Laikina versija
GENERALINIO ADVOKATO
RIMVYDO NORKAUS IŠVADA,
pateikta 2025 m. kovo 6 d.(1)
Byla C‑656/23 [Karaman](i)
B
prieš
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(Rechtbank Noord-Holland (Šiaurės Olandijos apylinkės teismas, Nyderlandai) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„ Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Prieglobsčio politika – Direktyva 2011/95/ES – Pripažinimo tarptautinės apsaugos gavėju reikalavimai ir suteiktos apsaugos turinys – Deklaratyvus pabėgėlio statuso pobūdis – 13 straipsnis – 21 konstatuojamoji dalis – Leidimas gyventi šalyje – 24 straipsnio 1 dalis – Pabėgėliui išduoto leidimo gyventi šalyje įsigaliojimo datos nustatymas – Direktyva 2013/32/ES – Tarptautinės apsaugos suteikimo ir panaikinimo bendra tvarka – 6 straipsnis – Data, kai apsaugos „paprašoma“, kai prašymas „užregistruojamas“ ar „pateikiamas“ – Palankesni nacionaliniai reikalavimai “
I. Įvadas
1. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą(2) suteikia Teisingumo Teismui galimybę išsamiau paaiškinti pabėgėlio statuso sąvoką ir su šiuo statusu susijusias teises. Teisingumo Teismui reikės išaiškinti, ar pabėgėlio statuso pripažinimo deklaratyvus pobūdis sukelia teisinių pasekmių, norint nustatyti pabėgėliui valstybės narės išduoto leidimo gyventi šalyje įsigaliojimo datą. Kadangi valstybės narės pabėgėlio statuso turėtojams turi išduoti leidimą gyventi šalyje kuo greičiau po tarptautinės apsaugos suteikimo(3), kyla klausimas, ar šis leidimas įsigalioja atgaline data nuo to momento, kai atitinkamas asmuo turi subjektinę teisę į pabėgėlio statuso pripažinimą, ar kuriuo nors kitu metu.
2. Rechtbank Noord-Holland (Šiaurės Olandijos apylinkės teismas, Nyderlandai) visų pirma siekia išsiaiškinti, ar pabėgėliui išduoto leidimo gyventi šalyje įsigaliojimo momentas nustatomas pagal Direktyvos 2013/32/ES(4) 6 straipsnį, ir, jei taip, ar pagal šią nuostatą reikšminga data yra tarptautinės apsaugos paprašymo, tarptautinės apsaugos prašymo įregistravimo ar šio prašymo pateikimo data. Tuo atveju, jei pabėgėliui išduotas leidimas gyventi šalyje neįsigaliotų „asmeniui paprašius tarptautinės apsaugos“ pagal Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 1 dalį, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, kaip tai galima suderinti su Priskyrimo direktyvos 13 straipsniu ir 21 konstatuojamąja dalimi, kuriuose nurodyta valstybių narių pareiga suteikti pabėgėlio statusą asmenims, tenkinantiems atitinkamus priskyrimo kriterijus, ir tokio akto deklaratyvus pobūdis.
3. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su galimu (užsitęsusiu) vėlavimu išnagrinėti tarptautinės apsaugos prašymus ir iš to kylančiu teisių, pavyzdžiui, teisės į leidimą gyventi šalyje, kurios pagal Sąjungos teisę suteikiamos tarptautinės apsaugos gavėjams, suteikimo ar naudojimosi jomis atidėjimu tam tikrais atvejais.
II. Teisinis pagrindas
A. Europos Sąjungos teisė
Priskyrimo direktyva
4. Šios direktyvos 21 konstatuojamojoje dalyje nustatyta:
„[P]abėgėlio statuso pripažinimas yra deklaratyvus aktas.“
5. Šios direktyvos 2 straipsnyje numatyta:
„Šioje direktyvoje vartojamų terminų apibrėžtys:
<…>
d) pabėgėlis – trečiosios šalies pilietis, kuris dėl visiškai pagrįstos persekiojimo dėl rasės, religijos, tautybės, politinių pažiūrų ar priklausymo prie tam tikros socialinės grupės baimės yra už šalies, kurios pilietis jis yra, ribų ir negali arba dėl tokios baimės nepageidauja naudotis tos šalies apsauga, arba asmuo be pilietybės, kuris dėl minėtų priežasčių būdamas už šalies, kurioje yra jo ankstesnė įprastinė gyvenamoji vieta, ribų negali ar dėl tokios baimės nepageidauja į ją grįžti <...>;
e) pabėgėlio statusas – valstybės narės pripažinimas, kad trečiosios šalies pilietis arba asmuo be pilietybės yra pabėgėlis;
<...>“
6. Šios direktyvos 13 straipsnyje „Pabėgėlio statuso suteikimas“ nustatyta:
„Valstybės narės suteikia pabėgėlio statusą trečiosios šalies piliečiui arba asmeniui be pilietybės, kuris priskiriamas prie pabėgėlių pagal II ir III skyrius.“
7. Šios direktyvos 24 straipsnio „Leidimai gyventi šalyje“ 1 dalyje nustatyta:
„Iškart [kuo greičiau] po tarptautinės apsaugos suteikimo valstybės narės pabėgėlio statuso gavėjams išduoda leidimą gyventi šalyje, kuris turi galioti ne trumpiau kaip trejus metus ir gali būti pratęsiamas, nebent dėl privalomų nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežasčių būtų reikalaujama kitaip <...>“.
Procedūrų direktyva
8. Šios direktyvos 6 straipsnyje „Galimybė naudotis procedūra“ nustatyta:
„1. Asmeniui paprašius tarptautinės apsaugos kompetentingos pagal nacionalinę teisę tokius prašymus registruoti institucijos, registracija atliekama ne vėliau kaip per tris darbo dienas nuo prašymo dienos.
<…>
2. Valstybės narės užtikrina, kad tarptautinės apsaugos paprašęs asmuo turėtų veiksmingą galimybę prašymą pateikti kuo greičiau. <…>
3. Nedarant poveikio 2 daliai, valstybės narės gali reikalauti, kad tarptautinės apsaugos prašymai būtų pateikti asmeniškai ir (arba) nurodytoje vietoje.
4. Nepaisant 3 dalies, laikoma, kad tarptautinės apsaugos prašymas yra pateiktas, kai atitinkamos valstybės narės kompetentingos institucijos gauna prašytojo pateiktą blanką arba oficialų pranešimą, kai tai numatyta nacionalinėje teisėje.
<...>“
9. Šios direktyvos 9 straipsnio „Teisė likti valstybėje narėje prašymo nagrinėjimo metu“ 1 dalyje nustatyta:
„Tik taikant šią tvarką prašytojams leidžiama likti valstybėje narėje, kol sprendžiančioji institucija priima sprendimą pagal pirmosios instancijos procedūras, nustatytas III skyriuje. Ta teisė likti nesuteikia teisės į leidimą gyventi šalyje.“
10. 31 straipsnyje „Nagrinėjimo procedūra“ numatyta:
„<...>
2 Valstybės narės, nedarydamos poveikio tinkamo ir išsamaus nagrinėjimo principui, užtikrina, kad nagrinėjimo procedūra būtų baigta kuo greičiau.
3 Valstybės narės užtikrina, kad nagrinėjimo procedūra būtų baigta per šešis mėnesius nuo prašymo pateikimo dienos.
<…>
Valstybės narės gali pratęsti šioje dalyje nustatytą šešių mėnesių terminą ne ilgesniam nei dar devynių mėnesių laikotarpiui <...>
<…>
[Išimties tvarka] [v]alstybės narės gali, kai tai tinkamai pagrįsta, viršyti šioje dalyje nustatytus terminus ne daugiau nei trimis mėnesiais, kai tai yra būtina siekiant užtikrinti tinkamą ir išsamų tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą.
<...>“
Direktyva 2013/33/ES(5)
11. Šios direktyvos 6 straipsnyje „Dokumentai“ nustatyta:
„1. Valstybės narės užtikrina, kad per tris dienas nuo tarptautinės apsaugos prašymo pateikimo dienos prašytojui būtų įteiktas jo vardu išduotas dokumentas, patvirtinantis jo, kaip prašytojo, statusą arba liudijantis jo teisę būti valstybės narės teritorijoje, laukiant, kol bus nagrinėjamas arba kol yra nagrinėjamas jo prašymas.
Jei dokumento turėtojas neturi teisės laisvai judėti visoje valstybės narės teritorijoje arba jos dalyje, tas faktas taip pat nurodomas dokumente.
<…>
4 Valstybės narės imasi reikiamų priemonių, kad prašytojai būtų aprūpinti 1 dalyje nurodytu dokumentu, kuris galiotų tol, kol jiems leidžiama pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje.
<...>“
12. Šios direktyvos 7 straipsnyje „Gyvenamoji vieta ir judėjimo laisvė“ nustatyta:
„1. Prašytojai gali laisvai judėti priimančiosios valstybės narės teritorijoje arba tam tikroje valstybės narės jiems nustatytoje vietoje. Nustatyta vieta negali turėti poveikio nedalomai privataus gyvenimo sferai bei turi garantuoti pakankamai galimybių naudotis visa pagal šią direktyvą teikiama parama.
<...>“
B. Nyderlandų teisė
Įstatymas dėl užsieniečių
13. 2000 m. lapkričio 23 d. Vreemdelingenwet (Užsieniečių įstatymas)(6) 28 straipsnyje nustatyta:
„1. [Atsakovas] turi teisę:
a) patenkinti prašymą išduoti leidimą laikinai gyventi šalyje, jį atmesti, jo nenagrinėti, pripažinti jį nepriimtinu arba atsisakyti jį nagrinėti; <...>“
14. To įstatymo 29 straipsnyje numatyta:
„1. Leidimas laikinai gyventi šalyje, kaip tai suprantama pagal [28 straipsnį], gali būti išduotas užsieniečiui:
a) kuris turi pabėgėlio statusą, arba
<...>“
15. To įstatymo 44 straipsnyje nustatyta:
„<...>
2 Jei prašymas išduoti 28 straipsnio 1 dalies a punkte nurodytą leidimą laikinai gyventi šalyje patenkinamas, toks leidimas gyventi šalyje išduodamas nuo prašymo gavimo dienos.“
III. Ginčas pagrindinėje byloje ir prejudiciniai klausimai
16. 2021 m. spalio 10 d. B (toliau – pareiškėjas), trečiosios šalies pilietis, atvyko į Ter Apel Application of the Immigratie- en Naturalisatiedienst (Imigracijos ir natūralizacijos tarnyba, Nyderlandai, toliau – IND) ir paprašė prieglobsčio. Jo prašymas buvo užregistruotas tą pačią dieną. Nuo tos dienos pareiškėjas teisėtai gyveno Nyderlanduose, jam buvo taikomos prieglobsčio prašytojų priėmimo sąlygos ir jam nekilo išsiuntimo pavojus (grąžinimo pavojus).
17. 2021 m. spalio 20 d. IND, pavaldi Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (valstybės saugumo ir teisingumo reikalų sekretorius, Nyderlandai, toliau – atsakovas), pateikė pareiškėjui standartinę nacionalinę tarptautinės apsaugos prašymo formą M35‑H; tą pačią dieną jis šią formą pasirašė ir pateikė.
18. 2022 m. rugpjūčio 26 d. sprendimu atsakovas suteikė pareiškėjui tarptautinę apsaugą pagal Užsieniečių įstatymo 29 straipsnio 1 dalies a punktą(7). Pagal to įstatymo 44 straipsnio 2 dalį toks sprendimas įsigaliojo 2021 m. spalio 20 d., t. y. tą dieną, kai pareiškėjas pateikė prašymo formą M35‑H. Pareiškėjui buvo išduotas leidimas gyventi šalyje nuo 2021 m. spalio 20 d. iki 2026 m. spalio 20 d.
19. Pareiškėjas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme pateikė skundą, jame ginčijo leidimo gyventi šalyje įsigaliojimo datą. Jo nuomone, leidimas gyventi šalyje įsigalioja tą dieną, kai prieglobsčio prašytojas praneša apie savo pageidavimą gauti prieglobstį. Tai yra tą dieną, kai prieglobsčio prašytojas paprašo tarptautinės apsaugos pagal Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 1 dalį – šioje byloje nagrinėjamu atveju tai buvo 2021 m. spalio 10 d.
20. Pareiškėjo teigimu, tai, kad leidimas gyventi šalyje neįsigalioja tol, kol nėra įvykdyti atsakovo procedūriniai reikalavimai tarptautinės apsaugos prašymui pateikti, paneigia deklaratyvų pabėgėlio statuso pobūdį, kurį yra patvirtinęs Teisingumo Teismas(8), ir prieštarauja Priskyrimo direktyvos 13 straipsniui. Minėta aplinkybė taip pat prieštarauja Procedūrų direktyvos veiksmingumui ir paskirčiai, nes pareiškėjas nepagrįstai priklausytų nuo kompetentingų institucijų, kiek tai susiję su teise į prieglobstį, galimybe pasinaudoti Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 18 straipsnyje („Teisė į prieglobstį“) garantuojamomis teisėmis ir ilgalaikio gyventojo statuso įgijimu pagal Direktyvą 2003/109/EB(9). Naudojimasis teise į prieglobstį negali priklausyti nei nuo kompetentingų institucijų darbo krūvio, nei nuo valstybių narių politinių sprendimų, susijusių su šių institucijų aprūpinimu personalu. Prieglobsčio prašytojai negali būti vertinami skirtingai vien pagal tai, kada jie gali pateikti oficialų tarptautinės apsaugos prašymą.
21. Be to, pagal Procedūrų direktyvos 31 straipsnio 2 dalį valstybės narės privalo užtikrinti, kad nagrinėjimo procedūra būtų baigta kuo greičiau. Tos direktyvos 31 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad terminas, per kurį turi būti priimtas sprendimas, pradedamas skaičiuoti nuo tarptautinės apsaugos prašymo pateikimo dienos. Taigi aiškiai nustatoma prielaidos, kad Procedūrų direktyvoje nurodytomis teisėmis galima remtis nuo tarptautinės apsaugos „paprašymo“ dienos, išimtis. Iš to galima spręsti, kad visos teisės taikomos nuo tarptautinės apsaugos „paprašymo“ dienos, nebent Procedūrų direktyvoje būtų numatyta kita data.
22. Atsakovas mano, kad Užsieniečių įstatymo 44 straipsnis atitinka Sąjungos teisę. Pagal šią nuostatą prieglobsčio prašymas laikomas gautu tik po to, kai jis buvo pateiktas pagal nustatytus reikalavimus. 2021 m. spalio 10 d. pareiškėjas nurodė, kad pageidauja prašyti prieglobsčio. Šis pageidavimas buvo užregistruotas tą pačią dieną. 2021 m. spalio 20 d. formalūs reikalavimai buvo įvykdyti pasirašant prašymo formą, ir prasidėjo prieglobsčio suteikimo procedūra. Leidimas gyventi šalyje pareiškėjui buvo išduotas nuo prašymo datos, t. y. nuo 2021 m. spalio 20 d. Atsakovas mano, kad tai atitinka Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalį ir šios direktyvos reikalavimą, kad leidimas gyventi šalyje, kurį galima pratęsti, būtų išduotas „iškart [kuo greičiau] po tarptautinės apsaugos suteikimo“. Iš tos nuostatos matyti, kad pabėgėlio statusas, kuris yra deklaratyvus, skiriasi nuo leidimo gyventi šalyje, kuris toks nėra. Direktyva 2003/86/EB(10) ir sprendimai A ir S bei XC, kuriuose ši direktyva išaiškinta, negali būti taikomi pagal analogiją, nes Priskyrimo direktyvos 24 straipsnyje aiškiai reglamentuojama data, kai turi būti išduotas leidimas gyventi šalyje.
23. Pareikšdamas pageidavimą gauti prieglobstį pareiškėjas paprašė tarptautinės apsaugos pagal Procedūrų direktyvos 6 straipsnį ir prieglobsčio pagal Užsieniečių įstatymo 28 straipsnį. Tai nereiškia, kad pareiškėjui išduotas leidimas gyventi šalyje turėtų įsigalioti nuo tos dienos. Pagal Procedūrų direktyvos 6 straipsnį valstybės narės gali atskirti prieglobsčio paprašymą („paprašyti“) nuo prieglobsčio prašymo pateikimo („pateikti“). Iš Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 3 dalies aišku, kad valstybės narės yra kompetentingos nustatyti išsamias prašymo pateikimo taisykles.
24. Be to, atsižvelgiant į IND darbo krūvį pareiškėjo prašymo metu, 10 dienų laikotarpis nuo to momento, kai jis pareiškė pageidavimą gauti tarptautinę apsaugą, iki momento, kai jis galėjo pateikti prieglobsčio prašymą, nėra nepagrįstai ilgas. Pareiškėjas galėjo „kuo greičiau“ pateikti tarptautinės apsaugos prašymą, todėl atsakovas veikė pagal Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 2 dalį.
25. Apskaičiuojant teisėto gyvenimo šalyje trukmę, trečiųjų šalių piliečiams Nyderlanduose taikomos palankesnės sąlygos nei reikalaujama pagal Sąjungos teisę(11). Jei prieglobsčio prašymas patenkinamas, išduotas leidimas gyventi šalyje įsigalioja nuo šio prašymo pateikimo dienos. Tai reiškia, kad, nagrinėjant prašymus dėl ilgalaikio gyventojo statuso, visą prieglobsčio procedūros trukmę reikia laikyti teisėto gyvenimo šalyje laikotarpiu.
26. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui neaišku, ar nacionalinės teisės normos, pagal kurias leidimas gyventi šalyje negali įsigalioti, kol nėra įvykdyti nacionaliniai procedūriniai reikalavimai(12), prieštarauja pabėgėlio statuso deklaratyviam pobūdžiui ir (arba) Priskyrimo direktyvos 13 straipsniui(13). Iš Procedūrų direktyvos 6 straipsnio matyti, kad prieglobsčio paprašymas skiriasi nuo prieglobsčio prašymo pateikimo. Ginčas šioje byloje iš esmės susijęs su tuo, ar Sąjungos teisėje reglamentuojama pabėgėliams suteikto leidimo gyventi šalyje įsigaliojimo data ir, jei taip, ar pagal Sąjungos teisę šis įsigaliojimas susietas su tarptautinės apsaugos „paprašymo“, ar su tarptautinės apsaugos prašymo „pateikimo“, ar su kuria nors kita data.
27. Taigi rechtbank Noord-Holland (Šiaurės Olandijos apylinkės teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar [Procedūrų direktyvos] 6 straipsnis yra svarbus atsakant į klausimą, kada įsigalioja leidimas gyventi šalyje?
2. Jei taip, ar Procedūrų direktyvos 6 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad leidimo gyventi šalyje įsigaliojimui lemiamą reikšmę turi data, kada tarptautinės apsaugos:
– paprašyta (Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa) arba
– prašymas užregistruotas (Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa ir 5 dalis), arba
– prašymas pateiktas oficialiai (Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 2, 3 ir 4 dalys)?
3. Jei tarptautinės apsaugos paprašymo data neturi lemiamos reikšmės leidimo gyventi šalyje įsigaliojimui, kaip tai galima suderinti su Priskyrimo direktyvos 13 straipsniu, siejamu su jos 21 konstatuojamąja dalimi, pagal kurią pabėgėlio statuso pripažinimas yra deklaratyvus aktas?“
IV. Procesas Teisingumo Teisme
28. Rašytines pastabas pateikė pareiškėjas, Nyderlandų vyriausybė ir Europos Komisija. Tos pačios šalys buvo išklausytos ir atsakė į Teisingumo Teismo pateiktus klausimus per 2024 m. gruodžio 5 d. posėdį.
V. Vertinimas
A. Argumentai
29. Pareiškėjas mano, kad į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo trečiąjį klausimą reikėtų atsakyti pirmiausia, nes prieš atsakant į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus, reikia teikti pirmenybę pabėgėlio statuso deklaratyviam pobūdžiui. Jo nuomone, leidimas gyventi šalyje, išduotas pagal Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalį, įsigalioja nuo tarptautinės apsaugos „paprašymo“ dienos pagal Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 1 dalį. Bet kokia vėlesnė įsigaliojimo data paneigtų deklaratyvų pabėgėlio statuso pobūdį, patvirtintą Priskyrimo direktyvos 13 straipsnyje ir 21 konstatuojamojoje dalyje, ir prašytojai būtų nepagrįstai priklausomi nuo institucijų, kompetentingų įgyvendinti jų teisę į prieglobstį, garantuojamą pagal Chartijos 18 straipsnį. Papildomai pareiškėjas teigia, kad leidimas gyventi šalyje turėtų įsigalioti tarptautinės apsaugos prašymo užregistravimo dieną.
30. Nyderlandų vyriausybė ir Komisija mano, kad Procedūrų direktyvos 6 straipsnyje nenustatyta, kada įsigalioja leidimas gyventi šalyje. Komisija pažymi, kad pagal Procedūrų direktyvos 9 straipsnio 1 dalį, Direktyvos 2013/33 6 straipsnio 1 dalį ir Priskyrimo direktyvos 24 straipsnį valstybės narės gali išduoti leidimą gyventi šalyje, kuris įsigalioja nuo tarptautinės apsaugos suteikimo dienos. Komisijos nuomone, nacionalinės teisės aktai, kuriuose numatyta, kad leidimas gyventi šalyje įsigalioja atgaline data nuo tarptautinės apsaugos prašymo pateikimo dienos, „viršija“ Priskyrimo direktyvos ir Procedūrų direktyvos reikalavimus. Nyderlandų vyriausybė pažymi, kad Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalyje nenustatyta, kada įsigalioja pabėgėliui išduotas leidimas gyventi šalyje. Vis dėlto Sąjungos teisė nedraudžia nacionalinės teisės aktų, pagal kuriuos toks leidimas gyventi šalyje įsigalioja nuo tarptautinės apsaugos prašymo pateikimo dienos. Ir Nyderlandų vyriausybė, ir Komisija mano, kad tai, jog leidimas gyventi šalyje įsigalioja tarptautinės apsaugos prašymo pateikimo dieną, nepaneigia pabėgėlio statuso deklaratyvaus pobūdžio.
B. Analizė
31. Savo klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Procedūrų direktyvos 6 straipsnyje reglamentuojama pabėgėliui išduoto leidimo gyventi šalyje(14) įsigaliojimo data. Jeigu šioje nuostatoje šis klausimas nereglamentuojamas ir leidimas gyventi šalyje neįsigalioja pabėgėlio tarptautinės apsaugos prašymo pateikimo dieną, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, kaip tai gali būti suderinama su pabėgėlio statuso deklaratyviu pobūdžiu.
32. Prieš analizuodamas Procedūrų direktyvos 6 straipsnio reikšmę šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą kontekste, išnagrinėsiu pabėgėlio statuso sąvoką ir šio statuso bei „buvimo pabėgėliu“ atskyrimą Sąjungos teisėje. Be to, bus nagrinėjamos įvairios teisės, susietos su šiomis teisinėmis sąvokomis. Visų pirma paaiškinamas ryšys tarp pabėgėlio statuso suteikimo(15) ir teisės į leidimą gyventi šalyje pagal Sąjungos teisę, taip pat Procedūrų direktyvos 6 straipsnio svarba šiomis aplinkybėmis. Galiausiai nagrinėjamas klausimas, ar pagal Priskyrimo direktyvą ir Procedūrų direktyvą draudžiama priimti nacionalinės teisės aktus, kuriuose numatyta, kad leidimas gyventi šalyje įsigalioja atgaline data nuo tarptautinės apsaugos prašymo pateikimo dienos.
Pabėgėlio statusas ir teisė į leidimą gyventi šalyje pagal Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalį
33. Priskyrimo direktyva siekiama nustatyti bendrus asmenų, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga, nustatymo kriterijus ir užtikrinti, kad tokiems asmenims visose valstybėse narėse būtų suteiktos būtiniausios lengvatos(16). Priskyrimo direktyvos 13 straipsnyje numatyta, kad valstybės narės suteikia pabėgėlio statusą visiems trečiosios šalies piliečiams arba asmenims be pilietybės, kurie atitinka materialines priskyrimo prie pabėgėlių sąlygas pagal šios direktyvos II ir III skyrius. Šiuo klausimu valstybės narės neturi jokios diskrecijos(17).
34. Dar kartą patvirtinęs, kad pabėgėlio statuso pripažinimas ar suteikimas yra deklaratyvus ir nereiškia buvimo pabėgėliu(18), Teisingumo Teismas pabrėžė, kad buvimas „pabėgėliu“, kaip jis apibrėžtas Priskyrimo direktyvos 2 straipsnio d punkte, skiriasi nuo „pabėgėlio statuso“, kaip jis apibrėžtas šios direktyvos 2 straipsnio e punkte, oficialaus suteikimo ar pripažinimo(19). Tik po to, kai atitinkamas asmuo oficialiai pripažįstamas pabėgėliu, toks asmuo pagal Priskyrimo direktyvos 2 straipsnio b punktą yra „tarptautinės apsaugos gavėjas“ pagal šią direktyvą ir turi teisę į visas teises ir lengvatas, numatytas Priskyrimo direktyvos VII skyriuje(20).
35. Skirtumas tarp buvimo pabėgėliu ir pabėgėlio statuso bei įvairių su šiomis sąvokomis susietų teisių labai aiškiai matyti iš Priskyrimo direktyvos 14 straipsnio 4–6 dalių, susijusių su pabėgėlio statuso panaikinimu, galiojimo nutraukimu ar atsisakymu pratęsti šio statuso galiojimą bei su šiomis nuostatomis susijusios jurisprudencijos. Valstybė narė gali panaikinti pabėgėlio statusą arba jo nesuteikti pagal Priskyrimo direktyvos 14 straipsnio 4 arba 5 dalį, net jei asmuo atitinka materialines sąlygas, nuo kurių priklauso jo buvimas pabėgėliu. Nepaisant pabėgėlio statuso praradimo, pabėgėliai ir toliau turi tam tikras pagal Ženevos konvenciją garantuojamas teises, tačiau nebegali naudotis visomis Priskyrimo direktyvos VII skyriuje numatytomis lengvatomis. Pagal tos direktyvos 14 straipsnio 6 dalį turi būti paisoma Ženevos konvencijoje numatyto minimalaus apsaugos lygio, kaip to reikalaujama pagal SESV 78 straipsnio 1 dalį ir Chartijos 18 straipsnį(21).
36. Vadinasi, kai kurios Priskyrimo direktyvos VII skyriuje numatytos teisės, kaip antai apsauga nuo grąžinimo (21 straipsnis), iš esmės suteikiamos visiems pabėgėliams, o kitos teisės, įskaitant teisę gauti informaciją apie teises ir pareigas, susijusias, be kita ko, su pabėgėlio statusu (22 straipsnis), teisę gauti leidimą gyventi šalyje (24 straipsnis), teisę į kelionės dokumentus (25 straipsnis) ir galimybę įsidarbinti (26 straipsnis), priklauso nuo tarptautinės apsaugos suteikimo(22). Be to, Priskyrimo direktyvos VII skyriuje įtvirtintos teisės, lygiavertės nustatytoms Ženevos konvencijoje, ir didesnę apsaugą suteikiančios teisės, kurių atitikmens šioje konvencijoje nėra. Teisė į leidimą gyventi šalyje pagal Priskyrimo direktyvos 24 straipsnį patenka į pastarąją kategoriją.
37. Teisė į leidimą gyventi šalyje yra labai svarbi, nes ji gali de facto palengvinti galimybę įgyti kitas teises pagal Priskyrimo direktyvos VII skyrių. Šiuo klausimu Priskyrimo direktyvos 40 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad „nepažeidžiant tarptautiniais įsipareigojimais numatytų apribojimų valstybės narės gali nustatyti, kad, norint gauti lengvatas, susijusias su galimybe įsidarbinti, gauti socialinį aprūpinimą, naudotis sveikatos priežiūros paslaugomis ir integracijos priemonėmis, būtina prieš tai gauti leidimą gyventi šalyje“. Nors Teisingumo Teismas yra nurodęs, kad toje konstatuojamojoje dalyje paminėta sąlyga „reiškia vien administracinius formalumus“, nes Priskyrimo direktyvos VII skyriaus tikslas – užtikrinti pabėgėliams būtiniausias lengvatas visose valstybėse narėse(23), leidimo gyventi šalyje ir veiksmingos galimybės pasinaudoti teisėmis svarbą parodo neseniai priimto Reglamento (ES) 2024/1347(24) 20 straipsnio 3 dalis. Toje nuostatoje nurodyta, kad „tais atvejais, kai tarptautinės apsaugos gavėjui per 15 dienų nuo tarptautinės apsaugos suteikimo neišduodamas leidimas gyventi šalyje, atitinkamos valstybės narės, siekdamos užtikrinti, kad tol, kol pagal 24 straipsnį bus išduotas leidimas gyventi šalyje, tas tarptautinės apsaugos gavėjas turėtų galimybę veiksmingai naudotis [VII skyriuje] nustatytomis teisėmis, <...> imasi laikinųjų priemonių, pavyzdžiui, taiko registraciją ar išduoda dokumentą“(25).
38. Sprendime M ir kt. (Pabėgėlio statuso panaikinimas) Teisingumo Teismas patvirtino, kad trečiosios šalies pilietis arba asmuo be pilietybės, kurio pabėgėlio statusas nėra oficialiai pripažintas, neturi teisės gauti leidimo gyventi šalyje pagal Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalį(26). Taip yra net ir tuo atveju, jei asmuo pateikė tarptautinės apsaugos prašymą pagal Priskyrimo direktyvos II skyrių, atitinka šios direktyvos III skyriuje nustatytas materialines sąlygas ir turi subjektinę teisę būti pripažintas turinčiu pabėgėlio statusą(27).
39. Darytina išvada, kad teisė į leidimą gyventi šalyje pagal Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalį yra „siejama su“ pabėgėlio statusu arba yra „priskirta prie“ šio statuso(28), kaip jis apibrėžtas šios direktyvos 2 straipsnio e punkte(29). Šiuo klausimu Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalyje valstybės narės įpareigojamos išduoti pabėgėliams leidimą gyventi šalyje kuo greičiau po to, kai jiems buvo suteikta tarptautinė apsauga. Pagal Priskyrimo direktyvą nereikalaujama išduoti leidimą gyventi šalyje iki tos datos. Be to, nors toje nuostatoje aiškiai nenurodytas momentas, kada leidimas gyventi šalyje įsigalioja pagal Sąjungos teisę, Priskyrimo direktyvos tekste nėra jokios informacijos, kuri rodytų, jog Sąjungos teisės aktų leidėjas norėjo, kad pabėgėliams išduoti leidimai gyventi šalyje įsigaliotų atgaline data, t. y. prieš oficialiai suteikiant tarptautinę apsaugą. Iš Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalies teksto matyti, kad valstybės narės turi paspartinti leidimo gyventi šalyje išdavimą po to, kai pabėgėliui suteikiama tarptautinė apsauga(30). Siekiant nepakenkti tos nuostatos tikslui ar nepaversti jo niekiniu ir užtikrinti, kad pabėgėlio statusą turintis asmuo iš tikrųjų turėtų visas tos direktyvos VII skyriuje numatytas teises, manau, kad leidimas gyventi šalyje turi įsigalioti nuo jo išdavimo dienos.
40. Tokio Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalies aiškinimo negali paneigti Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 2 dalies trečia pastraipa(31). Pagal Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 1 dalį valstybė narė privalo suteikti ilgalaikio gyventojo statusą trečiųjų šalių piliečiams, kurie prieš paduodami atitinkamą prašymą yra penkerius metus teisėtai ir nuolat pragyvenę jos teritorijoje. Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 2 ir 3 dalyse nustatytos tikslios šios direktyvos 4 straipsnio 1 dalyje nurodyto „penkerių metų“ laikotarpio, kurį reikalaujama pragyventi valstybėje narėje, apskaičiavimo taisyklės. Šiuo tikslu Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 2 dalies trečioje pastraipoje, kuri susijusi su tarptautinės apsaugos prašytojais, numatyta, kad „apskaičiuojant asmenų, kuriems suteikta tarptautinė apsauga, 1 dalyje nurodytą laikotarpį įtraukiama bent pusė laikotarpio nuo tos dienos, kurią pateiktas tarptautinės apsaugos prašymas ir kurio pagrindu buvo suteikta ta tarptautinė apsauga, iki dienos, kurią buvo suteiktas [Priskyrimo direktyvos] 24 straipsnyje nurodytas leidimas gyventi [šalyje], arba visas tas laikotarpis, jei jis ilgesnis kaip 18 mėnesių“. Būtina pažymėti, kad Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 2 dalies trečioje pastraipoje nereglamentuota, kada įsigalioja pagal Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalį išduotas leidimas gyventi šalyje, o veikiau numatyta, kad asmenų, kuriems suteikta tarptautinė apsauga, gyvenimo šalyje laikotarpiai tam tikromis aplinkybėmis apskaičiuojami nuo jų tarptautinės apsaugos prašymo pateikimo dienos vien siekiant apskaičiuoti aptariamą reikalavimą būti pragyvenus šalyje „penkerius metus“. Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 2 dalies trečia pastraipa negali būti taikoma atskirai nuo jos konteksto ir niekaip nepatvirtina pareiškėjo teiginio, kad pagal Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalį išduotas leidimas gyventi šalyje įsigalioja nuo tarptautinės apsaugos paprašymo dienos.
Procedūrų direktyvos 6 straipsnis ir 9 straipsnio 1 dalis
41. Manau, Procedūrų direktyvos 6 straipsnis ir su juo susijusi jurisprudencija nekeičia tokio Priskyrimo direktyvos 13 straipsnio ir 24 straipsnio 1 dalies aiškinimo ir jo nesumenkina. Procedūrų direktyva siekiama užtikrinti veiksmingą, lengvą ir greitą galimybę pasinaudoti tarptautinės apsaugos suteikimo procedūra(32). Tos direktyvos 6 straipsnyje valstybės narės įpareigojamos užtikrinti, kad atitinkami asmenys galėtų veiksmingai pasinaudoti teise prašyti tarptautinės apsaugos, ir daromas skirtumas tarp tarptautinės apsaugos paprašymo, tarptautinės apsaugos prašymo užregistravimo ir šio prašymo pateikimo.
42. Trečiosios šalies pilietis arba asmuo be pilietybės „paprašo“ tarptautinės apsaugos, kai išreiškia pageidavimą pateikti prašymą dėl tokios apsaugos institucijai, kuri pagal nacionalinę teisę yra kompetentinga užregistruoti prašymą(33). Pagal tos direktyvos 6 straipsnio 1 dalį valstybės narės turi užregistruoti tarptautinės apsaugos prašymus ne vėliau kaip per tris arba šešias darbo dienas nuo tokio „paprašymo“(34).
43. Pagal Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 2 dalį valstybės narės turi užtikrinti, kad tarptautinės apsaugos „paprašęs“ asmuo turėtų veiksmingą galimybę „pateikti“ prašymą kuo greičiau(35). Pastarajam veiksmui iš esmės būtina, kad tarptautinės apsaugos prašytojas užpildytų šiuo tikslu pagal Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 4 dalį numatytą formą. Tarptautinės apsaugos „paprašymo“ veiksmas nesiejamas su jokiais administraciniais formalumais. Vis dėlto tokių formalumų turi būti laikomasi „pateikiant“ prašymą(36). Taigi tarptautinės apsaugos paprašymas ir tarptautinės apsaugos prašymo pateikimas yra du atskiri, vienas po kito einantys etapai. Vis dėlto tarp tų veiksmų yra glaudus ryšys, nes jais siekiama užtikrinti veiksmingą galimybę pasinaudoti tarptautinės apsaugos prašymų nagrinėjimo procedūra ir užtikrinti Chartijos 18 straipsnio veiksmingumą(37).
44. Pagal suformuotą jurisprudenciją valstybė narė negali nepagrįstai atidėlioti momento, kai atitinkamam asmeniui suteikiama galimybė paprašyti tarptautinės apsaugos, nes priešingu atveju būtų pažeistas Procedūrų direktyvos 6 straipsnio veiksmingumas(38). Mano nuomone, toks požiūris mutatis mutandis taikomas tos direktyvos 6 straipsnio 2 daliai ir tarptautinės apsaugos prašymo pateikimui, atsižvelgiant į tai, kad šioje nuostatoje vartojami žodžiai „veiksminga galimybė“ ir „kuo greičiau“(39). Pateikus tarptautinės apsaugos prašymą pradedamas skaičiuoti šešių mėnesių terminas(40), per kurį sprendžiančioji institucija pagal Procedūrų direktyvos 31 straipsnio 3 dalį iš esmės turi priimti sprendimą dėl šio prašymo(41).
45. Nors trečiosios šalies pilietis įgyja „tarptautinės apsaugos prašytojo“ statusą, kaip jis suprantamas pagal Procedūrų direktyvos 2 straipsnio c punktą(42), nuo to momento, kai „paprašo“ suteikti tokį statusą, šioje direktyvoje nenumatytas leidimo gyventi šalyje išdavimas tokiam prašytojui ir juo labiau nenurodyta tokio leidimo gyventi šalyje įsigaliojimo data(43).
46. Vis dėlto Procedūrų direktyvos 9 straipsnio 1 dalyje tarptautinės apsaugos prašytojui suteikiama teisė likti valstybės narės teritorijoje, kol nagrinėjamas jo prašymas. Teisė likti valstybės narės teritorijoje suteikiama tik dėl tokios procedūros ir trunka iki sprendimo priėmimo pagal Procedūrų direktyvos III skyrių. Toje nuostatoje taip pat aiškiai nurodyta, kad teisė pasilikti šalyje nesuteikia teisės į leidimą gyventi šalyje(44); dėl šios turimos teisės draudžiama tarptautinės apsaugos prašytoją laikyti „esančiu nelegaliai“, kaip tai suprantama pagal Direktyvą 2008/115/EB(45), laikotarpiu nuo tarptautinės apsaugos paprašymo iki sprendimo dėl šio prašymo priėmimo pirmojoje instancijoje(46).
47. Tarptautinės apsaugos prašytojo teisę pasilikti valstybėje narėje (ar jos dalyje), kol nagrinėjamas jo prašymas, patvirtina, be kita ko, Direktyvos 2013/33 6 straipsnio 1 dalis ir 7 straipsnio 1 dalis. Be to, pagal tos direktyvos 6 straipsnio 1 dalį valstybės narės turi pateikti tarptautinės apsaugos prašytojui dokumentą, patvirtinantį jo, kaip prašytojo, statusą arba liudijantį jo teisę būti valstybės narės teritorijoje, laukiant, kol bus nagrinėjamas arba kol yra nagrinėjamas jo prašymas.
48. Kadangi procedūros nagrinėjimo etapas prasideda tik pasibaigus galimybės naudotis procedūra etapui(47), dėl delsimo galimybės naudotis etape bus vėluojama pradėti nagrinėjimo procedūrą(48). Galiausiai dėl to bus pavėlintas galimas pabėgėlio statuso suteikimas(49) ir atidėta pabėgėlių galimybė naudotis šio statuso suteikiamomis teisėmis, įskaitant teisę į leidimą gyventi šalyje pagal Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalį. Vis dėlto, nesant tokios teisės akto nuostatos kaip Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 2 dalies trečia pastraipa, nemanau, kad, esant tokiam vėlavimui, pabėgėlis turi teisę į leidimą gyventi šalyje, kai suteikiamas pabėgėlio statusas, kuris įsigalioja atgaline data. Padarius kitokią išvadą būtų iškreiptas aiškus skirtumas tarp „buvimo pabėgėliu“ ir pabėgėlio statuso bei įvairių teisių, susietų su šiomis teisinėmis sąvokomis(50).
49. Nagrinėjamu atveju pareiškėjas pažymi, kad, nors jis galėjo „pateikti“ tarptautinės apsaugos prašymą praėjus 10 dienų nuo paprašymo(51), nagrinėjamas terminas nėra reprezentatyvus ir kai kurie prašytojai, prieš pateikdami savo prašymus, turėjo laukti daug mėnesių. Mano nuomone, kadangi atrodo, jog prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje nėra nepagrįsto ar nepateisinamo vėlavimo, dėl kurio būtų pakenkta Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 2 dalies veiksmingumui ir galimybei pasinaudoti prašymo teikimo procedūra, pareiškėjo pastabos dėl kitų galimų atvejų, susijusių su trečiaisiais asmenimis, visiškai neturi prasmės.
50. Bet kuriuo atveju tarptautinės apsaugos prašytojai turi pateikti prašymą kompetentingoms institucijoms pagal Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 2 dalį, o valstybė narė jiems turi pateikti, be kita ko, pagal šios direktyvos 6 straipsnio 4 dalį reikalaujamą formą(52). Teisingumo Teismui pateiktoje bylos medžiagoje nėra jokios informacijos, kuri rodytų, kad atsakovas nepateikė apsaugos prašytojams reikalaujamų formų, jų nepriėmė, kai jos buvo užpildytos, sudarė kliūčių jų priėmimui arba nepagrįstai jį vilkino.
51. Be to, reikia pabrėžti, kad, skirtingai nuo Sprendimo A ir S(53) faktinių aplinkybių, kai nelydimam nepilnamečiui būtų negrįžtamai atimta teisė į susijungimą su šeima pagal Direktyvos 2003/86 10 straipsnio 3 dalies a punktą dėl to, kad jis nebebuvo nepilnametis, priklausomai nuo šios aplinkybės įvertinimo datos, Teisingumo Teismui pateiktoje bylos medžiagoje nėra jokių duomenų, kad šioje byloje pareiškėjui pagal, be kita ko, Priskyrimo direktyvą suteiktos teisės būtų panašiai pažeistos dėl praėjusio laiko.
Tarpinė išvada
52. Procedūrų direktyvos 6 straipsnyje nenustatyta pabėgėlio statusą turinčiam asmeniui išduoto leidimo gyventi šalyje įsigaliojimo data. Pagal Priskyrimo direktyvos 13 straipsnį, siejamą su jos 21 konstatuojamąja dalimi, ir 24 straipsnio 1 dalį leidimas gyventi šalyje pabėgėliui turi būti išduodamas kuo greičiau po to, kai jam buvo suteiktas pabėgėlio statusas, ir iš esmės įsigalioja nuo jo išdavimo dienos, nepaisant to, kad pabėgėlio statusas yra deklaratyvaus pobūdžio. Pagal tas nuostatas nereikalaujama, kad leidimas gyventi šalyje būtų išduotas ar įsigaliotų prieš oficialiai suteikiant arba pripažįstant pabėgėlio statusą.
Valstybių narių teisė nustatyti palankesnius reikalavimus
53. Pagal Procedūrų direktyvos 5 straipsnį „valstybės narės gali nustatyti arba toliau taikyti palankesnius tarptautinės apsaugos suteikimo ir panaikinimo tvarkos reikalavimus, jeigu tie reikalavimai neprieštarauja šiai direktyvai“. Priskyrimo direktyvos 3 straipsnyje taip pat numatyta, kad valstybės narės gali nustatyti arba palikti galioti palankesnius reikalavimus tarptautinės apsaugos turiniui nustatyti, jeigu jie suderinami su šia direktyva(54). Taigi Teisingumo Teismas iš esmės yra nusprendęs, kad Priskyrimo direktyvos taikymo sritis ratione personae negali būti išplėsta įtraukiant asmenis, kurių padėtis a priori visiškai neatitinka tarptautinės apsaugos teikimo logikos(55).
54. Vis dėlto manau, kad valstybė narė, suteikusi asmeniui pabėgėlio statusą, gali nuspręsti, kad pagal Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalį šiam asmeniui išduotas leidimas gyventi šalyje įsigalioja atgaline data nuo jo tarptautinės apsaugos prašymo pateikimo dienos pagal Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 2 dalį(56). Tokia nacionalinės teisės nuostata kaip Užsieniečių įstatymo 44 straipsnio 2 dalis Priskyrimo direktyvos taikymo sritis ratione personae neišplečiama įtraukiant asmenis, kurių padėtis a priori visiškai neatitinka tarptautinės apsaugos suteikimo logikos. Ja tik sustiprinama pagal Priskyrimo direktyvos VII skyrių tarptautinės apsaugos gavėjui suteikta teisė. Nors dėl to tarptautinės apsaugos prašytojų statusą ir su šiuo statusu siejamas atitinkamas teises gali būti sunku atriboti nuo tarptautinės apsaugos gavėjų statuso ir atitinkamų teisių, neatrodo, kad ši nuostata pažeistų Procedūrų direktyvos ar Priskyrimo direktyvos tikslus. Teisingumo Teismas Sprendimo A ir S 57 punkte pabrėžė, kad prieglobsčio procedūra gali trukti ilgai. Ypač laikotarpiais, kai tarptautinės apsaugos prašymų gerokai padaugėja, šiuo tikslu Sąjungos teisėje nustatyti terminai neretai viršijami. Kadangi tokios nacionalinės nuostatos kaip Užsieniečių įstatymo 44 straipsnio 2 dalis gali šiek tiek sumažinti procedūros vėlavimą, neatrodo, kad ji pažeistų nagrinėjamų direktyvų tikslus, tačiau tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
VI. Išvada
55. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į rechtbank Noord-Holland (Šiaurės Olandijos apylinkės teismas, Nyderlandai) pateiktus prejudicinius klausimus:
1. 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2013/32/ES dėl tarptautinės apsaugos suteikimo ir panaikinimo bendros tvarkos 6 straipsnis
turi būti aiškinamas taip, kad jame nenustatyta pabėgėlio statusą turinčiam asmeniui išduoto leidimo gyventi šalyje įsigaliojimo data.
2. 2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2011/95/ES dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo prie tarptautinės apsaugos gavėjų, vienodo statuso pabėgėliams arba papildomą apsaugą galintiems gauti asmenims ir suteikiamos apsaugos pobūdžio reikalavimų 13 straipsnis, siejamas su jos 21 konstatuojamąja dalimi ir 24 straipsnio 1 dalimi,
turi būti aiškinamas taip, kad leidimas gyventi šalyje pabėgėliui turi būti išduotas kuo greičiau po to, kai jam buvo suteiktas pabėgėlio statusas. Nedarant poveikio valstybės narės teisei tam tikromis aplinkybėmis nustatyti arba išlaikyti palankesnius reikalavimus, toks leidimas gyventi šalyje turi įsigalioti nuo jo išdavimo dienos, nepaisant to, kad pabėgėlio statusas yra deklaratyvaus pobūdžio.
1 Originalo kalba: anglų.
i Bylos pavadinimas išgalvotas. Jis neatitinka jokios bylos šalies tikrojo vardo, pavardės ar pavadinimo.
2 Prašymas Teisingumo Teismo kanceliarijai pateiktas 2023 m. lapkričio 7 d.
3 Žr. 2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2011/95/ES dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo prie tarptautinės apsaugos gavėjų, vienodo statuso pabėgėliams arba papildomą apsaugą galintiems gauti asmenims ir suteikiamos apsaugos pobūdžio reikalavimų (OL L 337, 2011, p. 9) (toliau – Priskyrimo direktyva) 24 straipsnio 1 dalį.
4 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl tarptautinės apsaugos suteikimo ir panaikinimo bendros tvarkos (OL L 180, 2013, p. 60) (toliau – Procedūrų direktyva).
5 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva, kuria nustatomos normos dėl tarptautinės apsaugos prašytojų priėmimo (OL L 180, 2013, p. 96).
6 Stb. 2000, Nr. 495.
7 Šioje nuostatoje nurodomas pabėgėlio statusas.
8 Žr. 2018 m. balandžio 12 d. Sprendimą A ir S (C‑550/16, EU:C:2018:248, 53 ir 54 punktai; toliau – Sprendimas A ir S) ir 2022 m. rugpjūčio 1 d. Sprendimą Bundesrepublik Deutschland (Pilnametystės sulaukusio vaiko susijungimas su šeima) (C‑279/20, EU:C:2022:618, 46 punktas; toliau – Sprendimas XC).
9 2003 m. lapkričio 25 d. Tarybos direktyva dėl trečiųjų valstybių piliečių, kurie yra ilgalaikiai gyventojai, statuso (OL L 16, 2004, p. 44; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 272), iš dalies pakeista 2011 m. gegužės 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2011/51/ES, kuria iš dalies keičiama Direktyva 2003/109 siekiant išplėsti jos taikymo sritį asmenims, kuriems suteikiama tarptautinė apsauga (OL L 132, 2011, p. 1), 1 straipsnio 3 dalies b punktu.
10 2003 m. rugsėjo 22 d. Tarybos direktyva dėl teisės į šeimos susijungimą (OL L 251, 2003, p. 12; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 224.
11 Žr. Direktyvos 2003/109 4 straipsnį.
12 Nagrinėjamu atveju – 2021 m. spalio 20 d.
13 Taip pat žr. Priskyrimo direktyvos 21 konstatuojamąją dalį ir Sprendimą A ir S.
14 Pagal Priskyrimo direktyvos 2 straipsnio m punktą „leidimas gyventi šalyje“ – valstybės narės valdžios institucijų tos valstybės teise nustatyta forma išduotas leidimas trečiosios šalies piliečiui arba asmeniui be pilietybės gyventi jos teritorijoje“.
15 Priskyrimo direktyvos 21 konstatuojamojoje dalyje nurodyta: „recognition of refugee status“ (versija anglų k.), „reconnaissance du statut de réfugié“ (versija prancūzų k.), „pabėgėlio statuso pripažinimas“ (versija lietuvių k.), „el reconocimiento del estatuto de refugiado“ (versija ispanų k.), „o „reconhecimento do estatuto de refugiado“ (versija portugalų k.) ir „recunoașterea Statutului de Refugiat“ (versija rumunų k.). Mano nuomone, šie žodžiai reiškia oficialų prieš tai buvusios situacijos pripažinimą. Šios direktyvos 13 straipsnyje nurodyta „granting refugee status“ (versija anglų k.), „l’octroi du statut de réfugié“ (versija prancūzų k.), „pabėgėlio statuso suteikimas“ (versija lietuvių k.), „concesión del estatuto de refugiado“ (versija ispanų k.), „concessão do Estatuto de refugiado“ (versija portugalų k.) ir „acordarea statutului de refugiat“ (versija rumunų k.). Manau, šie žodžiai reiškia statuso, kuris nebūtinai buvo anksčiau, suteikimą. Vis dėlto manau, kad tokios Priskyrimo direktyvos 21 konstatuojamosios dalies ir 13 straipsnio sąvokos yra tarpusavyje pakeičiamos, todėl šioje išvadoje jas vartosiu atitinkamai. Žr., pavyzdžiui, šios išvados 35 punktą. Tokį požiūrį patvirtina, pavyzdžiui, Priskyrimo direktyvos versijos italų ir vokiečių kalbomis, kuriose tiek šios direktyvos 21 konstatuojamojoje dalyje, tiek jos 13 straipsnyje atitinkamai vartojamas tas pats žodis „riconoscimento“ ir „zuerkennen“. Taip pat žr. 2019 m. gegužės 14 d. Sprendimą M ir kt. (Pabėgėlio statuso panaikinimas) (C‑391/16, C‑77/17 ir C‑78/17, EU:C:2019:403, 91 punktas) (toliau – Sprendimas M ir kt. (Pabėgėlio statuso panaikinimas)). 1951 m. liepos 28 d. Ženevoje pasirašytoje Konvencijoje dėl pabėgėlių statuso (Jungtinių Tautų sutarčių rinkinys, 189 t., 1954, p. 150, Nr. 2545), papildytoje 1967 m. sausio 31 d. Niujorke priimtu Protokolu dėl pabėgėlių statuso, įsigaliojusiu 1967 m. spalio 4 d. (toliau – Ženevos konvencija), iš esmės nurodomas pripažinimas „pabėgėliu“ (1 straipsnio C dalies 6 punktas) ir teisių suteikimas pagal šią konvenciją (4, 13, 14 ir 15 straipsniai).
16 Žr. Priskyrimo direktyvos 12 konstatuojamąją dalį.
17 Žr. Sprendimą M ir kt. (Pabėgėlio statuso panaikinimas) ir 2024 m. birželio 18 d. Sprendimą Bundesrepublik Deutschland (Sprendimo suteikti pabėgėlio statusą pasekmė) (C‑753/22, EU:C:2024:524, 71 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija). Vis dėlto žr. Priskyrimo direktyvos 14 straipsnio 4 dalį dėl pabėgėlio statuso panaikinimo, galiojimo nutraukimo ar atsisakymo pratęsti jo galiojimą. Taip pat žr. Priskyrimo direktyvos 14 straipsnio 5 dalį dėl sprendimo nesuteikti pabėgėlio statuso šios direktyvos 14 straipsnio 4 dalyje nurodytais atvejais.
18 Taip pat žr. Priskyrimo direktyvos 21 konstatuojamąją dalį.
19 Šiuo klausimu žr. Sprendimo M ir kt. (Pabėgėlio statuso panaikinimas) 90–92, taip pat 98, 99, 106, 110 ir 111 punktus. Savo išvadoje byloje M ir kt. (Pabėgėlio statuso panaikinimas) (C‑391/16, C‑77/17 ir C‑78/17, EU:C:2018:486, 78 punktas) generalinis advokatas M. Wathelet nurodė, jog „iš [Priskyrimo direktyvos] bendros struktūros matyti, kad, viena vertus, asmens pripažinimo pabėgėliu sąlygos ir, kita vertus, pabėgėlio statuso suteikimas ar panaikinimas yra skirtingi dalykai“.
20 Priskyrimo direktyvos VII skyriuje numatytų teisių nedelsiamą suteikimą tarptautinės apsaugos gavėjams galima priešinti laipsniškam arba išskirstytam teisių suteikimui pagal Ženevos konvenciją. „Priešingai, nei įprasta pagal tarptautinę žmogaus teisių teisę, nėra taip, kad kiekvienam preziumuojamam pabėgėliui, atvykusiam į valstybės teritoriją, iš karto priklauso visos Konvencijoje nustatytos teisės. Vietoj to, pabėgėliai vis daugiau teisių įgyja gilėjant jų ryšiui su prieglobstį jiems suteikusia valstybe.“ Hathaway, J. C., „The Architecture of the UN Refugee Convention and Protocol“, išleista: Costello, C., Foster, M., ir Mc Adam, J., (red.), The Oxford Handbook of International Refugee Law, Oxford University Press, 2021, p. 180–182.
21 Sprendimo M ir kt. (Pabėgėlio statuso panaikinimas) 91, 98, 99, 110 ir 111 punktai. Taip pat žr. 2023 m. liepos 6 d. Sprendimą Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Sunkų nusikaltimą padaręs pabėgėlis) (C‑8/22, EU:C:2023:542, 66–70 punktai).
22 Sprendimo M ir kt. (Pabėgėlio statuso panaikinimas) 91 punktas. Taip pat žr. 2024 m. birželio 18 d. Sprendimą Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Prašymas išduoti pabėgėlį į Turkiją) (C‑352/22, EU:C:2024:521, 39–41 punktai).
23 Pagal analogiją žr. 2015 m. birželio 24 d. Sprendimą T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, 96 punktas).
24 2024 m. gegužės 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas dėl trečiųjų valstybių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo prie tarptautinės apsaugos gavėjų, vienodo pabėgėlių arba papildomą apsaugą galinčių gauti asmenų statuso ir suteikiamos apsaugos pobūdžio standartų, kuriuo iš dalies keičiama Direktyva 2003/109 ir panaikinama Direktyva 2011/95 (OL L 2024/1347).
25 Taip pat žr. Reglamento 2024/1347 57 konstatuojamąją dalį. Šis reglamentas šiam prašymui priimti prejudicinį sprendimą netaikomas ratione temporis. Žr. Reglamento 2024/1347 42 straipsnį, kuriame numatyta, kad šis reglamentas taikomas nuo 2026 m. liepos 1 d.
26 Sprendimo M ir kt. (Pabėgėlio statuso panaikinimas) 91, 99 ir 103 punktai.
27 Pagal analogiją žr. Sprendimo A ir S 54 punktą.
28 Taip pat žr. Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 2 dalį dėl papildomos apsaugos statuso gavėjų teisių į leidimą gyventi šalyje.
29 Sprendimo M ir kt. (Pabėgėlio statuso panaikinimas) 91, 99 ir 103 punktai. Pabėgėlio teisė į leidimą gyventi šalyje gali būti panaikinta pagal Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalį dėl įtikinamų nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežasčių. Tokiomis aplinkybėmis pabėgėlis išsaugo savo pabėgėlio statusą iki kol šis statusas faktiškai baigia galioti. Pagal analogiją žr. 2015 m. birželio 24 d. Sprendimą T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, 45–55 ir 95 punktai). Taip pat žr. Reglamento 2024/1347 24 straipsnio 1 ir 5 dalis. To reglamento 24 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad „tarptautinės apsaugos gavėjai turi teisę gauti leidimą gyventi šalyje tam laikui, kol jie turi pabėgėlio arba papildomos apsaugos statusą“. Jo 24 straipsnio 5 dalyje nurodyta, kad „kompetentingos institucijos gali panaikinti leidimą gyventi šalyje arba atsisakyti pratęsti jo galiojimą tik tuo atveju, kai jos panaikino pabėgėlio statusą <...>“.
30 Taip pat žr. Reglamento 2024/1347 24 straipsnio 2 dalį, kurioje numatyta, kad „[leidimas gyventi šalyje išduodamas] kuo greičiau po to, kai buvo suteiktas pabėgėlio arba papildomos apsaugos statusas, ir ne vėliau kaip per 90 dienų nuo pranešimo apie sprendimą suteikti tarptautinę apsaugą dienos <...>“ (išskirta mano).
31 Žr. šios išvados 20 ir 25 punktus.
32 2020 m. gruodžio 17 d. Sprendimas Komisija / Vengrija (Tarptautinės apsaugos prašytojų priėmimas) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, 104 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
33 Arba „kitoms institucijoms“, kaip tai suprantama pagal Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 1 dalies trečią pastraipą. Šiuo klausimu žr. 2020 m. birželio 25 d. Sprendimą Ministerio Fiscal (Valdžios institucija, galinti gauti tarptautinės apsaugos prašymą) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, 94 ir 98 punktai).
34 Šis terminas priklauso nuo to, ar „paprašyta“ institucijos, kuri pagal nacionalinę teisę yra kompetentinga užregistruoti tokį prašymą, ar kitų institucijų, kurios gali gauti tokį prašymą, tačiau pagal nacionalinę teisę neturi kompetencijos jo užregistruoti. Šis terminas gali būti pratęstas, jei prašymus vienu metu pateikia daug prašytojų. Žr. Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 5 dalį.
35 Nors Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 1 dalyje numatyti konkretūs terminai tarptautinės apsaugos prašymui užregistruoti, šios direktyvos 6 straipsnio 2 dalyje tokie terminai nenustatyti tarptautinės apsaugos prašymui pateikti. Vis dėlto 2024 m. gegužės 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) 2024/1348, kuriuo Sąjungoje nustatoma bendra tarptautinės apsaugos tvarka ir panaikinama Direktyva 2013/32 (OL L 2024/1348), 28 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad iš esmės tarptautinės apsaugos prašytojas „prašymą pateikia valstybės narės <...> kompetentingai institucijai kuo greičiau ir ne vėliau kaip per 21 dieną nuo prašymo užregistravimo <...>“. Pagal to reglamento 28 straipsnio 5 dalį tas terminas gali būti pratęstas iki dviejų mėnesių. Reglamentas 2024/1348 šiam prašymui priimti prejudicinį sprendimą netaikomas ratione temporis. Žr. to reglamento 79 straipsnio 1 dalį, kurioje numatyta, kad šis reglamentas taikomas nuo 2026 m. birželio 12 d.
36 2020 m. birželio 25 d. Sprendimas Ministerio Fiscal (Valdžios institucija, galinti gauti tarptautinės apsaugos prašymą) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, 93 punktas).
37 2022 m. birželio 30 d. Sprendimas Valstybės sienos apsaugos tarnyba ir kt. (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, 62 punktas).
38 2023 m. birželio 22 d. Sprendimas Komisija / Vengrija (Ketinimo išreiškimas prieš pateikiant prieglobsčio prašymą) (C‑823/21, EU:C:2023:504, 46 ir 47 punktai ir juose nurodyta jurisprudencija). Tarptautinės apsaugos prašytojams suteikiamos teisės skiriasi priklausomai nuo atitinkamos procedūros etapo. Pagal Procedūrų direktyvos 22 straipsnio 1 dalį prašytojai turi teisę visais procedūros etapais tartis su patarėju. Vis dėlto Procedūrų direktyvos 12 straipsnyje prašytojams numatytos garantijos taikomos tik šios direktyvos III skyriuje nustatytoms procedūroms.
39 Taip pat žr. Procedūrų direktyvos 4 straipsnio 1 dalį, kurioje numatyta, jog valstybės narės privalo užtikrinti, kad sprendžiančioji institucija, nagrinėjanti prašymus, „turėtų tinkamus išteklius, įskaitant pakankamą kompetentingų darbuotojų skaičių, kad galėtų savo užduotis atlikti pagal šią direktyvą“.
40 Šešių mėnesių laikotarpis nedaro poveikio galimybei pratęsti šį terminą dėl Procedūrų direktyvos 31 straipsnio 3 ir 4 dalyse nurodytų priežasčių.
41 2020 m. gruodžio 17 d. Sprendimas Komisija / Vengrija (Tarptautinės apsaugos prašytojų priėmimas) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, 101 punktas). Procedūrų direktyvos 6 ir 31 straipsniuose nustatyti terminai neseniai buvo pakeisti Reglamento 2024/1348 27, 28 ir 35 straipsniais.
42 Tokios pačios sąvokų apibrėžtys pateiktos Priskyrimo direktyvos 2 straipsnio i punkte ir Direktyvos 2013/33 2 straipsnio b punkte.
43 Kaip pažymi Nyderlandų vyriausybė, Procedūrų direktyvos 6 straipsnis „Galimybė naudotis procedūra“ susijęs tik su tarptautinės apsaugos suteikimo procedūros prašymo etapu. Jame neminimas leidimas gyventi šalyje, išduodamas pagal Priskyrimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalį užbaigus visą procedūrą.
44 Nyderlandų vyriausybė pabrėžia, kad Procedūrų direktyvos 9 straipsnio 1 dalis yra vienintelė šios direktyvos nuostata, kurioje nurodytas leidimas gyventi šalyje, tačiau tik siekiant aiškiai nesuteikti teisės į jį.
45 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse (OL L 348, 2008, p. 98).
46 Šiuo klausimu žr. 2023 m. lapkričio 9 d. Sprendimą Odbor azylové a migrační politiky MV (Grąžinimo direktyvos taikymo sritis) (C‑257/22, EU:C:2023:852, 37–42 punktai ir juose nurodyta jurisprudencija) ir 2023 m. birželio 22 d. Sprendimą Komisija / Vengrija (Ketinimo išreiškimas prieš pateikiant prieglobsčio prašymą) (C‑823/21, EU:C:2023:504, 45 punktas).
47 Kaip tai suprantama pagal Procedūrų direktyvos 6 straipsnį.
48 Pagal analogiją žr. 2021 m. lapkričio 16 d. Sprendimą Komisija / Vengrija (Pagalbos prieglobsčio prašytojams kriminalizavimas) (C‑821/19, EU:C:2021:930, 81 punktas).
49 Asmenims, kurie pateikė tarptautinės apsaugos prašymą pagal Priskyrimo direktyvos II skyrių ir kurie atitinka šios direktyvos III skyriuje nustatytas materialines sąlygas.
50 Mano nuomone, kadangi Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 2 dalyje valstybėms narėms nustatyta pareiga yra vienareikšmė, pareiškėjas vis dėlto gali turėti teisę pateikti skundą, kad priverstų valstybės narės kompetentingą instituciją leisti jam pateikti tarptautinės apsaugos prašymą arba ieškinį dėl žalos, patirtos dėl nepagrįsto vėlavimo, atlyginimo.
51 Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad nuo tarptautinės apsaugos paprašymo dienos (2021 m. spalio 10 d.) iki šios apsaugos suteikimo jam dienos (2022 m. rugpjūčio 26 d.) praėjo daugiau kaip 10 mėnesių.
52 Valstybės narės gali reikalauti, kad prieglobsčio prašymai būtų pateikiami asmeniškai ir (arba) nustatytoje vietoje. Žr. Procedūrų direktyvos 6 straipsnio 3 dalį.
53 Žr. šio sprendimo 57 punktą.
54 Žr. Priskyrimo direktyvos 12 konstatuojamąją dalį, kurioje kalbama apie būtinybę užtikrinti būtiniausias lengvatas. Taip pat žr. šios direktyvos 41 konstatuojamąją dalį, kurioje numatyta, kad valstybės narės gali nustatyti arba palikti galioti reikalavimus, kurie yra palankesni tarptautinės apsaugos gavėjams nei jų pačių piliečiams.
55 2018 m. spalio 4 d. Sprendimas Ahmedbekova (C‑652/16, EU:C:2018:801, 71 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
56 Kaip jau buvo nurodyta šios išvados 40 punkte, į tokį gyvenimo šalyje laikotarpį taip pat gali būti atsižvelgta pagal Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 2 dalies trečią pastraipą. Reikia pabrėžti, kad jeigu neįvykdyti Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 2 dalies trečioje pastraipoje numatyti terminai ir sąlygos, taikomas Direktyvos 2003/109 13 straipsnis, ir šios direktyvos III skyriuje numatyta teisė gyventi kitose valstybėse narėse nesuteikiama.