CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
R. NORKUS
van 6 maart 2025 (1)
Zaak C‑656/23 [Karaman] (i)
B
tegen
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[verzoek van de rechtbank Noord-Holland (Nederland) om een prejudiciële beslissing]
„ Verzoek om een prejudiciële beslissing – Asielbeleid – Richtlijn 2011/95/EU – Normen voor de erkenning als persoon die internationale bescherming geniet en voor de inhoud van de verleende bescherming – Declaratoir karakter van het vluchtelingschap – Artikel 13 – Overweging 21 – Verblijfsvergunning – Artikel 24, lid 1 – Bepaling van de datum waarop een aan een vluchteling afgegeven verblijfsvergunning ingaat – Richtlijn 2013/32/EU – Gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationalebeschermingsstatus – Artikel 6 – Datum waarop de aanvraag is ‚gedaan’, ‚geregistreerd’ of ‚ingediend’ – Gunstiger nationale normen ”
I. Inleiding
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing(2) biedt het Hof de gelegenheid om het begrip vluchtelingenstatus en de daaraan verbonden rechten nader te preciseren. Het Hof moet nagaan of het declaratoire karakter van de erkenning van de vluchtelingenstatus rechtsgevolgen heeft voor de bepaling van de datum waarop een door een lidstaat aan een vluchteling afgegeven verblijfsvergunning ingaat. Aangezien de lidstaten aan personen met de vluchtelingenstatus zo spoedig mogelijk na de verlening van internationale bescherming een verblijfsvergunning moeten verstrekken(3), rijst de vraag of die vergunning met terugwerkende kracht ingaat vanaf het moment waarop de betrokkene een subjectief recht op erkenning van zijn vluchtelingenstatus heeft, dan wel op een ander tijdstip.
2. De rechtbank Noord-Holland (Nederland) wenst in het bijzonder te vernemen of het tijdstip waarop de aan een vluchteling verleende verblijfsvergunning ingaat, wordt bepaald door artikel 6 van richtlijn 2013/32/EU(4) en, zo ja, of de relevante datum de datum is waarop een verzoek om internationale bescherming overeenkomstig die bepaling is gedaan, dan wel is geregistreerd, dan wel is ingediend. Voor het geval dat een aan een vluchteling verleende verblijfsvergunning niet ingaat „wanneer een persoon een verzoek om internationale bescherming doet” overeenkomstig artikel 6, lid 1, van de procedurerichtlijn, vraagt de verwijzende rechter zich af hoe dit kan worden verzoend met artikel 13 en overweging 21 van de kwalificatierichtlijn, waarin wordt verwezen naar de verplichting voor de lidstaten om de vluchtelingenstatus te verlenen aan personen die voldoen aan de relevante kwalificatiecriteria, en naar de declaratoire kracht van die handeling.
3. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing past in de context van vermeende (langdurige) vertragingen bij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming en het daaruit voortvloeiende uitstel, in bepaalde gevallen, van de verwerving of het genot van rechten – zoals het recht op een verblijfsvergunning – die door het Unierecht worden toegekend aan personen die internationale bescherming genieten.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
Kwalificatierichtlijn
4. Overweging 21 van deze richtlijn is als volgt geformuleerd:
„De erkenning van de vluchtelingenstatus heeft declaratoire kracht.”
5. Artikel 2 van die richtlijn bepaalt:
„In deze richtlijn gelden de volgende definities:
[...]
d) ‚vluchteling’: een onderdaan van een derde land die zich wegens een gegronde vrees voor vervolging om redenen van ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep, buiten het land bevindt waarvan hij de nationaliteit bezit en de bescherming van dat land niet kan of, wegens deze vrees, niet wil inroepen, dan wel een staatloze die zich om dezelfde reden buiten het land bevindt waar hij vroeger gewoonlijk verbleef en daarheen niet kan, dan wel wegens genoemde vrees niet wil terugkeren, en op wie artikel 12 niet van toepassing is;
e) ‚vluchtelingenstatus’: de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als vluchteling;
[...]”
6. Artikel 13 van diezelfde richtlijn heeft als opschrift „Verlening van de vluchtelingenstatus” en luidt:
„De lidstaten verlenen de vluchtelingenstatus aan een onderdaan van een derde land of staatloze die overeenkomstig de hoofdstukken II en III als vluchteling wordt erkend.”
7. Artikel 24, lid 1, van de richtlijn, met het opschrift „Verblijfstitels”, bepaalt:
„Zo spoedig mogelijk nadat internationale bescherming is verleend en zonder dat afbreuk wordt gedaan aan artikel 21, lid 3, verstrekken de lidstaten aan personen met de vluchtelingenstatus een verblijfstitel die ten minste drie jaar geldig is en kan worden verlengd, tenzij dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zich daartegen verzetten.
[...]”
Procedurerichtlijn
8. Artikel 6 van deze richtlijn heeft als opschrift „Toegang tot de procedure” en bepaalt:
„1. Wanneer een persoon een verzoek om internationale bescherming doet bij een autoriteit die naar nationaal recht bevoegd is voor de registratie van deze verzoeken vindt de registratie plaats binnen drie werkdagen nadat het verzoek is gedaan.
[...]
2. De lidstaten zorgen ervoor dat een persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan, daadwerkelijk de mogelijkheid heeft om het zo snel mogelijk in te dienen. [...]
3. Onverminderd lid 2 kunnen de lidstaten eisen dat verzoeken om internationale bescherming persoonlijk en/of op een aangewezen plaats worden ingediend.
4. Niettegenstaande lid 3 wordt een verzoek om internationale bescherming geacht te zijn ingediend zodra de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat een door een verzoeker ingediend formulier, of, indien voorgeschreven naar nationaal recht, een officieel rapport, hebben ontvangen.
[...]”
9. In artikel 9, lid 1, van die richtlijn, met als opschrift „Het recht om gedurende de behandeling van het verzoek in de lidstaat te blijven”, is het volgende bepaald:
„Verzoekers mogen in de lidstaat blijven, louter ten behoeve van de procedure, totdat de beslissingsautoriteit overeenkomstig de in hoofdstuk III uiteengezette procedures in eerste aanleg een beslissing heeft genomen. Dat recht om te blijven houdt niet in dat de betrokkene recht heeft op een verblijfsvergunning.”
10. Artikel 31 heeft als opschrift „Behandelingsprocedure” en luidt:
„[...]
2. De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling.
3. De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure binnen zes maanden na de indiening van het verzoek wordt afgerond.
[...]
De lidstaten kunnen de in dit lid bepaalde termijn van zes maanden met ten hoogste negen maanden verlengen[.]
[...]
Bij wijze van uitzondering kunnen de lidstaten, in naar behoren gerechtvaardigde gevallen, de in dit lid bepaalde termijnen met ten hoogste drie maanden overschrijden wanneer dit noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van het verzoek om internationale bescherming.
[...]”
Richtlijn 2013/33
11. Artikel 6 van richtlijn 2013/33/EU(5) („Documenten”) luidt als volgt:
„1. De lidstaten zorgen ervoor dat binnen drie dagen nadat een verzoek om internationale bescherming ingediend is, aan de verzoeker een op zijn naam afgegeven document wordt verstrekt waaruit zijn status van verzoeker blijkt of waarin staat dat hij of zij op het grondgebied van de lidstaat mag verblijven zolang zijn of haar verzoek hangende of in behandeling is.
Indien de houder niet vrij kan gaan en staan op het grondgebied van de lidstaat of op een deel daarvan, moet zulks ook in het document worden vermeld.
[...]
4. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om de verzoekers het in lid 1 bedoelde document te verstrekken dat geldig moet zijn zolang zij gemachtigd zijn op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven.
[...]”
12. Artikel 7 van die richtlijn heeft als opschrift „Verblijf en bewegingsvrijheid” en bepaalt:
„1. Verzoekers kunnen zich vrij bewegen op het grondgebied van de ontvangende lidstaat of binnen een hun daartoe door die lidstaat aangewezen gebied. Dit aangewezen gebied mag de onvervreemdbare sfeer van het privéleven niet aantasten en dient voldoende bewegingsvrijheid te bieden om ervoor te zorgen dat alle voorzieningen die deze richtlijn biedt, toegankelijk zijn.
[...]”
B. Nederlands recht
Vreemdelingenwet
13. In artikel 28 van de Vreemdelingenwet van 23 november 2000(6) is bepaald:
„1 Onze Minister is bevoegd:
a. de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te willigen, af te wijzen, niet in behandeling te nemen, niet-ontvankelijk te verklaren dan wel buiten behandeling te stellen; [...]”
14. Artikel 29 van deze wet luidt:
„1 Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan worden verleend aan de vreemdeling:
a. die verdragsvluchteling is; of
[...]”
15. Artikel 44 van die wet luidt als volgt:
„[...]
2 Indien de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, onder a, wordt ingewilligd, wordt deze verblijfsvergunning verleend met ingang van de datum waarop de aanvraag is ontvangen.”
III. Hoofdgeding en prejudiciële vragen
16. Op 10 oktober 2021 heeft B (hierna: „verzoeker”), onderdaan van een derde land, zich gemeld bij het aanmeldcentrum van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: „IND”) te Ter Apel, Nederland om asiel aan te vragen. De registratie van dat verzoek vond diezelfde dag plaats. Vanaf die datum verbleef verzoeker legaal in Nederland, genoot hij asielopvangvoorzieningen en was hij niet meer blootgesteld aan het risico te worden uitgezet (refoulement-risico).
17. Op 20 oktober 2021 heeft de onder de bevoegdheid van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (hierna: „verweerder”) ressorterende IND aan verzoeker het nationale standaardaanvraagformulier voor internationale bescherming, formulier M35-H, uitgereikt, dat betrokkene op diezelfde datum heeft ondertekend en ingediend.
18. Bij besluit van 26 augustus 2022 heeft verweerder aan verzoeker internationale bescherming verleend op grond van artikel 29, lid 1, onder a), van de Vreemdelingenwet 2000.(7) Overeenkomstig artikel 44, lid 2, van deze wet is dit besluit in werking getreden op 20 oktober 2021, de datum waarop verzoeker het aanvraagformulier M35-H heeft ingediend. Aan verzoeker is een verblijfsvergunning verleend van 20 oktober 2021 tot en met 20 oktober 2026.
19. Verzoeker heeft bij de verwijzende rechter beroep ingesteld waarmee hij de datum waarop zijn verblijfsvergunning inging, betwist. Hij is van mening dat een verblijfsvergunning ingaat op de datum waarop een asielzoeker de wens te kennen geeft asiel te verkrijgen, dat wil zeggen de datum waarop een asielzoeker een verzoek in de zin van artikel 6, lid 1, van de procedurerichtlijn doet, in casu 10 oktober 2021.
20. Volgens verzoeker doet het feit dat een verblijfstitel geen gevolgen heeft zolang niet is voldaan aan de procedurele voorwaarden van verweerder voor de indiening van een verzoek om internationale bescherming, afbreuk aan het declaratoire karakter van het vluchtelingschap, zoals bevestigd door het Hof(8), en is dit in strijd met artikel 13 van de kwalificatierichtlijn. Ook wordt daarmee afbreuk gedaan aan het nuttig effect en het doel van de procedurerichtlijn aangezien verzoeker, waar het gaat om het recht op asiel, de mogelijkheid om zich op de door artikel 18 (Asielrecht) van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) gewaarborgde rechten te beroepen, en de verkrijging van de status van langdurig ingezetene op grond van richtlijn 2003/109/EG(9), ten onrechte afhankelijk zou zijn van de bevoegde autoriteiten. De uitoefening van het recht op asiel mag niet afhankelijk worden gemaakt van de werklast van de bevoegde autoriteiten of van de politieke keuzen die de lidstaten maken met betrekking tot de personeelsbezetting van deze autoriteiten, en asielzoekers mogen niet verschillend worden behandeld louter op basis van het tijdstip waarop zij een formeel verzoek om internationale bescherming kunnen indienen.
21. Bovendien zorgen de lidstaten er overeenkomstig artikel 31, lid 2, van de procedurerichtlijn voor dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond. Artikel 31, lid 3, van deze richtlijn preciseert dat de termijn waarbinnen de beslissing moet worden genomen, begint te lopen vanaf het moment waarop het verzoek om internationale bescherming is ingediend. Aldus wordt uitdrukkelijk een uitzondering gemaakt op de vooronderstelling dat de in de procedurerichtlijn genoemde rechten reeds kunnen worden ingeroepen vanaf het moment dat het verzoek is „gedaan”. Hieruit kan worden afgeleid dat alle rechten van toepassing zijn vanaf het moment waarop een verzoek is „gedaan”, tenzij de procedurerichtlijn in een andere datum voorziet.
22. Verweerder is van mening dat artikel 44 van de Vreemdelingenwet 2000 in overeenstemming is met het Unierecht. Volgens deze wet wordt een asielaanvraag pas geacht te zijn ontvangen nadat deze aanvraag op de voorgeschreven wijze is ingediend. Verzoeker heeft op 10 oktober 2021 te kennen gegeven dat hij asiel wenste aan te vragen. Deze wens werd op dezelfde dag geregistreerd. Op 20 oktober 2021 werden met de ondertekening van het aanvraagformulier de formele vereisten afgerond en werd de asielprocedure ingeleid. De aan verzoeker verstrekte verblijfstitel ging in op de datum van de aanvraag, te weten 20 oktober 2021. Verweerder is van mening dat dit in overeenstemming is met artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn en met het daarin vervatte vereiste dat „[z]o spoedig mogelijk nadat internationale bescherming is verleend” een verlengbare verblijfstitel wordt verstrekt. Blijkens deze bepaling is er een onderscheid tussen de vluchtelingenstatus, die declaratoir is, en een verblijfstitel, die dat niet is. Richtlijn 2003/86/EG(10) en de arresten A en S en XC waarin deze richtlijn is uitgelegd, kunnen niet naar analogie worden toegepast, aangezien artikel 24 van de kwalificatierichtlijn uitdrukkelijk de datum regelt waarop een verblijfstitel moet worden verstrekt.
23. Op het ogenblik dat verzoeker de wens uitte asiel te verkrijgen, heeft hij een verzoek om internationale bescherming gedaan op grond van artikel 6 van de procedurerichtlijn en een asielaanvraag gedaan op grond van artikel 28 van de Vreemdelingenwet 2000. Dit betekent niet dat dat moment de ingangsdatum van de aan verzoeker afgegeven verblijfsvergunning moet zijn. Artikel 6 van de procedurerichtlijn bepaalt dat de lidstaten onderscheid kunnen maken tussen het doen van een asielverzoek en het indienen ervan. Uit artikel 6, lid 3, van de procedurerichtlijn volgt dat de lidstaten bevoegd zijn om nadere regels voor de indiening van een verzoek vast te stellen.
24. Bovendien is, gelet op de druk op de IND op het moment van de asielaanvraag van verzoeker, de termijn van tien dagen tussen het moment waarop hij zijn wens om internationale bescherming te verkrijgen, heeft geuit en het moment waarop hij een asielverzoek heeft kunnen indienen, niet onredelijk lang. Verzoeker heeft „zo snel mogelijk” een verzoek om internationale bescherming kunnen indienen en verweerder heeft dus gehandeld in overeenstemming met artikel 6, lid 2, van de procedurerichtlijn.
25. Bij de berekening van de duur van het legaal verblijf worden derdelanders in Nederland gunstiger behandeld dan volgens het Unierecht vereist is.(11) Indien een asielaanvraag wordt ingewilligd, gaat de verleende verblijfstitel in op de datum van indiening van de aanvraag. Dit betekent dat bij de behandeling van aanvragen voor de status van langdurig ingezetene de gehele duur van de asielprocedure wordt beschouwd als een periode van legaal verblijf.
26. De verwijzende rechter vraagt zich af of een nationale regeling die bepaalt dat een verblijfsvergunning niet kan ingaan voordat is voldaan aan de nationale procedurele vereisten(12), in strijd is met het declaratoire karakter van het vluchtelingschap en/of met artikel 13 van de kwalificatierichtlijn(13). Uit artikel 6 van de procedurerichtlijn blijkt dat er een verschil bestaat tussen het doen van een asielverzoek en het indienen ervan. Het geschil in de onderhavige zaak betreft in wezen de vraag of het Unierecht de datum regelt waarop een aan vluchtelingen verleende verblijfsvergunning ingaat en, zo ja, of die ingangsdatum krachtens het Unierecht wordt gekoppeld aan de datum waarop een verzoek om internationale bescherming is „gedaan”, aan die waarop het is „ingediend”, dan wel aan een andere datum.
27. Daarop heeft de rechtbank Noord-Holland besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Komt aan artikel 6 van [de procedurerichtlijn] relevantie toe voor de beantwoording van de vraag met welke ingangsdatum een verblijfsvergunning dient te worden verleend?
2) Zo ja, moet artikel 6 van de procedurerichtlijn zo worden uitgelegd dat bepalend is voor de ingangsdatum van de verblijfsvergunning, de datum waarop het verzoek om internationale bescherming:
– is gedaan (artikel 6, eerste alinea van het eerste lid van de procedurerichtlijn); dan wel
– is geregistreerd (artikel 6, eerste alinea van het eerste lid en vijfde lid van de procedurerichtlijn); dan wel
– (formeel) is ingediend (artikel 6, tweede, derde en vierde lid van de procedurerichtlijn)?
3) Indien het doen van het verzoek niet bepalend is voor de ingangsdatum van de verblijfsvergunning, hoe verhoudt zich dat tot artikel 13 van de kwalificatierichtlijn in samenhang met overweging 21 van de considerans, gelet op het daarin opgenomen declaratoire karakter van het vluchtelingschap?”
IV. Procedure bij het Hof
28. Verzoeker, de Nederlandse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Dezelfde partijen hebben ter terechtzitting van 5 december 2024 pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Hof.
V. Beoordeling
A. Argumenten
29. Verzoeker meent dat de derde vraag van de verwijzende rechter eerst dient te worden beantwoord omdat „het declaratoire karakter van het vluchtelingschap voorrang moet hebben boven het antwoord op de vragen van de verwijzende rechter”. Hij stelt zich op het standpunt dat een op grond van artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn verstrekte verblijfsvergunning ingaat vanaf de datum waarop een verzoek om internationale bescherming op grond van artikel 6, lid 1, van de procedurerichtlijn is „gedaan”. Elke latere datum zou afbreuk doen aan de declaratoire kracht van de verlening van de vluchtelingenstatus, zoals bevestigd in artikel 13 en overweging 21 van de kwalificatierichtlijn, en asielzoekers zouden ten onrechte afhankelijk zijn van de bevoegde autoriteiten om hun door artikel 18 van het Handvest gewaarborgde recht op asiel uit te oefenen. Subsidiair voert verzoeker aan dat een verblijfsvergunning moet ingaan op de datum van registratie van een verzoek om internationale bescherming.
30. De Nederlandse regering en de Commissie zijn van mening dat artikel 6 van de procedurerichtlijn niet bepaalt wanneer een verblijfsvergunning ingaat. De Commissie merkt op dat de lidstaten overeenkomstig artikel 9, lid 1, van de procedurerichtlijn, artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/33 en artikel 24 van de kwalificatierichtlijn een verblijfstitel kunnen verstrekken die ingaat op de datum waarop de internationale bescherming wordt verleend. De Commissie is van mening dat een nationale wettelijke regeling die bepaalt dat een verblijfsvergunning met terugwerkende kracht ingaat vanaf de datum waarop een verzoek om internationale bescherming is ingediend, „verder gaat dan” de vereisten van de kwalificatierichtlijn en de procedurerichtlijn. De Nederlandse regering merkt op dat artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn niet bepaalt wanneer een aan een vluchteling afgegeven verblijfsvergunning ingaat. Het Unierecht verzet zich echter niet tegen een nationale regeling op grond waarvan een dergelijke verblijfsvergunning ingaat vanaf de indiening van een verzoek om internationale bescherming. Zowel de Nederlandse regering als de Commissie stellen zich op het standpunt dat het feit dat een verblijfsvergunning ingaat op de datum van indiening van het verzoek om internationale bescherming, geen afbreuk doet aan het declaratoire karakter van het vluchtelingschap.
B. Analyse
31. Met zijn vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6 van de procedurerichtlijn de datum regelt waarop een aan een vluchteling afgegeven verblijfsvergunning(14) ingaat. Voor het geval dat deze bepaling deze kwestie niet regelt en een verblijfsvergunning niet ingaat op de datum van indiening van een verzoek om internationale bescherming door een vluchteling, vraagt de verwijzende rechter zich af hoe dit kan worden verzoend met het declaratoire karakter van het vluchtelingschap.
32. Alvorens de relevantie van artikel 6 van de procedurerichtlijn voor het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing te onderzoeken, zal ik het begrip vluchtelingenstatus en het Unierechtelijke onderscheid tussen deze status en het „vluchteling zijn” onder de loep nemen. Voorts worden de verschillende aan deze rechtsbegrippen verbonden rechten bekeken. In het bijzonder wordt het verband tussen de toekenning van de vluchtelingenstatus(15) en het recht op een verblijfstitel op grond van het Unierecht toegelicht, evenals de relevantie van artikel 6 van de procedurerichtlijn in deze context. Ten slotte wordt de vraag behandeld of de kwalificatierichtlijn en de procedurerichtlijn zich verzetten tegen de vaststelling van een nationale wettelijke regeling die bepaalt dat een verblijfsvergunning met terugwerkende kracht ingaat vanaf de datum waarop een verzoek om internationale bescherming is ingediend.
Vluchtelingenstatus en recht op een verblijfstitel krachtens artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn
33. Het doel van de kwalificatierichtlijn is gemeenschappelijke criteria vast te leggen aan de hand waarvan kan worden vastgesteld welke personen internationale bescherming behoeven en ervoor te zorgen dat deze personen in alle lidstaten over bepaalde minimumvoorzieningen kunnen beschikken.(16) Artikel 13 van de kwalificatierichtlijn bepaalt dat de lidstaten de vluchtelingenstatus verlenen aan alle derdelanders of staatlozen die voldoen aan de materiële voorwaarden om overeenkomstig de hoofdstukken II en III van die richtlijn als vluchteling te worden erkend. De lidstaten beschikken daarbij niet over discretionaire bevoegdheid.(17)
34. Hoewel het Hof opnieuw heeft bevestigd dat de erkenning of toekenning van de vluchtelingenstatus declaratoir is en niet constitutief is voor de hoedanigheid van vluchteling(18), heeft het benadrukt dat er een onderscheid bestaat tussen het „vluchteling” zijn, als gedefinieerd in artikel 2, onder d), van de kwalificatierichtlijn, en de formele verlening of toekenning van de “vluchtelingenstatus”, als gedefinieerd in artikel 2, onder e), van die richtlijn.(19) Pas na de formele erkenning als vluchteling is de betrokkene op grond van artikel 2, onder b), van de kwalificatierichtlijn een „persoon die internationale bescherming geniet” in de zin van deze richtlijn en geniet hij of zij alle rechten en voordelen waarin hoofdstuk VII van die richtlijn voorziet.(20)
35. Het onderscheid tussen het vluchteling zijn en de vluchtelingenstatus en het verschil tussen de verschillende aan deze begrippen verbonden rechten blijkt bijzonder duidelijk uit artikel 14, leden 4 tot en met 6, van de kwalificatierichtlijn, betreffende de intrekking, beëindiging of weigering tot verlenging van de vluchtelingenstatus, alsmede uit de desbetreffende rechtspraak. Een lidstaat kan de vluchtelingenstatus op grond van artikel 14, lid 4 of lid 5, van de kwalificatierichtlijn intrekken of niet verlenen, zelfs indien de betrokkene voldoet aan de materiële voorwaarden waarvan zijn of haar hoedanigheid van vluchteling afhangt. Ondanks het verlies van de vluchtelingenstatus genieten vluchtelingen nog steeds bepaalde door het Verdrag van Genève gewaarborgde rechten, maar zij kunnen niet langer aanspraak maken op alle voordelen waarin hoofdstuk VII van de kwalificatierichtlijn voorziet. Overeenkomstig artikel 14, lid 6, van deze richtlijn moet, zoals artikel 78, lid 1, VWEU en artikel 18 van het Handvest vereisen, het minimale beschermingsniveau van het Verdrag van Genève in acht worden genomen.(21)
36. Hieruit volgt dat bepaalde rechten van hoofdstuk VII van de kwalificatierichtlijn, zoals de bescherming tegen refoulement (artikel 21), in beginsel worden toegekend aan alle vluchtelingen, terwijl andere rechten, waaronder het recht op informatie betreffende de rechten en plichten met betrekking tot onder meer de vluchtelingenstatus (artikel 22), het recht op een verblijfstitel (artikel 24), het recht op reisdocumenten (artikel 25) en het recht op toegang tot werk (artikel 26), afhangen van de verlening van internationale bescherming.(22) Bovendien bevat hoofdstuk VII van de kwalificatierichtlijn rechten die gelijkwaardig zijn aan die welke zijn neergelegd in het Verdrag van Genève en rechten die verderstrekkende bescherming bieden, die geen tegenhanger hebben in dat verdrag. Het recht op een verblijfstitel krachtens artikel 24 van de kwalificatierichtlijn valt onder deze laatste categorie.
37. Het recht op een verblijfstitel is van bijzonder belang omdat het de facto de toegang tot andere rechten uit hoofde van hoofdstuk VII van de kwalificatierichtlijn kan vergemakkelijken. Dienaangaande staat in overweging 40 van de kwalificatierichtlijn te lezen dat „[de lidstaten] [b]innen de grenzen van hun internationale verplichtingen kunnen [...] bepalen dat alvorens voordelen inzake de toegang tot werkgelegenheid, sociale zekerheid, gezondheidszorg en integratievoorzieningen kunnen worden toegekend, een verblijfstitel moet zijn afgegeven”. Het Hof heeft weliswaar verklaard dat de in die overweging genoemde voorwaarde „verwijst naar zuiver administratieve handelingen” – hoofdstuk VII van deze richtlijn heeft op zich namelijk al tot doel ervoor te zorgen dat vluchtelingen in alle lidstaten over bepaalde minimumvoordelen kunnen beschikken(23) – maar het belang van een verblijfstitel en daadwerkelijke toegang tot rechten blijkt evenwel uit de recente wettelijke vaststelling van artikel 20, lid 3, van verordening (EU) 2024/1347(24). In die bepaling is voorgeschreven dat „[i]ndien aan een persoon die internationale bescherming geniet, niet binnen 15 dagen na de verlening van internationale bescherming een verblijfstitel wordt afgegeven, [...] de betrokken lidstaat voorlopige maatregelen [neemt], zoals registratie of de afgifte van een document, om ervoor te zorgen dat de persoon die internationale bescherming geniet, effectief toegang heeft tot de in [hoofdstuk VII] vastgestelde rechten [...], totdat overeenkomstig artikel 24 een verblijfstitel is afgegeven”.(25)
38. In het arrest M e.a. (Intrekking van de vluchtelingenstatus) heeft het Hof bevestigd dat een derdelander of een staatloze die geen formeel erkende vluchteling is, geen recht heeft op een verblijfstitel op grond van artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn.(26) Dit geldt zelfs wanneer de betrokkene die overeenkomstig hoofdstuk II van de kwalificatierichtlijn een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, voldoet aan de materiële voorwaarden van hoofdstuk III van deze richtlijn en een subjectief recht heeft om als vluchteling te worden erkend.(27)
39. Hieruit volgt dat het recht op een verblijfstitel krachtens artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn wordt „geassocieerd met” of „verbonden aan” de vluchtelingenstatus(28) zoals gedefinieerd in artikel 2, onder e), van die richtlijn.(29) In dit verband verplicht artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn de lidstaten ertoe om vluchtelingen zo snel mogelijk nadat hun internationale bescherming is verleend, een verblijfstitel te verstrekken. Het is op grond van de kwalificatierichtlijn niet verplicht om daarvóór al een verblijfstitel af te geven. Omdat in die bepaling niet uitdrukkelijk wordt voorgeschreven op welk moment de verblijfsvergunning krachtens het Unierecht ingaat, bevatten de bewoordingen van de kwalificatierichtlijn bovendien geen enkele aanwijzing dat de Uniewetgever heeft gewild dat aan vluchtelingen afgegeven verblijfsvergunningen met terugwerkende kracht ingaan, dus vóór de formele verlening van internationale bescherming. Uit de bewoordingen van artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn volgt dat de lidstaten, nadat een vluchteling internationale bescherming is verleend, de verstrekking van een verblijfstitel moeten bespoedigen.(30) Ik ben van mening dat, teneinde de doelstelling van deze bepaling niet te ondergraven of uit te hollen en te waarborgen dat een persoon met de vluchtelingenstatus daadwerkelijk alle in hoofdstuk VII van die richtlijn genoemde rechten geniet, de verblijfsvergunning moet ingaan vanaf de datum van afgifte ervan.
40. Aan deze uitlegging van artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn kan niet worden afgedaan door artikel 4, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2003/109.(31) Artikel 4, lid 1, van die richtlijn vereist dat de lidstaten de status van langdurig ingezetene toekennen aan derdelanders die legaal en ononderbroken sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het desbetreffende verzoek op hun grondgebied verblijven. In artikel 4, leden 2 en 3, van richtlijn 2003/109 zijn nauwkeurige regels vastgelegd voor de berekening van de in artikel 4, lid 1, van deze richtlijn opgenomen verblijfsduur van „vijf jaar”. Dienaangaande bepaalt artikel 4, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2003/109, betreffende verzoekers om internationale bescherming, dat „ten minste de helft van de periode tussen de datum van indiening van het verzoek om internationale bescherming op grond waarvan die internationale bescherming is verleend, en de datum van afgifte van de in artikel 24 van [de kwalificatierichtlijn] bedoelde verblijfsvergunning, of de gehele periode indien die 18 maanden overschrijdt, in aanmerking [wordt] genomen bij de berekening van de duur van de in lid 1 bedoelde periode”. Benadrukt zij dat artikel 4, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2003/109 niet regelt wanneer een in overeenstemming met artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn verstrekte verblijfsvergunning ingaat; veeleer is hierin vastgelegd dat in bepaalde omstandigheden de perioden van verblijf van personen aan wie internationale bescherming is verleend, vanaf de indiening van hun verzoek om internationale bescherming worden meegeteld voor het uitsluitende doel het betrokken verblijfsvereiste van „vijf jaar” te berekenen. Artikel 4, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2003/109 kan niet buiten de context ervan worden toegepast en biedt geen steun voor verzoekers stelling dat een overeenkomstig artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn verstrekte verblijfsvergunning ingaat vanaf de datum waarop het verzoek om internationale bescherming is gedaan.
Artikel 6, en artikel 9, lid 1, van de procedurerichtlijn
41. Ik ben van mening dat artikel 6 van de procedurerichtlijn en de desbetreffende rechtspraak deze uitlegging van artikel 13 en artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn niet wijzigen noch daaraan afdoen. De procedurerichtlijn heeft tot doel een daadwerkelijke, vlotte en snelle toegang tot de procedure voor de toekenning van internationale bescherming te waarborgen.(32) Artikel 6 van deze richtlijn verplicht de lidstaten ervoor te zorgen dat de betrokkenen het recht om internationale bescherming aan te vragen daadwerkelijk kunnen uitoefenen en maakt onderscheid tussen het doen van een verzoek om internationale bescherming en de registratie en de indiening ervan.
42. Een derdelander of een staatloze „doet” een verzoek om internationale bescherming door bij een autoriteit die krachtens het nationale recht bevoegd is om een verzoek om internationale bescherming te registreren de wens te uiten dat hij zich voor die bescherming wil inschrijven.(33) Overeenkomstig artikel 6, lid 1, van deze richtlijn registreren de lidstaten de verzoeken om internationale bescherming uiterlijk drie dan wel zes werkdagen nadat een dergelijk verzoek is „gedaan”.(34)
43. Artikel 6, lid 2, van richtlijn 2013/32 bepaalt immers dat „[d]e lidstaten [ervoor zorgen] dat een persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft „gedaan”, daadwerkelijk de mogelijkheid heeft om het zo snel mogelijk „in te dienen”(35). Deze laatste handeling verplicht degene die om internationale bescherming verzoekt in beginsel een daartoe bestemd formulier in te vullen overeenkomstig artikel 6, lid 4, van de procedurerichtlijn. Om een verzoek om internationale bescherming te „doen” zijn geen administratieve formaliteiten vereist. Bij de „indiening” van het verzoek moeten deze formaliteiten echter wel in acht worden genomen.(36) Het doen en het indienen van een verzoek om internationale bescherming vormen dus twee onderscheiden en opeenvolgende stappen. Niettemin bestaat er een nauw verband tussen deze handelingen, aangezien zij beogen een daadwerkelijke toegang tot de procedure voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming te garanderen en de nuttige werking van artikel 18 van het Handvest te waarborgen.(37)
44. Het is vaste rechtspraak dat een lidstaat het tijdstip waarop de betrokken persoon in de gelegenheid wordt gesteld zijn verzoek om internationale bescherming te doen dus niet op ongerechtvaardigde wijze kan uitstellen, omdat anders aan artikel 6 van de procedurerichtlijn zijn nuttige werking wordt ontnomen.(38) Mijns inziens geldt deze benadering mutatis mutandis voor artikel 6, lid 2, van deze richtlijn en voor de indiening van een verzoek om internationale bescherming, gelet op het gebruik, in die bepaling, van de woorden „daadwerkelijk de mogelijkheid heeft” en „zo snel mogelijk”.(39) De indiening van een verzoek om internationale bescherming markeert de aanvang van de termijn van zes maanden(40) waarbinnen de beslissingsautoriteit overeenkomstig artikel 31, lid 3, van de procedurerichtlijn in beginsel over dat verzoek moet beslissen.(41)
45. Hoewel een derdelander de hoedanigheid van „verzoeker” in de zin van artikel 2, onder c), van de procedurerichtlijn(42) verkrijgt vanaf het tijdstip waarop hij een dergelijk verzoek „doet”, voorziet deze richtlijn niet in de afgifte van een verblijfstitel aan een dergelijke verzoeker en preciseert zij a fortiori niet de datum waarop een dergelijke verblijfstitel ingaat.(43)
46. Artikel 9, lid 1, van de procedurerichtlijn verleent de verzoeker om internationale bescherming echter het recht om hangende de behandeling van zijn verzoek op het grondgebied van de lidstaat te blijven. Het recht om op het grondgebied te blijven geldt uitsluitend ten behoeve van de procedure en duurt tot de vaststelling van een beslissing op grond van hoofdstuk III van de procedurerichtlijn. Dit artikel bepaalt ook uitdrukkelijk dat het recht om te blijven geen recht op een verblijfsvergunning geeft.(44) Dankzij het recht om te blijven wordt voorkomen dat een verzoeker om internationale bescherming in de periode vanaf het doen van zijn verzoek om internationale bescherming tot aan de vaststelling van de beslissing in eerste aanleg op dat verzoek, als „illegaal” in de zin van richtlijn 2008/115/EG(45) wordt aangemerkt.(46)
47. Het recht van een verzoeker om internationale bescherming om hangende zijn verzoek in een lidstaat (of een deel daarvan) te blijven, wordt met name bevestigd door artikel 6, lid 1, en artikel 7, lid 1, van richtlijn 2013/33. Daarnaast moeten de lidstaten overeenkomstig artikel 6, lid 1, van deze richtlijn de verzoeker om internationale bescherming een document verstrekken waaruit blijkt dat hij een verzoeker om internationale bescherming is of dat hij het recht heeft om op het grondgebied van de lidstaat te blijven zolang zijn verzoek hangende of in behandeling is.
48. Aangezien de onderzoeksfase van de procedure pas aanvangt nadat de fase van toegang tot de procedure is afgerond(47), zal een vertraging in de fase van de toegang tot de procedure leiden tot een vertraging bij de aanvang van de behandelingsprocedure.(48) Dit zal uiteindelijk de eventuele toekenning van de vluchtelingenstatus(49) vertragen en er tevens voor zorgen dat de mogelijkheid voor vluchtelingen om aanspraak te maken op de aan die status verbonden rechten – met inbegrip van het recht op een verblijfstitel op grond van artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn – wordt uitgesteld. Bij gebreke van een wettelijke bepaling als artikel 4, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2003/109, ben ik echter niet van mening dat een vluchteling die met een dergelijke vertraging te maken heeft, bij de toekenning van de vluchtelingenstatus recht heeft op een verblijfsvergunning die met terugwerkende kracht ingaat. Een ander oordeel zou neerkomen op een verdraaiing van het duidelijke onderscheid tussen „vluchteling zijn” en de vluchtelingenstatus, en van de verschillende rechten die aan deze rechtsbegrippen zijn verbonden.(50)
49. In casu merkt verzoeker op dat hij zijn verzoek om internationale bescherming weliswaar heeft kunnen „indienen” 10 dagen nadat hij dit verzoek had gedaan(51), maar dat de betrokken termijn niet representatief is en dat sommige verzoekers maanden hebben moeten wachten alvorens zij hun verzoeken konden indienen. Aangezien er geen sprake lijkt te zijn van een onredelijke of ongerechtvaardigde vertraging die afbreuk doet aan het nuttig effect van artikel 6, lid 2, van de procedurerichtlijn en in het hoofdgeding de toegang tot de procedure betreffende het verzoek belemmert, zijn verzoekers opmerkingen over andere gevallen met betrekking tot derden mijns inziens volledig zonder voorwerp.
50. Hoe dan ook moeten verzoekers om internationale bescherming overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de procedurerichtlijn een verzoek indienen bij de bevoegde autoriteiten, terwijl een lidstaat hen met name het krachtens artikel 6, lid 4, van deze richtlijn vereiste formulier moet verstrekken.(52) Niets in het aan het Hof overgelegde dossier wijst erop dat er verzoekers zijn bij wie verweerder heeft verzuimd om de vereiste formulieren te verstrekken, deze niet heeft aanvaard nadat zij waren ingevuld, dan wel de aanvaarding ervan op onredelijke wijze heeft belemmerd of vertraagd.
51. Ook moet worden benadrukt dat – anders dan het geval was in het arrest A en S(53), waarin een niet-begeleide minderjarige het recht op gezinshereniging op grond van artikel 10, lid 3, onder a), van richtlijn 2003/86 onherroepelijk zou worden ontzegd omdat het, afhankelijk van de datum waarop dit feit werd beoordeeld, niet langer om een minderjarige ging – niets in het dossier waarover het Hof beschikt erop wijst dat de rechten die verzoeker met name op grond van de kwalificatierichtlijn geniet, in casu op dezelfde wijze door het verstrijken van de tijd zullen worden uitgehold.
Tussenconclusie
52. Artikel 6 van de procedurerichtlijn bepaalt niet op welke datum een aan een persoon met de vluchtelingenstatus verstrekte verblijfsvergunning ingaat. Overeenkomstig artikel 13 van de kwalificatierichtlijn, gelezen in samenhang met overweging 21 en artikel 24, lid 1, ervan, moet een verblijfstitel zo spoedig mogelijk na de toekenning van de vluchtelingenstatus aan een vluchteling worden afgegeven en in beginsel ingaan vanaf de datum van afgifte, niettegenstaande het declaratoire karakter van het vluchtelingschap. Deze bepalingen schrijven niet voor dat vóór de formele toekenning of verlening van de vluchtelingenstatus een verblijfstitel moet worden toegekend of moet ingaan.
Recht van de lidstaten om gunstiger normen in te voeren
53. Volgens artikel 5 van de procedurerichtlijn kunnen de lidstaten gunstiger normen voor de procedures voor de toekenning of intrekking van internationale bescherming invoeren of handhaven, voor zover die verenigbaar zijn met die richtlijn. Artikel 3 van de kwalificatierichtlijn bepaalt ook dat de lidstaten ter bepaling van de inhoud van de internationale bescherming gunstiger normen kunnen vaststellen of handhaven, mits die verenigbaar zijn met die richtlijn.(54) Zo heeft het Hof in wezen geoordeeld dat de werkingssfeer van de kwalificatierichtlijn niet ratione personae kan worden uitgebreid tot personen die zich a priori in situaties bevinden die geen enkel verband houden met de logica van de internationale bescherming.(55)
54. Ik ben echter van mening dat een lidstaat, nadat aan een persoon de vluchtelingenstatus is toegekend, zich op het standpunt kan stellen dat een op grond van artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn aan die persoon verstrekte verblijfstitel met terugwerkende kracht ingaat vanaf de datum van indiening van diens verzoek om internationale bescherming overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de procedurerichtlijn.(56) In die context breidt een nationale bepaling als artikel 44, lid 2, van de Veemdelingenwet 2000 de personele werkingssfeer van de kwalificatierichtlijn niet uit tot personen die zich a priori in situaties bevinden die geen verband houden met de logica van de internationale bescherming. Zij versterkt slechts een recht dat krachtens hoofdstuk VII van de kwalificatierichtlijn wordt toegekend aan een persoon die internationale bescherming geniet. Hoewel hierdoor de scheidslijn tussen de status en de overeenkomstige rechten van enerzijds verzoekers om internationale bescherming en anderzijds personen die internationale bescherming genieten, kan vervagen, lijkt deze bepaling geen afbreuk te doen aan de doelstellingen van de procedurerichtlijn of de kwalificatierichtlijn. Het Hof heeft in punt 57 van het arrest A en S benadrukt dat de duur van een asielprocedure aanzienlijk kan zijn. De in dit verband in het Unierecht vastgestelde termijnen worden met name in perioden van een grote toestroom van verzoekers om internationale bescherming vaak overschreden. Aangezien nationale bepalingen als artikel 44, lid 2, van de Veemdelingenwet 2000 tot op zekere hoogte vertragingen in de procedure kunnen vermijden, lijkt deze bepaling geen afbreuk te doen aan de doelstellingen van de betrokken richtlijnen, hetgeen de verwijzende rechter nog dient na te gaan.
VI. Conclusie
55. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de rechtbank Noord-Holland te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 6 van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming
moet aldus worden uitgelegd dat
het niet bepaalt op welke datum een aan een persoon met de vluchtelingenstatus afgegeven verblijfsvergunning ingaat.
2) Artikel 13, gelezen in samenhang met overweging 21, en artikel 24, lid 1, van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming,
moeten aldus worden uitgelegd dat
een vluchteling zo snel mogelijk nadat hem de vluchtelingenstatus is verleend, een verblijfstitel moet worden verstrekt. Onverminderd het recht van een lidstaat om in bepaalde omstandigheden gunstiger normen in te voeren of te handhaven, moet een dergelijke verblijfsvergunning, niettegenstaande het declaratoire karakter van het vluchtelingschap, ingaan vanaf de datum van afgifte.
1 Oorspronkelijke taal: Engels.
i Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
2 Het verzoek is op 7 november 2023 ingekomen ter griffie van het Hof.
3 Zie artikel 24, lid 1, van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9; hierna: „kwalificatierichtlijn”).
4 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60; hierna: „procedurerichtlijn”).
5 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96).
6 Stb. 2000, 495.
7 Deze bepaling verwijst naar de vluchtelingenstatus.
8 Zie arresten van 12 april 2018, A en S (C‑550/16, EU:C:2018:248, punten 53 en 54; hierna: „arrest A en S”), en 1 augustus 2022, Bundesrepublik Deutschland (Gezinshereniging van een meerderjarig geworden kind) (C‑279/20, EU:C:2022:618, punt 46; hierna: „arrest XC”).
9 Richtlijn van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44), als gewijzigd bij artikel 1, lid 3, onder b), van richtlijn 2011/51/EU van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2011 tot wijziging van richtlijn 2003/109 teneinde haar werkingssfeer uit te breiden tot personen die internationale bescherming genieten (PB 2011, L 132, blz. 1).
10 Richtlijn van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003, L 251, blz. 12).
11 Zie artikel 4 van richtlijn 2003/109.
12 In casu op 20 oktober 2021.
13 Zie ook overweging 21 van de kwalificatierichtlijn en arrest A en S.
14 Overeenkomstig artikel 2, onder m), van de kwalificatierichtlijn wordt onder „verblijfstitel” verstaan: „iedere door de instanties van een lidstaat overeenkomstig het recht van die lidstaat verstrekte vergunning of machtiging op grond waarvan een onderdaan van een derde land of staatloze op het grondgebied van die lidstaat mag verblijven”.
15 Overweging 21 van de kwalificatierichtlijn gebruikt de bewoordingen the recognition of refugee status (Engelse taalversie), la reconnaissance du statut de réfugié (Franse taalversie), pabėgėlio statuso pripažinimas (Litouwse taalversie), el reconocimiento del estatuto de refugiado (Spaanse taalversie), o reconhecimento do estatuto de refugiado, (Portugese taalversie), recunoașterea statutului de refugiat (Roemeense taalversie). Deze bewoordingen doelen mijns inziens op de formele erkenning van een eerder bestaande situatie. Artikel 13 van die richtlijn gaat over granting refugee status (Engelse taalversie), l’octroi du statut de réfugié (Franse taalversie), pabėgėlio statuso suteikimas (Litouwse taalversie), concesión del estatuto de refugiado (Spaanse taalversie), concessão do estatuto de refugiado (Portugese taalversie), acordarea statutului de refugiat (Roemeense taalversie). Deze bewoordingen doelen mijns inziens op de toekenning van een status die niet noodzakelijkerwijs reeds bestond. Ik ben echter van mening dat die termen in overweging 21 en in artikel 13 van de kwalificatierichtlijn onderling verwisselbaar zijn en ik zal ze in deze conclusie als zodanig gebruiken. Zie bijvoorbeeld punt 35 van deze conclusie. Deze benadering wordt bijvoorbeeld bevestigd door de Italiaanse en de Duitse taalversie van de kwalificatierichtlijn, die dezelfde termen riconoscimento respectievelijk zuerkennen gebruiken, in zowel overweging 21 als artikel 13 van deze richtlijn. Zie ook arrest van 14 mei 2019, M e.a. (Intrekking van de vluchtelingenstatus) [C‑391/16, C‑77/17 en C‑78/17, EU:C:2019:403, punt 91; hierna: „arrest M e.a. (Intrekking van de vluchtelingenstatus)”]. Het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951 [United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954)], zoals aangevuld bij het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, gesloten te New York op 31 januari 1967 en in werking getreden op 4 oktober 1967 (hierna: „Verdrag van Genève”), heeft in wezen betrekking op de erkenning „als vluchteling” [artikel 1, onder C, punt 6)] en de toekenning van de uit dit verdrag voortvloeiende rechten (artikelen 4, 13, 14 en 15).
16 Zie overweging 12 van de kwalificatierichtlijn.
17 Zie arrest M e.a. (Intrekking van de vluchtelingenstatus) en arrest van 18 juni 2024, Bundesrepublik Deutschland (Gevolgen van een beslissing tot toekenning van de vluchtelingenstatus) (C‑753/22, EU:C:2024:524, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie evenwel artikel 14, lid 4, van de kwalificatierichtlijn, betreffende de intrekking, beëindiging of weigering tot verlenging van de vluchtelingenstatus. Zie ook artikel 14, lid 5, van de kwalificatierichtlijn, betreffende het besluit om geen vluchtelingenstatus toe te kennen onder de in artikel 14, lid 4, omschreven omstandigheden.
18 Zie ook overweging 21 van de kwalificatierichtlijn.
19 Zie in die zin het arrest M e.a. (Intrekking van de vluchtelingenstatus), punten 90‑92, 98, 99, 106, 110 en 111. In zijn conclusie in de zaak M e.a. (Intrekking van de vluchtelingenstatus) (C‑391/16, C‑77/17 en C‑78/17, EU:C:2018:486, punt 78) heeft advocaat-generaal Wathelet aangegeven dat „uit de algemene opzet van [de kwalificatierichtlijn] [blijkt] dat de voorwaarden voor het verkrijgen van de hoedanigheid van vluchteling enerzijds, en de toekenning of de intrekking van de vluchtelingenstatus anderzijds, twee afzonderlijke concepten zijn”.
20 De in Hoofdstuk VII van de kwalificatierichtlijn neergelegde onmiddellijke toekenning van rechten aan personen die internationale bescherming genieten en de geleidelijke of stapsgewijze verwerving van rechten uit hoofde van het Verdrag van Genève kunnen tegenover elkaar worden gesteld. „In tegenstelling tot de gebruikelijke gang van zaken in het internationaal recht inzake mensenrechten is het niet zo dat elke vermeende vluchteling die het grondgebied van een Staat binnenkomt onmiddellijk aanspraak kan maken op de in het Verdrag van Genève neergelegde rechten. In plaats daarvan kunnen vluchtelingen aanspraak maken op uitgebreidere rechten naarmate hun verbondenheid met de asielstaat hechter wordt.” Hathaway, J. C., „The Architecture of the UN Refugee Convention and Protocol”, in Costello, C., Foster, M., en McAdam, J. (red.), The Oxford Handbook of International Refugee Law, Oxford University Press, 2021, blz. 180‑182.
21 Arrest M e.a. (Intrekking van de vluchtelingenstatus), punten 91, 98, 99, 110 en 111. Zie ook arrest van 6 juli 2023, Commissaris-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (Vluchteling die een ernstig misdrijf heeft gepleegd) (C‑8/22, EU:C:2023:542, punten 66‑70).
22 Arrest M e.a. (Intrekking van de vluchtelingenstatus), punt 91. Zie ook arrest van 18 juni 2024, Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Verzoek tot uitlevering van een vluchteling aan Turkije) (C‑352/22, EU:C:2024:521, punten 39‑41).
23 Zie naar analogie arrest van 24 juni 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, punt 96).
24 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 14 mei 2024 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming en voor de inhoud van de verleende beschermingen, tot wijziging van richtlijn 2003/109 en tot intrekking van richtlijn 2011/95 (PB L, 2024/1347).
25 Zie ook overweging 57 van verordening 2024/1347. Die verordening is ratione temporis niet van toepassing op het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, zie artikel 42 van die verordening, waarin is bepaald dat deze verordening van toepassing is met ingang van 1 juli 2026.
26 Arrest M e.a. (Intrekking van de vluchtelingenstatus), punten 91, 99 en 103.
27 Zie naar analogie arrest A en S, punt 54.
28 Zie ook artikel 24, lid 2, van de kwalificatierichtlijn, betreffende de rechten van personen met de subsidiairebeschermingsstatus op een verblijfstitel.
29 Arrest M e.a. (Intrekking van de vluchtelingenstatus), punten 91, 99 en 103. Het recht van een vluchteling op een verblijfstitel kan op grond van artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn worden herroepen om dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde. In dergelijke omstandigheden behoudt de vluchteling zijn vluchtelingenstatus totdat die status daadwerkelijk is beëindigd. Zie naar analogie arrest van 24 juni 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, punten 45‑55 en 95). Zie ook artikel 24, leden 1 en 5, van verordening 2024/1347. Artikel 24, lid 1, van deze verordening bepaalt dat „[p]ersonen die internationale bescherming genieten, [...] recht [hebben] op een verblijfstitel zolang zij de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus hebben”. Artikel 24, lid 5, van die verordening luidt dat „[d]e bevoegde autoriteiten [...] een verblijfstitel alleen [kunnen] herroepen of [kunnen] weigeren te verlengen indien zij de vluchtelingenstatus [...] hebben ingetrokken”.
30 Zie ook artikel 24, lid 2, van verordening 2024/1347, dat bepaalt dat „[z]o spoedig mogelijk na de toekenning van de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus en uiterlijk 90 dagen na de kennisgeving van de beslissing om internationale bescherming toe te kennen, [...] een verblijfstitel [wordt] afgegeven [...]” (cursivering van mij).
31 Zie de punten 20 en 25 van de onderhavige conclusie.
32 Arrest van 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33 Of bij „andere autoriteiten” in de zin van artikel 6, lid 1, derde alinea, van de procedurerichtlijn. Zie in dat verband arrest van 25 juni 2020, Ministerio Fiscal (Autoriteit die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangt) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punten 94 en 98).
34 De termijn hangt af van de vraag of het verzoek is „gedaan” bij de autoriteit die naar nationaal recht bevoegd is om het verzoek te registreren, dan wel bij andere autoriteiten die wellicht een dergelijk verzoek ontvangen, maar naar nationaal recht niet bevoegd zijn om het te registreren. De termijn kan worden verlengd wanneer een groot aantal verzoekers gelijktijdig een verzoek indient. Zie artikel 6, lid 5, van de procedurerichtlijn.
35 Hoewel artikel 6, lid 1, van de procedurerichtlijn voorziet in specifieke termijnen voor de registratie van een verzoek om internationale bescherming, geldt dit volgens artikel 6, lid 2, van deze richtlijn niet voor de indiening van een verzoek om internationale bescherming. Artikel 28, lid 1, van verordening (EU) 2024/1348 van het Europees Parlement en de Raad van 14 mei 2024 tot vaststelling van een gemeenschappelijke procedure voor internationale bescherming in de Unie en tot intrekking van richtlijn 2013/32 (PB L 2024/1348) bepaalt echter dat een verzoeker om internationale bescherming, in beginsel, „het verzoek zo spoedig mogelijk en uiterlijk 21 dagen na de registratie van het verzoek [indient] bij de bevoegde autoriteit van de lidstaat [...]”. Deze termijn kan op grond van artikel 28, lid 5, van die verordening worden verlengd tot twee maanden. Verordening 2024/1348 is ratione temporis niet van toepassing op het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing. Zie artikel 79, lid 1, ervan, dat bepaalt dat deze verordening van toepassing is met ingang van 12 juni 2026.
36 Arrest van 25 juni 2020, Ministerio Fiscal (Autoriteit die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangt) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punt 93).
37 Arrest van 30 juni 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba e.a. (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, punt 62).
38 Arrest van 22 juni 2023, Commissie/Hongarije (Intentieverklaring vóór een asielaanvraag) (C‑823/21, EU:C:2023:504, punten 46 en 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De rechten van verzoekers om internationale bescherming variëren naargelang van het stadium van de procedure in kwestie. Zo hebben verzoekers, overeenkomstig artikel 22, lid 1, van de procedurerichtlijn, het recht om in alle fasen van de procedure een raadsman te raadplegen. De waarborgen die artikel 12 van de procedurerichtlijn verzoekers biedt, zijn daarentegen enkel van toepassing op de procedures van hoofdstuk III van deze richtlijn.
39 Zie ook artikel 4, lid 1, van de procedurerichtlijn, dat bepaalt dat de lidstaten ervoor zorgen dat de voor de behandeling van de verzoeken verantwoordelijke beslissingsautoriteit „over passende middelen beschikt, met inbegrip van voldoende personeel dat bekwaam is, om haar taken overeenkomstig deze richtlijn uit te voeren”.
40 De termijn van zes maanden is van toepassing onder voorbehoud van de mogelijkheid om deze termijn te verlengen om de in artikel 31, leden 3 en 4, van de procedurerichtlijn genoemde redenen.
41 Arrest van 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punt 101). De termijnen van de artikelen 6 en 31 van de procedurerichtlijn zijn onlangs gewijzigd bij de artikelen 27, 28 en 35 van verordening 2024/1348.
42 Dezelfde definities zijn te vinden in artikel 2, onder i), van de kwalificatierichtlijn en in artikel 2, onder b), van richtlijn 2013/33.
43 Zoals de Nederlandse regering opmerkt, heeft artikel 6 van de procedurerichtlijn, met als opschrift „Toegang tot de procedure”, enkel betrekking op de fase waarin de procedure betreffende het verzoek om toekenning van internationale bescherming wordt toegepast. Het verwijst niet naar de verblijfstitel die op grond van artikel 24, lid 1, van de kwalificatierichtlijn wordt verstrekt nadat de gehele procedure is afgerond.
44 De Nederlandse regering benadrukt dat artikel 9, lid 1, van de procedurerichtlijn de enige bepaling van deze richtlijn is die verwijst naar een verblijfsvergunning, zij het enkel om een recht daarop uitdrukkelijk uit te sluiten.
45 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).
46 Zie in die zin arresten van 9 november 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Werkingssfeer van de terugkeerrichtlijn) (C‑257/22, EU:C:2023:852, punten 37‑42 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 22 juni 2023, Commissie/Hongarije (Intentieverklaring vóór een asielaanvraag) (C‑823/21, EU:C:2023:504, punt 45).
47 In de zin van artikel 6 van de procedurerichtlijn.
48 Zie naar analogie arrest van 16 november 2021, Commissie/Hongarije (Strafbaarstelling van hulp aan asielzoekers) (C‑821/19, EU:C:2021:930, punt 81).
49 Aan personen die een verzoek om internationale bescherming hebben ingediend overeenkomstig hoofdstuk II van de kwalificatierichtlijn en die voldoen aan de materiële voorwaarden van hoofdstuk III van die richtlijn.
50 Gelet op de eenduidigheid van de krachtens artikel 6, lid 2, van de procedurerichtlijn op de lidstaten rustende verplichting, kan een verzoeker mijns inziens niettemin het recht hebben om beroep in te stellen teneinde de bevoegde autoriteit van een lidstaat te dwingen hem toe te staan een verzoek om internationale bescherming of een schadevordering wegens onredelijke vertraging in te dienen.
51 Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat er meer dan tien maanden zijn verstreken tussen de datum waarop verzoeker zijn verzoek om internationale bescherming heeft ingediend (10 oktober 2021) en die waarop hem die bescherming is verleend (26 augustus 2022).
52 De lidstaten kunnen eisen dat verzoeken persoonlijk en/of op een aangewezen plaats worden ingediend. Zie artikel 6, lid 3, van de procedurerichtlijn.
53 Zie punt 57 van dat arrest.
54 Zie overweging 12 van de kwalificatierichtlijn, waarin wordt verwezen naar de noodzaak om te zorgen voor bepaalde minimumvoordelen. Zie ook overweging 41 van deze richtlijn, waarin staat te lezen dat de lidstaten normen kunnen vaststellen of handhaven die gunstiger zijn voor personen die internationale bescherming genieten dan voor hun eigen onderdanen.
55 Arrest van 4 oktober 2018, Ahmedbekova (C‑652/16, EU:C:2018:801, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
56 Zoals reeds is aangegeven in punt 40 van deze conclusie, kan een dergelijke verblijfsperiode ook in aanmerking worden genomen met het oog op artikel 4, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2003/109. Benadrukt moet worden dat indien niet aan de perioden en voorwaarden van artikel 4, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2003/109 is voldaan, artikel 13 van die richtlijn van toepassing is en het in hoofdstuk III van deze richtlijn bedoelde recht om in andere lidstaten te verblijven uitgesloten is.