 med overskriften »Udsættelse af overgivelsen eller betinget overgivelse« bestemmer følgende i stk. 1:

10.

Samme rammeafgørelses artikel 26 med overskriften »Fratrækning af varigheden af varetægtsfængslingen i den fuldbyrdende medlemsstat« bestemmer i stk. 1:

Bulgarsk ret

Loven om udlevering og om den europæiske arrestordre

11.

Zakon za ekstraditsiata i evropejskata zapoved za arest (lov om udlevering og om den europæiske arrestordre) (herefter »udleveringsloven«)  ( 4 ) gennemfører rammeafgørelse 2002/584. I henhold til udleveringslovens artikel 42, stk. 1 og 2, skal der ved modtagelsen af en europæisk arrestordre, såfremt denne opfylder de formelle forskrifter, obligatorisk anordnes anholdelse af den eftersøgte i op til 72 timer.

12.

I henhold til udleveringslovens artikel 43, stk. 1 og 2, træffer retten ved begyndelsen af proceduren for fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre afgørelse om, hvorvidt den eftersøgte skal forblive frihedsberøvet. Det er ikke påkrævet, at vedkommende forbliver frihedsberøvet under denne procedure.

13.

Ifølge udleveringslovens artikel 43, stk. 7, kan den eftersøgte, hvis denne er blevet frihedsberøvet, anmode om løsladelse, så længe proceduren om anerkendelse af den europæiske arrestordre fortsat verserer. Denne anmodning skal efterkommes, hvis det viser sig, at frihedsberøvelsen af den eftersøgte ikke er nødvendig.

14.

Udleveringslovens artikel 44, stk. 7, andet punktum, har følgende ordlyd:

15.

I henhold til udleveringslovens artikel 54, stk. 1, skal overgivelsen ske inden for ti dage, efter at afgørelsen om overgivelse er blevet endelig. I henhold til udleveringslovens artikel 54, stk. 2, kan denne frist forlænges, hvis der foreligger en objektiv hindring for overgivelsen. Løsladelse af den eftersøgte er kun tilladt, hvis overgivelsen ikke kan ske.

Loven om straffuldbyrdelse og varetægtsfængsling

16.

Artikel 260 i zakon za izpalnenie na nakazaniata i zadarzhaneto pod strazha (lov om straffuldbyrdelse og varetægtsfængsling)  ( 5 ) har følgende ordlyd:

Tvisten i hovedsagen, det præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen

17.

Anklagemyndigheden i Eisenstadt (Østrig) henvendte sig til Sofijski gradski sad (byretten i Sofia), som er den forelæggende ret, med en europæisk arrestordre af 4. juli 2024, hvorved den anmodede om overgivelse af LY (herefter »den eftersøgte«), en bulgarsk statsborger med fast ophold i Bulgarien, med henblik på retsforfølgning for et indbrudstyveri af 61 sæt komplethjul til en værdi af 150 990 EUR.

18.

Under proceduren for fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre udstedte den fuldbyrdende judicielle myndighed den 26. juli 2024 en arrestordre mod den eftersøgte på Republikken Bulgariens område. Denne blev anholdt den 4. august 2024. Den 7. august 2024 fastslog den forelæggende ret, at der ikke var risiko for flugt, hvorfor den som en foreløbig sikringsforanstaltning fastsatte en kaution på 1 000 leva (BGN) (ca. 511 EUR). Den eftersøgte blev løsladt.

19.

I retsmøderne den 9. og den 30. august 2024 gav den eftersøgte personligt møde med sin advokat. Gennem advokaten forklarede han, at han ikke ville modsætte sig en øjeblikkelig overgivelse til de østrigske myndigheder, idet han præciserede, at grunden til, at han ikke havde afgivet en sådan erklæring, var risikoen for, at han i afventning af overgivelsen ville blive frihedsberøvet, idet en sådan frihedsberøvelse kunne have en betydelig varighed. Han anmodede derfor om tilladelse til selv at rejse til Østrig, hvor han har en befuldmægtiget advokat, med henblik på frivilligt at overgive sig til denne medlemsstats judicielle myndigheder med bistand fra denne advokat.

20.

Den forelæggende ret har påpeget, at den eftersøgtes anmodning er i strid med karakteren af den ordning for retligt samarbejde, der er fastsat i rammeafgørelse 2002/584, hvorefter retten træffer afgørelse om overgivelse af den eftersøgte, og de kompetente myndigheder i den fuldbyrdende medlemsstat herefter overgiver den eftersøgte til de kompetente myndigheder i den udstedende medlemsstat.

21.

Den forelæggende ret er enig med forsvareren i, at frihedsberøvelsen af den eftersøgte umiddelbart efter vedtagelsen af afgørelsen om overgivelse ikke kan anses for at være nødvendig for selve overgivelsen af vedkommende. En sådan foranstaltning, der kan vare nogle dage, en uge eller endda længere, og sker i et fængsel, udgør et uforholdsmæssigt indgreb i den personlige frihed, henset til det formål, der forfølges.

22.

Den bulgarske lovgivning forpligter den forelæggende ret til at frihedsberøve den eftersøgte på det tidspunkt, hvor den træffer afgørelsen om anerkendelse og fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre, og anbringe vedkommende i et fængsel. Den forelæggende ret finder det tvivlsomt, om disse betingelser for fuldbyrdelse er i overensstemmelse med rammeafgørelse 2002/584.

23.

Hvad i første række angår den obligatoriske frihedsberøvelse forudsætter den europæiske arrestordres karakter nødvendigvis, at den eftersøgte anholdes, hvilket ikke kan sidestilles med overgivelsen. Derfor må den eftersøgte, i det mindste på tidspunktet for overgivelsen, nødvendigvis være frihedsberøvet. Imidlertid kræver ingen bestemmelse i rammeafgørelse 2002/584, at denne frihedsberøvelse nødvendigvis skal ske på et tidligere tidspunkt i proceduren end den fysiske overgivelse af den eftersøgte.

24.

For det første fastsætter artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584 som en generel regel muligheden for en varetægtsfængsling eller en løsladelse; i denne forbindelse afhænger valget af, hvilken sikringsforanstaltning der er påkrævet, af de særlige forhold i det enkelte tilfælde. Derfor er en varetægtsfængsling mulig, men ikke obligatorisk.

25.

For det andet indebærer formuleringen »[d]en pågældende kan på et hvilket som helst tidspunkt løslades midlertidigt i overensstemmelse med den fuldbyrdende medlemsstats nationale lovgivning«, at den nationale gennemførelseslov skal fastsætte, at der »på et hvilket som helst tidspunkt« er mulighed for løsladelse.

26.

For det tredje er der i artikel 23, stk. 5, i rammeafgørelse 2002/584 vedrørende perioden fra vedtagelsen af en endelig afgørelse om overgivelse til den faktiske overgivelse anvendt formuleringen »[h]vis den pågældende stadig er varetægtsfængslet«, hvilket vil sige, at der er mulighed for, at vedkommende ikke er frihedsberøvet i denne periode.

27.

Af disse grunde og henset til den relevante retspraksis fra Domstolen er den forelæggende ret af den opfattelse, at udleveringslovens artikel 44, stk. 7, andet afsnit, er i strid med artikel 12 og artikel 23, stk. 5, i rammeafgørelse 2002/584, eftersom sidstnævnte bestemmelser er til hinder for en obligatorisk varetægtsfængsling af den eftersøgte i perioden fra retsafgørelsen om overgivelse af vedkommende til den egentlige fysiske overgivelse, hvis der fra begyndelsen ikke foreligger nogen flugtrisiko eller risiko for, at overgivelsen forhindres. I et sådant tilfælde er frihedsberøvelsen kun objektivt påkrævet på tidspunktet for overgivelsen.

28.

Hvad i anden række angår frihedsberøvelsen i et fængsel i overensstemmelse med bulgarsk lov vil den eftersøgte, hvis den forelæggende ret anordner frihedsberøvelse af ham, blive anbragt i et fængsel indtil sin faktiske overgivelse. Dermed vil han tilbringe nogle dage, en uge eller mere i fængslet, hvor han vil være underlagt samme betingelser som personer, der er frihedsberøvet i henhold til reglerne i artikel 5, stk. 1, litra c), i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder  ( 6 ). Der opstår det spørgsmål, om anbringelsen i et fængsel svarer til den form for varetægtsfængsling, som er fastsat i artikel 12 og artikel 23, stk. 5, i rammeafgørelse 2002/584.

29.

På trods af ovenstående betragtninger er det den forelæggende rets opfattelse, at der også findes argumenter, der taler for, at den bulgarske lovgivning er i overensstemmelse med rammeafgørelse 2002/584.

30.

Navnlig kan det ifølge den forelæggende ret lægges til grund, at den obligatoriske frihedsberøvelse ved afgørelsen om anerkendelse og fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre udgør en fuldbyrdelse af den frihedsberøvelse, som blev anordnet ved den nationale arrestordre med henblik på straffesagen i den udstedende medlemsstat. Den europæiske arrestordre er nemlig baseret på en national arrestordre og er blot et instrument til at indlede fuldbyrdelsen af den nationale arrestordre på en anden medlemsstats område. Denne nationale arrestordre er gennem den europæiske arrestordre – og den hermed forbundne ordning for retligt samarbejde, som er fastsat i rammeafgørelse 2002/584 – genstand for en begrænset legalitetskontrol, som foretages af den fuldbyrdende judicielle myndighed.

31.

Den ordning, der er fastsat i rammeafgørelse 2002/584, medfører i sammenligning med den traditionelle udlevering en kvalitativt anderledes procedure for overgivelse af eftersøgte med henblik på retsforfølgning, eftersom den er baseret på gensidig tillid og gensidig anerkendelse af arrestordrer udstedt af domstole. Dette ligger også til grund for det i nævnte rammeafgørelses artikel 1, stk. 2, fastsatte princip om, at enhver europæisk arrestordre skal fuldbyrdes, medmindre de hindringer, der er opregnet udtømmende og skal fortolkes strengt, foreligger. Et sådant princip findes ikke i forbindelse med udlevering.

32.

Disse argumenter fører til den konklusion, at både den obligatoriske frihedsberøvelse og anbringelsen af den eftersøgte i et fængsel, efter at den fuldbyrdende judicielle myndighed har truffet retsafgørelse om anerkendelse af den europæiske arrestordre og overgivelse af den pågældende, forekommer normalt og logisk.

33.

På denne baggrund har Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

34.

Der er indgivet skriftlige indlæg af den bulgarske og den ungarske regering samt af Europa-Kommissionen. Den bulgarske, den tjekkiske og den ungarske regering samt Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, som blev afholdt den 2. oktober 2025.

Bedømmelse

Indledende bemærkninger

35.

Det skal anføres, at den forelæggende ret har forelagt et enkelt spørgsmål, hvis formulering reelt indeholder to dele, selv om den ikke udtrykkeligt sondrer mellem dem. Dette spørgsmål vedrører hovedsageligt den automatiske karakter af varetægtsfængslingen af den eftersøgte. Den forelæggende ret har i øvrigt præciseret, at denne automatik indebærer, at den pågældende frihedsberøves i et fængsel. Denne præcisering tyder på, at frihedsberøvelsen i et fængsel er den umiddelbare konsekvens af den automatiske varetægtsfængsling, dvs. en yderligere virkning, som følger af rettens pligt til at anordne frihedsberøvelse fra det tidspunkt, hvor afgørelsen om at fuldbyrde den europæiske arrestordre træffes.

36.

I denne henseende, og eftersom den forelæggende ret synes at være af den opfattelse, at frihedsberøvelsen i et fængsel er den nødvendige følgevirkning af denne forpligtelse, er det min opfattelse, at spørgsmålet kan opdeles i to led: det første vedrørende den automatiske varetægtsfængsling, det andet vedrørende foreneligheden med rammeafgørelse 2002/584 af en frihedsberøvelse i et fængsel indtil den faktiske overgivelse af den eftersøgte.

Det forelagte spørgsmåls første led

37.

Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt en national regel, der foreskriver, at den eftersøgte automatisk frihedsberøves fra afgørelsen om at fuldbyrde en europæisk arrestordre og indtil den pågældendes faktiske overgivelse, er forenelig med artikel 12 og artikel 23, stk. 5, i rammeafgørelse 2002/584, sammenholdt med Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og EMRK’s artikel 5.

38.

Indledningsvis skal erindres om den eftersøgtes situation med hensyn til fuldbyrdelsen af den europæiske arrestordre, således som den fremgår af hovedsagen, med henblik på at fastslå, hvilke bestemmelser i rammeafgørelse 2002/584 der er relevante. Den eftersøgte, der er bulgarsk statsborger, er omfattet af en europæisk arrestordre udstedt af Republikken Østrig med henblik på strafforfølgning for indbrudstyveri. Den pågældende blev først anholdt i Bulgarien og dernæst løsladt mod kaution, idet den forelæggende ret vurderede, at der ikke forelå risiko for flugt.

39.

Den gældende nationale lovgivning, i den foreliggende sag udleveringslovens artikel 44, stk. 7, pålægger den forelæggende ret at anordne anholdelse og varetægtsfængsling af den eftersøgte fra vedtagelsen af afgørelsen om at fuldbyrde den europæiske arrestordre og indtil den pågældendes faktiske overgivelse til den udstedende medlemsstat. I henhold til national ret medfører afgørelsen om overgivelse med andre ord automatisk, at den eftersøgte anholdes og varetægtsfængsles. Den forelæggende ret ønsker derfor oplyst, om en sådan pligt til frihedsberøvelse, der dækker perioden fra afgørelsen om fuldbyrdelse og den egentlige overgivelse, er forenelig med artikel 12 og artikel 23, stk. 5, i rammeafgørelse 2002/584.

40.

Eftersom de bulgarske myndigheders fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre nødvendigvis indebærer, at den eftersøgte anholdes  ( 7 ), er den primært anvendelige bestemmelse artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584, som regulerer denne persons situation efter den pågældendes anholdelse  ( 8 ). Endvidere skal denne rammeafgørelses artikel 23, stk. 5, ligeledes tages i betragtning, for så vidt som den danner rammen om varetægtsfængslingen efter afgørelsen om at fuldbyrde den europæiske arrestordre.

41.

Jeg vil allerede her foreslå, at første led i den forelæggende rets spørgsmål besvares benægtende.

42.

Rammeafgørelse 2002/584 kræver efter min opfattelse en individuel domstolsprøvelse af enhver frihedsberøvelse i forbindelse med fuldbyrdelsen af den europæiske arrestordre. Det er nemlig den fortolkning, der kan udledes af denne rammeafgørelses artikel 12 og artikel 23, stk. 5, ud fra en ordlydsmæssig, systematisk og teleologisk læsning. Den modsatte tilgang ville stride mod de krav, der er opstillet i Domstolens praksis såvel som i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) retspraksis.

43.

Jeg vil én for én gennemgå grundene til, at denne konklusion efter min opfattelse klart følger af først en ordlydsfortolkning, dernæst en systematisk og endelig en teleologisk fortolkning af ovennævnte bestemmelser.

44.

Hvad i første række angår ordlydsfortolkningen bestemmer artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584, at når en person anholdes på grundlag af en europæisk arrestordre, »skal den fuldbyrdende judicielle myndighed afgøre, om den pågældende skal forblive varetægtsfængslet i overensstemmelse med den fuldbyrdende medlemsstats nationale lovgivning«  ( 9 ), idet en midlertidig løsladelse kan ske »på et hvilket som helst tidspunkt«. Jeg finder, at svaret på første led i den forelæggende rets spørgsmål klart fremgår af denne ordlyd. Udtrykket »afgøre«, der er direkte knyttet til »den fuldbyrdende judicielle myndighed«  ( 10 ), pålægger udtrykkeligt denne at tage stilling til den fortsatte varetægtsfængsling. Verbet »afgøre« indebærer således en reel retslig skønsbeføjelse.

45.

Det er ganske vist korrekt, som navnlig den bulgarske regering har fremhævet, at det i artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584 udtrykkeligt fastsættes, at den fuldbyrdende judicielle myndighed skal afgøre, om den berørte person skal forblive varetægtsfængslet i overensstemmelse med den fuldbyrdende medlemsstats lovgivning. Kan det af dette punktum udledes, at rammeafgørelse 2002/584 overlader det til medlemsstaternes skøn at vælge mellem at overlade vurderingen af behovet for varetægtsfængsling til en judiciel myndighed og at indføre en automatik ved lov? Det er ikke min opfattelse.

46.

Henvisningen til den fuldbyrdende medlemsstats lovgivning kan, i modsætning til det synspunkt, som navnlig den bulgarske regering har givet udtryk for, ikke fortolkes således, at den giver den pågældende stat mulighed for at indføre en automatisk varetægtsfængsling uden effektiv domstolsprøvelse. Henvisningen indebærer tværtimod, at vurderingen af nødvendigheden af og betingelserne for en varetægtsfængsling er op til den judicielle myndighed, som handler ifølge de betingelser og procedurer, der er fastsat i national ret. Enhver anden læsning ville fratage udtrykket »afgøre«, som er placeret foran angivelsen »i overensstemmelse med den fuldbyrdende medlemsstats lovgivning«, dets indhold. Opbygningen af artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584 giver således anledning til at fastslå, at rettens medvirken under alle omstændigheder fortsat er uomgængelig, selv om den, som anført af Kommissionen i retsmødet, sker efter de kriterier og procedurer, der er fastsat i national ret.

47.

Heraf udleder jeg, at ud fra en fortolkning af ordlyden af artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584 har EU-lovgiver ufravigeligt overladt opgaven med at vurdere, om varetægtsfængslingen af den eftersøgte skal opretholdes i forbindelse med proceduren fra anholdelsen til overgivelsen til den udstedende medlemsstat, til en judiciel myndighed.

48.

Hvad i anden række angår fortolkningen af artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584, vurderet i bestemmelsens rette sammenhæng, er det min opfattelse, at dens generelle opbygning og Domstolens relevante praksis bekræfter betydningen af den rolle, som den judicielle myndighed spiller i vurderingen af nødvendigheden af, at den berørte person forbliver varetægtsfængslet under hele proceduren for fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre.

49.

For det første skal artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584, som den forelæggende ret har fremhævet, fortolkes i lyset af rammeafgørelsens artikel 23, stk. 5. Jeg skal erindre om, at disse to bestemmelser er indsat i kapitlet med overskriften »Overgivelsesprocedure«, som regulerer fasen for overgivelse af den eftersøgte til den udstedende medlemsstat. Artikel 23, stk. 5, fastsætter dog kun, at »[h]vis den pågældende stadig er varetægtsfængslet efter udløbet af de i stk. 2-4 nævnte frister, løslades han«  ( 11 ). Heraf følger klart, at varetægtsfængsling i den mellemliggende periode på ingen måde er obligatorisk; EU-lovgiver tillader udtrykkeligt, at den berørte person afhængigt af omstændighederne kan forblive varetægtsfængslet eller kan løslades.

50.

Denne bestemmelse er i overensstemmelse med logikken i artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584. Ved en kronologisk læsning af procedurens forløb, kan den deles op i tre på hinanden følgende etaper: først anholdelsen af den eftersøgte, efterfulgt af den kompetente judicielle myndigheds afgørelse om, hvorvidt en varetægtsfængsling er nødvendig, dernæst den samme myndigheds mulighed for til enhver tid at anordne en løsladelse af den berørte person, og endelig bestemmer artikel 23, stk. 5, såfremt den pågældende forbliver frihedsberøvet, i overensstemmelse med artikel 12, at personen skal løslades efter udløbet af de nævnte frister, »[h]vis den pågældende stadig er varetægtsfængslet«.

51.

For det andet fremgår betydningen af domstolsprøvelsen af varetægtsfængslingen af Domstolens praksis. I Lanigan-dommen  ( 12 ) fastslog Domstolen for første gang, at den omstændighed, at den fuldbyrdende medlemsstat overskrider fristerne i artikel 17 i rammeafgørelse 2002/584 ikke i sig selv indebærer, at varetægtsfængslingen af den eftersøgte ikke kan opretholdes. Domstolen mindede dog om det krav, der følger af chartrets artikel 6, om en effektiv domstolsprøvelse, der sikrer, at varigheden af varetægtsfængslingen ikke bliver for vidtgående, henset til forløbet af proceduren  ( 13 ).

52.

Denne tilgang blev bekræftet i Vilkas-dommen  ( 14 ). I denne dom præciserede Domstolen, at artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 ikke nødvendigvis kræver en løsladelse, hvis overgivelse på grund af særlige omstændigheder ikke kan finde sted inden for ti dage efter, at der er aftalt en ny dato. Med henvisning til artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584 tilkommer det derfor den fuldbyrdende judicielle myndighed at afgøre, om den berørte person skal forblive varetægtsfængslet i overensstemmelse med national ret  ( 15 ).

53.

TC-dommen  ( 16 ) illustrerer ligeledes retternes centrale rolle i vurderingen af opretholdelsen af varetægtsfængslingen, henset til fristen på 90 dage, der er fastsat i artikel 17, stk. 3 og 4, i rammeafgørelse 2002/584. I forlængelse af Lanigan-dommen anerkendte Domstolen i TC-dommen, at proceduren for fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre kan fortsættes, efter at den i rammeafgørelse 2002/584 fastsatte frist er udløbet. Domstolen fandt, at en generel og ubetinget forpligtelse til at foretage midlertidig løsladelse på dette tidspunkt ville svække overgivelsesordningens effektivitet  ( 17 ). Domstolen fremhævede dog, at varetægtsfængsling ud over denne frist skal være forenelig med garantierne i chartrets artikel 6 og EMRK’s artikel 5. Med henvisning til præmis 57-59 i Lanigan-dommen præciserede Domstolen, at en forlængelse af varetægtsfængslingen kun kan finde sted »på visse betingelser«, der indebærer en konkret, løbende og begrundet kontrol fra den fuldbyrdende judicielle myndigheds side af nødvendigheden og forholdsmæssigheden af den frihedsberøvende foranstaltning  ( 18 ). Det fremgår således af TC-dommen, at kravet om en individuel retslig undersøgelse af varetægtsfængslingen gælder i hele fuldbyrdelsesfasen og for hver etape kræver en effektiv kontrol af frihedsberøvelsens berettigelse.

54.

Denne tilgang blev bekræftet i CJ-dommen, hvori Domstolen fastslog, at afgørelsen om at udsætte overgivelsen af den eftersøgte i overensstemmelse med artikel 24 i rammeafgørelse 2002/584 med henblik på at give mulighed for strafforfølgning eller fuldbyrdelse af en straf i den fuldbyrdende medlemsstat henhører under den fuldbyrdende judicielle myndigheds enekompetence, som udtrykkeligt fastsat i rammeafgørelsens artikel 24, stk. 1  ( 19 ).

55.

Det fremgår af hele denne retspraksis, at artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584 fastsætter et krav om en individuel og begrundet retslig vurdering, der kan undergives fornyet prøvelse, af nødvendigheden af en varetægtsfængsling. Denne vurdering skal være baseret på de konkrete omstændigheder i sagen under hensyntagen til muligheden for at anvende mindre indgribende foranstaltninger. En national lovgivning, der fastsætter varetægtsfængsling som automatisk konsekvens af en afgørelse om at fuldbyrde en europæisk arrestordre, strider således mod opbygningen af rammeafgørelse 2002/584 og gør denne rammeafgørelses artikel 12 indholdsløs.

56.

I tredje og sidste række understøttes den konklusion, der følger af den systematiske fortolkning af nævnte rammeafgørelses artikel 12, som er oplyst gennem Domstolens praksis, af den teleologiske fortolkning af denne artikel, som kaster lys over det egentlige formål med den ordning, der er indført ved rammeafgørelse 2002/584  ( 20 ).

57.

På det teleologiske plan skal det erindres, at fortolkningen af artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584 og bestemmelsens anvendelse i hovedsagen skal ses i lyset af den indbyggede balance, der ligger til grund for den europæiske arrestordre: på den ene side den hurtige og enkle proces, der er sikret ved princippet om gensidig anerkendelse, på den anden side den effektive beskyttelse af de grundlæggende rettigheder og de retslige garantier  ( 21 ).

58.

Hvad angår det første aspekt fremhæves det i femte betragtning til rammeafgørelse 2002/584, at denne har til formål at indføre en forenklet ordning for overgivelse mellem judicielle myndigheder med henblik på at mindske den kompleksitet og den risiko for forsinkelser, der var en følge af de tidligere udleveringsprocedurer  ( 22 ). Det er ud fra dette perspektiv, at det i artikel 1, stk. 2, i rammeafgørelse 2002/584 i overensstemmelse med princippet om gensidig anerkendelse, som udgør hjørnestenen i det retlige samarbejde i straffesager  ( 23 ), som princip er fastsat, at europæiske arrestordrer udstedt af en anden medlemsstat anerkendes og fuldbyrdes automatisk  ( 24 ).

59.

Dette princip om gensidig tillid har imidlertid et vigtigt modstykke i respekten for de grundlæggende rettigheder. I artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 erindres udtrykkeligt om, at denne ikke indebærer nogen ændring af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og grundlæggende retsprincipper, således som de er defineret i artikel 6 TEU  ( 25 ). Disse rettigheder omfatter i første linje retten til frihed, som er sikret ved chartrets artikel 6, i lyset af hvilken artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584 skal fortolkes  ( 26 ). I henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, skal enhver begrænsning i disse rettigheder være nødvendig, stå i rimeligt forhold til det forfulgte mål og være ledsaget af effektive garantier for kontrol.

60.

Det fremgår desuden af chartrets artikel 52, stk. 3, at i det omfang chartret indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved EMRK, har de samme betydning og omfang som i denne konvention. Chartrets artikel 53 bekræfter, at chartret ikke må fortolkes således, at det indebærer en begrænsning af de rettigheder, som er anerkendt i EMRK. Den europæiske arrestordre vedrører imidlertid den situation, der er omhandlet i EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f), vedrørende lovlig forvaring af en person, mod hvem en udvisnings- eller udleveringssag verserer  ( 27 ).

61.

Ifølge Menneskerettighedsdomstolens faste praksis skal enhver frihedsberøvelse være »lovlig«, hvilket ikke blot kræver et retsgrundlag, men også, at lovgivningen er tilgængelig, præcis og forudsigelig i sin anvendelse for at undgå enhver risiko for vilkårlighed  ( 28 ).

62.

EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f), tager nærmere bestemt sigte på frihedsberøvelse af en person enten for at forhindre ulovlig indrejse i et område eller med henblik på at forberede en udvisning eller en udlevering.

63.

I den i EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f), omhandlede situation, som har lighedspunkter med den foreliggende situation, foretager Menneskerettighedsdomstolen en begrænset kontrol af, om der er grundlag for frihedsberøvelsen, dvs. om der foreligger en udvisnings- eller udleveringssag. Til gengæld sikrer den, at de materielle og proceduremæssige garantier, der skal danne rammen om denne frihedsberøvelse, herunder proportionalitetsprincippet, overholdes nøje. Som Menneskerettighedsdomstolen har påpeget i en sag, der specifikt vedrørte fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre: »Med hensyn til en frihedsberøvelses »lovlighed«, herunder iagttagelsen af den »ved lov foreskrevne fremgangsmåde«, henviser [EMRK] i det væsentlige til pligten til at iagttage både de materielle og de processuelle regler i den nationale lovgivning, men den foreskriver ydermere, at enhver frihedsberøvelse skal være i overensstemmelse med formålet med artikel 5: at beskytte individet mod vilkårlighed«  ( 29 ).

64.

Ifølge Menneskerettighedsdomstolens praksis kræver EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f), navnlig ikke, at frihedsberøvelsen med rimelighed skal anses for nødvendig, f.eks. for at forhindre en lovovertrædelse eller forebygge en flugtrisiko. Menneskerettighedsdomstolen har præciseret, at artikel 5, stk. 1, litra f), giver et andet beskyttelsesniveau end beskyttelsesniveauet i artikel 5, stk. 1, litra c)  ( 30 ). Alt, hvad der kræves i medfør af litra f), er, at »der træffes foranstaltninger med henblik på udvisning eller udlevering«. Menneskerettighedsdomstolen har således gentagne gange fastslået, at det med henblik på anvendelsen af denne bestemmelse er uvæsentligt, at den underliggende afgørelse om udvisning eller udlevering kan begrundes ud fra national ret eller EMRK  ( 31 ).

65.

Med hensyn til EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f), foretager Menneskerettighedsdomstolen derfor en specifik, om end ikke udtømmende, kontrol af forholdsmæssigheden. Menneskerettighedsdomstolen har således fastslået, at frihedsberøvelsen på grundlag af artikel 5, stk. 1, litra f), skal foretages i god tro, at den skal være tæt forbundet med den påberåbte grund til frihedsberøvelsen, at stedet og betingelserne under frihedsberøvelsen skal være passende, og at varigheden af denne foranstaltning ikke må overskride en rimelig frist, der er nødvendig for at nå det forfulgte mål  ( 32 ). Frihedsberøvelsen er desuden kun begrundet, så længe udvisnings- eller udleveringssagen føres med omhu; når myndighederne bliver inaktive, ophører frihedsberøvelsen med at være omfattet af denne bestemmelse  ( 33 ).

66.

Endelig har Menneskerettighedsdomstolen fremhævet, at EMRK også fastlægger proceduremæssige garantier, der giver den berørte mulighed for at anfægte lovligheden og varigheden af dennes frihedsberøvelse og dermed forebygger enhver risiko for vilkårlighed  ( 34 ), hvilket er vigtigt med henblik på det rejste spørgsmål i hovedsagen.

67.

Retternes rolle er derfor fortsat af grundlæggende karakter – selv i forbindelse med EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f), der ikke foreskriver en indgående kontrol af forholdsmæssigheden – eftersom det er ved denne domstolsprøvelse, at det er muligt at fastslå, om den frihedsberøvelse, der er anordnet i forbindelse med fuldbyrdelsen af en afgørelse om udvisning eller udlevering er i overensstemmelse med kravene i denne bestemmelse.

68.

Herefter skal der ses på sammenhængen i hovedsagen og spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede nationale lovgivning opfylder de krav, der følger af chartrets artikel 6, således som denne bestemmelse skal fortolkes i lyset af EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f). Det kan ikke nægtes, at en generel lovbestemmelse som den i sagen omhandlede synes at opfylde kravene om klarhed, forudsigelighed og tilgængelighed  ( 35 ). Det forekommer mig dog, at den restriktion for retten til frihed, som den indfører, ikke kan anses for at stå i rimeligt forhold til det forfulgte mål.

69.

For at en varetægtsfængsling står i rimeligt forhold til det forfulgte mål, skal overgivelsesproceduren føres med omhu, frihedsberøvelsen skal være strengt nødvendig med henblik på at nå dette mål, og myndighederne skal have overvejet mindre indgribende foranstaltninger, inden der anvendes varetægtsfængsling. Disse krav kan imidlertid kun sikres ved en effektiv domstolsprøvelse, som er den eneste mulighed for at sikre den berørte person, at proportionalitetsprincippet faktisk anvendes.

70.

En national bestemmelse, der har den virkning, at »domstolenes hænder bindes«, og at varetægtsfængsling gøres til en konsekvens af en automatik, kan med andre ord i sagens natur ikke være forenelig med proportionalitetsprincippet. En sådan regel udelukker enhver undersøgelse af de elementer, der er nødvendige med henblik på at fastslå, at varetægtsfængslingen står i rimeligt forhold til det mål, der forfølges med overgivelsen og rammeafgørelse 2002/584.

71.

Sammenfattende leder den systematiske fortolkning, og i endnu højere grad den teleologiske fortolkning, af rammeafgørelse 2002/584 til den konstatering, at selv hvis rammeafgørelsens artikel 12 ikke fandtes, kan en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede under alle omstændigheder ikke anses for at være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Hurtighed og effektivitet i det retlige samarbejde kan med andre ord ikke realiseres med den omkostning, at frihedsberøvelsen automatiseres.

72.

I denne henseende skal det argument, der bl.a. blev fremført af den tjekkiske regering i retsmødet, ifølge hvilket en »principiel« fængsling er begrundet i de korte frister for fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre, samt det af den bulgarske og den ungarske regering påberåbte argument om nødvendigheden af at sikre overgivelsen af den eftersøgte forkastes. Efter min opfattelse er ingen frihedsberøvelse legitim i sig selv. Det er den kun på den betingelse, at den til enhver tid kan prøves på ny og er begrænset til det strengt nødvendige, når en mindre indgribende foranstaltning ikke gør det muligt at opnå det forfulgte mål.

73.

Der hersker ingen tvivl om, at de proceduremæssige garantier i rammeafgørelse 2002/584, som navnlig den bulgarske, den ungarske og den tjekkiske regering har henvist til i deres indlæg, såsom de korte frister i artikel 17 i rammeafgørelse 2002/584 vedrørende afgørelsens fuldbyrdelse, forpligtelsen til løsladelse i nævnte rammeafgørelses artikel 23, stk. 5, eller den udstedende medlemsstats hensyntagen til varigheden af varetægtsfængslingen i den fuldbyrdende medlemsstat udgør vigtige garantier. Af de allerede anførte grunde kan de imidlertid ikke opveje en manglende effektiv domstolsprøvelse af opretholdelsen af varetægtsfængslingen af den berørte person. Det er kun retternes individuelle undersøgelse, der kan give artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584 fuld virkning og sikre den konkrete gennemførelse af proportionalitetsprincippet ved en prøvelse af, om varetægtsfængslingen rent faktisk er nødvendig.

74.

Sammenfattende er jeg af den opfattelse, at artikel 12 og artikel 23, stk. 5, i rammeafgørelse 2002/584, fortolket i lyset af chartrets artikel 6 og EMRK’s artikel 5, er til hinder for en national lovgivning, der pålægger den fuldbyrdende judicielle myndighed, at den, når den beslutter at anerkende en europæisk arrestordre og anordne dens fuldbyrdelse, automatisk skal træffe afgørelse om varetægtsfængsling af den eftersøgte indtil den faktiske overgivelse af vedkommende.

Det forelagte spørgsmåls andet led

75.

Det skal fastslås, om rammeafgørelse 2002/584 tillader frihedsberøvelse i et fængsel indtil overgivelsen af den berørte person i forbindelse med fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre.

76.

Efter min opfattelse skal dette spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, besvares bekræftende.

77.

I første række findes der, i modsætning til i andre EU-retsakter  ( 36 ), ingen bestemmelse i rammeafgørelse 2002/584, der fastsætter, at varetægtsfængslingen med henblik på fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre skal finde sted i en anden type institution end et fængsel.

78.

I anden række fradrager den udstedende medlemsstat, som det fremgår af punkt 10 i dette forslag til afgørelse, i overensstemmelse med artikel 26, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584 enhver periode, hvor den eftersøgte har været varetægtsfængslet i forbindelse med fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre, i den samlede varighed af den periode, den pågældende skal afsone i den udstedende medlemsstat som følge af idømmelsen af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning. Dette tyder efter min opfattelse på, at varetægtsfængslingen i den fuldbyrdende medlemsstat med henblik på fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre kan sidestilles med varetægtsfængsling i et fængsel i den udstedende medlemsstat med henblik på fuldbyrdelsen af en frihedsstraf.

79.

I tredje række skal det, som anført i punkt 60 ovenfor, erindres, at i det omfang chartret indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved EMRK, er det i chartrets artikel 52, stk. 3, fastsat, at de har samme betydning og omfang som i nævnte konvention. Der skal derfor tages hensyn til EMRK’s artikel 5, stk. 1, ved fortolkningen af chartrets artikel 6.

80.

Menneskerettighedsdomstolens praksis støtter nemlig den argumentation, der er fremført i punkt 77 og 78 ovenfor  ( 37 ). Som påpeget i punkt 65 i dette forslag til afgørelse skal stedet og betingelserne under frihedsberøvelsen af den berørte person i forbindelse med EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f), ganske vist være »passende« i forhold til det forfulgte mål. Dette krav indgår i en retspraksis, der navnlig på området for udsendelse, fremhæver, at foranstaltningen tager sigte på udlændinge, som ikke tilbageholdes for en strafbar handling, og som ofte er flygtet fra deres land af frygt for deres liv  ( 38 ).

81.

Men skal det deraf udledes, at anbringelse i et fængsel principielt er forbudt? Det mener jeg ikke. Denne praksis fra Menneskerettighedsdomstolen kræver snarere, at ordningen for frihedsberøvelse skal afspejle den omstændighed, at foranstaltningen ikke har karakter af straf, og at den skal tilpasses sit administrative formål, hvilket forudsætter, at der sørges for anstændige materielle betingelser, og at der tages hensyn til eventuel særlig sårbarhed hos den berørte person  ( 39 ).

82.

Menneskerettighedsdomstolens praksis bekræfter i øvrigt, at de fastslåede tilsidesættelser først og fremmest vedrører de konkrete betingelser for frihedsberøvelsen, såsom overbelægning, hygiejne, adgang til behandling, frisk luft eller opretholdelse af familierelationer, og utilstrækkelige proceduremæssige garantier snarere end den retlige kvalificering af den ordning, der skal anvendes. I dommen i sagen Suso Musa mod Malta anførte Menneskerettighedsdomstolen i forbindelse med undersøgelsen af en forlænget frihedsberøvelse af en asylansøger, at overtrædelsen skyldtes, at varigheden af frihedsberøvelsen var urimelig, og at de materielle betingelser, der var fastslået i flere internationale rapporter, var bekymrende, men den rejste ikke tvivl om karakteren af den facilitet, hvor den berørte var frihedsberøvet  ( 40 ).

83.

I sin afgørelse i sagen Zaloilo mod Nederlandene af 12. juni 2018 bekræftede Menneskerettighedsdomstolen denne funktionelle tilgang. Den fastslog, at på tidspunktet for de faktiske forhold fandtes der i Nederlandene tre centre, som specifikt var forbeholdt frihedsberøvelse af udlændinge, men at det i henhold til national ret alligevel i givet fald var tilladt at anbringe dem i et almindeligt arresthus. I den pågældende sag havde klagenævnet fundet flytningen af sagsøgeren begrundet ud fra driftsmæssige overvejelser i tilknytning til hans adfærd, idet tilbageholdelsen i centret i Rotterdam ikke længere var mulig, samtidig med at klagenævnet sikrede, at hans status som frihedsberøvet på grund af indvandring blev taget i betragtning. Menneskerettighedsdomstolen fandt under disse omstændigheder ikke tegn på vilkårlighed  ( 41 ).

84.

Det fremgår af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at anbringelse i en facilitet, der henhører under en fængselsadministration, ikke i sig selv er i strid med EMRK. Det, som nævnte domstol lægger vægt på, er, at foranstaltningen er i overensstemmelse med formålet om udsendelse, de materielle forhold under frihedsberøvelsen og myndighedernes omhu i forbindelse med procedurens gennemførelse. Der er således lagt vægt på den konkrete overensstemmelse mellem frihedsberøvelsens administrative karakter og betingelserne for dens gennemførelse.

85.

På baggrund af det ovenfor anførte er jeg af den opfattelse, at rammeafgørelse 2002/584 ikke er til hinder for, at den eftersøgte frihedsberøves i et fængsel, indtil den pågældende overgives til den udstedende medlemsstat. Det forholder sig dog således, at myndighederne i den fuldbyrdende medlemsstat har pligt til at opfylde de forpligtelser, der følger af chartrets artikel 4, sammenholdt med EMRK’s artikel 3, idet de sikrer, at frihedsberøvelsen er i overensstemmelse med menneskelig værdighed og den omstændighed, at foranstaltningen ikke har karakter af straf.

Forslag til afgørelse

86.

Jeg vil i lyset af det ovenstående foreslå Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål fra Sofijski gradski sad (byretten i Sofia, Bulgarien) som følger:

–

rammeafgørelsen er til hinder for en national lovgivning, der pålægger den fuldbyrdende judicielle myndighed, at den, når den beslutter at anerkende en europæisk arrestordre og anordne dens fuldbyrdelse, automatisk skal træffe afgørelse om varetægtsfængsling af den eftersøgte indtil den faktiske overgivelse af vedkommende uden en individuel undersøgelse af omstændighederne i den konkrete sag

–

rammeafgørelsen ikke er til hinder for, at den eftersøgte frihedsberøves i et fængsel, indtil den pågældende overgives til den udstedende medlemsstat. Det forholder sig dog således, at myndighederne i den fuldbyrdende medlemsstat har pligt til at opfylde de forpligtelser, der følger af artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, sammenholdt med artikel 3 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, idet de sikrer, at frihedsberøvelsen er i overensstemmelse med menneskelig værdighed og den omstændighed, at foranstaltningen ikke har karakter af straf.«