Ideiglenes változat
RIMVYDAS NORKUS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2025. március 6.(1)
C‑656/23. sz. [Karaman](i)ügy
B
kontra
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(a Rechtbank Noord‑Holland [észak‑hollandiai bíróság, Hollandia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„ Előzetes döntéshozatal – Menekültpolitika – 2011/95/EU irányelv – A nemzetközi védelemre való jogosultságra és a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályok – A menekültjogállás deklaratív jellege – 13. cikk – (21) preambulumbekezdés – Tartózkodási engedély – A 24. cikk (1) bekezdése – A menekült számára kiállított tartózkodási engedély hatályba lépésének időpontja – 2013/32/EU irányelv – A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárások – 6. cikk – A kérelem »előterjesztésének«, »nyilvántartásba vételének«, illetve »benyújtásának« időpontja – Kedvezőbb nemzeti szabályok ”
I. Bevezetés
1. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem(2) lehetőséget kínál a Bíróság számára a menekültjogállás fogalma és az ahhoz kapcsolódó jogok további tisztázására. A Bíróságnak azt kell vizsgálnia, hogy a menekültjogállás elismerésének deklaratív jellege jogkövetkezményekkel jár‑e annak meghatározása tekintetében, hogy egy tagállam által a menekült számára kiállított tartózkodási engedély mely időpontban lép hatályba. Mivel a tagállamok közvetlenül a nemzetközi védelem megadását követően tartózkodási engedélyt állítanak ki a menekült jogállású személyek számára,(3) felmerül a kérdés, hogy ezen engedély az érintett személynek a menekült jogállás elismerésére való alanyi joga keletkezésének időpontjára visszamenőlegesen, vagy valamely más időpontban lép hatályba.
2. A rechtbank Noord‑Holland (észak‑hollandiai bíróság, Hollandia) különösen arra keresi a választ, hogy a menekült számára kiállított tartózkodási engedély hatályba lépésének időpontját a 2013/32/EU irányelv(4) 6. cikke határozza‑e meg, és ha igen, akkor e rendelkezés alapján a nemzetközi védelem iránti kérelem előterjesztése, nyilvántartásba vétele vagy benyújtása a meghatározó időpont. Ha pedig a menekült részére kiállított tartózkodási engedély nem akkor lép hatályba, amikor „[az eljárási irányelv 6. cikkének (1) bekezdése alapján] bárki nemzetközi védelemért folyamodik”, a kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy ez miként egyeztethető össze az elismerési irányelvnek a tagállamok azon kötelezettségére vonatkozó 13. cikkével, hogy a meghatározott feltételeknek megfelelő személyeket menekültként ismerjék el, valamint az e jogi aktus deklaratív jellegére utaló (21) preambulumbekezdésével.
3. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem a nemzetközi védelem iránti kérelmek elbírálásának állítólagos (rendszeres) késedelmével, és egyes esetekben az uniós jog által a nemzetközi védelemben részesülők számára biztosított jogok – például a tartózkodási engedélyhez való jog – megszerzésének vagy érvényesítésének ebből eredő halasztásával összefüggésben merül fel.
II. A jogi háttér
A. Az uniós jog
Az elismerési irányelv
4. Ezen irányelv (21) preambulumbekezdése szerint:
„A menekültjogállás elismerése deklaratív aktus.”
5. Az említett irányelv 2. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ezen irányelv alkalmazásában az alábbi fogalommeghatározások alkalmazandók:
[…]
d) »menekült«: harmadik ország olyan állampolgára, aki faji, illetőleg vallási okok, nemzeti hovatartozása, politikai meggyőződése avagy meghatározott társadalmi csoporthoz való tartozása miatti üldöztetéstől való megalapozott félelme miatt az állampolgársága szerinti országon kívül tartózkodik, és nem tudja, vagy az üldöztetéstől való félelmében nem kívánja annak az országnak a védelmét igénybe venni; vagy olyan hontalan személy, aki korábbi szokásos tartózkodási helyén kívül tartózkodva a fenti okoknál fogva nem tud, vagy az üldöztetéstől való félelmében nem akar oda visszatérni, […]
e) »menekültjogállás«: egy harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy valamely tagállam által menekültként történő elismerése;
[...]”
6. Ezen irányelv „A menekültként való elismerés” című 13. cikke szerint:
„A tagállamok olyan harmadik országbeli állampolgárt vagy hontalan személyt ismernek el menekültként, aki megfelel a II. és III. fejezetben előírt feltételeknek.”
7. Az említett irányelv „Tartózkodási engedély” című 24. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok közvetlenül a nemzetközi védelem megadását követően […] legalább három évig érvényes és megújítható tartózkodási engedélyt állítanak ki a menekült jogállású személyek számára, kivéve, ha ennek kényszerítő nemzetbiztonsági vagy közrendi okok ellentmondanak.”
Az eljárási irányelv
8. Ezen irányelv „Az eljáráshoz való hozzáférés” című 6. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Ha bárki nemzetközi védelemért folyamodik valamely, a nemzeti jog alapján az ilyen kérelmek nyilvántartásba vételére hatáskörrel rendelkező hatósághoz, a nyilvántartásba vételre a kérelmezést követő három munkanapon belül sor kell, hogy kerüljön. […]
(2) A tagállamok biztosítják, hogy a nemzetközi védelemért folyamodó személyeknek ténylegesen lehetőségük legyen arra, hogy kérelmüket mielőbb benyújtsák. […]
(3) A (2) bekezdés sérelme nélkül a tagállamok előírhatják, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelmek személyesen és/vagy valamely kijelölt helyen kerüljenek benyújtásra.
(4) A (3) bekezdés sérelme nélkül a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtottnak tekintendő, amint a kérelmező által benyújtott kérelem vagy amennyiben a nemzeti jog így rendelkezik, egy hivatalos jelentés beérkezett az érintett tagállam illetékes hatóságához.
[…]”
9. Ezen irányelv „A tagállamban maradás joga a kérelem megvizsgálása alatt” című 9. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A kérelmezők részére engedélyezni kell, hogy kizárólag az eljárás lefolytatása céljából a tagállamban maradhassanak mindaddig, amíg az eljáró hatóság a III. fejezet rendelkezései szerinti elsőfokú határozatot meg nem hozta. A tagállamban maradás joga tartózkodási engedélyre nem jogosít eljáró hatóság. [helyesen: A tagállamban maradás e joga tartózkodási engedélyre nem jogosít].”
10. A „Vizsgálati eljárás” című 31. cikk a következőképpen rendelkezik:
„[…]
(2) A tagállamok biztosítják, hogy – a megfelelő és teljes körű vizsgálat követelményeinek sérelme nélkül – a vizsgálati eljárások a lehető legrövidebb időn belül lezárulnak.
(3) A tagállamok biztosítják, hogy a vizsgálati eljárások a kérelem benyújtásától számított hat hónapon belül lezárulnak.
[…]
A tagállamok az e bekezdésben előírt hat hónapos határidőt legfeljebb további kilenc hónappal meghosszabbíthatják, amennyiben:
[…]
Kivételesen, kellően indokolt körülmények esetén a tagállamok legfeljebb három hónappal túlléphetik az ezen bekezdésben előírt határidőt, amennyiben az a nemzetközi védelem iránti kérelem megfelelő és teljes körű vizsgálatának biztosításához szükséges.
[…]”
A 2013/33/EU irányelv(5)
11. Ezen irányelv „Dokumentáció” című 6. cikke a következőket írja elő:
„(1) A tagállamok biztosítják, hogy a kérelmezőt nemzetközi védelem iránti kérelmének benyújtását követő három napon belül olyan, a nevére kiállított okmánnyal lássák el, amely igazolja kérelmezői jogállását, vagy tanúsítja, hogy kérelme elbírálásának vagy vizsgálatának ideje alatt a tagállam területén tartózkodhat.
Ha az a személy, akinek részére az okmányt kiállították, a tagállam egész területén vagy annak egy részén nem mozoghat szabadon, az okmánynak e tényt is tanúsítania kell.
[…]
(4) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket, hogy a kérelmezőket az (1) bekezdésben említett okmánnyal lássák el, amely addig érvényes, amíg tartózkodásuk az érintett tagállam területén engedélyezett.
[…]”
12. Ezen irányelv „Tartózkodási hely és mozgásszabadság” című 7. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A kérelmezők a fogadó tagállam területén vagy az e tagállam által számukra kijelölt területen belül szabadon mozoghatnak. A kijelölt terület nem érintheti a magánélet elidegeníthetetlen terét, és kellő lehetőséget kell teremtenie az irányelvben biztosított valamennyi kedvezményhez való hozzáférésre.
[…]”
B. A holland jog
A külföldiek jogállásáról szóló törvény
13. A 2000. november 23‑i Vreemdelingenwet (a külföldiek jogállásáról szóló törvény)(6) 28. cikke a következőképpen rendelkezik:
„1 Az [alperes] hatáskörrel rendelkezik:
a. a határozott idejű tartózkodási engedély iránti kérelem elfogadására, elutasítására, vizsgálatának mellőzésére, elfogadhatatlannak nyilvánítására vagy elbírálásának megtagadására; […]”
14. E törvény 29. cikke szerint:
„1 A [28. cikkben] említett határozott idejű tartózkodási engedély azon külföldi állampolgár részére kiadható:
a. aki menekült jogállással rendelkezik; vagy
[…]”
15. E törvény 44. cikke értelmében:
„[…]
2 A 28. cikk 1. bekezdésének a. pontjában említett határozott idejű tartózkodási engedély iránti kérelem elfogadása esetén a tartózkodási engedélyt a kérelem befogadásának napjától kell megadni.”
III. Az alapeljárásban felmerült jogvita és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
16. 2021. október 10‑én egy harmadik országbeli állampolgár, B (a továbbiakban: felperes) felkereste az Immigratie‑ en Naturalisatiedienst (bevándorlási és honosítási hatóság, Hollandia; a továbbiakban: IND) Ter Apel kérelmezési központját, hogy menedékjogot kérelmezzen. E kérelmét még ugyanazon a napon nyilvántartásba vették. Ezen időponttól kezdve a felperes jogszerűen tartózkodik Hollandiában, gondozási ellátásokban részesül, és már nem fenyegeti a származási országába való kitoloncolás veszélye (a visszaküldés veszélye).
17. 2021. október 20‑án a Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (igazságügyi és biztonsági államtitkár, Hollandia, a továbbiakban: alperes) hatáskörébe tartozó IND a felperes rendelkezésére bocsátotta a nemzetközi védelem iránti szabványos nemzeti kérelem M35‑H formanyomtatványát, amelyet B ugyanezen a napon aláírt és benyújtott.
18. Az alperes 2022. augusztus 26‑i határozatával a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvény 29. cikke 1. bekezdésének a. pontja(7) alapján a felperest nemzetközi védelemben részesítette. E határozat az említett törvény 44. cikkének 2. bekezdése alapján 2021. október 20‑tól lép hatályba, vagyis a kérelem M35‑H formanyomtatványának a felperes általi benyújtása napjától. A felperes 2021. október 20‑tól 2026. október 20‑ig kapott tartózkodási engedélyt.
19. A felperes keresetet indított az előterjesztő bíróság előtt, amelyben a tartózkodási engedélye hatályba lépésének időpontját vitatta. A felperes álláspontja szerint a tartózkodási engedély azon a napon lép hatályba, amikor a menedékkérő bejelenti a menedékjog megszerzésére irányuló szándékát. Ez pedig az a nap, amikor a menedékkérő az eljárási irányelv 6. cikkének (1) bekezdése alapján kérelmet terjeszt elő – a jelen ügyben 2021. október 10.
20. A felperes szerint az a tény, hogy a tartózkodási engedély mindaddig nem eredményez joghatásokat, amíg nem teljesülnek az alperes eljárási követelményei a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásával kapcsolatban, aláássa a menekültjogállásnak a Bíróság által megerősített deklaratív jellegét,(8) és ellentétes az elismerési irányelv 13. cikkével. Ellentétes továbbá az eljárási irányelv hatékony érvényesülésével és céljával, mivel a felperes indokolatlanul függ az illetékes hatóságoktól a menedékjog, az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 18. cikkében (A menedékjog) biztosított jogok gyakorlásának lehetősége és a 2003/109 irányelv(9) szerinti huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás megszerzése tekintetében. A menedékjog gyakorlása nem függhet az illetékes hatóságok munkaterhétől vagy a tagállam politikai döntéseitől a hatóságok személyi állományát illetően. A menedékkérők nem részesíthetők eltérő bánásmódban kizárólag azon az alapon, hogy mely időpontban tudják benyújtani a hivatalos kérelmet a nemzetközi védelem iránt.
21. Továbbá az eljárási irányelv 31. cikkének (2) bekezdésével összhangban a tagállamok biztosítják, hogy a vizsgálati eljárások a lehető legrövidebb időn belül lezárulnak. Ezen irányelv 31. cikkének (3) bekezdése kijelenti, hogy a határozat meghozatalára vonatkozó határidő a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásától számítandó. Így kifejezett kivételt fogalmaz meg azon feltevés alól, hogy az eljárási irányelvben említett jogok a kérelem „előterjesztésétől” érvényesíthetőek. Ebből következően az eljárási irányelvnek az időpontra vonatkozó eltérő rendelkezése hiányában minden jog a kérelem „előterjesztésétől” kezdődően érvényesül.
22. Az alperes álláspontja szerint a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvény 44. cikke megfelel az uniós jognak. E cikk szerint a menedékjog iránti kérelem csak akkor tekinthető befogadottnak, ha az előírt módon benyújtották. A kérelmező 2021. október 10‑én jelezte, hogy menedékjogot kíván kérelmezni. E kívánságát még aznap nyilvántartásba vették. 2021. október 20‑án a kérelem formanyomtatványának aláírásával teljesültek a formális követelmények, és a menekültügyi eljárás megkezdődött. A felperes részére a kérelem benyújtásának napjától, azaz 2021. október 20‑tól kezdődő hatállyal állítottak ki tartózkodási engedélyt. Az alperes álláspontja szerint ez megfelel az elismerési irányelv 24. cikke (1) bekezdésének és az abban foglalt azon követelménynek, hogy a megújítható tartózkodási engedélyt „közvetlenül a nemzetközi védelem megadását követően” kell kiállítani. E rendelkezésből nyilvánvaló, hogy a deklaratív menekültjogállás és a tartózkodási engedély különböző jellegű. Mivel az elismerési irányelv 24. cikke kifejezetten szabályozza a tartózkodási engedély kiállításának időpontját, nem alkalmazható analógia útján a 2003/86 irányelv,(10) valamint az ezen irányelvet értelmező A és S ítélet és XC ítélet.
23. A kérelmező a menedékjog megszerzésére irányuló szándékának kifejezésével az eljárási irányelv 6. cikke alapján nemzetközi védelem iránti kérelmet, a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvény 28. cikke alapján pedig menedékjog iránti kérelmet terjesztett elő. Ez nem jelenti azt, hogy a felperes részére kiadott tartózkodási engedélynek ezen időponttól kell hatályosulnia. Az eljárási irányelv 6. cikke szerint a tagállamok különbséget tehetnek a menedékjog kérelmezése („előterjesztés”) és a kérelem benyújtása („benyújtás”) között. Az eljárási irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből egyértelműen kitűnik, hogy a tagállamok hatáskörébe tartozik a kérelem benyújtására vonatkozó részletes szabályok megállapítása.
24. Továbbá, figyelemmel az IND munkaterhére a felperes kérelmének előterjesztésekor, a nemzetközi védelem megszerzésére irányuló szándékának jelzése és a menedékjog iránti kérelem benyújtásának időpontja között eltelt 10 napos időtartam nem indokolatlanul hosszú. A felperes a nemzetközi védelem iránti kérelmet „mielőbb” be tudta nyújtani, így az alperes az eljárási irányelv 6. cikkének (2) bekezdésével összhangban járt el.
25. A jogszerű tartózkodás időtartamának kiszámításakor Hollandiában a harmadik országbeli állampolgárokat az uniós jogban előírtnál kedvezőbb bánásmódban részesítik.(11) Ha a menedékjog iránti kérelem sikeres, a kiállított tartózkodási engedély a kérelem benyújtásának időpontjától hatályos. Ez azt jelenti, hogy a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállás iránti kérelmek elbírálásakor a menekültügyi eljárás teljes időtartama jogszerű tartózkodási időtartamnak minősül.
26. Az előterjesztő bíróság bizonytalan afelől, hogy ellentétes‑e a menekültjogállás deklaratív jellegével és/vagy az elismerési irányelv 13. cikkével(12) azon nemzeti szabályozás, amely szerint a tartózkodási engedély nem léphet hatályba a nemzeti eljárási követelmények teljesítése előtt.(13) Az eljárási irányelv 6. cikkéből kitűnik, hogy meg kell különböztetni a menedékjog iránti kérelem előterjesztését és benyújtását. A jelen ügyben a jogvita lényegében arról szól, hogy szabályozza‑e az uniós jog a menekülteknek kiállított tartózkodási engedély hatályba lépésének időpontját, és ha igen, az uniós jog szerint e joghatások a nemzetközi védelem iránti kérelem „előterjesztése” vagy „benyújtása” időpontjához, esetleg más időponthoz kapcsolódnak.
27. Ezért a rechtbank Noord‑Holland (észak-hollandiai bíróság, Hollandia) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Jelentőséggel bír‑e az [eljárási irányelv] 6. cikke azon kérdés megválaszolása szempontjából, hogy mikor válik hatályossá a tartózkodási engedély?
2) Amennyiben igen: úgy kell‑e értelmezni az eljárási irányelv 6. cikkét, hogy a tartózkodási engedély hatályosulása szempontjából a nemzetközi védelem iránti kérelem
– előterjesztésének (az eljárási irányelv 6. cikke (1) bekezdésének első albekezdése) vagy
– nyilvántartásba vételének (az eljárási irányelv 6. cikke (1) bekezdésének első albekezdése és 6. cikkének (5) bekezdése) vagy
– benyújtásának (az eljárási irányelv 6. cikkének (2), (3) és (4) bekezdése)
napja a meghatározó?
3) Ha a kérelem előterjesztése nem meghatározó a tartózkodási engedély hatályosulása szempontjából, akkor ez hogyan viszonyul az elismerési irányelv (21) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 13. cikkéhez, amely szerint a menekült jogállás elismerése deklaratív jellegű?”
IV. A Bíróság előtti eljárás
28. A felperes, a holland kormány és az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be. Ugyanezen felek a 2024. december 5‑i tárgyaláson előterjesztették szóbeli észrevételeiket, és válaszoltak a Bíróság által feltett kérdésekre.
V. Értékelés
A. Érvelés
29. A felperes álláspontja szerint először az előterjesztő bíróság harmadik kérdésére kell válaszolni, mivel „a menekült jogállás deklaratív jellege elsőbbséget élvez az előterjesztő bíróság kérdéseire adandó válaszokkal szemben”. A felperes úgy véli, hogy az elismerési irányelv 24. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított tartózkodási engedély a nemzetközi védelem iránti kérelemnek az eljárási irányelv 6. cikkének (1) bekezdése szerinti „előterjesztése” időpontjától hatályos. Bármilyen későbbi időpont aláásná a menekültjogállásnak az elismerési irányelv 13. cikke és (21) preambulumbekezdése által megerősített deklaratív jellegét, és a kérelmezők indokolatlanul függenének az illetékes hatóságoktól a Charta 18. cikkében biztosított menedékjoguk érvényesítése tekintetében. Másodlagosan a felperes azt állítja, hogy a tartózkodási engedélynek a nemzetközi védelem iránti kérelem nyilvántartásba vételének időpontjában kell hatályba lépnie.
30. A holland kormány és a Bizottság álláspontja szerint az eljárási irányelv 6. cikke nem határozza meg a tartózkodási engedély hatályba lépésének időpontját. A Bizottság megjegyzi, hogy az eljárási irányelv 9. cikkének (1) bekezdésével, a 2013/33 irányelv 6. cikkének (1) bekezdésével és az elismerési irányelv 24. cikkével összhangban a tagállamok a nemzetközi védelem megadásának időpontjától hatályos tartózkodási engedélyt állíthatnak ki. A Bizottság úgy véli, hogy „túlmutat” az elismerési irányelv és az eljárási irányelv követelményein az olyan nemzeti szabályozás, amely előírja a tartózkodási engedélynek a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásának időpontjára visszamenőleges hatályát. A holland kormány megjegyzi, hogy az elismerési irányelv 24. cikkének (1) bekezdése nem határozza meg, hogy a menekült számára kiállított tartózkodási engedély mikor lép hatályba. Az uniós joggal azonban nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint az ilyen tartózkodási engedély a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásától hatályosul. A holland kormány és a Bizottság egyező álláspontja szerint a menekültjogállás deklaratív jellegét nem ássa alá azon tény, hogy a tartózkodási engedély a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásának időpontjától hatályos.
B. Elemzés
31. Kérdéseivel az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az eljárási irányelv 6. cikke szabályozza‑e a menekült számára kiadott tartózkodási engedély(14) hatályba lépésének időpontját. Ha pedig az említett rendelkezés nem szabályozza, és a tartózkodási engedély nem a menekült nemzetközi védelem iránti kérelme előterjesztésének időpontjában hatályosul, az előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy ez miként egyeztethető össze a menekült jogállás deklaratív jellegével.
32. Mielőtt elemezném a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem összefüggésében az eljárási irányelv 6. cikkének meghatározó jellegét, megvizsgálom a menekült jogállás fogalmát, és az uniós jogban e jogállás és a „menekültnek minősülés” között fennálló különbséget. Vizsgálom továbbá az e jogi fogalmakhoz kapcsolódó különböző jogokat. Kifejtem különösen az uniós jog szerint a menekült jogállás megadása(15) és a tartózkodási engedélyhez való jog között fennálló kapcsolatot, valamint ezen összefüggésben az eljárási irányelv 6. cikkének meghatározó jellegét. Végül azon kérdésre térek ki, hogy ellentétes‑e az elismerési irányelvvel és az eljárási irányelvvel az olyan nemzeti szabályozás elfogadása, amely szerint a tartózkodási engedély a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásának időpontjára visszamenőlegesen lép hatályba.
A menekültjogállás és a tartózkodási engedélyhez való jog az elismerési irányelv 24. cikkének (1) bekezdése alapján
33. Az elismerési irányelv célja azonos feltételek meghatározása a nemzetközi védelemre rászorulók beazonosítására, és annak elősegítése, hogy e személyek valamennyi tagállamban hozzáférhessenek az ellátások egy minimális szintjéhez.(16) Az elismerési irányelv 13. cikke szerint a tagállamok olyan harmadik országbeli állampolgárt vagy hontalan személyt ismernek el menekültként, aki megfelel a menekültnek minősítésre vonatkozóan a II. és III. fejezetben előírt anyagi jogi feltételeknek. E tekintetben a tagállamok nem rendelkeznek mérlegelési jogkörrel.(17)
34. A Bíróság megerősítette, hogy a menekültjogállás elismerése, illetve megadása a menekültnek minősülést illetően deklaratív, nem pedig konstitutív aktus,(18) ugyanakkor hangsúlyozta, hogy különbség van az elismerési irányelv 2. cikkének d) pontjában meghatározott „menekültnek” minősülés és az említett irányelv 2. cikkének e) pontjában meghatározott „menekültjogállás” formális megadása, illetve elismerése között.(19) Az érintett személy csak a menekültnek minősülése hivatalos elismerésével válik az elismerési irányelv 2. cikkének b) pontja értelmében az ezen irányelv szerinti „nemzetközi védelemben részesülő személlyé”, és ezáltal rendelkezik az említett irányelv VII. fejezetében előírt valamennyi joggal és előnnyel.(20)
35. A menekültnek minősülés és a menekültjogállás közötti különbségtétel, valamint az e fogalmakhoz kapcsolódó jogok eltérése különösen világosan kitűnik az elismerési irányelv 14. cikkének a menekültjogállás visszavonásáról, megszüntetéséről illetve megújításának megtagadásáról szóló (4)‑(6) bekezdéséből és a vonatkozó ítélkezési gyakorlatból. A tagállam az elismerési irányelv 14. cikkének (4) vagy (5) bekezdése alapján akkor is visszavonhatja, illetve megtagadhatja a menekültjogállást, ha az érintett személy megfelel a menekültnek minősülés anyagi feltételeinek. A menekültet a menekültjogállás elvesztése után is megilletik a Genfi Egyezményben biztosított bizonyos jogok, de már nem jogosult az elismerési irányelv VII. fejezetében foglalt valamennyi előnyre. Ezen irányelv 14. cikkének (6) bekezdése értelmében a Genfi Egyezményben meghatározott minimális védelmi szintet be kell tartani, amint azt az EUMSZ 78. cikk (1) bekezdése és a Charta 18. cikke előírja.(21)
36. Ebből következik, hogy főszabály szerint minden menekültnek járnak az elismerési irányelv VII. fejezetében foglalt bizonyos jogok, például a visszaküldés elleni védelem (21. cikk), míg más jogok megszerzése a nemzetközi védelem megadásától függ, ilyen a tájékoztatáshoz való jog többek között a menekültjogálláshoz kapcsolódó jogokkal és kötelezettségekkel kapcsolatban (22. cikk), a tartózkodási engedélyhez való jog (24. cikk), az úti okmányokhoz való jog (25. cikk) és a munkavállaláshoz való jog (26. cikk).(22) Ezen túlmenően az elismerési irányelv VII. fejezete magában foglal a Genfi Egyezményben szereplőkkel egyenértékű jogokat, egyúttal pedig az ezen egyezményben egyenértékű megfelelőkkel nem rendelkező, még teljesebb védelmet biztosító jogokat. Az elismerési irányelv 24. cikke szerinti tartózkodási engedélyhez való jog az utóbbiak közé tartozik.
37. A tartózkodási engedélyhez való jog különös jelentőséggel bír, mivel de facto megkönnyítheti a hozzáférést az elismerési irányelv VII. fejezetben foglalt egyéb jogokhoz. E tekintetben az elismerési irányelv (40) preambulumbekezdése kijelenti, hogy „nemzetközi kötelezettségeik keretein belül a tagállamok rendelkezhetnek arról, hogy a munkavállaláshoz, a szociális és egészségügyi ellátáshoz, valamint a beilleszkedést elősegítő intézkedésekhez való hozzáféréssel kapcsolatos kedvezmények nyújtásához tartózkodási engedély előzetes kiállítása szükséges.” Bár a Bíróság kimondta, hogy e preambulumbekezdésben a feltétel „tisztán adminisztratív jellegű lépésekre hivatkozik”, mivel az elismerési irányelv VII. fejezetének célja, hogy minden tagállamban biztosítsa a menekültek számára az ellátások minimális szintjét,(23) a tartózkodási engedély és a jogokhoz való tényleges hozzáférés fontosságát a 2024/1347/EU rendelet(24) 20. cikke (3) bekezdésének nemrégiben történt beillesztése is bizonyítja. E rendelkezés előírja, hogy „amennyiben a nemzetközi védelem megadását követő 15 napon belül nem bocsátanak ki tartózkodási engedélyt a nemzetközi védelemben részesülő személy számára, az érintett tagállam ideiglenes intézkedéseket hoz – mint például nyilvántartásba vétel vagy dokumentum kibocsátása – annak biztosítása érdekében, hogy a nemzetközi védelemben részesülő személy ténylegesen élvezhesse a [VII. fejezetben] megállapított jogokat [...] addig, amíg a tartózkodási engedélyt a 24. cikknek megfelelően ki nem bocsátják.”(25)
38. A Bíróság az M és társai (Menekült jogállás visszavonása) ítéletben megerősítette, hogy nem jogosult tartózkodási engedélyre az elismerési irányelv 24. cikkének (1) bekezdése alapján az a harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy, akinek menekült jogállását hivatalosan nem ismerik el.(26) Akkor sem jogosult, ha e személy az elismerési irányelv II. fejezete alapján nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be, megfelel az említett irányelv III. fejezetben előírt anyagi jogi feltételeknek, és szubjektív jogban részesül aziránt, hogy a menekülti jogállást elismerjék.(27)
39. Ebből következik, hogy az elismerési irányelv 24. cikkének (1) bekezdése szerinti tartózkodási engedélyhez való jog az ezen irányelv 2. cikkének e) pontjában(28) meghatározott menekültjogálláshoz(29) „kapcsolódik”, illetve ahhoz „rendelt”. E tekintetben az elismerési irányelv 24. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a tagállamok közvetlenül a nemzetközi védelem megadását követően a menekültek számára tartózkodási engedélyt állítanak ki. Az elismerési irányelv nem követeli meg a tartózkodási engedély ezen időpontot megelőző kiállítását. Továbbá, noha e rendelkezés nem határozza meg kifejezetten a tartózkodási engedélynek az uniós jog szerinti hatályba lépésére vonatkozó időpontot, az elismerési irányelv szövegében semmi sem utal arra, hogy az uniós jogalkotó szándéka szerint a menekültek számára kiadott tartózkodási engedélyek visszamenőlegesen, azaz a nemzetközi védelem hivatalos megadása előtt lépnének hatályba. Az elismerési irányelv 24. cikke (1) bekezdésének szövegéből következik, hogy amint a menekült nemzetközi védelemben részesül, a tagállamoknak fel kell gyorsítaniuk a tartózkodási engedély kiállítását.(30) Álláspontom szerint a tartózkodási engedélynek a kiállítása időpontjától kell hatályba lépnie, hogy e rendelkezés célja ne kerüljön veszélybe és ne hiúsuljon meg, és hogy a menekült jogállású személy ténylegesen részesüljön az irányelv VII. fejezetében foglalt valamennyi jogból.
40. Az elismerési irányelv 24. cikke (1) bekezdésének ilyen értelmezése nem vonható kétségbe a 2003/109 irányelv 4. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése útján.(31) A 2003/109 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a tagállamok harmadik országok olyan állampolgárainak adják meg a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást, akik közvetlenül a jogállásra irányuló kérelem benyújtását megelőzően jogszerűen és folyamatosan öt éven át a tagállam területén tartózkodtak. A 2003/109 irányelv 4. cikkének (2) és (3) bekezdése meghatározza az ezen irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében előírt „öt éves” tartózkodási időszak kiszámításának pontos szabályait. E tekintetben a 2003/109 irányelv 4. cikke (2) bekezdésének a nemzetközi védelmet kérelmezőkre vonatkozó harmadik albekezdése úgy rendelkezik, hogy „a fennálló nemzetközi védelem alapjául szolgáló kérelem benyújtásának időpontja, és az [elismerési irányelv] 24. cikkében említett tartózkodási engedély megadásának időpontja közötti időtartam legalább felét, vagy ha ez az időtartam a 18 hónapot meghaladja, a teljes időtartamot figyelembe kell venni az (1) bekezdésben említett időtartam kiszámításához.” Kiemelendő, hogy a 2003/109 irányelv 4. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése nem az elismerési irányelv 24. cikkének (1) bekezdése alapján kiadott tartózkodási engedély hatályba lépését szabályozza, hanem arról rendelkezik, hogy a nemzetközi védelemben részesülő személyek tartózkodási idejét bizonyos körülmények között a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásától kell figyelembe venni, kizárólag a kérdéses „öt éves” időtartam kiszámításához. A 2003/109 irányelv 4. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése nem alkalmazható a szövegkörnyezetéből kiragadva, és nem támasztja alá a felperes azon állítását, hogy az elismerési irányelv 24. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított tartózkodási engedély a nemzetközi védelem iránti kérelem előterjesztésének időpontjától hatályos.
Az eljárási irányelv 6. cikke, valamint 9. cikkének (1) bekezdése
41. Álláspontom szerint az elismerési irányelv 13. cikkének és 24. cikke (1) bekezdésének ezen értelmezését az eljárási irányelv 6. cikke és a kapcsolódó ítélkezési gyakorlat nem másítja meg és nem is csorbítja. Az eljárási irányelv célja a nemzetközi védelemmel kapcsolatos eljáráshoz való hatékony, könnyű és gyors hozzáférés garantálása.(32) Ezen irányelv 6. cikke előírása szerint a tagállamok biztosítják, hogy az érintett személyeknek ténylegesen lehetőségük legyen a nemzetközi védelem iránti kérelemhez való joguk gyakorlására, és különbséget tesz a nemzetközi védelem iránti kérelem előterjesztése, nyilvántartásba vétele és benyújtása között.
42. A harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy a nemzetközi védelem iránti kérelmet azzal „terjeszti elő”, hogy a nemzeti jog szerint a kérelem nyilvántartásba vételére illetékes hatóság előtt kinyilvánítja a nemzetközi védelem kérelmezésére irányuló szándékát.(33) Az említett irányelv 6. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamok a nemzetközi védelem iránti kérelmet legkésőbb az „kérelmezést” követő három vagy hat munkanapon belül nyilvántartásba veszik.(34)
43. Az eljárási irányelv 6. cikke (2) bekezdésének rendelkezése szerint a tagállamok biztosítják, hogy a nemzetközi védelemért „folyamodó” – azaz, azt előterjesztő – személyeknek ténylegesen lehetőségük legyen arra, hogy kérelmüket mielőbb „benyújtsák”.(35) Ez utóbbi aktus főszabály szerint megköveteli, hogy a nemzetközi védelmet kérelmező személy kitöltse az e célra rendszeresített formanyomtatványt az eljárási irányelv 6. cikkének (4) bekezdésével összhangban. A nemzetközi védelem iránti kérelemért „folyamodás” semmiféle adminisztratív alaki követelményt nem igényel. Az említett alaki követelményeket a kérelem „benyújtásakor” kell tiszteletben tartani.(36) A nemzetközi védelem iránti kérelem előterjesztése és benyújtása egymást követő és egymástól elkülönülő szakaszokat jelent. Ennek ellenére e cselekmények között szoros kapcsolat áll fenn, mivel egyrészt a nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálatát lehetővé tévő eljáráshoz való tényleges hozzáférésnek, másrészt pedig a Charta 18. cikke tényleges érvényesülésének biztosítására irányulnak.(37)
44. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely tagállam az eljárási irányelv 6. cikke hatékony érvényesülésének megsértése nélkül nem késleltetheti indokolatlanul azt az időpontot, amikor az érintett személy előterjesztheti a nemzetközi védelem iránti kérelmét.(38) Véleményem szerint e megközelítés mutatis mutandis alkalmazandó az irányelv 6. cikkének (2) bekezdésére és a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtására, tekintettel az e rendelkezésben szereplő „ténylegesen lehetőségük” és „mielőbb” kifejezés(39) használatára. A nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásával ugyanis megkezdődik azon hat hónapos határidő,(40) amelyen belül az eljáró hatóságnak az eljárási irányelv 31. cikkének (3) bekezdése értelmében főszabály szerint határozatot kell hoznia e kérelemről.(41)
45. Bár egy harmadik országbeli állampolgár az eljárási irányelv 2. cikkének c) pontja értelmében(42) vett nemzetközi védelmet „kérelmező” jogállást a „folyamodás” időpontjától kezdve megszerzi, ezen irányelv az ilyen kérelmező számára nem írja elő tartózkodási engedély kiállítását, és a fortiori nem határozza meg a tartózkodási engedély hatályba lépésének időpontját.(43)
46. Az eljárási irányelv 9. cikkének (1) bekezdése ugyanakkor biztosítja a nemzetközi védelmet kérelmező részére, hogy kérelmének elbírálásáig a tagállam területén maradhasson. A tagállamban maradás joga kizárólag az eljárás céljára szól, és az eljárási irányelv III. fejezete szerinti határozat meghozataláig tart. E rendelkezés azt is kifejezetten előírja, hogy a maradás e joga tartózkodási engedélyre nem jogosít;(44) e jog megakadályozza, hogy a nemzetközi védelmet kérelmező személy tartózkodása a nemzetközi védelem iránti kérelmének benyújtásától az azt elbíráló elsőfokú határozat elfogadásáig tartó időszakban(45) a 2008/115/EK irányelv(46) értelmében véve „jogellenesnek” minősüljön.
47. Többek között a 2013/33 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése és 7. cikkének (1) bekezdése is megerősíti a nemzetközi védelmet kérelmező azon jogát, hogy kérelme elbírálásának ideje alatt a tagállam területén (vagy annak egy részén) tartózkodjon. Ezenfelül a tagállamok az említett irányelv 6. cikkének (1) bekezdésével összhangban kötelesek a nemzetközi védelmet kérelmezőt olyan dokumentummal ellátni, amely igazolja kérelmezői jogállását, vagy tanúsítja, hogy kérelme elbírálásának vagy vizsgálatának ideje alatt a tagállam területén tartózkodhat.
48. Mivel az eljárás vizsgálati szakasza csak az eljárás hozzáférési szakaszának(47) befejezése után kezdődik, ez utóbbi szakasz elhúzódása a vizsgálati eljárás megkezdésének késedelmét eredményezi.(48) Ez végső soron késlelteti a menekültjogállás esetleges megadását,(49) és halasztja a menekültek számára az e jogálláshoz kapcsolódó jogok – mint az elismerési irányelv 24. cikkének (1) bekezdése alapján a tartózkodási engedélyhez való jog – gyakorlásának lehetőségét. Ám a 2003/109 irányelv 4. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdéséhez hasonló jogszabályi rendelkezés hiányában nem gondolom, hogy az ilyen késedelemnek kitett menekült tartózkodási engedélyre jogosult a menekültjogállás visszamenőleges hatállyal történő megadásakor. Az ezzel ellenkező álláspont eltorzítaná a „menekültnek minősülés” és a menekültjogállás, valamint az e jogi fogalmakhoz kapcsolódó különböző jogok közötti egyértelmű különbségtételt.(50)
49. A jelen ügyben a felperes megjegyzi, hogy noha ő a nemzetközi védelem iránti kérelmét annak előterjesztése után 10 nappal „benyújthatta”,(51) nem ezen időtartam a jellemző, és egyes kérelmezőknek hónapokat kellett várniuk a kérelem benyújtására. Véleményem szerint a kérelmezőnek a harmadik személyekkel kapcsolatos eshetőségekre vonatkozó észrevételei teljességgel megalapozatlanok, mivel az előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügyben láthatólag nem áll fenn az eljárási irányelv 6. cikke (2) bekezdésének hatékony érvényesülését és a kérelmezési eljáráshoz való hozzáférést veszélyeztető túlzott vagy indokolatlan késedelem.
50. Mindenesetre az eljárási irányelv 6. cikkének (2) bekezdése szerint a nemzetközi védelmet kérelmezők feladata a kérelem benyújtása az illetékes hatóságok előtt, bár a 6. cikk (4) bekezdése alapján a tagállam bocsátja rendelkezésükre többek között a kötelező formanyomtatványt.(52) A Bíróság előtt lévő iratokban nincs jele, hogy az alperes nem bocsátotta a kérelmezők rendelkezésére a szükséges formanyomtatványokat, nem fogadta be a kitöltött nyomtatványokat, vagy befogadásukat alaptalanul akadályozta vagy késleltette.
51. Arra is rá kell mutatni, hogy az A és S ítélet tényállásától(53) eltérően, amelynek esetében egy kísérő nélküli kiskorútól visszavonhatatlanul megtagadnák a 2003/86 irányelv 10. cikke (3) bekezdésének a) pontja szerinti családegyesítési jogot, ha e tény értékelésének időpontjától függően már nem kiskorú, a Bíróság előtt lévő iratokban nincs arra utaló jel, hogy az időmúlás a jelen ügyben hasonló módon csorbítja a felperes többek között az elismerési irányelv alapján biztosított jogait.
Közbenső következtetés
52. Az eljárási irányelv 6. cikke nem határozza meg a menekült jogállású személy számára kiállított tartózkodási engedély hatályba lépésének időpontját. Az elismerési irányelv (21) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 13. cikke és 24. cikkének (1) bekezdése szerint közvetlenül a menekültjogállás elismerését követően kell kiállítani a menekült számára a tartózkodási engedélyt, amely a menekültjogállás deklaratív jellegétől függetlenül főszabály szerint a kiállítás időpontjától hatályos. E rendelkezések alapján nem kötelező a tartózkodási engedély kiállítása, illetve hatályba lépése a menekültjogállás hivatalos megadása vagy elismerése előtt.
A tagállamoknak a kedvezőbb szabályok bevezetéséhez való joga
53. Az eljárási irányelv 5. cikke szerint a tagállamok a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó eljárások tekintetében kedvezőbb szabályozást léptethetnek hatályba, vagy tarthatnak hatályban, amennyiben ezek a szabályok ezen irányelvvel összeegyeztethetőek. Az elismerési irányelv 3. cikke szintén úgy rendelkezik, hogy a tagállamok kedvezőbb szabályokat vezethetnek be, illetve tarthatnak fenn a nemzetközi védelem tartalmának meghatározására, amennyiben e vonatkozó szabályok összeegyeztethetők ezen irányelvvel.(54) A Bíróság ezért lényegében kimondta, hogy az elismerési irányelv ratione personae alkalmazási köre nem terjeszthető ki a nemzetközi védelem logikájával eleve nem összefüggő személyekre.(55)
54. Álláspontom szerint azonban a tagállam a menekült jogállás megadását követően tekintheti úgy, hogy az adott személy számára az elismerési irányelv 24. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított tartózkodási engedély a nemzetközi védelem iránti kérelemnek az eljárási irányelv 6. cikkének (2) bekezdésével összhangban történő benyújtása időpontjára visszamenőlegesen hatályosul.(56) E tekintetben a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvény 44. cikkének 2. bekezdéséhez hasonló nemzeti rendelkezés nem terjeszti ki az elismerési irányelv ratione personae alkalmazási körét a nemzetközi védelem logikájával eleve nem összefüggő személyekre. E rendelkezés csupán kibővíti a nemzetközi védelemben részesülő személy számára az elismerési irányelv VII. fejezete alapján biztosított egyik jogot. Noha elmoshatja a határokat a nemzetközi védelmet kérelmezők és az e védelemben részesülők jogállása és vonatkozó jogai között, e rendelkezés láthatólag nem ássa alá az eljárási irányelv és az elismerési irányelv célkitűzéseit. A Bíróság az A és S ítélet 57. pontjában kiemelte, hogy a menekültügyi eljárás tartama jelentős lehet. Különösen azon időszakokban gyakori az uniós jog által e tekintetben megállapított határidők túllépése, amikor ugrásszerűen megnő a nemzetközi védelem iránti kérelmek száma. Mivel a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvény 44. cikkének 2. bekezdéséhez hasonló nemzeti rendelkezések bizonyos mértékig mérsékelhetik az eljárás elhúzódását, – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálat függvényében – láthatólag nem sértik a szóban forgó irányelvek célkitűzéseit.
VI. Végkövetkeztetések
55. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a következő választ adja a rechtbank Noord‑Holland (észak‑hollandiai bíróság, Hollandia) által előterjesztett kérdésekre:
1) A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26‑i 2013/32/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 6. cikkét a következőképpen kell értelmezni:
e rendelkezés nem határozza meg a menekült jogállású személy számára kiállított tartózkodási engedély hatályba lépésének időpontját.
2) A harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (21) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 13. cikkét, valamint 24. cikkének (1) bekezdését a következőképpen kell értelmezni:
a menekült számára közvetlenül a menekültjogállás elismerését követően tartózkodási engedélyt kell kiállítani. A tagállamok bizonyos körülmények között kedvezőbb szabályok bevezetésére vagy fenntartására vonatkozó jogának sérelme nélkül, az ilyen tartózkodási engedély a menekültjogállás deklaratív jellegétől függetlenül a kiállítás időpontjától hatályos.
1 Eredeti nyelv: angol.
i A jelen ügy neve fiktív. Az nem egyezik az eljárásban részt vevő egyetlen fél valódi nevével sem.
2 A kérelem 2023. november 7‑én érkezett a Bírósághoz.
3 Lásd: a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2011. L 337., 9. o.; helyesbítések: HL 2017. L 167., 58. o.; HL 2019. L 19., 20. o.; a továbbiakban: elismerési irányelv) 24. cikkének (1) bekezdése.
4 A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2013. L 180., 60. o.; helyesbítés: HL 2016. L 198., 50. o.; a továbbiakban: eljárási irányelv).
5 A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2013. L 180, 96. o.).
6 Stb. 2000, 495. sz.
7 E rendelkezés a menekült jogállásra utal.
8 Lásd: 2018. április 12‑i A és S ítélet (C‑550/16, EU:C:2018:248; a továbbiakban: A és S ítélet), 53. és 54. pont; 2022. augusztus 1‑jei Bundesrepublik Deutschland (Nagykorúvá vált gyermek családegyesítése) ítélet (C‑279/20, EU:C:2022:618; a továbbiakban: XC ítélet), 46. pont.
9 A harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló, 2003. november 25‑i tanácsi irányelv (HL 2004. L 16, 44. o.; magyar nyelvű különkiadás: 19. fejezet, 6. kötet, 272. o.) a 2003/109 irányelv hatályának a nemzetközi védelmet élvező személyekre történő kiterjesztése tekintetében a fenti irányelv módosításáról szóló, 2011. május 11‑i 2011/51/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2011. L 132., 1. o.) 1. cikke 3. pontjának b) alpontja általi módosítással.
10 A családegyesítési jogról szóló, 2003. szeptember 22‑i tanácsi irányelv (HL 2003. L 251., 12. o.; magyar nyelvű különkiadás: 19. fejezet, 6. kötet, 224. o).
11 Lásd: a 2003/109 irányelv 4. cikke.
12 Lásd továbbá: az elismerési irányelv (21) preambulumbekezdése; A és S ítélet.
13 Amely a jelen ügyben 2021. október 20.
14 Az elismerési irányelv 2. cikkének m) pontja szerint „»tartózkodási engedély«: a tagállam hatóságai által az említett állam jogszabályai alapján előírt formában kiállított, harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy számára az ország területén történő tartózkodást lehetővé tévő engedély”.
15 Az elismerési irányelv (21) preambulumbekezdésében e kifejezés szerepel: „recognition of refugee status” (angol nyelvű változat), la „reconnaissance du statut de réfugié” (francia nyelvű változat), „pabėgėlio statuso pripažinimas” (litván nyelvű változat), el „reconocimiento del estatuto de refugiado” (spanyol nyelvű változat), o „reconhecimento do estatuto de refugiado” (portugál nyelvű változat) és „recunoașterea statutului de refugiat” (román nyelvű változat). Álláspontom szerint e kifejezések egy már fennálló helyzet hivatalos elismerésére utalnak. Ezen irányelv 13. cikkében pedig a következő szerepel: „granting refugee status” (angol nyelvű változat), „l’octroi du statut de réfugié” (francia nyelvű változat), „pabėgėlio statuso suteikimas” (litván nyelvű változat), „concesión del estatuto de refugiado” (spanyol nyelvű változat), „concessão do estatuto de refugiado” (portugál nyelvű változat) és „acordarea statutului de refugiat” (román nyelvű változat). Álláspontom szerint e kifejezések egy korábban nem feltétlenül létező jogállás megadására utalnak. Mindenesetre úgy gondolom, hogy az elismerési irányelv (21) preambulumbekezdésében és 13. cikkében szereplő e kifejezések egymással felcserélhetők, és a jelen indítványban ennek megfelelően alkalmazandók. Lásd többek között: a jelen indítvány 35. pontja. E megközelítést támasztja alá többek között az elismerési irányelv olasz, illetve német nyelvű változata, amely az irányelv (21) preambulumbekezdésében és 13. cikkében ugyanazon kifejezést használja: „riconoscimento”, illetve „zuerkennen”. Lásd továbbá: 2019. május 14‑i M és társai (Menekült jogállás visszavonása) ítélet (C‑391/16, C‑77/17 és C‑78/17, EU:C:2019:403, 91. pont; a továbbiakban: M és társai [Menekült jogállás visszavonása] ítélet). A menekültek helyzetére vonatkozó, 1967. január 31‑én New Yorkban aláírt és 1967. október 4‑én hatályba lépett jegyzőkönyvvel módosított, 1951. július 28‑án Genfben aláírt egyezmény (Recueil des traités des Nations unies, 1954, 189. kötet, 150. o., 2545. sz.; kihirdette az 1989. évi 15. tvr.; a továbbiakban: genfi egyezmény) lényegében a „menekültként” való elismerésre (1. cikk, C. rész, 4. pont) és az egyezmény szerinti jogok biztosítására (4., 13., 14. és 15. cikk) utal.
16 Lásd: az elismerési irányelv (12) preambulumbekezdése.
17 Lásd: M és társai (Menekült jogállás visszavonása) ítélet; 2024. június 18‑i Bundesrepublik Deutschland (A menekült jogállást elismerő határozat hatása) ítélet (C‑753/22, EU:C:2024:524), 71. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat. Lásd azonban: az elismerési irányelv 14. cikkének (4) bekezdése a menekültjogállás visszavonásáról, megszüntetéséről vagy megújításának megtagadásáról. Lásd továbbá: az elismerési irányelv 14. cikkének (5) bekezdése, miszerint az irányelv 14. cikkének (4) bekezdésében említett esetekben születhet olyan határozat, hogy nem ismerik el a menekültjogállást.
18 Lásd továbbá: az elismerési irányelv (21) preambulumbekezdése.
19 Lásd ilyen értelemben: M és társai (Menekült jogállás visszavonása) ítélet, 90‑92., 98., 99., 106., 110. és 111. pont. Wathelet főtanácsnok az M és társai (Menekült jogállás visszavonása) ügyre vonatkozó indítványában (C‑391/16, C‑77/17 és C‑78/17, EU:C:2018:486, 78. pont) kijelentette, hogy „az [elismerési irányelv] általános rendszeréből az következik, hogy egyrészt a menekültnek minősülés feltételei, másrészt a menekült jogállás biztosítása vagy visszavonása két külön fogalmat alkot.”
20 Az, hogy a nemzetközi védelemben részesülő személyek azonnal megszerzik az elismerési irányelv VII. fejezetében foglalt jogokat, ellentétben áll a Genfi Egyezmény szerinti fokozatos vagy lépcsőzetes jogszerzéssel. „Az emberi jogok nemzetközi jogában szokásos megközelítéssel ellentétben a [genfi] egyezményben meghatározott jogok nem illetik meg azonnal az állam területére érkező összes feltételezett menekültet. Ehelyett a menekülteket a menedéket nyújtó állammal való kapcsolatuk elmélyülésével a jogok egyre bővülő köre illeti meg.” Hathaway, J.C., „The Architecture of the UN Refugee Convention and Protocol”, in Costello, C., Foster, M., and Mc Adam, J., (szerk.), The Oxford Handbook of International Refugee Law, Oxford University Press, 2021, 180‑182. o.
21 M és társai (Menekült jogállás visszavonása) ítélet, 91., 98., 99., 110. és 111. pont. Lásd továbbá: 2023. július 6‑i Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Súlyos bűncselekményt elkövető menekült) ítélet (C‑8/22, EU:C:2023:542), 66‑70. pont.
22 M és társai (Menekült jogállás visszavonása) ítélet, 91. pont. Lásd továbbá: 2024. június 18‑i Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Menekült Törökország részére történő kiadatása iránti kérelem) ítélet (C‑352/22, EU:C:2024:521), 39‑41. pont.
23 Lásd analógia útján: 2015. június 24‑i T. ítélet (C‑373/13, EU:C:2015:413), 96. pont.
24 A harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemben részesülő személyként való elismerésére, a menekültek vagy a kiegészítő védelemre jogosult személyek egységes jogállására, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról, a 2003/109 irányelv módosításáról és a 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2024. május 14‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 2024/1347).
25 Lásd továbbá: a 2024/1347 rendelet (57) preambulumbekezdése. E rendelet ratione temporis nem alkalmazható a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemre. Lásd: a e rendelet 42. cikke, amely előírja, hogy ezt a rendeletet 2026. július 1‑jétől kell alkalmazni.
26 M és társai (Menekült jogállás visszavonása) ítélet, 91., 99. és 103. pont.
27 Lásd analógia útján: A és S ítélet, 54. pont.
28 M és társai (Menekült jogállás visszavonása) ítélet, 91., 99. és 103. pont. A menekült tartózkodási engedélyhez való joga az elismerési irányelv 24. cikkének (1) bekezdése alapján visszavonható nyomós nemzetbiztonsági vagy közrendi okokból. Ilyen körülmények között a menekült e jogállását annak tényleges megszűnéséig megtartja. Lásd analógia útján: 2015. június 24‑i T. ítélet (C‑373/13, EU:C:2015:413), 45‑55. és 95. pont. Lásd továbbá: 2024/1347 rendelet, 24. cikk, (1) és (5) bekezdés. E rendelet 24. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „a nemzetközi védelemben részesülő személyek addig jogosultak tartózkodási engedélyre, amíg menekült jogállással vagy kiegészítő védelmi jogállással rendelkeznek.” 24. cikkének (5) bekezdése pedig kimondja, hogy „az illetékes hatóságok csak akkor vonhatják vissza a tartózkodási engedélyt, vagy tagadhatják meg annak megújítását, amennyiben [...] visszavonták a menekült jogállást [...].”
29 Lásd továbbá: az elismerési irányelv 24. cikkének (2) bekezdése a kiegészítő védelmi jogállással rendelkező személyek tartózkodási engedélyhez való jogáról.
30 Lásd továbbá: a 2024/1347 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése, amely előírja, hogy „a tartózkodási engedélyt a menekült jogállás vagy a kiegészítő védelmi jogállás megadását követően a lehető leghamarabb és legkésőbb a nemzetközi védelem megadásáról szóló határozat közlését követően 90 nappal ki kell állítani [...]” (kiemelés tőlem).
31 Lásd: a jelen indítvány 20. és 25. pontja.
32 2020. december 17‑i Bizottság kontra Magyarország (A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadása) ítélet (C‑808/18, EU:C:2020:1029), 104. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
33 Vagy az eljárási irányelv 6. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében vett „egyéb hatóság” előtt. Lásd ebben az értelemben: 2020. június 25‑i Ministerio Fiscal (A hatóság, amelyhez vélhetően nemzetközi védelem iránti kérelemmel fordulnak) ítélet (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495), 94. és 98. pont.
34 A határidő attól függ, hogy a kérelmet az annak nyilvántartásba vételére a nemzeti jog szerint illetékes hatóság előtt „terjesztik‑e elő”, vagy más olyan hatóság előtt, amelyhez feltehetően ilyen kérelmek érkeznek, de a nemzeti jog alapján nincs hatásköre a nyilvántartásba vételre. A határidő meghosszabbítható, ha nagy számú személy terjeszt elő egyidejűleg nemzetközi védelem iránti kérelmet. Lásd: az eljárási irányelv 6. cikkének (5) bekezdése.
35 Míg az eljárási irányelv 6. cikkének (1) bekezdése a nemzetközi védelem iránti kérelem nyilvántartásba vételére konkrét határidőt állapít meg, addig az irányelv 6. cikkének (2) bekezdése a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtására nem szab határidőt. Az Unión belüli nemzetközi védelem iránti közös eljárás létrehozásáról, valamint a 2013/32 irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2024. május 14‑i 2024/1348/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 2024/1348.) 28. cikkének (1) bekezdése azonban úgy rendelkezik, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezőnek „a lehető leghamarabb, de legkésőbb a kérelem nyilvántartásba vételétől számított 21 napon belül be kell nyújtania a kérelmet a […] tagállam illetékes hatóságához...”. E határidő az említett rendelet 28. cikkének (5) bekezdése alapján két hónapra meghosszabbítható. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a 2024/1348 rendelet ratione temporis nem alkalmazandó. Lásd: e rendelet 79. cikkének (1) bekezdése, amely előírja, hogy e rendeletet 2026. június 12‑től kell alkalmazni.
36 2020. június 25‑i Ministerio Fiscal (Hatóság, amelyhez feltehetően nemzetközi védelem iránti kérelemmel fordulnak) ítélet (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495), 93. pont.
37 2022. június 30‑i Valstybės sienos apsaugos tarnyba és társai ítélet (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505), 62. pont.
38 2023. június 22‑i Bizottság kontra Magyarország (Menedékjogi kérelmet megelőző szándéknyilatkozat) ítélet (C‑823/21, EU:C:2023:504), 46. és 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat. A nemzetközi védelmet kérelmezőknek biztosított jogok az adott eljárási szakasz függvényében változnak. Így az eljárási irányelv 22. cikkének (1) bekezdésével összhangban a kérelmezőknek az eljárás valamennyi fázisában joguk van tanácsadót igénybe venni. Ezzel szemben a kérelmezők számára az eljárási irányelv 12. cikkében biztosított garanciák csak az ezen irányelv III. fejezetében meghatározott eljárásokra vonatkoznak.
39 Lásd továbbá: az eljárási irányelv 4. cikkének (1) bekezdése, amelynek előírása szerint a tagállamok biztosítják, hogy a kérelmek vizsgálatáért felelős eljáró hatóság „megfelelő eszközökkel – ideértve kellő számú szakszemélyzettel – rendelkezzen ahhoz, hogy ezen irányelvvel összhangban elláthassa feladatait”.
40 A hat hónapos határidő nem zárja ki ezen időszak meghosszabbíthatóságát az eljárási irányelv 31. cikkének (3) és (4) bekezdésében meghatározott okok alapján.
41 2020. december 17‑i Bizottság kontra Magyarország (A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadása) ítélet (C‑808/18, EU:C:2020:1029), 101. pont. Az eljárási irányelv 6. és 31. cikkében foglalt határidőket a közelmúltban a 2024/1348 rendelet 27., 28. és 35. cikke módosította.
42 Azonos fogalommeghatározás szerepel az elismerési irányelv 2. cikkének i) pontjában és a 2013/33 irányelv 2. cikkének b) pontjában.
43 Miként a holland kormány megjegyzi, az eljárási irányelv „az eljáráshoz való hozzáférés” című 6. cikke csak a nemzetközi védelem megadására irányuló eljárás kérelmezési szakaszára utal, az eljárás egészének befejezése után az elismerési irányelv 24. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított tartózkodási engedélyre nem.
44 A holland kormány hangsúlyozza, hogy a tartózkodási engedélyre az eljárási irányelv egyetlen rendelkezése utal, a 9. cikkének (1) bekezdése, és az is csak azért, hogy kifejezetten kizárja az ilyen engedélyhez való jogot.
45 Lásd ilyen értelemben: 2023. november 9‑i Odbor azylové a migrační politiky MV (A visszatérési irányelv hatálya) ítélet (C‑257/22, EU:C:2023:852), 37‑42. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2023. június 22‑i Bizottság kontra Magyarország (Menedékjogi kérelmet megelőző szándéknyilatkozat) ítélet (C‑823/21, EU:C:2023:504), 45. pont.
46 A harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 348., 98. o.).
47 Az eljárási irányelv 6. cikke értelmében.
48 Lásd analógia útján: 2021. november 16‑i Bizottság kontra Magyarország (A menedékkérők számára történő segítségnyújtás bűncselekménynek minősítése) ítélet (C‑821/19, EU:C:2021:930), 81. pont.
49 Azon személyek számára, akik az elismerési irányelv II. fejezete alapján nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtottak be, és megfelelnek az említett irányelv III. fejezetében meghatározott anyagi feltételeknek.
50 Az eljárási irányelv 6. cikke (2) bekezdésében foglalt tagállami kötelezettség egyértelmű jellegére figyelemmel álláspontom szerint a kérelmező mindenesetre kereset indíthat a tagállam illetékes hatóságával szemben a nemzetközi védelem iránti kérelme benyújtásának lehetővé tétele érdekében, illetve kártérítési keresetet nyújthat be az indokolatlan késedelem miatt.
51 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kitűnik, hogy több, mint tíz hónap telt el a felperes nemzetközi védelem iránti kérelmének előterjesztése (2021. október 10.) és e védelem megadása (2022. augusztus 26.) között.
52 A tagállamok előírhatják, hogy a kérelmek személyesen és/vagy valamely kijelölt helyen kerüljenek benyújtásra. Lásd: az eljárási irányelv 6. cikkének (3) bekezdése.
53 Ezen ítélet 57. pontja.
54 Lásd: az elismerési irányelv az ellátások minimális szintjének biztosítására utaló (12) preambulumbekezdése. Lásd továbbá: ugyanezen irányelv (41) preambulumbekezdése, amely szerint a tagállamok a nemzetközi védelemben részesülő személyek számára a saját állampolgárokkal szemben alkalmazottnál kedvezőbb szabályokat vezethetnek be vagy tarthatnak fenn.
55 2018. október 4‑i Ahmedbekova ítélet (C‑652/16, EU:C:2018:801), 71. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
56 Amint a jelen indítvány 40. pontja rámutatott, a 2003/109 irányelv 4. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése alapján e tartózkodási időszak is figyelembe vehető az ezen irányelv 4. cikkének (1) bekezdése szerint a valamely tagállamban huzamos tartózkodási jogállásra való jogosultsághoz szükséges öt éves jogszerű és folyamatos tartózkodás kiszámításánál. Hangsúlyozandó, hogy a 2003/109 irányelv 4. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdésében meghatározott határidők és feltételek nem teljesülése esetén ezen irányelv 13. cikke alkalmazandó, és kizárt a más tagállamokban való tartózkodásra az irányelv III. fejezetében előírt jogosultság.