I.

Úvod

1.

Európska komisia svojou žalobou navrhuje, aby Súdny dvor zrušil závery Rady Európskej únie o svetovej rádiokomunikačnej konferencii Medzinárodnej telekomunikačnej únie (ITU) v roku 2015 (WRC15), prijaté 26. októbra 2015, z dôvodu, že Rada porušila článok 218 ods. 9 ZFEÚ tým, že určila pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie, podľa uvedeného ustanovenia vo forme záverov namiesto toho, aby prijala rozhodnutie, ako to navrhovala Komisia.

2.

V týchto návrhoch vysvetlím dôvody, pre ktoré sa domnievam, že je opodstatnené vyhovieť žalobe Komisie a zrušiť závery Rady z 26. októbra 2015.

II.

Právny rámec

A.

Medzinárodné právo

3.

Medzinárodná telekomunikačná únia (ITU) je špecializovanou inštitúciou OSN zodpovednou za informačné a komunikačné technológie. V rámci ITU sa na celosvetovej úrovni rozdeľuje rádiové frekvenčné spektrum, prideľujú sa obežné dráhy družíc a vypracovávajú sa technické normy s cieľom zabezpečiť vzájomné prepojenie sietí a technológií. ( 2 )

4.

Ako vyplýva z jej ústavy, ITU sa skladá z členských štátov ITU a členov sektorov ITU. V súčasnosti je počet štátov, ktoré sú členmi ITU, 193, pričom jej členmi sú všetky členské štáty Únie. ITU má tiež okolo 800 sektorových členov, najmä subjektov súkromného sektora alebo univerzitných inštitúcií. Jedným zo sektorových členov ITU je aj Európska únia. Z článku 3 ods. 2 a 3 ústavy ITU vyplýva, že sektoroví členovia ITU – na rozdiel od členských štátov ITU – najmä nemajú právo hlasovať na svetových konferenciách ITU. ( 3 )

5.

Článok 4 ústavy ITU, nazvaný „Základné dokumenty Únie“, v odsekoch 1 a 3 stanovuje:

–

táto ústava Medzinárodnej telekomunikačnej únie,

–

dohovor Medzinárodnej telekomunikačnej únie,

–

administratívne predpisy.

–

rádiokomunikačný poriadok.“

6.

Článok 13 ústavy ITU, nazvaný „Rádiokomunikačné konferencie a rádiokomunikačné zhromaždenia“, v odsekoch 1 a 2 stanovuje:

B.

Právo Únie

7.

Článok 10 rozhodnutia č. 243/2012/EÚ ( 4 ), nazvaný „Medzinárodné rokovania“, v odseku 1 stanovuje:

III.

Okolnosti predchádzajúce sporu

8.

Od 2. do 27. novembra 2015 sa v Ženeve konala Svetová rádiokomunikačná konferencia 2015 (ďalej len „WRC15“), ktorej cieľom bolo revidovať rádiokomunikačný poriadok. ( 5 )

9.

Na predchádzajúcej svetovej rádiokomunikačnej konferencii, ktorá sa konala v roku 2012 (ďalej len „WRC12“) ( 6 ), bol stanovený predbežný program WRC15 a v nadväznosti naň prijala Rada ITU konečný program WRC15 ( 7 ).

10.

Dňa 29. mája 2015 predložila Komisia Rade návrh rozhodnutia Rady o pozícii, ktorá sa má prijať v mene Únie na WRC15. ( 8 ) V návrhu Komisie bol ako právny základ uvedený článok 114 ZFEÚ v spojení s článkom 218 ods. 9 ZFEÚ.

11.

Článok 1 návrhu Komisie stanovuje:

12.

Rada na svojom 3419. zasadnutí, ktoré sa konalo 26. októbra 2015 v Luxemburgu, prijala nasledujúce závery o WRC15 (ďalej len „napadnutý akt“) ( 9 ):

13.

Pri prijímaní napadnutého aktu urobila Komisia nasledujúce vyhlásenie, ktoré je vložené do zápisnice zo zasadnutia Rady:

IV.

Návrhy účastníkov konania

14.

Komisia navrhuje, aby Súdny dvor

–

zrušil závery Rady o Svetovej rádiokomunikačnej konferencii Medzinárodnej telekomunikačnej únie (ITU) v roku 2015 (WRC15), ktoré prijala Rada 26. októbra 2015 na svojom 3419. zasadnutí v Luxemburgu,

–

zaviazal Radu na náhradu trov konania.

15.

Rada navrhuje, aby Súdny dvor:

–

zamietol žalobu v celom rozsahu,

–

zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.

16.

Českej republike, Spolkovej republike Nemecko, Francúzskej republike a Spojenému kráľovstvu Veľkej Británie a Severného Írska bol povolený vstup do konania na podporu návrhov Rady.

V.

O žalobe

A.

O prípustnosti žaloby

17.

Na úvod treba konštatovať, že Rada vo svojom vyjadrení k žalobe spochybnila prípustnosť prejednávanej žaloby o neplatnosť a uviedla, že z tvrdení obsiahnutých v žalobe Komisie podľa všetkého vyplýva, že Komisia sa domnievala, že napadnutý akt nemá právne účinky, pričom toto stanovisko je podľa Rady nezlučiteľné s podaním žaloby o neplatnosť proti uvedenému aktu na základe článku 263 ZFEÚ.

18.

Po vysvetleniach, ktoré poskytla Komisia vo svojej replike, najmä pokiaľ ide o právne účinky napadnutého aktu, však Rada vo svojej duplike uviedla, že spomenuté vysvetlenia rozptýlili pochybnosti súvisiace s prípustnosťou žaloby, ktoré Rada pôvodne vyjadrila.

19.

So zreteľom na výmenu vyjadrení medzi účastníkmi konania týkajúcich sa prípustnosti prejednávanej žaloby uvádzam nasledujúce poznámky.

20.

Podľa článku 263 ZFEÚ Súdny dvor preskúmava zákonnosť aktov inštitúcií, „ktoré majú právne účinky vo vzťahu k tretím stranám“. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sú napadnuteľnými aktmi v zmysle uvedeného ustanovenia všetky akty prijímané inštitúciami bez ohľadu na ich povahu alebo formu, ktoré majú vyvolávať záväzné právne účinky. ( 10 )

21.

Je nesporné, že rozhodnutie Rady, ktorým sa určujú pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie, v súlade s článkom 218 ods. 9 ZFEÚ, je aktom, ktorý má právne účinky v zmysle článku 263 ZFEÚ. ( 11 ) Také rozhodnutie teda možno napadnúť žalobou o neplatnosť na základe tohto posledného uvedeného ustanovenia.

22.

V prejednávanom prípade sa účastníci konania zhodujú jednak na tom, že napadnutý akt síce bol prijatý vo forme „záverov“, no Rada ho prijala najmä v súlade s článkom 218 ods. 9 ZFEÚ, ( 12 ) a jednak na tom, že uvedený akt má vyvolávať právne účinky, keďže jeho cieľom je určiť na základe tohto ustanovenia pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie v rámci WRC15. V tejto súvislosti Rada poukazuje na to, že napadnutý akt predstavuje „v podstate“ rozhodnutie Rady. ( 13 ) Okrem toho treba konštatovať, že žiadny z členských štátov, ktoré vstúpili do konania na podporu návrhov Rady, nespochybňuje prípustnosť prejednávanej žaloby.

23.

Za týchto podmienok sa domnievam, že napadnutý akt má právne účinky v zmysle článku 263 ZFEÚ a že jeho právna kvalifikácia ako „záverov“ nemôže spôsobiť, že tento akt bude vyňatý z preskúmavania zákonnosti, ktoré vykonáva Súdny dvor na základe uvedeného ustanovenia. Pre úplnosť dodávam, že Súdny dvor v minulosti už považoval žalobu smerujúcu proti záverom Rady, ktoré mali právne účinky, za prípustnú. ( 14 )

24.

Dospel som teda k záveru, že žaloba o neplatnosť napadnutého aktu je prípustná a že Súdny dvor má podľa článku 263 ZFEÚ právomoc preskúmať zákonnosť uvedeného aktu.

25.

Kvôli jednoznačnosti uvádzam, že tento záver vôbec neznamená, že akty Rady prijaté vo forme „záverov“ možno vo všeobecnosti napadnúť žalobou o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ.

B.

O veci samej

1.

O predmete žaloby

26.

Na podporu svojej žaloby o neplatnosť uvádza Komisia jediný žalobný dôvod, podľa ktorého Rada tým, že prijala závery o WRC15 ITU, namiesto toho, aby prijala rozhodnutie, ako to navrhovala Komisia, porušila článok 218 ods. 9 ZFEÚ.

27.

V prvom rade treba konštatovať, že Komisia a Rada zhodne tvrdia, že jednak body programu WRC15, v súvislosti s ktorými boli napadnutým aktom určené pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie, patrili do vonkajšej právomoci Únie a jednak článok 114 ZFEÚ predstavoval príslušný hmotnoprávny základ a článok 218 ods. 9 ZFEÚ predstavoval príslušný procesný základ na prijatie uvedeného aktu. Títo účastníci konania sa navyše domnievajú, že povaha právomoci Únie, teda či je táto právomoc výlučná alebo spoločná s členskými štátmi, nemá nijaký vplyv na uplatniteľnosť článku 218 ods. 9 ZFEÚ. Uvedení účastníci konania sa však nezhodujú v tom, či Rada pri prijímaní napadnutého aktu skutočne dodržala procesné požiadavky stanovené v tomto poslednom uvedenom ustanovení, a ak ich nedodržala, aké následky by z toho vyplynuli pre platnosť uvedeného aktu.

28.

Naproti tomu, niektoré z členských štátov, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci na podporu návrhov Rady, spochybňujú uplatniteľnosť článku 218 ods. 9 ZFEÚ v prejednávanom prípade, pričom najmä tvrdia, že Únia nemala potrebnú vonkajšiu právomoc na to, aby Rada určila pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie, v súlade s uvedeným ustanovením vo vzťahu k bodom programu WRC15, ktorých sa týka napadnutý akt.

29.

V prvom rade treba konštatovať, že podľa článku 40 štvrtého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie môže návrh vedľajšieho účastníka konania obsahovať iba návrhy podporujúce jedného z účastníkov konania. Okrem toho podľa článku 129 ods. 3 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora vedľajší účastník musí prijať spor v stave, v akom sa nachádza v čase jeho vstupu do konania. V tejto súvislosti Súdny dvor konštatoval, že subjekt, ktorému Súdny dvor podľa článku 40 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie povolil vstup do konania v pozícii vedľajšieho účastníka konania, nemôže meniť predmet sporu, ako je opísaný v návrhoch a dôvodoch hlavných účastníkov konania. Z toho vyplýva, že prípustné sú len tie tvrdenia vedľajšieho účastníka konania, ktoré patria do rámca vymedzeného týmito návrhmi a dôvodmi. ( 15 )

30.

Domnievam sa, že tvrdenia týkajúce sa neuplatniteľnosti článku 218 ods. 9 ZFEÚ a neexistencie vonkajšej právomoci Únie, ktoré uvádzajú členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, v rámci prejednávanej žaloby, môžu zmeniť predmet sporu, ako je opísaný v návrhoch a dôvodoch hlavných účastníkov konania. Tieto návrhy a dôvody sa totiž týkajú jedine otázky, či pri prijímaní napadnutého aktu boli dodržané procesné požiadavky stanovené v článku 218 ods. 9 ZFEÚ.

31.

Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že tvrdenia týkajúce sa neuplatniteľnosti článku 218 ods. 9 ZFEÚ a neexistencie vonkajšej právomoci Únie, ktoré uvádzajú členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, treba v zásade odmietnuť ako neprípustné. ( 16 ) V tejto súvislosti je potrebné vziať do úvahy skutočnosť, že žiadny z členských štátov, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, nevyužil svoju možnosť podať proti napadnutému aktu žalobu o neplatnosť podľa článku 263 druhého odseku ZFEÚ z dôvodu, že Rada prekročila svoje právomoci.

32.

Pre úplnosť a pre prípad, že Súdny dvor by dospel k záveru, že je potrebné ex offo overiť uplatniteľnosť článku 218 ods. 9 ZFEÚ a vonkajšiu právomoc Únie ( 17 ) v prejednávanom prípade, v nasledujúcom oddiele uvediem dôvody, pre ktoré sa domnievam, že uvedené ustanovenie sa malo uplatniť na prijatie napadnutého aktu a že Únia mala potrebnú vonkajšiu právomoc na to, aby Rada prijala uvedený akt.

2.

O uplatniteľnosti článku 218 ods. 9 ZFEÚ a existencii vonkajšej právomoci Únie

a)

O prípadnej potrebe výlučnej vonkajšej právomoci Únie

33.

Podľa článku 218 ods. 9 ZFEÚ Rada prijme na návrh Komisie alebo vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku rozhodnutie, ktorým sa určujú pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie v rámci orgánu zriadeného dohodou, keď je tento orgán vyzvaný prijať akty s právnymi účinkami s výnimkou aktov dopĺňajúcich alebo meniacich inštitucionálny rámec danej dohody.

34.

Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že uplatnenie článku 218 ods. 9 ZFEÚ sa týka pozícií, ktoré sa majú prijať v mene Únie v rámci jej účasti vykonanej jej inštitúciami, prípadne prostredníctvom jej členských štátov solidárne konajúcich v jej záujme pri prijímaní aktov s právnymi účinkami v rámci dotknutého medzinárodného orgánu. ( 18 ) Súdny dvor navyše konštatoval, že samotná okolnosť, že Únia nie je zmluvnou stranou dotknutej medzinárodnej dohody, nebráni uplatneniu článku 218 ods. 9 ZFEÚ. ( 19 )

35.

Podľa zásady prenesenia právomocí, ktorá je zakotvená v článku 5 ods. 1 a 2 ZEÚ ( 20 ), je predpokladom toho, aby Rada prijala pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie, v súlade s článkom 218 ods. 9 ZFEÚ, existencia vonkajšej právomoci Únie. ( 21 ) Nevidím však nijaký dôvod domnievať sa, že táto vonkajšia právomoc musí mať nevyhnutne výlučnú povahu v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ, ako to tvrdí Česká republika a Francúzska republika.

36.

Po prvé v znení článku 218 ods. 9 ZFEÚ sa nenachádza nič, čo by tomu nasvedčovalo.

37.

Okrem toho článok 216 ZFEÚ, ktorý určuje existenciu vonkajšej právomoci Únie, tiež nezakotvuje rozlišovanie podľa toho, či je vonkajšia právomoc Únia spoločná alebo výlučná. Toto ustanovenie sa totiž vzťahuje na spoločnú vonkajšiu právomoc a zároveň na výlučnú vonkajšiu právomoc Únie. ( 22 ) Pokiaľ nie je uvedené niečo iné, treba konštatovať, že to platí aj pre článok 218 ZFEÚ, vzhľadom na to, že obe ustanovenia sa nachádzajú v tej istej hlave V piatej časti Zmluvy o FEÚ, nazvanej „Medzinárodné dohody“.

38.

Po druhé tvrdenie, že uplatniteľnosť tohto článku závisí od existencie výlučnej vonkajšej právomoci Únie, nemá oporu ani v teleologickom výklade uvedeného ustanovenia.

39.

Pokiaľ ide o kontext a cieľ článku 218 ods. 9 ZFEÚ, Súdny dvor konštatoval, že uvedené ustanovenie odchylne od bežného postupu opísaného v článku 218 ods. 1 až 8 ZFEÚ na dojednávanie a uzatváranie medzinárodnej dohody Úniou upravuje zjednodušený postup s cieľom definovať pozície, ktoré sa majú zaujať v mene Únie pri jej účasti na prijímaní aktov v rámci rozhodujúceho orgánu zriadeného dotknutou medzinárodnou dohodou, na ktoré sa vzťahuje uplatňovanie alebo vykonávanie tejto dohody. ( 23 ) Inak povedané, postup upravený v článku 218 ods. 9 ZFEÚ má zabezpečiť, aby sa Únia mohla rýchlejšie, a teda aj účinnejšie zúčastňovať na uplatňovaní alebo vykonávaní existujúcej medzinárodnej dohody. Nevidím dôvod, pre ktorý by sa tento zjednodušený postup nemal uplatniť v prípade spoločnej vonkajšej právomoci. ( 24 )

40.

Okrem toho bez ohľadu na povahu právomoci, ktorú má Únia, určenie pozícií, ktoré sa majú prijať v mene Únie, podľa článku 218 ods. 9 ZFEÚ môže prispieť k zabezpečeniu jednotnosti v medzinárodnom zastúpení Únie a členských štátov ( 25 ), ako aj rešpektovania zásady lojálnej spolupráce, zakotvenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ, tým, že bráni členským štátom v prijatí jednostranných opatrení, ktoré by mohli ohroziť dosiahnutie cieľov Únie ( 26 ). Je to tak najmä vtedy, keď – tak ako v prejednávanom prípade – Únia nemá postavenie plnohodnotného člena dotknutej medzinárodnej organizácie, konkrétne ITU, a teda je povinná konať v rámci orgánov tejto organizácie prostredníctvom svojich členských štátov. ( 27 ) V tejto súvislosti pripomínam, že akt, ktorým sa stanovuje stanovisko Únie v súlade s článkom 218 ods. 9 ZFEÚ, má záväznú povahu pre členské štáty v rozsahu, v akom im ukladá hájiť uvedené stanovisko. ( 28 )

41.

Po tretie názor, ktorý presadzuje Česká republika a Francúzska republika, by viedol k sťaženiu obrany záujmov Únie v rámci vykonávania medzinárodnej dohody, čo by bolo sotva zlučiteľné s cieľom sledovaným Zmluvami, ktorý podľa môjho názoru spočíva v zaručení vysokej miery účasti Únie na medzinárodnej scéne. ( 29 )

42.

Po štvrté, hoci Súdny dvor ešte nemal príležitosť výslovne rozhodnúť o uplatniteľnosti článku 218 ods. 9 ZFEÚ na prípad, keď má Únia spoločnú právomoc s členskými štátmi, domnievam sa, že o nej implicitne rozhodol v rozsudku Nemecko/Rada (C399/12). ( 30 ) Súdny dvor totiž v bode 66 uvedeného rozsudku odobril skutočnosť, že Rada pri prijímaní napadnutého rozhodnutia použila článok 218 ods. 9 ZFEÚ ako právny základ, zatiaľ čo v bode 51 tohto rozsudku konštatoval, že vec sa týka oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky. Pripomínam, že podľa článku 4 ods. 2 písm. d) ZFEÚ oblasť poľnohospodárstva patrí do spoločnej právomoci Únie a členských štátov. ( 31 )

43.

V konečnom dôsledku sa – tak ako Komisia a Rada ( 32 ) – domnievam, že povaha právomoci Únie nemá nijaký vplyv na uplatniteľnosť článku 218 ods. 9 ZFEÚ.

b)

O existencii vonkajšej právomoci Únie

44.

Podľa článku 216 ods. 1 ZFEÚ má Únia vonkajšiu právomoc okrem iného vtedy, keď sa uzavretie dohody môže dotknúť spoločných pravidiel alebo pozmeniť ich pôsobnosť.

45.

Zastávam názor, že nie je dôvod predpokladať, že Únia v prejednávanom prípade nemala potrebnú vonkajšiu právomoc na to, aby Rada určila pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie, v súlade s článkom 218 ods. 9 ZFEÚ, ako sú vyjadrené v napadnutom akte.

46.

V tejto súvislosti treba konštatovať, že pozície určené v napadnutom akte sa týkajú oblasti správy rádiového frekvenčného spektra a využívania rádiových frekvencií, ktorú normotvorca Únie z veľkej časti upravil na základe svojej právomoci založenej na článku 114 ZFEÚ. ( 33 ) Niektoré akty Únie v tejto oblasti výslovne odkazujú na práce na správe rádiového frekvenčného spektra, ktoré uskutočnila ITU, a na Rádiokomunikačný poriadok. ( 34 ) Okrem toho na základe rozhodnutia č. 676/2002 (rozhodnutie o rádiovom frekvenčnom spektre) ( 35 ) prijala Komisia viaceré technické opatrenia, ktoré upravujú harmonizáciu podmienok týkajúcich sa dostupnosti a efektívneho využívania rádiového frekvenčného spektra, pričom niektoré z nich sa týkajú frekvenčných pásiem, na ktoré sa vzťahuje napadnutý akt. ( 36 )

47.

Čo sa týka bodov programu WRC15, v súvislosti s ktorými boli napadnutým aktom určené pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie, Komisia vo svojom návrhu rozhodnutia Rady z 29. mája 2015 uviedla dôvody, pre ktoré sa domnieva, že každý z nich mohol priamo ovplyvniť pravidlá Únie alebo pozmeniť ich rozsah, a teda sa na ne vzťahovala vonkajšia právomoc Únie podľa článku 216 ods. 1 ZFEÚ. ( 37 )

48.

Pripomienky, ktoré Súdnemu dvoru predložili členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, podľa môjho názoru nemôžu spochybniť záver, ku ktorému dospela Komisia, že Únia mala vonkajšiu právomoc na to, aby Rada v súlade s článkom 218 ods. 9 ZFEÚ určila pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie, ako sú vyjadrené v napadnutom akte.

49.

Po prvé – na rozdiel od toho, čo zrejme predpokladá Spolková republika Nemecko – existencia vonkajšej právomoci Únie nemôže závisieť od prijatia aktov práva Únie, ktoré by v plnom rozsahu upravovali frekvenčné pásma, na ktoré sa vzťahuje napadnutý akt. Ako totiž vyplýva z jeho znenia, článok 216 ods. 1 ZFEÚ vyžaduje len to, aby sa uzavretie dotknutej dohody mohlo „dotknúť spoločných pravidiel alebo pozmeniť ich pôsobnosť“.

50.

Súdny dvor v súvislosti s rovnakým slovným spojením uvedeným v článku 3 ods. 2 ZFEÚ ( 38 ) rozhodol, že riziko, že medzinárodné záväzky prijaté členskými štátmi sa dotknú spoločných pravidiel Únie alebo pozmenia rozsah ich pôsobnosti, pričom toto riziko odôvodňuje výlučnú vonkajšiu právomoc Únie, existuje, pokiaľ tieto záväzky patria do oblasti uplatnenia uvedených pravidiel. V tejto súvislosti Súdny dvor spresnil, že konštatovanie takého rizika nepredpokladá úplnú zhodu oblastí upravených medzinárodnými záväzkami a právnou úpravou Únie a že, konkrétne, takéto medzinárodné záväzky sa môžu dotknúť spoločných pravidiel Únie alebo pozmeniť rozsah ich pôsobnosti, ak patria do oblasti, ktorú takéto pravidlá už z veľkej časti pokrývajú. ( 39 ) Domnievam sa, že tieto úvahy možno v plnom rozsahu uplatniť aj na posúdenie, ktorého cieľom je určiť, či sa môže uzavretie medzinárodnej dohody dotknúť spoločných pravidiel alebo pozmeniť ich pôsobnosť v zmysle článku 216 ods. 1 ZFEÚ. Ako bolo uvedené vyššie, spoločné pravidlá Únie z veľkej časti pokrývajú oblasť správy rádiového frekvenčného spektra a využívania rádiových frekvencií. ( 40 )

51.

Pokiaľ ide po druhé o tvrdenia, ktoré uvádza Francúzska republika, týkajúce sa využívania rádiového frekvenčného spektra na účely národnej obrany a verejnej bezpečnosti, treba poznamenať, že akty Únie týkajúce sa správy a využívania rádiového frekvenčného spektra sa síce nedotýkajú práva členských štátov na organizovanie a využívanie svojho rádiového frekvenčného spektra na účely verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a obrany ( 41 ), no samotná skutočnosť, že rádiové frekvenčné spektrum by zo všeobecného hľadiska malo vplyv na zabezpečenie národnej obrany a verejnej bezpečnosti, nemôže vylúčiť vonkajšiu právomoc Únie.

52.

Domnievam sa, že v rámci prejednávanej žaloby nebolo preukázané, že revízie rádiokomunikačného poriadku plánované v bodoch programu WRC15 uvedených v napadnutom akte majú konkrétny vplyv na národnú obranu alebo verejnú bezpečnosť členských štátov, ktorý by mohol vylúčiť právomoc Únie.

53.

Pokiaľ ide po tretie o článok 10 rozhodnutia č. 243/2012, na ktorý sa odvoláva Česká republika, Spolková republika Nemecko a Francúzska republika, nevidím nijakú nezlučiteľnosť medzi týmto ustanovením a uplatnením článku 218 ods. 9 ZFEÚ v prejednávanom prípade. Z článku 10 ods. 1 písm. a) rozhodnutia č. 243/2012 totiž vyplýva, že pri medzinárodných rokovaniach týkajúcich sa záležitostí frekvenčného spektra platí, že ak predmet medzinárodných rokovaní patrí do právomoci Únie, jej pozícia sa stanoví v súlade s právom Únie. ( 42 ) Práve táto situácia nastala v prejednávanom prípade. Poznamenávam, že v uvedenom ustanovení sa vôbec nespomína povaha právomoci Únie.

54.

Na rozdiel od toho, čo tvrdí Česká republika a Francúzska republika, zastávam názor, že článok 10 ods. 1 písm. b) rozhodnutia č. 243/2012 sa nemal uplatniť pri prijímaní napadnutého aktu. Ako totiž vyplýva z jeho znenia, toto ustanovenie sa týka situácie, keď predmet medzinárodných rokovaní „patrí čiastočne do právomoci Únie a čiastočne do právomoci členských štátov“. Domnievam sa, že toto slovné spojenie je priamym vyjadrením judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa situácií, keď predmet medzinárodných rokovaní patrí čiastočne do právomoci Únie a čiastočne do právomoci členských štátov, na ktorú sa odkazuje aj v odôvodnení 34 rozhodnutia č. 243/2012. ( 43 ) Nazdávam sa teda, že článok 10 ods. 1 písm. b) sa netýka prípadu spoločnej právomoci, ale skôr prípadu, keď sa na niektoré časti medzinárodnej dohody nevzťahuje právomoc Únie. V prejednávanom prípade nešlo o takú situáciu.

55.

V konečnom dôsledku sa domnievam, že Únia v prejednávanom prípade mala potrebnú vonkajšiu právomoc.

56.

Žiadny zo subjektov, ktoré predložili Súdnemu dvoru pripomienky, nepopiera, že v prejednávanom prípade sú splnené ostatné podmienky uplatnenia článku 218 ods. 9 ZFEÚ, a to po prvé, že WRC15 možno považovať za „orgán zriadený dohodou“ ( 44 ), po druhé, že revízie Rádiokomunikačného poriadku plánované v programe WRC15 možno označiť za „akty s právnymi účinkami“ ( 45 ), a po tretie, že tieto revízie nepredstavujú „akty dopĺňajúce alebo meniace inštitucionálny rámec danej dohody“. Tiež sa domnievam, že sú splnené všetky podmienky uplatnenia článku 218 ods. 9 ZFEÚ.

57.

Z toho vyplýva, že Rada bola podľa môjho názoru oprávnená určiť pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie, v súlade s článkom 218 ods. 9 ZFEÚ, ako sú vyjadrené v napadnutom akte. ( 46 )

58.

Preto je potrebné určiť, či Rada pri prijímaní napadnutého aktu dodržala procesné požiadavky vyplývajúce z tohto ustanovenia.

3.

O jedinom žalobnom dôvode

59.

Komisia v rámci svojho jediného žalobného dôvodu tvrdí, že Rada tým, že prijala napadnutý akt vo forme záverov, namiesto toho, aby prijala rozhodnutie, ako to navrhovala Komisia, porušila článok 218 ods. 9 ZFEÚ.

60.

Rada tvrdí, že pri prijímaní napadnutého aktu skutočne dodržala uvedené ustanovenie, a uvádza, že skutočnosť, že pozície Únie týkajúce sa WRC15 boli určené vo forme záverov, nepredstavuje porušenie podstatných procesných predpisov, ktoré by mohlo viesť k ich zrušeniu. Podľa jej názoru Komisia navyše nepreukázala, že uvedené pozície by mohli byť podstatne odlišné, ak by boli prijaté vo forme rozhodnutia.

61.

Z dôvodov, ktoré uvediem ďalej, sa domnievam, že je opodstatnené vyhovieť návrhu Komisie a zrušiť napadnutý akt pre porušenie článku 218 ods. 9 ZFEÚ.

62.

Po prvé treba konštatovať, že podľa článku 218 ods. 9 ZFEÚ pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie v zmysle tohto ustanovenia, prijíma Rada vo forme „rozhodnutia“. Rada teda tým, že prijala napadnutý akt vo forme záverov, využila inú právnu formu, než akú stanovuje Zmluva.

63.

Tak ako Komisia zastávam názor, že túto okolnosť nemožno považovať len za formálnu náležitosť. Ako totiž vysvetlím ďalej, voľba právnej formy aktu Únie určuje jednak povahu a právne účinky tohto aktu ( 47 ) a jednak postup, ktorý sa má dodržať pri prijímaní tohto aktu. ( 48 )

64.

Po druhé nazdávam sa, že skutočnosť, že prístup, ktorý Rada použila v prejednávanom prípade pri určovaní pozícií, ktoré sa majú prijať v mene Únie vo vzťahu k WRC15, sa zhoduje s prístupom, ktorý Rada použila pri predchádzajúcich svetových rádiokomunikačných konferenciách ( 49 ), je irelevantná pre analýzu, ktorá sa má vykonať v rámci prejednávanej žaloby. Ako totiž konštatoval Súdny dvor, samotná prax Rady nemôže byť výnimkou z pravidiel stanovených Zmluvou, a preto ani nemôže vytvoriť precedens zaväzujúci inštitúcie Únie. ( 50 ) Okrem toho treba uviesť, že predchádzajúca prax, na ktorú sa odvoláva Rada, sa vo väčšine prípadov týkala obdobia pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy, ktorou bol zavedený článok 218 ods. 9 ZFEÚ v súčasnom znení. ( 51 )

65.

Po tretie, pokiaľ ide o rozsudok IBM/Komisia ( 52 ), na ktorý sa odvoláva Rada, treba poukázať na to, že hoci je pravda, že Súdny dvor v uvedenom rozsudku konštatoval, že forma, v ktorej sa prijímajú akty alebo rozhodnutia, je v zásade nepodstatná, pokiaľ ide o možnosť napadnúť ich žalobou o neplatnosť, nemožno z toho vyvodiť, že forma aktu Únie nemá význam z hľadiska zákonnosti dotknutého aktu.

66.

V tejto súvislosti sa nazdávam, že skutočnosť, že inštitúcia Únie sa odkloní od právnej formy stanovenej Zmluvami, môže predstavovať porušenie podstatných procesných predpisov, ktoré môže viesť k zrušeniu aktu, najmä ak hrozí, že tento odklon vyvolá pochybnosti, pokiaľ ide o povahu uvedeného aktu alebo postup, ktorý sa má dodržať pri jeho prijímaní. V takom prípade je totiž ohrozená právna istota a Súdny dvor nemôže v plnom rozsahu vykonať súdne preskúmanie zákonnosti dotknutého aktu. ( 53 )

67.

Zastávam názor, že v prejednávanom prípade skutočne existujú také pochybnosti. Konkrétne sa domnievam, že z dôvodov, ktoré uvediem ďalej, skutočnosť, že Rada sa rozhodla prijať napadnutý akt vo forme záverov namiesto rozhodnutia, vyvolala značné pochybnosti týkajúce sa jednak povahy uvedeného aktu a jednak postupu, ktorý sa mal dodržať pri jeho prijímaní.

a)

O pochybnostiach týkajúcich sa povahy napadnutého aktu

68.

Článok 288 ZFEÚ rozlišuje rôzne typy právnych aktov Únie, pričom každému z nich priznáva vlastné charakteristiky, pokiaľ ide o jeho pôsobnosť, uplatniteľnosť a právne účinky. Je teda nevyhnutné, aby bolo možné jednoznačne určiť povahu aktu Únie.

69.

V prejednávanom prípade pritom pripomienky predložené členskými štátmi, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, podľa môjho názoru svedčia o existencii značnej neistoty, pokiaľ ide o povahu napadnutého aktu.

70.

Hoci Rada tvrdí, že napadnutý akt predstavuje „v podstate“ rozhodnutie Rady, ktorým sa určujú pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie, v súlade s článkom 218 ods. 9 ZFEÚ, Česká republika, Francúzska republika a Spolková republika Nemecko nesúhlasia s týmto tvrdením. Prvé dva uvedené štáty sa totiž domnievajú, že spomenutý akt predstavuje spoločnú pozíciu Únie a členských štátov prijatú v súlade s článkom 10 ods. 1 písm. b) rozhodnutia č. 243/2012, zatiaľ čo posledný uvedený štát zastáva názor, že ide o závery Rady. Rada navyše tvrdí, že napadnutý akt má záväznú povahu, zatiaľ čo Česká republika zastáva názor, že uvedený akt je právne záväzný len pre niektoré subjekty a vzťahuje sa na aspekty, ktoré podľa tohto vedľajšieho účastníka patria právomoci Únie. Spolková republika Nemecko sa domnieva, že napadnutý akt predstavuje nezáväzné závery. ( 54 )

71.

Treba teda konštatovať, že Rada a členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, majú veľmi odlišný názor tak na otázku, či napadnutý akt predstavuje akt Únie alebo „hybridný“ akt prijatý spoločne Úniou a členskými štátmi, ako aj na záväznosť uvedeného aktu.

72.

Hoci je podľa mňa celkom nepochybné, že napadnutý akt predstavuje akt inštitúcie Únie, konkrétne Rady, ako to vyplýva zo samotného názvu tohto aktu, a že má právne účinky ( 55 ), pochybnosti pretrvávajú podľa mňa o jeho presnej povahe. Tieto pochybnosti sú ešte väčšie vzhľadom na to, že Rada sa rozhodla odkloniť sa pri prijímaní napadnutého aktu od právnej formy navrhnutej Komisiou ( 56 ), konkrétne od právnej formy výslovne uvedenej v článku 218 ods. 9 ZFEÚ. ( 57 ) Okrem toho treba vziať do úvahy skutočnosť, že hoci záväzný charakter rozhodnutia Rady vyplýva priamo z článku 288 ZFEÚ ( 58 ), Zmluvy vôbec nestanovujú, aké účinky majú závery Rady. Ako totiž uvádza Komisia, Rada si tým, že prijala napadnutý akt vo forme záverov, vybrala právnu formu, ktorú nestanovujú Zmluvy a ktorá je spravidla vyhradená pre akty nezáväznej povahy. ( 59 )

73.

Zistené pochybnosti súvisiace s povahou napadnutého aktu podľa môjho názoru nemožno rozptýliť analýzou obsahu uvedeného aktu.

74.

V prvom rade, ako zdôrazňuje Komisia, na rozdiel od návrhu Komisie z 29. mája 2015, ktorý odkazoval na článok 218 ods. 9 ZFEÚ ( 60 ), v záveroch, ktoré prijala Rada 26. októbra 2015, nie je vôbec uvedený ich hmotnoprávny alebo procesný základ ( 61 ).

75.

Podľa judikatúry Súdneho dvora povinnosť označiť právny základ aktu vychádza z povinnosti odôvodnenia vyjadrenej v článku 296 ZFEÚ, ktorej cieľom je zaručiť, aby jednak Súdny dvor mohol vykonávať svoje súdne preskúmanie a jednak členské štáty a dotknuté tretie osoby boli oboznámené s podmienkami, za ktorých inštitúcie Únie uplatnili Zmluvu. ( 62 )

76.

Súdny dvor tiež rozhodol, že požiadavka právnej istoty vyžaduje, aby záväzná povaha akéhokoľvek aktu, ktorý smeruje k vytvoreniu právnych účinkov, bola odvodená z ustanovenia práva Únie, ktoré v ňom musí byť výslovne uvedené ako právny základ a ktoré stanovuje právnu formu aktu. ( 63 ) Hoci opomenutie odkazu na konkrétne ustanovenie Zmluvy nemôže predstavovať podstatnú vadu, ak právny základ aktu môže byť určený na základe iných skutočností, takýto výslovný odkaz je nevyhnutný vtedy, ak sú v prípade jeho neexistencie dotknuté osoby a Súdny dvor v neistote, pokiaľ ide o konkrétny právny základ. ( 64 )

77.

V prejednávanej veci podľa môjho názoru ide práve o tento posledný uvedený prípad. Pripomienky členských štátov, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, totiž jasne ukazujú, že dotknuté osoby sú v neistote, pokiaľ ide o konkrétny právny základ napadnutého aktu, a teda aj povahu tohto aktu.

78.

V druhom rade terminológia použitá v napadnutom akte podľa môjho názoru posilňuje neistotu, pokiaľ ide o jeho povahu. Hoci totiž z názvu a článku 1 návrhu Komisie z 29. mája 2015 jasne vyplýva, že tento návrh sa týka pozícií, ktoré sa majú prijať v mene Únie na WRC15 ( 65 ), ako tvrdí Komisia, Rada sa v záveroch, ktoré prijala 26. októbra 2015, obmedzila na konštatovanie, že „vyjadruje širokú podporu“ cieľom vymedzeným v uvedených záveroch a „vyzýva členské štáty, aby… sledovali [tieto] ciele… a rešpektovali zásady stanovené v rozhodnutí č. [243/2012] pri rokovaniach o príslušných zmenách Rádiokomunikačného poriadku ITU na WRC15“. ( 66 )

79.

Domnievam sa, že vzhľadom na rozhodnutie Rady prijať napadnutý akt v inej právnej forme, než aká je uvedená v článku 218 ods. 9 ZFEÚ, a na skutočnosť, že uvedené ustanovenie nie je označené ako právny základ tohto aktu, „zmiernené“ formulácie použité v napadnutom akte, najmä v porovnaní s formuláciami použitými v návrhu predloženom Komisiou, môžu posilniť pochybnosti, pokiaľ ide o povahu uvedeného aktu, a teda aj pokiaľ ide o rozsah povinnosti členských štátov hájiť pozície určené napadnutým aktom, ktorá im vyplýva z práva Únie. ( 67 )

b)

O pochybnostiach týkajúcich sa postupu, ktorý sa mal dodržať pri prijímaní napadnutého aktu

80.

Skutočnosť, že Rada sa rozhodla prijať napadnutý akt vo forme záverov namiesto rozhodnutia, tiež vyvolala pochybnosti v súvislosti s postupom, ktorý sa mal dodržať pri jeho prijímaní.

81.

V súlade s článkom 218 ods. 9 ZFEÚ rozhodnutia, ktorými sa určujú pozície, ktoré sa majú prijať v mene Únie, prijíma Rada na návrh Komisie alebo vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku. Okrem toho z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že podľa článku 16 ods. 3 ZEÚ Rada prijíma také rozhodnutia kvalifikovanou väčšinou. ( 68 )

82.

Naproti tomu, Zmluvy vôbec nestanovujú, aký postup sa má dodržať pri prijímaní záverov Rady, lebo ide o právnu formu, ktorú Zmluvy neupravujú. ( 69 )

83.

V prejednávanej veci pritom Rada tvrdí, že aj keď bol napadnutý akt prijatý vo forme záverov, pri prijímaní uvedeného aktu sa mal použiť postup upravený v článku 218 ods. 9 ZFEÚ a tento postup bol skutočne dodržaný.

84.

Domnievam sa, že toto tvrdenie nemôže obstáť.

85.

V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že Zmluvy zaviedli systém rozdelenia právomocí medzi rôzne inštitúcie Únie, v rámci ktorého je každej inštitúcii pridelená vlastná úloha v inštitucionálnej štruktúre Únie a pri napĺňaní úloh, ktoré sú jej zverené. Článok 13 ods. 2 ZEÚ preto stanovuje, že každá inštitúcia koná v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené Zmluvami, a v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi v nich ustanovenými. V tomto ustanovení sa premieta zásada inštitucionálnej rovnováhy, ktorou sa vyznačuje inštitucionálna štruktúra Únie, z ktorej vyplýva, že každá inštitúcia pri výkone svojich právomocí rešpektuje právomoci ostatných inštitúcií. ( 70 )

86.

V tomto kontexte Súdny dvor opakovane rozhodol, že pravidlá tvorby vôle inštitúcií Únie sú stanovené Zmluvami a členské štáty ani samotné inštitúcie nimi nemôžu disponovať. ( 71 ) Domnievam sa, že tieto úvahy sa vzťahujú aj na pravidlá Zmlúv, ktoré stanovujú, akú právnu formu má mať akt Únie. ( 72 )

87.

Z toho vyplýva, že inštitúcie Únie si nemôžu vybrať niektoré prvky postupov upravených Zmluvami, ktoré im vyhovujú, a nezohľadniť iné prvky. Prejednávaná vec je názorným príkladom, prečo je taký prístup „à la carte“ neudržateľný. Skutočnosť, že Rada sa odklonila od právnej formy stanovenej v článku 218 ods. 9 ZFEÚ, totiž vyvoláva pochybnosti o tom, aký postup sa mal dodržať pri prijímaní napadnutého aktu, najmä pokiaľ ide o úlohu Komisie a spôsob hlasovania v Rade.

88.

Čo sa týka po prvé úlohy Komisie, vzniká predovšetkým otázka, či napadnutý akt skutočne možno považovať za akt prijatý „na návrh Komisie“, ako to stanovuje článok 218 ods. 9 ZFEÚ, keďže uvedený akt má inú právnu formu, než aká je uvedená v návrhu predloženom Komisiou. ( 73 ) Bola navyše Komisia povinná predložiť návrh záverov Rady, alebo malo taký návrh skôr vypracovať a predložiť predsedníctvo Rady, čo je bežná prax v prípade záverov Rady? Napokon, mala Komisia právo zmeniť svoj návrh v súlade s článkom 293 ods. 2 ZFEÚ alebo ho vziať späť, keď Rada zmenila právnu formu aktu?

89.

Ako ukazujú tieto otázky, prístup, ktorý použila Rada, spochybnil úlohu Komisie pri prijímaní napadnutého aktu, a preto ohrozil inštitucionálnu rovnováhu zavedenú Zmluvami.

90.

Pokiaľ ide po druhé o spôsob hlasovania v Rade, Rada uznáva, že o prijatí napadnutého aktu sa „v zásade“ malo hlasovať kvalifikovanou väčšinou. Okrem toho – ako uvádza Komisia – Rada si skutočne vybrala právnu formu, ktorá je všeobecne vyhradená pre akty, ktoré prijíma Rada „konsenzom“. Rada navyše poznamenáva, že vysoký stupeň zhody medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o ciele, ktoré mala Únia sledovať na WRC15, umožnil dosiahnuť jednomyseľnú dohodu po tom, čo boli výhrady niektorých členských štátov zrušené vo Výbore stálych zástupcov (Coreper). Napokon Rada dodáva, že vzhľadom na to, že Komisia počas diskusií, ktoré viedli k prijatiu napadnutého aktu, nezmenila svoj návrh s cieľom zohľadniť zmeny, v súvislosti s ktorými sa malo čoskoro dospieť k dohode v Rade, z článku 293 ods. 1 ZFEÚ vyplýva, že Rada sa musela uzniesť jednomyseľne. ( 74 )

91.

Tvrdenia Rady nemožno uznať.

92.

Je pravda, že Zmluvy nebránia tomu, aby akt, ktorý sa musí prijať kvalifikovanou väčšinou, bol prípadne prijatý s podporou všetkých členských štátov. ( 75 ) Navyše si uvedomujem, že predsedníctvo Rady musí v duchu dobrej spolupráce pri rokovaniach vedených v rámci postupu hlasovania kvalifikovanou väčšinou zohľadniť žiadosti delegácií členských štátov, ktoré podľa Zmlúv nemajú právo zablokovať prijatie dotknutého aktu, a – pokiaľ je to možné – vyhovieť im.

93.

Faktom však zostáva, že Rade nie je dovolené, aby tým, že označí akt ako „závery“, vyvolala u členských štátov pochybnosti o tom, či môžu zablokovať prijatie uvedeného aktu. Hrozí totiž, že taký prístup bude mať za následok obídenie postupu hlasovania kvalifikovanou väčšinou alebo to, že tento postup bude zbavený účinnosti, a teda bude ohrozená účinnosť postupu hlasovania v Rade ( 76 ). Domnievam sa, že toto riziko je mimoriadne zreteľné, keď sa Rada – tak ako v prejednávanom prípade – odkloní od právnej formy výslovne stanovenej v Zmluvách a prijme akt vo forme záverov namiesto rozhodnutia.

94.

V tejto súvislosti by som chcel zdôrazniť, že výber medzi postupom hlasovania kvalifikovanou väčšinou a postupom jednomyseľného hlasovania alebo hlasovania konsenzom má veľký význam, lebo tento výber môže mať dôsledky pre určenie obsahu dotknutého aktu. ( 77 ) Ako generálna advokátka Sharpston správne poznamenala, „rozhodnutie, s ktorým súhlasili všetci alebo voči ktorému nebola vznesená nijaká námietka, nie je nevyhnutne rovnaké ako rozhodnutie, ktoré bolo prijaté kvalifikovanou väčšinou. Napríklad obsah rozhodnutia, ktoré môže vyžadovať kvalifikovanú väčšinu, by musel byť upravený na účely jeho jednomyseľného schválenia alebo schválenia bez námietky“. ( 78 )

95.

Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že za okolností prejednávaného prípadu Rada tým, že sa odklonila od právnej formy stanovenej Zmluvami, vyvolala pochybnosti, pokiaľ ide o povahu napadnutého aktu a postup, ktorý sa mal dodržať pri jeho prijímaní, pričom tento odklon predstavuje porušenie článku 218 ods. 9 ZFEÚ, ktoré môže viesť k zrušeniu predmetného aktu.

96.

Dospel som teda k záveru, že jedinému žalobnému dôvodu, ktorý uvádza Komisia, treba vyhovieť a je opodstatnené zrušiť závery Rady z 26. októbra 2015.

VI.

O trovách

97.

Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora Súdny dvor uloží účastníkovi konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinnosť nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Ak sa Súdny dvor stotožní s mojím návrhom, vo veci nebude mať úspech Rada, ktorej teda bude potrebné uložiť povinnosť nahradiť trovy konania, keďže to navrhla Komisia. Podľa článku 140 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora členské štáty, ktoré do konania vstúpili ako vedľajší účastníci, znášajú vlastné trovy konania.

VII.

Návrh

98.

Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:

–

zrušil závery Rady Európskej únie o svetovej rádiokomunikačnej konferencii Medzinárodnej telekomunikačnej únie (ITU) v roku 2015 (WRC15), prijaté 26. októbra 2015,

–

uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania a

–

určil, že Česká republika, Spolková republika Nemecko, Francúzska republika a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska znášajú vlastné trovy konania.