Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
D. SPIELMANN
van 18 december 2025 (1)
Zaak C‑580/24 [Tsachkov] (i)
Strafprocedure
tegen
LY
in tegenwoordigheid van
Sofiyska gradska prokuratura
[verzoek van de Sofiyski gradski sad (rechter voor de stad Sofia, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 6 – Recht op vrijheid en veiligheid – Justitiële samenwerking in strafzaken – Europees aanhoudingsbevel – Kaderbesluit 2002/584/JBZ – Artikel 12 en artikel 23, lid 5 – Voortgezette hechtenis van de gezochte persoon – Artikel 5, lid 1, onder f), van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden – Rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ”
Inleiding
1. In de onderhavige zaak verzoekt de Sofiyski gradski sad (rechter voor de stad Sofia, Bulgarije) het Hof om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten(2), zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van 26 februari 2009(3) (hierna: „kaderbesluit 2002/584”). De verwijzende rechter vraagt zich inzonderheid af of een nationale regeling die aan de uitvoerende rechterlijke autoriteit automatisch en algemeen de verplichting oplegt te gelasten dat de gezochte persoon onmiddellijk na de beslissing tot tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel en tot aan zijn daadwerkelijke overlevering aan de uitvaardigende lidstaat in een penitentiaire inrichting wordt geplaatst, zonder rekening te houden met de omstandigheden van het individuele geval, verenigbaar is met artikel 12 en artikel 23, lid 5, van kaderbesluit 2002/584.
2. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van de tenuitvoerlegging van een door de bevoegde rechterlijke autoriteit van de Republiek Oostenrijk uitgevaardigd Europees aanhoudingsbevel met het oog op strafvervolging van een in Bulgarije wonende en van diefstal verdachte Bulgaarse staatsburger. Meer in het bijzonder wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of hij, wanneer hij de tenuitvoerlegging gelast van een Europees aanhoudingsbevel, verplicht is om de nationale regeling toe te passen en dus gelijktijdig de inhechtenisneming van de gezochte persoon moet gelasten, of dat het Unierecht zich daartegen verzet in het licht van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 12 van kaderbesluit 2002/584 met betrekking tot de voortgezette hechtenis of de invrijheidstelling onder voorwaarden ter voorkoming van vluchtgevaar, en uit artikel 23, lid 5, van dat kaderbesluit met betrekking tot de invrijheidstelling na het verstrijken van de termijnen voor overlevering.
3. Deze zaak biedt het Hof de gelegenheid om de reikwijdte af te bakenen van de bevoegdheden van de uitvoerende rechterlijke autoriteit op het gebied van vrijheidsbeneming tijdens de overleveringsfase en zich te buigen over de vraag of de omstandigheden van de betrokken zaak individueel moeten worden beoordeeld.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
4. De overwegingen 5 en 6 van kaderbesluit 2002/584 luiden:
„(5) De opdracht van de Unie om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te worden, brengt mee dat uitlevering tussen de lidstaten moet worden afgeschaft en vervangen door een regeling van overlevering tussen rechterlijke autoriteiten. Met de invoering van een nieuwe en vereenvoudigde regeling van overlevering van veroordeelde of verdachte personen ter fine van tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen en vervolging kan tevens een oplossing worden gevonden voor de complexiteit en het tijdverlies die inherent zijn aan de huidige uitleveringsprocedures. De klassieke samenwerking die tot dusverre in de betrekkingen tussen de lidstaten overheerste, moet worden vervangen door een vrij verkeer van beslissingen in strafzaken, zowel in de onderzoeks- als in de berechtingsfase, in de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.
(6) Het Europees aanhoudingsbevel waarin dit kaderbesluit voorziet, vormt de eerste tastbare toepassing op strafrechtelijk gebied van het beginsel van wederzijdse erkenning, welk beginsel de Europese Raad als hoeksteen van de gerechtelijke samenwerking beschouwt.”
5. Artikel 1 van dit kaderbesluit, met als opschrift „Verplichting tot tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel”, bepaalt als volgt:
„1. Het Europees aanhoudingsbevel is een rechterlijke beslissing die door een lidstaat wordt uitgevaardigd met het oog op de aanhouding en de overlevering door een andere lidstaat van een persoon die gezocht wordt met het oog op strafvervolging of uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel.
2. De lidstaten verbinden zich ertoe om, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning en overeenkomstig de bepalingen van dit kaderbesluit, elk Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen.
3. Dit kaderbesluit kan niet tot gevolg hebben dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, wordt aangetast.”
6. Artikel 12 van voornoemd kaderbesluit, met als opschrift „Voortgezette hechtenis van de persoon”, luidt:
„Wanneer een persoon wordt aangehouden op grond van een Europees aanhoudingsbevel, beslist de uitvoerende rechterlijke autoriteit of betrokkene in hechtenis blijft overeenkomstig het recht van de uitvoerende lidstaat. Deze persoon kan op elk tijdstip overeenkomstig het interne recht van de uitvoerende lidstaat in voorlopige vrijheid worden gesteld, onverminderd de maatregelen die de bevoegde autoriteit van die lidstaat noodzakelijk acht om de vlucht van de gezochte persoon te voorkomen.”
7. Artikel 17 van kaderbesluit 2002/584, met als opschrift „Termijnen en modaliteiten van de beslissing”, bepaalt het volgende:
„1. Europese aanhoudingsbevelen worden met spoed behandeld en ten uitvoer gelegd.
2. Indien de gezochte persoon met zijn overlevering instemt, zou de definitieve beslissing over de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel binnen tien dagen na deze instemming moeten worden genomen.
3. In de andere gevallen zou de definitieve beslissing over de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel binnen 60 dagen na de aanhouding van de gezochte persoon moeten worden genomen.
4. Indien het Europees aanhoudingsbevel in specifieke gevallen niet binnen de in de leden 2 en 3 bepaalde termijnen ten uitvoer kan worden gelegd, stelt de uitvoerende rechterlijke autoriteit de uitvaardigende rechterlijke autoriteit daarvan onmiddellijk in kennis en met opgave van redenen. In dat geval kunnen de termijnen met 30 dagen worden verlengd.
[...]”
8. Artikel 23 van dit kaderbesluit heeft als opschrift „Termijn voor overlevering van de persoon” en luidt als volgt:
„1. De gezochte persoon wordt zo spoedig mogelijk overgeleverd, op een datum die de betrokken autoriteiten in onderlinge overeenstemming vaststellen.
2. De gezochte persoon wordt overgeleverd niet later dan tien dagen na de definitieve beslissing betreffende de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel.
3. Indien de uitvoerende lidstaat de gezochte persoon door omstandigheden buiten de macht van enige lidstaat niet binnen de in lid 2 gestelde termijn kan overleveren, nemen de uitvoerende en de uitvaardigende rechterlijke autoriteit onmiddellijk contact met elkaar op en wordt in onderlinge overeenstemming een nieuwe datum voor de overlevering vastgesteld. In dat geval vindt overlevering plaats binnen tien dagen te rekenen vanaf de aldus vastgestelde nieuwe datum.
4. De overlevering kan bij wijze van uitzondering tijdelijk worden opgeschort om ernstige humanitaire redenen, bijvoorbeeld indien er gegronde redenen bestaan om aan te nemen dat die overlevering het leven of de gezondheid van de gezochte persoon ernstig in gevaar zou brengen. De tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel vindt plaats zodra deze gronden niet langer bestaan. De uitvoerende rechterlijke autoriteit stelt de uitvaardigende rechterlijke autoriteit daarvan onmiddellijk in kennis en in onderlinge overeenstemming wordt een nieuwe datum voor overlevering vastgesteld. In dat geval vindt de overlevering plaats binnen tien dagen te rekenen vanaf de aldus vastgestelde nieuwe datum.
5. Indien de persoon na het verstrijken van de in de leden 2 tot en met 4 bedoelde termijnen nog steeds in hechtenis verkeert, wordt hij in vrijheid gesteld.”
9. Artikel 24 van hetzelfde kaderbesluit, als opschrift „Uitgestelde of voorwaardelijke overlevering”, bepaalt in lid 1 ervan:
„De uitvoerende rechterlijke autoriteit kan, nadat zij tot tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel heeft besloten, de overlevering van de gezochte persoon uitstellen opdat betrokkene in de uitvoerende staat kan worden vervolgd of, indien hij reeds is veroordeeld, aldaar een straf kan ondergaan wegens een ander feit dan het in het Europees aanhoudingsbevel bedoelde feit.”
10. Artikel 26 van kaderbesluit 2002/584, met als opschrift „Verrekening van de periode van vrijheidsbeneming in de uitvoerende staat”, bepaalt in lid 1 ervan:
„De uitvaardigende lidstaat brengt elke periode van vrijheidsbeneming ten gevolge van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel in mindering op de totale duur van de vrijheidsbeneming die in de uitvaardigende lidstaat moet worden ondergaan in geval van veroordeling tot een tot vrijheidsstraf of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel.”
Bulgaars recht
ZEEZA
11. De zakon za ekstraditsiata i evropeyskata zapoved za arest (wet betreffende de uitlevering en het Europees aanhoudingsbevel; hierna: „ZEEZA”)(4), waarbij kaderbesluit 2002/584 in nationaal recht is omgezet, bepaalt in artikel 42, leden 1 en 2, ervan dat de gezochte persoon bij de daadwerkelijke ontvangst van een formeel rechtmatig Europees aanhoudingsbevel gedurende 72 uur in hechtenis wordt genomen.
12. Overeenkomstig artikel 43, leden 1 en 2, ZEEZA beslist de rechter meteen aan het begin van de procedure voor de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel of de gezochte persoon in hechtenis moet blijven. Het is niet dwingend noodzakelijk om deze persoon gedurende deze procedure in hechtenis te houden.
13. Volgens artikel 43, lid 7, ZEEZA kan de gezochte persoon, indien hij in hechtenis is genomen, om zijn invrijheidstelling verzoeken zolang de procedure voor de erkenning van het Europees aanhoudingsbevel nog loopt. Dit verzoek zal worden ingewilligd indien blijkt dat detentie niet noodzakelijk is.
14. Artikel 44, lid 7, tweede volzin, ZEEZA luidt als volgt:
„In alle gevallen waarin de rechter de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel toestaat, gelast hij de voorlopige hechtenis van de gezochte persoon totdat deze daadwerkelijk aan de uitvaardigende staat wordt overgeleverd.”
15. Overeenkomstig artikel 54, lid 1, ZEEZA moet de overlevering plaatsvinden binnen een termijn van tien dagen te rekenen vanaf de datum waarop de beslissing daartoe onherroepelijk is geworden. Volgens artikel 54, lid 2, ZEEZA kan deze termijn worden verlengd indien er een objectief beletsel voor overlevering bestaat. De gezochte persoon mag slechts in vrijheid worden gesteld wanneer overlevering niet mogelijk is.
ZINZS
16. Artikel 260 van de zakon za izpalnenie na nakazaniata i zadarzhaneto pod strazha (wet inzake de tenuitvoerlegging van straffen en voorlopige hechtenis) (ZINZS)(5), luidt als volgt:
„(1) Personen die op verzoek van een vreemde staat in hechtenis worden genomen met het oog op overlevering, worden eveneens in penitentiaire inrichtingen ondergebracht [...].
(2) Tot aan de tenuitvoerlegging van de beslissing tot overlevering aan de vreemde staat [...] genieten de in lid 1 bedoelde personen de rechten van verdachten en beklaagden krachtens deze wet.”
Hoofdgeding, prejudiciële vraag en procedure bij het Hof
17. Het parket van het openbaar ministerie Eisenstadt (Oostenrijk) heeft zich met een Europees aanhoudingsbevel van 4 juli 2024 gewend tot de verwijzende rechter en verzocht om overlevering van LY (hierna: „gezochte persoon”), een Bulgaars staatsburger met vaste woonplaats in Bulgarije, met het oog op strafvervolging wegens diefstal met braak van 61 sets autowielen met banden ter waarde van 150 990 EUR.
18. In het kader van de procedure voor de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel heeft de uitvoerende rechterlijke autoriteit op 26 juli 2024 een aanhoudingsbevel uitgevaardigd tegen de op het grondgebied van de Republiek Bulgarije gezochte persoon. Deze persoon is op 4 augustus 2024 aangehouden. Op 7 augustus 2024 heeft de verwijzende rechter vastgesteld dat er geen vluchtgevaar bestond, en heeft daarom bij wijze van voorlopige veiligheidsmaatregel een borgtocht van 1 000 lev (BGN, ongeveer 511 EUR) vastgesteld. De gezochte persoon is daarop in vrijheid gesteld.
19. Op de terechtzittingen van 9 en 30 augustus 2024 is de gezochte persoon persoonlijk verschenen met zijn advocaat. Via zijn advocaat heeft hij te kennen gegeven dat hij bereid is in te stemmen met onmiddellijke overlevering aan de Oostenrijkse autoriteiten; de enige reden waarom hij geen verklaring in die zin had afgelegd, was het risico dat hij in afwachting van overlevering zou worden onderworpen aan een detentiemaatregel die van aanzienlijke duur zou kunnen zijn. Om die reden heeft hij verzocht om toestemming om zelfstandig naar Oostenrijk te reizen en zich met behulp van een reeds in dat land gemachtigde Oostenrijkse advocaat bij de rechterlijke autoriteiten van die lidstaat te melden.
20. De verwijzende rechter merkt op dat het verzoek van de gezochte persoon in strijd is met de aard zelf van het in kaderbesluit 2002/584 neergelegde mechanisme van justitiële samenwerking, dat inhoudt dat de rechter eerst beslist tot overlevering van de gezochte persoon, waarna de bevoegde autoriteiten van de uitvoerende lidstaat de gezochte persoon overleveren aan de bevoegde autoriteiten van de uitvaardigende lidstaat.
21. De verwijzende rechter kan zich vinden in de argumentatie van de verdediging dat detentie van de gezochte persoon onmiddellijk volgend op de beslissing tot overlevering niet noodzakelijk kan worden geacht voor de effectieve tenuitvoerlegging daarvan. Een dergelijke detentie, die enkele dagen of zelfs langer dan een week kan duren en plaatsvindt in een penitentiaire inrichting, vormt een aantasting van de persoonlijke vrijheid, die niet evenredig is aan het nagestreefde doel.
22. Volgens het Bulgaarse recht is de verwijzende rechter verplicht om de gezochte persoon in hechtenis te laten nemen en hem te laten overbrengen naar een penitentiaire inrichting zodra hij de beslissing neemt om het Europees aanhoudingsbevel te erkennen en ten uitvoer te leggen. De verwijzende rechter betwijfelt of deze wijze van tenuitvoerlegging in overeenstemming is met kaderbesluit 2002/584.
23. Wat in de eerste plaats de verplichte detentie betreft, houdt het Europees aanhoudingsbevel noodzakelijkerwijs en naar zijn aard zelf in dat de gezochte persoon wordt aangehouden, waarbij deze aanhouding losstaat van de overlevering. Hieruit volgt noodzakelijkerwijs dat de gezochte persoon uiterlijk op het tijdstip van overlevering moet worden aangehouden. Geen enkele bepaling van kaderbesluit 2002/584 vereist echter dat deze aanhouding moet plaatsvinden in een procedurele fase voorafgaand aan de fysieke overlevering van de gezochte persoon.
24. Ten eerste voorziet artikel 12 van kaderbesluit 2002/584 in de algemene regel dat zowel inhechtenisneming als invrijheidstelling mogelijk is, waarbij de keuze van de geschikte conservatoire maatregel afhangt van de bijzonderheden van het concrete geval. Inhechtenisneming is dus mogelijk, maar niet verplicht.
25. Ten tweede impliceert de frase „deze persoon kan op elk tijdstip overeenkomstig het interne recht van de uitvoerende lidstaat in voorlopige vrijheid worden gesteld” dat de nationale omzettingswet moet voorzien in de mogelijkheid van invrijheidstelling „op elk tijdstip”.
26. Ten derde valt uit de in artikel 23, lid 5, van kaderbesluit 2002/584 – dat betrekking heeft op de periode tussen de vaststelling van een definitieve beslissing tot overlevering en de daadwerkelijke overlevering – opgenomen uitdrukking „[i]ndien de persoon [...] nog steeds in hechtenis verkeert” op te maken dat de gezochte persoon gedurende die periode niet in hechtenis hoeft te worden genomen.
27. Om die redenen, en in het licht van de relevante rechtspraak van het Hof, is de verwijzende rechter van mening dat artikel 44, lid 7, tweede volzin, ZEEZA in strijd is met artikel 12 en artikel 23, lid 5, van kaderbesluit 2002/584, aangezien laatstgenoemde bepalingen zich verzetten tegen de verplichte detentie van de gezochte persoon gedurende de periode tussen de definitieve rechterlijke beslissing tot overlevering van deze persoon en het tijdstip van zijn fysieke overlevering, indien er van meet af aan geen risico bestaat dat de gezochte persoon zal vluchten of dat zijn overlevering onmogelijk zal worden gemaakt. In een dergelijke situatie is deze detentie objectief gezien alleen noodzakelijk op het tijdstip van overlevering.
28. Wat in de tweede plaats de detentie in een penitentiaire inrichting betreft, is het zo dat de gezochte persoon, indien de verwijzende rechter zijn detentie gelast, overeenkomstig de Bulgaarse wet in afwachting van zijn daadwerkelijke overlevering in een penitentiaire inrichting wordt geplaatst. Bijgevolg zal hij daar enkele dagen, een week of langer doorbrengen en er worden onderworpen aan hetzelfde detentieregime als personen aan wie de vrijheid overeenkomstig artikel 5, lid 1, onder c), van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is ontnomen.(6) De vraag rijst evenwel of plaatsing in een penitentiaire inrichting overeenkomt met de aard van de hechtenis die is toegestaan door artikel 12 en artikel 23, lid 5, van kaderbesluit 2002/584.
29. Ondanks de voorgaande overwegingen is de verwijzende rechter van mening dat er ook argumenten zijn die pleiten voor de verenigbaarheid van de Bulgaarse wet met kaderbesluit 2002/584.
30. Volgens de verwijzende rechter kan met name worden aangenomen dat de verplichte detentie na de beslissing tot erkenning en tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel de tenuitvoerlegging vormt van de op grond van het nationale aanhoudingsbevel gelaste inhechtenisneming met het oog op de strafprocedure in de uitvaardigende lidstaat. Het Europees aanhoudingsbevel is namelijk gebaseerd op een nationaal aanhoudingsbevel en vormt slechts een instrument voor de tenuitvoerlegging van het nationale aanhoudingsbevel op het grondgebied van een andere lidstaat. Dit nationale aanhoudingsbevel is via het Europees aanhoudingsbevel – en het daarmee samenhangende mechanisme voor justitiële samenwerking dat bij kaderbesluit 2002/584 is ingesteld – onderworpen aan een beperkte rechtmatigheidstoetsing door de uitvoerende rechterlijke autoriteit.
31. Het systeem van kaderbesluit 2002/584 creëert een kwalitatief andere procedure voor de overlevering van gezochte personen met het oog op strafvervolging dan de traditionele uitlevering, omdat het is gestoeld op wederzijds vertrouwen en op de wederzijdse erkenning van door een rechter uitgevaardigde aanhoudingsbevelen. Juist dat ligt ten oorsprong aan het in artikel 1, lid 2, van dat kaderbesluit neergelegde beginsel op grond waarvan elk Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer moet worden gelegd, tenzij er sprake is van weigeringsgronden voor tenuitvoerlegging, die uitputtend worden opgesomd en strikt moeten worden uitgelegd. Bij uitlevering is er van een dergelijk beginsel geen sprake.
32. Deze argumenten leiden tot de conclusie dat het normaal en logisch is dat de gezochte persoon, zodra de uitvoerende rechterlijke autoriteit heeft beslist het Europees aanhoudingsbevel te erkennen en hem over te leveren, verplicht in detentie wordt genomen en in een penitentiaire inrichting wordt geplaatst.
33. In die omstandigheden heeft de Sofiyski gradski sad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Is het verenigbaar met de artikelen 12 en 23, lid 5, van [kaderbesluit 2002/584] dat een nationale wet bepaalt dat bij de vaststelling van de beslissing van de uitvoerende rechterlijke autoriteit om een Europees aanhoudingsbevel met het oog op de uitvoering van een strafprocedure te erkennen en de gezochte persoon over te leveren, ook diens aanhouding moet worden gelast, waarbij de gezochte persoon tot aan zijn overlevering in een penitentiaire inrichting in hechtenis blijft?”
34. De Bulgaarse en de Hongaarse regering alsook de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De Bulgaarse, de Tsjechische en de Hongaarse regering alsook de Commissie zijn ter terechtzitting van 2 oktober 2025 in hun pleidooien gehoord.
Analyse
Inleidende opmerkingen
35. Er zij opgemerkt dat de verwijzende rechter één enkele vraag stelt die, hoewel dat niet uitdrukkelijk blijkt uit de bewoordingen ervan, in wezen uit twee onderdelen bestaat. Deze vraag heeft hoofdzakelijk betrekking op het automatische karakter van de inhechtenisneming van de gezochte persoon. Bovendien legt de verwijzende rechter uit dat dit automatische karakter tot gevolg heeft dat deze persoon in een penitentiaire inrichting wordt vastgehouden. Dat suggereert dat deze detentie in een penitentiaire omgeving rechtstreeks voortvloeit uit het automatische karakter van de voortgezette hechtenis of, anders uitgedrukt, een aanvullend gevolg is van de op de rechter rustende verplichting om vrijheidsbeneming te gelasten zodra de beslissing is genomen om het Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen.
36. In zoverre, en aangezien de verwijzende rechter detentie in een penitentiaire inrichting lijkt te beschouwen als het noodzakelijke gevolg van deze verplichting, kan deze vraag mijns inziens in twee onderdelen worden opgesplitst: het eerste onderdeel heeft betrekking op het automatische karakter van de inhechtenisneming, terwijl het tweede onderdeel ziet op de verenigbaarheid, in het licht van kaderbesluit 2002/584, van detentie in een penitentiaire inrichting tot aan de daadwerkelijke overlevering van de gezochte persoon.
Eerste onderdeel van de gestelde vraag
37. De verwijzende rechter vraagt zich af of een nationale regeling die voorschrijft dat de beslissing tot tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel automatisch en verplicht gepaard gaat met de inhechtenisneming van de gezochte persoon tot aan zijn daadwerkelijke overlevering, verenigbaar is met artikel 12 en artikel 23, lid 5, van kaderbesluit 2002/584, gelezen in het licht van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en artikel 5 EVRM.
38. Vooreerst moet de situatie van de gezochte persoon tegen de achtergrond van de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel in herinnering worden gebracht, zoals die uit het hoofdgeding blijkt, teneinde de relevante bepalingen van kaderbesluit 2002/584 te identificeren. Tegen de gezochte persoon, een Bulgaars staatsburger, is door de Republiek Oostenrijk een Europees aanhoudingsbevel uitgevaardigd met het oog op strafvervolging wegens diefstal met braak. Na zijn aanhouding in Bulgarije is hij op borgtocht in vrijheid gesteld, aangezien de verwijzende rechter van oordeel was dat er geen vluchtgevaar bestond.
39. Volgens het toepasselijke nationale recht, in casu artikel 44, lid 7, ZEEZA, is de verwijzende rechter verplicht om na de beslissing tot tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel te gelasten dat de gezochte persoon wordt aangehouden en in hechtenis wordt genomen tot aan zijn daadwerkelijke overlevering aan de uitvaardigende lidstaat. Met andere woorden, volgens het nationale recht gaat de beslissing tot overlevering automatisch gepaard met de aanhouding en inhechtenisneming van de gezochte persoon. De verwijzende rechter vraagt zich dan ook af of deze verplichte detentie gedurende de periode tussen de beslissing tot tenuitvoerlegging en de daadwerkelijke overlevering verenigbaar is met artikel 12 en artikel 23, lid 5, van kaderbesluit 2002/584.
40. Aangezien de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel door de Bulgaarse autoriteiten noodzakelijkerwijs gepaard gaat met de aanhouding van de gezochte persoon(7), is de primair toepasselijke bepaling in dit geval artikel 12 van kaderbesluit 2002/584, dat ziet op de situatie van de gezochte persoon na zijn aanhouding.(8) Daarnaast moet ook artikel 23, lid 5, van dit kaderbesluit in aanmerking worden genomen, aangezien daarin de inhechtenisneming volgend op de beslissing tot tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel wordt geregeld.
41. Ik stel voor om het eerste onderdeel van de door de verwijzende rechter gestelde vraag nu al ontkennend te beantwoorden.
42. Kaderbesluit 2002/584 vereist mijns inziens een rechterlijke toetsing per geval van iedere vrijheidsbeneming in de tenuitvoerleggingsfase van het Europees aanhoudingsbevel. Deze uitlegging vloeit met name voort uit de letterlijke, systematische en teleologische lezing van artikel 12 en artikel 23, lid 5, van dit kaderbesluit. Elke andere benadering zou afwijken van de vereisten die zowel het Hof als het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in hun rechtspraak hebben ontwikkeld.
43. Ik zal achtereenvolgens de redenen uiteenzetten waarom deze conclusie naar mijn mening duidelijk voortvloeit uit achtereenvolgens de letterlijke, de systematische en de teleologische uitlegging van bovengenoemde bepalingen.
44. Wat in de eerste plaats de letterlijke uitlegging betreft, bepaalt artikel 12 van kaderbesluit 2002/584 dat „[w]anneer een persoon wordt aangehouden op grond van een Europees aanhoudingsbevel, [...] de uitvoerende rechterlijke autoriteit [beslist] of betrokkene in hechtenis blijft overeenkomstig het recht van de uitvoerende lidstaat”(9), waarbij de voorlopige invrijheidstelling „op elk tijdstip” mogelijk blijft. Naar mijn mening vloeit het antwoord op het eerste onderdeel van de door de verwijzende rechter gestelde vraag duidelijk voort uit deze bewoordingen. Met de term „beslist”, rechtstreeks gekoppeld aan „de uitvoerende rechterlijke autoriteit”(10), wordt aan deze autoriteit de uitdrukkelijke taak opgedragen zich uit te spreken over de voortgezette hechtenis. Het werkwoord „beslissen” houdt dus in dat er daadwerkelijk sprake is van een rechterlijke beoordelingsmarge.
45. Inderdaad bepaalt artikel 12 van kaderbesluit 2002/584 uitdrukkelijk dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit beslist of betrokkene in hechtenis blijft overeenkomstig het recht van de uitvoerende lidstaat, zoals met name de Bulgaarse regering benadrukt. Kan uit deze formulering worden afgeleid dat kaderbesluit 2002/584 aan de lidstaten de keuzevrijheid laat om hetzij de beoordeling van de noodzaak van de inhechtenisneming over te laten aan een rechterlijke autoriteit, hetzij een automatisme bij wet in te stellen? Mijns inziens is dat niet het geval.
46. Anders dan met name de Bulgaarse regering betoogt, kan de verwijzing naar het recht van de uitvoerende lidstaat namelijk niet aldus worden uitgelegd dat zij aan deze lidstaat de bevoegdheid verleent om automatisch en zonder effectieve rechterlijke toetsing detentie in te voeren. Zij houdt daarentegen in dat de beoordeling van de noodzaak en van de wijze van detentie onder de bevoegdheid valt van de rechterlijke autoriteit, die handelt volgens de in het nationale recht vastgestelde voorwaarden en procedures. Elke andere lezing zou de term „beslist”, geplaatst vóór de vermelding „overeenkomstig het recht van de uitvoerende lidstaat”, van zijn inhoud beroven. De systematiek van artikel 12 van kaderbesluit 2002/584 leidt dus tot de conclusie dat tussenkomst van de rechter in alle gevallen onontbeerlijk blijft, ook al wordt deze uitgeoefend overeenkomstig de criteria en de procedure waarin het nationale recht voorziet, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt.
47. Ik concludeer hieruit dat de Uniewetgever volgens de letterlijke uitlegging van artikel 12 van kaderbesluit 2002/584 een rechterlijke autoriteit dwingend opdraagt te beoordelen of de gezochte persoon in hechtenis moet blijven in de fase van de procedure tussen zijn aanhouding en zijn overlevering aan de uitvaardigende lidstaat.
48. Wat in de tweede plaats de contextuele uitlegging van artikel 12 van kaderbesluit 2002/584 betreft, ben ik van mening dat de algemene systematiek ervan en de relevante rechtspraak van het Hof het belang bevestigen van de rol die aan de rechterlijke autoriteit toekomt bij de beoordeling van de noodzaak om de betrokken persoon gedurende de gehele procedure tot tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel in hechtenis te houden.
49. Ten eerste moet artikel 12 van kaderbesluit 2002/584 worden uitgelegd in samenhang met artikel 23, lid 5, ervan, zoals de verwijzende rechter benadrukt. Ik wijs erop dat deze twee bepalingen zijn opgenomen in het hoofdstuk met het opschrift „Overleveringsprocedure”, dat de fase regelt waarin de gezochte persoon aan de uitvaardigende lidstaat wordt overgeleverd. In dit verband bepaalt artikel 23, lid 5, dat de persoon in vrijheid wordt gesteld indien hij na het verstrijken van de in de leden 2 tot en met 4 bedoelde termijnen „nog steeds in hechtenis verkeert”.(11) Hieruit volgt duidelijk dat inhechtenisneming gedurende deze tussenliggende periode geenszins verplicht is: de Uniewetgever geeft uitdrukkelijk aan dat de betrokken persoon naargelang van de omstandigheden in hechtenis kan worden gehouden dan wel in vrijheid kan worden gesteld.
50. Deze bepaling sluit logischerwijs aan bij artikel 12 van kaderbesluit 2002/584. Uit de chronologische lezing van het verloop van de procedure volgt dat deze uiteenvalt in drie opeenvolgende fasen: eerst de aanhouding van de gezochte persoon, gevolgd door de beslissing van de bevoegde rechterlijke autoriteit over de noodzaak van inhechtenisneming, vervolgens de mogelijkheid voor die autoriteit om op elk tijdstip de invrijheidstelling van deze persoon te gelasten, en tot slot, wanneer die persoon in hechtenis blijft, bepaalt artikel 23, lid 5, van voornoemd kaderbesluit, in samenhang met artikel 12 ervan, dat die persoon, indien hij na het verstrijken van de vermelde termijnen „nog steeds in hechtenis verkeert”, in vrijheid moet worden gesteld.
51. Ten tweede volgt het belang van rechterlijke toetsing van de voortgezette hechtenis uit de rechtspraak van het Hof. Om te beginnen heeft het Hof in het arrest Lanigan(12) geoordeeld dat de overschrijding van de in artikel 17 van kaderbesluit 2002/584 gestelde termijnen door een lidstaat op zich niet in de weg staat aan de voortzetting van de hechtenis van de gezochte persoon. Niettemin heeft het Hof gewezen op de uit artikel 6 van het Handvest voortvloeiende eis dat de duur van de hechtenis niet buitensporig lang wordt in verhouding tot de voortgang van de procedure.(13)
52. Deze benadering vindt bevestiging in het arrest Vilkas.(14) Daarin heeft het Hof gepreciseerd dat artikel 23, lid 3, van kaderbesluit 2002/584 niet noodzakelijkerwijs de verplichting inhoudt om de gezochte persoon in vrijheid te stellen wanneer de overlevering door overmacht niet binnen tien dagen vanaf een overeengekomen nieuwe datum voor overlevering kan plaatsvinden. Onder verwijzing naar artikel 12 van kaderbesluit 2002/584 overweegt het Hof dat het evenwel aan de uitvoerende rechterlijke autoriteit is om te beslissen of de betrokken persoon in hechtenis blijft overeenkomstig het nationale recht.(15)
53. Ook het arrest TC(16) illustreert de centrale rol van de rechter bij de beoordeling van de voortgezette hechtenis in het licht van de in artikel 17, leden 3 en 4, van kaderbesluit 2002/584 vastgestelde termijn van 90 dagen. Aansluitend op het arrest Lanigan heeft het Hof daarin erkend dat de procedure voor de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel kan worden voortgezet na het verstrijken van de in kaderbesluit 2002/584 vastgestelde termijn. Volgens het Hof zou een algemene en onvoorwaardelijke verplichting tot invrijheidstelling in deze fase van de procedure afbreuk kunnen doen aan de doeltreffendheid van de bij dit kaderbesluit ingevoerde regeling van overlevering.(17) Niettemin heeft het Hof erop gewezen dat de voortzetting van de detentie na die termijn in overeenstemming moet worden gebracht met de in artikel 6 van het Handvest en in artikel 5 EVRM neergelegde waarborgen. Onder verwijzing naar de punten 57 tot en met 59 van het arrest Lanigan heeft het Hof verduidelijkt dat de voortzetting van de detentie enkel „onder bepaalde voorwaarden” mag plaatsvinden, wat inhoudt dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit de vrijheidsbenemende maatregel concreet, voortdurend en op gemotiveerde wijze moet toetsen op de noodzaak en evenredigheid ervan.(18) Uit het arrest TC volgt dus dat de voortzetting van de detentie per geval en gedurende de gehele fase van tenuitvoerlegging aan rechterlijke toetsing moet worden onderworpen en dat de motivering van de vrijheidsbeneming bij elke stap daadwerkelijk moet worden beoordeeld.
54. Deze benadering vindt bevestiging in het arrest CJ, waarin het Hof heeft geoordeeld dat de beslissing om de overlevering overeenkomstig artikel 24 van kaderbesluit 2002/584 uit te stellen opdat de betrokkene in de uitvoerende lidstaat kan worden vervolgd of aldaar een straf kan ondergaan, onder de exclusieve bevoegdheid van de uitvoerende rechterlijke autoriteit valt, zoals uitdrukkelijk is bepaald in artikel 24, lid 1, van dit kaderbesluit.(19)
55. Uit de hierboven aangehaalde rechtspraak volgt dat in artikel 12 van kaderbesluit 2002/584 het vereiste is neergelegd dat de noodzaak van een voortgezette hechtenis wordt onderworpen aan een rechterlijke toetsing per geval en dat de beslissing moet worden gemotiveerd en voor heroverweging vatbaar moet zijn. Deze toetsing moet gebaseerd zijn op de concrete omstandigheden van de procedure, waarbij rekening wordt gehouden met de mogelijkheid om minder beperkende maatregelen te nemen. Een nationale regeling die de beslissing tot tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel automatisch verbindt met inhechtenisneming, zou dan ook voorbijgaan aan de systematiek van kaderbesluit 2002/584 en artikel 12 daarvan volledig uithollen.
56. In de derde en laatste plaats vindt de uit de systematische uitlegging van artikel 12 van voornoemd kaderbesluit voortvloeiende – en aan de hand van de rechtspraak van het Hof verduidelijkte – conclusie steun in de teleologische uitlegging van dat artikel, waarmee licht wordt geworpen op het eigenlijke doel van het bij kaderbesluit 2002/584 ingestelde mechanisme.(20)
57. Uit teleologisch oogpunt moeten de uitlegging van artikel 12 van kaderbesluit 2002/584 en de toepassing ervan in het hoofdgeding worden begrepen tegen de achtergrond van het intrinsieke evenwicht waarop het Europees aanhoudingsbevel berust: de snelheid en de eenvoud van de procedure dankzij het beginsel van wederzijdse erkenning enerzijds, en de effectieve bescherming van de grondrechten en de rechterlijke waarborgen anderzijds.(21)
58. Met betrekking tot het eerstgenoemde aspect wordt in overweging 5 van kaderbesluit 2002/584 benadrukt dat bij dit kaderbesluit de invoering wordt beoogd van een nieuwe en vereenvoudigde regeling van overlevering tussen rechterlijke autoriteiten teneinde een oplossing te vinden voor de complexiteit en het tijdverlies die inherent waren aan de eerdere uitleveringsprocedures.(22) Met het oog daarop is in artikel 1, lid 2, van kaderbesluit 2002/584 overeenkomstig het beginsel van wederzijdse erkenning, dat de hoeksteen van de justitiële samenwerking in strafzaken vormt(23), het beginsel neergelegd van de automatische erkenning en tenuitvoerlegging van door een andere lidstaat uitgevaardigde Europese aanhoudingsbevelen.(24)
59. Tegenover dit beginsel van wederzijds vertrouwen staat echter de fundamentele verplichting om de grondrechten te eerbiedigen. In artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584 wordt er uitdrukkelijk op gewezen dat dit kaderbesluit niet tot gevolg kan hebben dat de verplichting om de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen te eerbiedigen, zoals die zijn neergelegd in artikel 6 VEU, wordt aangetast.(25) Tot deze rechten behoort in de eerste plaats het recht op vrijheid, zoals gewaarborgd door artikel 6 van het Handvest, in het licht waarvan artikel 12 van kaderbesluit 2002/584 moet worden uitgelegd.(26) Op grond van artikel 52, lid 1, van het Handvest moet elke beperking van dit recht noodzakelijk en evenredig zijn aan het nagestreefde doel en gepaard gaan met garanties voor een effectieve toetsing.
60. Bovendien volgt uit artikel 52, lid 3, van het Handvest dat de daarin opgenomen rechten die corresponderen met rechten die worden gewaarborgd door het EVRM, dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als die welke er door dat verdrag aan worden toegekend. In artikel 53 van het Handvest wordt bevestigd dat geen van de bepalingen ervan mag worden uitgelegd als zou zij een beperking vormen van de rechten die door het EVRM worden erkend. Nu is het zo dat het mechanisme van het Europees aanhoudingsbevel overeenstemt met de in artikel 5, lid 1, onder f), EVRM bedoelde situatie van rechtmatige detentie van een persoon tegen wie een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is.(27)
61. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM moet iedere vrijheidsbeneming „rechtmatig” zijn, wat niet alleen impliceert dat zij een wettelijke grondslag moet hebben, maar ook dat de wet toegankelijk, duidelijk en wat de toepassing ervan betreft voorzienbaar moet zijn teneinde het gevaar van willekeur uit te sluiten.(28)
62. Meer in het bijzonder ziet artikel 5, lid 1, onder f), EVRM op de vrijheidsbeneming van een persoon ter voorkoming van een onrechtmatige betreding van het grondgebied of ter voorbereiding van een uitwijzing of uitlevering.
63. In de in artikel 5, lid 1, onder f), EVRM bedoelde situatie, die vergelijkbaar is met de hier aan de orde zijnde situatie, onderwerpt het EHRM de gegrondheid van de reden voor detentie aan een beperkte toetsing, namelijk of er sprake is van een uitwijzings- of uitleveringsprocedure. Wel ziet het EHRM toe op de strikte naleving van de materiële en procedurele waarborgen die deze vrijheidsbeneming moeten omringen, waaronder met name de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel. Zo heeft het EHRM er in een zaak die specifiek betrekking had op de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel op gewezen dat „het [EVRM] met betrekking tot de ,rechtmatigheid’ van detentie, waaronder de eerbiediging van de ,wettelijk voorgeschreven procedures’, in wezen verwijst naar de verplichting om zowel de materiële als procedurele voorschriften van de nationale wetgeving in acht te nemen, maar bovendien verlangt dat elke vrijheidsbeneming in overeenstemming is met het doel van artikel 5: de bescherming van het individu tegen willekeur”.(29)
64. Volgens de rechtspraak van het EHRM is het volgens artikel 5, lid 1, onder f), EVRM met name niet vereist dat detentie redelijkerwijs noodzakelijk wordt geacht om, bijvoorbeeld, het plegen van een strafbaar feit of het risico van vluchtgevaar te voorkomen. Het EHRM heeft gepreciseerd dat artikel 5, lid 1, onder f), een ander beschermingsniveau biedt dan artikel 5, lid 1, onder c)(30); de enige eis die onder f) van dat artikel wordt gesteld, is dat er „maatregelen zijn genomen met het oog op uitwijzing of uitlevering”. Zo heeft het EHRM herhaaldelijk geoordeeld dat het voor de toepassing van deze bepaling van weinig belang is of de onderliggende uitwijzings- of uitleveringsbeslissing kan worden gerechtvaardigd in het licht van het nationale recht of het EVRM.(31)
65. Met betrekking tot artikel 5, lid 1, onder f), EVRM voert het EHRM evenwel een specifieke, zij het niet uitputtende, evenredigheidstoets uit. Zo heeft het EHRM geoordeeld dat een vrijheidsbenemende maatregel op grond van artikel 5, lid 1, onder f), te goeder trouw moet worden genomen en nauw verband moet houden met de aangevoerde reden voor detentie, de plaats en de omstandigheden van detentie passend moeten zijn en deze maatregel niet langer mag duren dan redelijkerwijs nodig is om het beoogde doel te bereiken.(32) Bovendien is detentie alleen gerechtvaardigd zolang de uitzettings- of uitleveringsprocedure met de nodige voortvarendheid wordt gevoerd; zodra de autoriteiten talmen, is detentie niet langer toegestaan op grond van deze bepaling.(33)
66. Tot slot heeft het EHRM – wat van belang is voor de in het hoofdgeding opgeworpen vraag – benadrukt dat er in het EVRM ook procedurele waarborgen zijn neergelegd die de betrokkene in de gelegenheid stellen om op te komen tegen de rechtmatigheid en de duur van zijn detentie, waardoor elk risico van willekeur wordt voorkomen.(34)
67. Er blijft bijgevolg een fundamentele rol voor de rechter weggelegd, zelfs in het kader van artikel 5, lid 1, onder f), EVRM, dat geen grondige evenredigheidstoets voorschrijft, aangezien door middel van rechterlijke toetsing kan worden nagegaan of de in het kader van de tenuitvoerlegging van een uitleverings- of uitzettingsbeslissing gelaste detentie in overeenstemming is met de vereisten van deze bepaling.
68. Laten we dan nu terugkeren naar de context van het hoofdgeding en naar de vraag of de aan de orde zijnde nationale regeling voldoet aan de vereisten van artikel 6 van het Handvest, zoals dat moet worden uitgelegd in het licht van artikel 5, lid 1, onder f), EVRM. Het valt niet te ontkennen dat een wettelijke bepaling van algemene strekking zoals die hier aan de orde is, kennelijk voldoet aan de vereisten van duidelijkheid, voorzienbaarheid en toegankelijkheid.(35) Niettemin komt het mij voor dat de door deze bepaling ingevoerde beperking van het recht op vrijheid niet kan worden beschouwd als evenredig aan het nagestreefde doel.
69. Om een detentiemaatregel in verhouding te laten staat tot het nagestreefde doel, is het namelijk vereist dat de overleveringsprocedure met de nodige voortvarendheid wordt gevoerd, de vrijheidsbeneming strikt noodzakelijk is voor het bereiken van dat doel en de autoriteiten minder ingrijpende maatregelen overwegen alvorens tot detentie over te gaan. Aan deze vereisten kan enkel worden voldaan door middel van effectieve rechterlijke toetsing, want alleen via deze weg kan de betrokken persoon de zekerheid hebben dat het evenredigheidsbeginsel daadwerkelijk wordt toegepast.
70. Met andere woorden, een nationale bepaling die „de rechter aan handen en voeten bindt” en automatisch leidt tot voortgezette hechtenis kan naar haar aard niet verenigbaar zijn met het evenredigheidsbeginsel. Een dergelijke regel staat in de weg aan elk onderzoek van de elementen die nodig zijn om vast te stellen of de inhechtenisneming evenredig is aan het met de overlevering en met kaderbesluit 2002/584 nagestreefde doel.
71. Kortom, de systematische en – meer nog – teleologische uitlegging van kaderbesluit 2002/584 (zelfs zonder artikel 12) leidt tot de vaststelling dat een nationale bepaling als die in het hoofdgeding hoe dan ook niet in overeenstemming kan worden geacht met het evenredigheidsbeginsel. Of anders uitgedrukt, de snelheid en doeltreffendheid van de justitiële samenwerking mogen niet worden behaald tegen de prijs van een automatische vrijheidsbeneming.
72. In dit verband moet met name het door de Tsjechische regering ter terechtzitting aangevoerde argument worden afgewezen dat een „principiële” inhechtenisneming kan worden verantwoord in het licht van de krappe termijnen voor de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel, net als het door de Bulgaarse en de Hongaarse regering aangevoerde betoog waarin wordt gewezen op de noodzaak om de overlevering van de gezochte persoon te garanderen. Mijns inziens is vrijheidsbeneming nooit zonder meer gerechtvaardigd. Een dergelijke maatregel kan alleen worden gerechtvaardigd op voorwaarde dat hij te allen tijde kan worden herzien en beperkt blijft tot het strikt noodzakelijke wanneer het beoogde doel niet met een minder ingrijpende maatregel kan worden bereikt.
73. Het staat buiten kijf dat de in kaderbesluit 2002/584 opgenomen procedurele waarborgen waarnaar met name de Bulgaarse, de Hongaarse en de Tsjechische regering in hun opmerkingen hebben verwezen, zoals de in artikel 17 van kaderbesluit 2002/584 voorgeschreven korte termijnen voor de beslissing tot tenuitvoerlegging, de verplichting tot invrijheidstelling waarin artikel 23, lid 5, van dat kaderbesluit voorziet of ook de verrekening van de periode van vrijheidsbeneming in de uitvoerende lidstaat door de uitvaardigende lidstaat, belangrijke waarborgen zijn. Om de reeds uiteengezette redenen kunnen zij echter geen compensatie vormen voor het ontbreken van een effectieve rechterlijke toetsing van de voortgezette hechtenis van de betrokken persoon. Alleen een rechterlijke toetsing per geval kan de volle werking verzekeren van artikel 12 van kaderbesluit 2002/584 en zorgen voor de daadwerkelijke toepassing van het evenredigheidsbeginsel door na te gaan of de detentiemaatregel werkelijk noodzakelijk is.
74. Concluderend ben ik van mening dat artikel 12 en artikel 23, lid 5, van kaderbesluit 2002/584, uitgelegd in het licht van artikel 6 van het Handvest en artikel 5 EVRM, zich verzetten tegen een nationale regeling waarbij de uitvoerende rechterlijke autoriteit die beslist een Europees aanhoudingsbevel te erkennen en ten uitvoer te leggen, automatisch verplicht is te gelasten dat de gezochte persoon tot aan zijn daadwerkelijke overlevering in detentie wordt geplaatst, zonder de omstandigheden van het geval aan een individuele toetsing te onderwerpen.
Tweede onderdeel van de gestelde vraag
75. Nagegaan dient te worden of het op grond van kaderbesluit 2002/584 is toegestaan om de betrokkene in het kader van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel tot aan zijn overlevering vast te houden in een penitentiaire inrichting.
76. Mijns inziens moet deze door de verwijzende rechter gestelde vraag bevestigend worden beantwoord.
77. In de eerste plaats bevat kaderbesluit 2002/584, in tegenstelling tot andere handelingen van Unierecht(36), geen enkele bepaling die voorschrijft dat detentie met het oog op de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel moet plaatsvinden in een ander type inrichting dan een penitentiaire inrichting.
78. In de tweede plaats brengt de uitvaardigende lidstaat overeenkomstig artikel 26, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 elke periode van vrijheidsbeneming ten gevolge van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel in mindering op de totale duur van de vrijheidsbeneming die in de uitvaardigende lidstaat moet worden ondergaan in geval van veroordeling tot een tot vrijheidsstraf of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel, zoals al is vermeld in punt 10 hierboven. Mijns inziens wijst dit erop dat detentie in de uitvoerende lidstaat met het oog op de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel kan worden gelijkgesteld aan detentie in een penitentiaire inrichting van de uitvaardigende lidstaat met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende straf.
79. In de derde plaats moet worden opgemerkt dat voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, artikel 52, lid 3, van dit Handvest bepaalt dat de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke er door dat verdrag aan worden toegekend, zoals in punt 60 hierboven is aangegeven. Bij de uitlegging van artikel 6 van het Handvest moet dus rekening worden gehouden met artikel 5, lid 1, EVRM.
80. De in de punten 77 en 78 hierboven uiteengezette redenering vindt steun in de rechtspraak van het EHRM.(37) Zoals in punt 65 hierboven in herinnering is gebracht met betrekking tot artikel 5, lid 1, onder f), EVRM, moeten de plaats en de omstandigheden van detentie „passend” zijn voor het beoogde doel. Deze eis is in lijn met een rechtspraak die met name op het gebied van verwijdering benadrukt dat de maatregel gericht is tegen vreemdelingen die niet wegens een strafbaar feit in hechtenis zijn genomen en die hun land veelal uit angst voor hun leven zijn ontvlucht.(38)
81. Moet daaruit evenwel de conclusie worden getrokken dat plaatsing in een penitentiaire inrichting in beginsel verboden is? Ik meen van niet. Deze rechtspraak van het EHRM verlangt veeleer dat het detentieregime het niet-bestraffende karakter van de maatregel weerspiegelt en dat het is aangepast aan de bestuurlijke aard ervan, wat inhoudt dat er wordt gezorgd voor decente materiële detentieomstandigheden en er rekening wordt gehouden met de eventuele kwetsbaarheid van de betrokken persoon.(39)
82. Uit de rechtspraak van het EHRM komt overigens naar voren dat de vastgestelde schendingen vooral betrekking hebben op concrete detentieomstandigheden zoals overbevolking, gebrek aan hygiëne, geen toegang tot gezondheidszorg en buitenlucht, het niet kunnen onderhouden van gezinsbanden en ontoereikende procedurele waarborgen, en niet zozeer op de juridische kwalificatie van het geldende detentieregime. Zo heeft het EHRM bijvoorbeeld in het arrest Suso Musa tegen Malta opgemerkt dat de schending voortvloeide uit de buitensporig lange duur van de detentie en de zorgwekkende materiële omstandigheden die in verschillende internationale rapporten waren vastgesteld, zonder evenwel vragen te stellen bij de aard van de bewaringsinrichting waar de betrokkene in hechtenis was gehouden.(40)
83. Deze functionele benadering heeft het EHRM bovendien bevestigd in het op 12 juni 2018 gewezen arrest in de zaak Zaloilo tegen Nederland. Daarin heeft het EHRM vastgesteld dat er ten tijde van de feiten in Nederland drie detentiecentra voor vreemdelingenbewaring beschikbaar waren, maar dat het nationale recht niettemin toestond dat vreemdelingen desnoods in reguliere detentiecentra werden geplaatst. In deze zaak had de Centrale Raad van Beroep geoordeeld dat de overplaatsing van verzoeker gerechtvaardigd was om operationele redenen die verband hielden met zijn gedrag dat voortgezette hechtenis in het detentiecentrum van Rotterdam onmogelijk had gemaakt, maar dat er terdege rekening was gehouden met zijn rechtspositie van gedetineerde om migratieredenen. Gelet op die omstandigheden heeft het EHRM geoordeeld dat er niet kon worden gesproken van willekeur.(41)
84. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat plaatsing in een onder het penitentiaire stelsel vallende inrichting op zich niet strijdig is met het EVRM. Het EHRM hecht vooral belang aan de vraag of de maatregel in overeenstemming is met het doel ervan, namelijk verwijdering, en voorts aan de materiële detentieomstandigheden en aan de zorgvuldigheid van de autoriteiten bij het voeren van de procedure. De klemtoon wordt aldus gelegd op de concrete afstemming tussen het bestuurlijke karakter van de vrijheidsbeneming en de wijze waarop die ten uitvoer wordt gelegd.
85. Gelet op al het voorgaande ben ik van mening dat kaderbesluit 2002/584 zich niet verzet tegen detentie van de gezochte persoon in een penitentiaire inrichting tot aan zijn overlevering aan de uitvaardigende lidstaat. Dat neemt niet weg dat de autoriteiten van de uitvoerende lidstaat gehouden zijn de verplichtingen na te komen die voortvloeien uit artikel 4 van het Handvest, gelezen in het licht van artikel 3 EVRM, door er zorg voor te dragen dat het detentieregime de menselijke waardigheid eerbiedigt en rekening houdt met het niet-bestraffende karakter van de maatregel.
Conclusie
86. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Sofiyski gradski sad te beantwoorden als volgt:
„Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van 26 februari 2009, gelezen in het licht van artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 5 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden,
moet aldus worden uitgelegd dat
– het zich verzet tegen een nationale regeling waarbij de uitvoerende rechterlijke autoriteit die beslist een Europees aanhoudingsbevel te erkennen en ten uitvoer te leggen, automatisch verplicht is te gelasten dat de gezochte persoon tot aan zijn daadwerkelijke overlevering in detentie wordt geplaatst, zonder de omstandigheden van het geval aan een individuele toetsing te onderwerpen;
– het zich niet verzet tegen detentie van de gezochte persoon in een penitentiaire inrichting tot aan zijn overlevering aan de uitvaardigende lidstaat. Dat neemt niet weg dat de autoriteiten van de uitvoerende lidstaat gehouden zijn de verplichtingen na te komen die voortvloeien uit artikel 4 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, gelezen in het licht van artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, door er zorg voor dragen dat het detentieregime de menselijke waardigheid eerbiedigt en rekening houdt met het niet-bestraffende karakter van de maatregel.”
1 Oorspronkelijke taal: Frans.
i Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
2 PB 2002, L 190, blz. 1.
3 PB 2009, L 81, blz. 24.
4 DV nr. 46 van 3 juni 2005, zoals laatstelijk gewijzigd en bekendgemaakt in DV nr. 18 van 1 maart 2024.
5 DV nr. 25 van 3 april 2009, in de versie zoals bekendgemaakt in DV nr. 84 van 6 oktober 2023.
6 Ondertekend te Rome op 4 november 1950. Artikel 5, lid 1, onder c), EVRM luidt als volgt: „Eenieder heeft recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand mag zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in de navolgende gevallen en overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven procedure:
[...]
c) indien hij op rechtmatige wijze is gearresteerd of gedetineerd teneinde voor de bevoegde rechterlijke instantie te worden geleid, wanneer er een redelijke verdenking bestaat, dat hij een strafbaar feit heeft begaan of indien het redelijkerwijs noodzakelijk is hem te beletten een strafbaar feit te begaan of te ontvluchten nadat hij dit heeft begaan.”
7 Zie artikel 1, lid 1, van kaderbesluit 2002/584.
8 Zie in dit verband Bot, S., Le mandat d’arrêt européen, Larcier, Brussel, 2009, inzonderheid blz. 427, nr. 551, waar enkele voorbeelden worden gegeven van de omzetting van deze bepaling in nationaal recht.
9 Cursivering van mij.
10 Cursivering van mij.
11 Cursivering van mij.
12 Arrest van 16 juli 2015, Lanigan (C‑237/15 PPU, EU:C:2015:474; hierna: „arrest Lanigan”).
13 Arrest Lanigan (punten 54 en 58).
14 Arrest van 25 januari 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39; hierna: „arrest Vilkas”).
15 Arrest Vilkas (punten 41 en 42).
16 Arrest van 12 februari 2019, TC (C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108; hierna: „arrest TC”).
17 Arrest TC (punten 49 en 50).
18 Arrest TC (punt 64).
19 Arrest van 8 december 2022, CJ (Uitgestelde overleveringsbeslissing wegens strafvervolging) (C‑492/22 PPU, EU:C:2022:964; hierna: „arrest CJ”). Onder verwijzing naar punt 43 van het arrest Vilkas heeft het Hof geoordeeld dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit de betrokken situatie concreet moet toetsen om ervoor te zorgen dat „de overleveringsprocedure op voldoende voortvarende wijze is gevoerd en de hechtenis bijgevolg niet buitensporig lang duurt” (punt 82).
20 Zoals is opgemerkt door Lenaerts, K., en Gutiérrez-Fons, J.‑A., in Les méthodes d’interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne, Bruylant, Brussel, 2020, blz. 55, punt 58: „De teleologische methode hangt vaak nauw samen met de systematische methode, aangezien de systematische methode dienstig is bij het vaststellen van het doel van de betrokken bepaling van Unierecht. Met andere woorden, aan de hand van de algemene opzet van het Verdrag (of van de betrokken handeling van afgeleid recht) kan het Hof licht werpen op het daarmee nagestreefde doel”.
21 Zie met betrekking tot de eerbiediging van de grondrechten bij de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel, Bot, S., Le mandat d’arrêt européen, Larcier, Brussel, 2009, blz. 410‑433.
22 Zie in dit verband arrest Vilkas (punt 31).
23 Zie overweging 6 van kaderbesluit 2002/584.
24 Zie arrest Lanigan (punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25 Zie arrest CJ (punt 87), waarin het Hof erop heeft gewezen dat volgens de bewoordingen van artikel 24, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 weliswaar geen aanvullende voorwaarde wordt verbonden aan de uitoefening, door de uitvoerende rechterlijke autoriteit, van de daarin geboden mogelijkheid tot vaststelling van een beslissing tot uitstel van de overlevering (boven op de voorwaarde dat deze beslissing wordt genomen met het oog op strafvervolging of de tenuitvoerlegging van een straf die is opgelegd wegens een ander feit dan dat waarop het Europees aanhoudingsbevel betrekking heeft), maar dat dit kaderbesluit moet worden uitgelegd in overeenstemming met de grondrechten.
26 Zie arrest Lanigan (punten 53 en 54).
27 Zie arresten van 28 januari 2021, Spetsializirana prokuratura (Verklaring van rechten) (C‑649/19, EU:C:2021:75, punt 55); 30 juni 2022, Spetsializirana prokuratura (Informatie over de nationale aanhoudingsbeslissing) (C‑105/21, EU:C:2022:511, punten 55 en 56), en arrest CJ (punt 80).
28 Zie arrest TC (punt 58). Zie ook EHRM, 19 mei 2016, J.N. tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:2016:0519JUD003728912, § 77. Zie meer algemeen over artikel 5 EVRM von Arnim, D., „Artikel 5. Recht auf Freiheit und Sicherheit”, in Frowein/Peukert, Europäische MenschenRechtsKonvention. EMRK-Kommentar, N. P. Engel Verlag, Kehl am Rhein, 2024, 4e druk, blz. 181‑287.
29 Zie EHRM, 17 april 2018, Pirozzi tegen België, CE:ECHR:2018:0417JUD002105511, § 45.
30 Zie voor de inhoud van dit artikel voetnoot 6 bij punt 28 hierboven.
31 Zie EHRM, 15 november 1996, Chahal tegen Verenigd Koninkrijk [GC], CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, § 112, en 23 oktober 2008, Soldatenko tegen Oekraïne, CE:ECHR:2008:1023JUD000244007, § 109.
32 Zie EHRM, 20 december 2011, Yoh-Ekale Mwanje tegen België, CE:ECHR:2011:1220JUD001048610, §§ 117‑119, en 9 april 2024, Lazăr tegen Roemenië, CE:ECHR:2024:0409JUD002018321, §§ 108‑111.
33 Zie EHRM, 15 december 2016, Khlaifia e.a. tegen Italië [GC], CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, § 90, en 24 januari 2022, Sy tegen Italië, CE:ECHR:2022:0124JUD001179120, § 79 (deze zaak had specifiek betrekking op detentie met het oog op de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel).
34 Zie met name EHRM, 17 juli 2014, Kim tegen Rusland, CE:ECHR:2014:0717JUD004426013, § 53. Deze zaak betrof de detentie in afwachting van uitzetting van een staatloze, geboren in de Oezbeekse Socialistische Sovjetrepubliek, ondanks het ontbreken van een realistisch vooruitzicht op tenuitvoerlegging van de uitzetting en het gebrek aan voortvarendheid van de autoriteiten bij het voeren van de procedure. Het EHRM heeft met name erkend dat de Russische autoriteiten van meet af aan verplicht waren te onderzoeken of detentie met het oog op uitzetting gerechtvaardigd was dan wel bleef. Deze verplichting was van bijzonder belang in het geval van verzoeker, een staatloze zonder middelen die zich in een zeer kwetsbare situatie bevond. Hem stond evenwel geen doeltreffende voorziening in rechte ter beschikking om op te komen tegen de rechtmatigheid of de duur van zijn detentie, en evenmin was er voorzien in procedurele of materiële waarborgen teneinde het risico van willekeur te voorkomen. Het Russische systeem voorzag dus niet in een mechanisme voor rechterlijke toetsing ter voorkoming van willekeurige detentie, terwijl de zogenaamde „preventieve” maatregel strenger was uitgevallen dan de voor het strafbare feit vastgestelde maximumstraf van 30 dagen.
35 Zie naar analogie arresten van 15 maart 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, punt 43); 12 februari 2019, TC (punten 61 en 66), en 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, punt 62).
36 Zie bijvoorbeeld arrest van 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, punten 34, 36 en 45), waarin het Hof heeft opgemerkt dat in artikel 16, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98) het beginsel is vervat dat er voor bewaring van illegaal verblijvende derdelanders met het oog op hun verwijdering gebruik wordt gemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring. Het Hof heeft geoordeeld dat dergelijke centra zich onderscheiden van gevangenissen, wat impliceert dat de omstandigheden van bewaring in deze inrichtingen bepaalde specifieke kenmerken moeten vertonen in vergelijking met de normale omstandigheden van tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen in gevangenissen, zodat het geboden regime kan worden geacht te zijn afgestemd op de juridische status van deze derdelanders. In het bijzonder moeten de in een dergelijke inrichting geldende bewaringsomstandigheden van dien aard zijn dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat de bewaring van de derdelander gelijkstaat aan detentie in een gevangenisomgeving, zoals kenmerkend is voor penitentiaire detentie.
37 Zie voor de rechtspraak van het EHRM over artikel 5, lid 1, onder f), EVRM, met name von Arnim, D., „Artikel 5. Recht auf Freiheit und Sicherheit”, in Frowein/Peukert, Europäische MenschenRechtsKonvention. EMRK-Kommentar, N. P. Engel Verlag, Kehl am Rhein, 2024, 4e druk, blz. 236‑238, punten 151‑158.
38 Zie EHRM, 29 januari 2008, Saadi tegen Verenigd Koninkrijk [GC], CE:ECHR:2006:0711JUD001322903, § 74; 23 juli 2013, Suso Musa tegen Malta, CE:ECHR:2013:0723JUD004233712, § 93; 4 april 2017, Thimothawes tegen België, CE:ECHR:2017:0404JUD003906111, § 64, en 25 januari 2018, J.R. e.a. tegen Griekenland, CE:ECHR:2018:0125JUD002269616, § 110.
39 Zie EHRM, 4 april 2017, Thimothawes tegen België, CE:ECHR:2017:0404JUD003906111, §§ 73, 79 en 80.
40 EHRM, 23 juli 2013, Suso Musa tegen Malta, CE:ECHR:2013:0723JUD004233712, § 101.
41 EHRM, 12 juni 2018, Zaloilo tegen Nederland, CE:ECHR:2018:0612DEC006003512, §§ 39‑41.