Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. RIMVYDAS NORKUS
presentadas el 6 de marzo de 2025 (1)
Asunto C‑656/23 [Karaman] (i)
B
contra
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[Petición de decisión prejudicial planteada por el rechtbank Noord-Holland (Tribunal de Primera Instancia de Holanda Septentrional, Países Bajos)]
« Petición de decisión prejudicial — Política de asilo — Directiva 2011/95/UE — Normas relativas a los requisitos para el reconocimiento como beneficiario de protección internacional y al contenido de la protección concedida — Carácter declaratorio del reconocimiento del estatuto de refugiado — Artículo 13 — Considerando 21 — Permiso de residencia — Artículo 24, apartado 1 — Determinación de la fecha en que surte efecto el permiso de residencia expedido a un refugiado — Directiva 2013/32/UE — Procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional — Artículo 6 — Fecha de “formulación”, “registro” y “presentación” de la solicitud — Normas nacionales más favorables »
I. Introducción
1. La presente petición de decisión prejudicial (2) brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de aclarar el concepto de estatuto de refugiado y los derechos correspondientes a dicho estatuto. Se trata de que el Tribunal de Justicia compruebe si el carácter declaratorio del reconocimiento del estatuto de refugiado tiene consecuencias jurídicas para determinar la fecha en la que surte efecto un permiso de residencia expedido por un Estado miembro a un refugiado. Habida cuenta de que los Estados miembros deben expedir a los beneficiarios del estatuto de refugiado un permiso de residencia tan pronto como sea posible después de la concesión de la protección internacional, (3) se plantea la cuestión de si dicho permiso surte efecto con carácter retroactivo desde el momento en que la persona de que se trate tiene un derecho subjetivo al reconocimiento de su estatuto de refugiado o en otro momento.
2. El rechtbank Noord-Holland (Tribunal de Primera Instancia de Holanda Septentrional, Países Bajos) desea saber, en particular, si el momento en que surte efecto el permiso de residencia expedido a un refugiado viene determinado en el artículo 6 de la Directiva 2013/32/UE (4) y, de ser así, si la fecha pertinente es la de la formulación, la del registro o la de la presentación de una solicitud de protección internacional con arreglo a dicha disposición. En el supuesto de que el permiso de residencia expedido a un refugiado no surta efecto «cuando una persona formule una solicitud de la protección internacional», con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre procedimientos, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta cómo puede ello conciliarse con el artículo 13 y el considerando 21 de la Directiva de reconocimiento, que hacen referencia, respectivamente, a la obligación de los Estados miembros de conceder el estatuto de refugiado a las personas que reúnan los requisitos pertinentes y al carácter declaratorio de tal acto.
3. La presente petición de decisión prejudicial se inscribe en el contexto de los supuestos retrasos —prolongados— en la tramitación de las solicitudes de protección internacional y del consiguiente aplazamiento, en algunos casos, del otorgamiento o del disfrute de derechos, como el derecho al permiso de residencia, que el Derecho de la Unión reconoce a los beneficiarios de protección internacional.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
Directiva de reconocimiento
4. El considerando 21 de la Directiva de reconocimiento es del siguiente tenor:
«El reconocimiento del estatuto de refugiado es un acto declaratorio».
5. El artículo 2 de la Directiva dispone:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
d) “refugiado”: un nacional de un tercer país que, debido a fundados temores a ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a determinado grupo social, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o un apátrida que, hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual por los mismos motivos que los mencionados, no puede o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él […]
e) “estatuto de refugiado”: el reconocimiento por un Estado miembro de un nacional de un tercer país o de un apátrida como refugiado;
[…]».
6. A tenor del artículo 13 de la Directiva, titulado «Concesión del estatuto de refugiado»:
«Los Estados miembros concederán el estatuto de refugiado a los nacionales de terceros países o apátridas que reúnan los requisitos para ser refugiados con arreglo a los capítulos II y III.»
7. El artículo 24, apartado 1, de la Directiva, titulado «Permisos de residencia», establece:
«Tan pronto como sea posible después de la concesión de la protección internacional, salvo en caso de que se opongan a ello motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público, […] los Estados miembros expedirán a los beneficiarios del estatuto de refugiado un permiso de residencia válido como mínimo por tres años y renovable.»
Directiva sobre procedimientos
8. El artículo 6 de la Directiva sobre procedimientos, titulado «Acceso al procedimiento», dispone:
«1. Cuando una persona formule una solicitud de protección internacional a una autoridad competente para el registro de estas solicitudes con arreglo al Derecho nacional, el registro se realizará en el plazo máximo de los tres días hábiles siguientes a que se formule la solicitud.
[…]
2. Los Estados miembros garantizarán que la persona que haya formulado una solicitud de protección internacional tenga efectivamente la oportunidad de presentarla lo antes posible. […]
3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros podrán exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente y/o en un lugar determinado.
4. No obstante lo dispuesto en el apartado 3, una solicitud de protección internacional se considerará presentada a partir del momento en el que el solicitante presente el formulario o, cuando así lo prevea el Derecho nacional, las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate reciban un informe oficial.
[…]»
9. El artículo 9 de la Directiva, titulado «Derecho de permanencia en el Estado miembro durante el examen de la solicitud», establece en su apartado 1:
«Los solicitantes estarán autorizados a permanecer en el Estado miembro, únicamente a efectos del procedimiento, hasta que la autoridad decisoria haya dictado una resolución de conformidad con los procedimientos en primera instancia establecidos en el capítulo III. Ese derecho a permanecer no constituirá un derecho a obtener un permiso de residencia.»
10. El artículo 31 de la Directiva, titulado «Procedimiento de examen», dispone:
«[…]
2. Los Estados miembros procurarán que dicho examen concluya lo más rápidamente posible, sin perjuicio de un examen suficiente y completo.
3. Los Estados miembros procurarán que el procedimiento de examen termine en el plazo de seis meses a partir de la presentación de la solicitud.
[…]
Los Estados miembros podrán ampliar el plazo de seis meses establecido en el presente apartado por un período que no excederá de otros nueve meses cuando:
[…]
De forma excepcional, en circunstancias debidamente justificadas, los Estados miembros podrán ampliar los plazos establecidos en el presente apartado por un máximo de tres meses cuando ello sea necesario para garantizar un examen adecuado y completo de la solicitud de protección internacional.
[…]».
Directiva 2013/33/UE (5)
11. El artículo 6 de esta Directiva, titulado «Documentación», establece:
«1. Los Estados miembros velarán por que, en un plazo de tres días después de la presentación de una solicitud de protección internacional, se proporcione al solicitante un documento expedido a su nombre que certifique su condición de solicitante o acredite que está autorizado a permanecer en el territorio del Estado miembro mientras su solicitud está en trámite o pendiente de examen.
Si el titular de dicho documento no goza de libertad para circular por la totalidad o parte del territorio del Estado miembro, el documento expedido deberá acreditar también esta situación.
[…]
4. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para facilitar a los solicitantes el documento a que se refiere el apartado 1, que tendrá validez mientras estén autorizados a permanecer en el territorio del Estado miembro de que se trate.
[…]»
12. El artículo 7 de la Directiva, titulado «Residencia y libertad de circulación», dispone:
«1. Los solicitantes podrán circular libremente por el territorio del Estado miembro de acogida o dentro de una zona que les haya asignado dicho Estado miembro. La zona asignada no afectará a la esfera inalienable de la vida privada y ofrecerá suficiente margen para garantizar el acceso a todos los beneficios concedidos con arreglo a la presente Directiva.
[…]»
B. Derecho neerlandés
Ley de Extranjería
13. El artículo 28 de la Vreemdelingenwet (Ley de Extranjería), de 23 de noviembre de 2000, (6) establece:
«1. La [demandada] estará facultada para:
a) estimar, desestimar, no examinar, declarar inadmisible o negarse a considerar una solicitud de permiso de residencia de duración determinada […]»
14. El artículo 29 de esta Ley dispone:
«1. El permiso de residencia de duración determinada a que se refiere el [artículo 28] podrá expedirse a un extranjero:
a) que tenga el estatuto de refugiado; o
[…]»
15. Con arreglo al artículo 44 de dicha Ley:
«[…]
2. En caso de que sea estimada la solicitud de permiso de residencia de duración determinada a que se refiere el artículo 28, apartado 1, letra a), dicho permiso de residencia se concederá a partir de la fecha de recepción de la solicitud.»
III. Hechos del litigio principal y cuestiones prejudiciales
16. El 10 de octubre de 2021, B (en lo sucesivo, «demandante»), nacional de un tercer país, acudió al Centro de Solicitudes del Immigratie- en Naturalisatiedienst (Servicio de Inmigración y Naturalización, Países Bajos; en lo sucesivo, «IND») de la localidad de Ter Apel para solicitar asilo. Su solicitud fue registrada en dicha fecha, a partir de la cual estaba legalmente en los Países Bajos, disfrutaba de las condiciones de recepción de asilo y no corría el riesgo de ser expulsado (riesgo de devolución).
17. El 20 de octubre de 2021, el IND, actuando bajo la autoridad del Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretario de Estado de Justicia y Seguridad, Países Bajos; en lo sucesivo, «demandada»), facilitó al demandante el formulario de solicitud de protección internacional normalizado M35-H, que este último firmó y presentó ese mismo día.
18. Mediante decisión de 26 de agosto de 2022, la demandada concedió protección internacional al demandante, en virtud del artículo 29, apartado 1, letra a), de la Ley de Extranjería. (7) De conformidad con el artículo 44, apartado 2, de dicha Ley, la citada decisión comenzó a surtir efecto el 20 de octubre de 2021, es decir, en la fecha en la que presentó el formulario de solicitud M35-H. Se le concedió un permiso de residencia con validez desde el 20 de octubre de 2021 hasta el 20 de octubre de 2026.
19. El demandante interpuso recurso ante el órgano jurisdiccional remitente al no estar de acuerdo con la fecha en que su permiso de residencia comienza a surtir efecto. Considera que el permiso de residencia comienza a surtir efecto en la fecha en que el solicitante comunica su deseo de obtener asilo. Se trata del momento en que formula una solicitud con arreglo a lo dispuesto en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre procedimientos (en este caso, el 10 de octubre de 2021).
20. Según el demandante, el hecho de que el permiso de residencia no produzca efectos mientras no se cumplan los requisitos procedimentales señalados por la demandada para la presentación de una solicitud de protección internacional menoscaba el carácter declaratorio del estatuto de refugiado, tal como ha sido confirmado por el Tribunal de Justicia, (8) y es contrario al artículo 13 de la Directiva de reconocimiento. También es contrario al efecto útil y a la finalidad de la Directiva sobre procedimientos, ya que el solicitante dependería indebidamente de las autoridades competentes en lo tocante al derecho de asilo, a la posibilidad de hacer valer los derechos que le garantiza el artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), relativo al derecho de asilo, y a la adquisición del estatuto de residente de larga duración, con arreglo a la Directiva 2003/109/CE. (9) El ejercicio del derecho de asilo no ha de depender ni de la carga de trabajo de las autoridades competentes ni de las decisiones políticas que adopten los Estados miembros en cuanto a la dotación de personal. Los solicitantes de asilo no han de recibir un trato diferente únicamente por el momento en que puedan presentar una solicitud formal de protección internacional.
21. Además, de conformidad con el artículo 31, apartado 2, de la Directiva sobre procedimientos, los Estados miembros tienen que procurar que el procedimiento de examen concluya lo más rápidamente posible. El artículo 31, apartado 3, de la misma Directiva precisa que el plazo en el que debe adoptarse la resolución comienza a correr a partir de la presentación de la solicitud de protección internacional. De este modo, se introduce expresamente una excepción a la premisa de que los derechos mencionados en la Directiva sobre procedimientos pueden invocarse desde el momento en que se «formula» la solicitud. De ello puede deducirse que todos los derechos se aplican a partir de la «formulación» de la solicitud, a menos que la Directiva sobre procedimientos establezca otra fecha.
22. La demandada considera que el artículo 44 de la Ley de Extranjería es conforme con el Derecho de la Unión. En virtud de dicha Ley, una solicitud de asilo únicamente se considera recibida cuando ha sido presentada en la forma prescrita. El demandante indicó el 10 de octubre de 2021 que deseaba solicitar asilo. Este deseo se registró ese mismo día. El 20 de octubre de 2021, los requisitos formales se completaron con la firma del formulario de solicitud y se inició el procedimiento de asilo. Se expidió al solicitante un permiso de residencia con efectos a partir de la fecha de la solicitud, a saber, el 20 de octubre de 2021. La demandada considera que esto es conforme con el artículo 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento y con el requisito que contempla en cuanto a la expedición de un permiso de residencia renovable «tan pronto como sea posible después de la concesión de la protección internacional». De esta disposición se desprende que existe una diferencia entre el estatuto de refugiado, que es declaratorio, y el permiso de residencia, que no lo es. La Directiva 2003/86/CE (10) y las sentencias dictadas en los asuntos A y S y XC, que la interpretan, no pueden aplicarse por analogía, habida cuenta de que el artículo 24 de la Directiva de reconocimiento regula explícitamente la fecha en la que debe expedirse el permiso de residencia.
23. Al manifestar su voluntad de obtener asilo, el demandante formuló una solicitud de protección internacional, con arreglo al artículo 6 de la Directiva sobre procedimientos, y una solicitud de asilo, con arreglo al artículo 28 de la Ley de Extranjería. Esto no significa que el permiso de residencia que se le expidió deba surtir efecto a partir de esa fecha. El artículo 6 de la Directiva sobre procedimientos establece que los Estados miembros pueden distinguir entre la formulación (formular) de una solicitud de asilo y la presentación (presentar) de dicha solicitud. Del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre procedimientos se desprende que los Estados miembros están facultados para establecer normas detalladas relativas a la presentación de las solicitudes.
24. Además, habida cuenta de la presión a la que estaba sometida el IND en el momento de la solicitud, el plazo de diez días que transcurrió entre el momento en que el manifestó su deseo de obtener la protección internacional y el momento en que pudo presentar la solicitud de asilo no es excesivamente largo. El demandante pudo presentar la solicitud de protección internacional «lo antes posible», por lo que la demandada actuó de conformidad con lo previsto en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre procedimientos.
25. Al calcular la duración de la residencia legal, en los Países Bajos los nacionales de terceros países reciben un trato más favorable que el exigido por el Derecho de la Unión. (11) En caso de que se acceda a la solicitud de asilo, el permiso de residencia concedido surte efecto desde la fecha en que se presentó la solicitud. Esto significa que toda la duración del procedimiento de asilo se considera período de residencia legal a la hora de examinar las solicitudes del estatuto de residente de larga duración.
26. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si las normas nacionales que establecen que el permiso de residencia no puede surtir efecto antes de que se cumplan los requisitos procedimentales nacionales (12) son contrarias al carácter declaratorio del estatuto de refugiado o al artículo 13 de la Directiva de reconocimiento. (13) Del artículo 6 de la Directiva sobre procedimientos se desprende con claridad que existe una diferencia entre la formulación y la presentación de la solicitud de asilo. En el presente asunto se discute, en esencia, si el Derecho de la Unión regula la fecha en que surte efecto el permiso de residencia concedido a los refugiados y, en caso afirmativo, si, con arreglo al Derecho de la Unión, dicho efecto está vinculado a la fecha en que se «formula» o se «presenta» la solicitud de protección internacional o a otra fecha.
27. En consecuencia, el rechtbank Noord-Holland (Tribunal de Primera Instancia de Holanda Septentrional) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Tiene alguna relevancia el artículo 6 de la [Directiva sobre procedimientos] a la hora de responder a la cuestión de la fecha de entrada en vigor de un permiso de residencia?
2) En caso de respuesta afirmativa, ¿debe interpretarse el artículo 6 de la Directiva sobre procedimientos en el sentido de que, para determinar la fecha de entrada en vigor del permiso de residencia, ha de atenderse a la fecha en que la solicitud de protección internacional:
– ha sido formulada (artículo 6, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva sobre procedimientos), o
– ha sido registrada (artículo 6, apartados 1, párrafo primero, y 5, de la Directiva sobre procedimientos), o
– ha sido presentada (formalmente) (artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva sobre procedimientos)?
3) En caso de que la formulación de la solicitud no resulte determinante para fijar la fecha de entrada en vigor del permiso de residencia, ¿cómo se articula esta consideración con el artículo 13 de la Directiva de reconocimiento, en relación con el considerando 21 de la misma, a la vista del carácter declaratorio del reconocimiento del estatuto de refugiado previsto en ellos?»
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
28. Han presentado observaciones escritas el demandante, el Gobierno neerlandés y la Comisión Europea. En la vista celebrada el 5 de diciembre de 2024, las mismas partes presentaron observaciones orales y respondieron a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia.
V. Análisis
A. Alegaciones
29. El demandante considera que la tercera cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente debe responderse primero, ya que el carácter declaratorio del estatuto de refugiado debe tener preferencia sobre la respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. Considera que el permiso de residencia expedido conforme a lo dispuesto en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento surte efecto a partir de la fecha de «formulación» de la solicitud de protección internacional en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre procedimientos. Cualquier fecha posterior menoscabaría el carácter declaratorio del reconocimiento del estatuto de refugiado, confirmado por el artículo 13 y el considerando 21 de la Directiva de reconocimiento, y los solicitantes dependerían indebidamente de las autoridades competentes para ejercer su derecho de asilo, que les reconoce el artículo 18 de la Carta. Con carácter subsidiario, el demandante alega que el permiso de residencia debe surtir efecto en la fecha de registro de la solicitud de protección internacional.
30. El Gobierno neerlandés y la Comisión consideran que el artículo 6 de la Directiva sobre procedimientos no determina cuándo surte efecto el permiso de residencia. La Comisión señala que, de conformidad con el artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre procedimientos, el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2013/33 y el artículo 24 de la Directiva de reconocimiento, los Estados miembros pueden expedir un permiso de residencia que surta efecto desde la fecha de concesión de la protección internacional. La Comisión considera que una legislación nacional que establece que un permiso de residencia surte efecto con carácter retroactivo a partir de la fecha de presentación de una solicitud de protección internacional «va más allá» de los requisitos previstos por la Directiva de reconocimiento y la Directiva sobre procedimientos. El Gobierno neerlandés señala que el artículo 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento no determina en qué momento surte efecto el permiso de residencia expedido a un refugiado. No obstante, el Derecho de la Unión no se opone a una normativa nacional en virtud de la cual tal permiso de residencia surte efecto a partir de la fecha de presentación de la solicitud de protección internacional. Tanto el Gobierno neerlandés como la Comisión consideran que el hecho de que un permiso de residencia surta efecto a partir de la fecha de presentación de la solicitud de protección internacional no menoscaba el carácter declaratorio del estatuto de refugiado.
B. Análisis
31. Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el artículo 6 de la Directiva sobre procedimientos regula la fecha a partir de la cual surte efecto el permiso de residencia (14) expedido a un refugiado. En caso de que dicha disposición no regule esta cuestión y el permiso de residencia no surta efecto en la fecha de la formulación de la solicitud de protección internacional por un refugiado, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta cómo puede ello conciliarse con el carácter declaratorio del estatuto de refugiado.
32. Antes de analizar la pertinencia del artículo 6 de la Directiva sobre procedimientos en el marco de la presente petición de decisión prejudicial, examinaré el concepto de estatuto de refugiado y la distinción en el Derecho de la Unión entre dicho estatuto y «ser refugiado». Además, analizaré los diferentes derechos vinculados a estos conceptos jurídicos. En particular, trataré la relación existente entre la concesión del estatuto de refugiado (15) y el derecho a un permiso de residencia con arreglo al Derecho de la Unión, así como la pertinencia del artículo 6 de la Directiva de procedimientos en tal contexto. Por último, abordaré si la Directiva de reconocimiento y la Directiva sobre procedimientos se oponen a la adopción de una normativa nacional según la cual un permiso de residencia surte efecto con carácter retroactivo desde la fecha de presentación de la solicitud de protección internacional.
Estatuto de refugiado y derecho a un permiso de residencia con arreglo al artículo 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento
33. La Directiva de reconocimiento tiene como objetivo establecer criterios comunes para la identificación de personas necesitadas de protección internacional y asegurar que un nivel mínimo de prestaciones esté disponible para dichas personas en todos los Estados miembros. (16) El artículo 13 de la Directiva de reconocimiento establece que los Estados miembros tienen que conceder el estatuto de refugiado a los nacionales de terceros países o apátridas que reúnan los requisitos para ser refugiados con arreglo a los capítulos II y III de dicha Directiva. Los Estados miembros no disponen de ningún margen de apreciación a este respecto. (17)
34. El Tribunal de Justicia, al tiempo que confirma que el reconocimiento o la concesión del estatuto de refugiado tiene carácter declaratorio, y no constitutivo, (18) subraya que existe una distinción entre el hecho de ser «refugiado», como se define en el artículo 2, letra d), de la Directiva de reconocimiento, y la concesión o el reconocimiento formal del «estatuto de refugiado», con arreglo a la definición contemplada en el artículo 2, letra e), de la misma Directiva. (19) Solo una vez que se ha reconocido formalmente al individuo de que se trate como refugiado es, con arreglo al artículo 2, letra b), de la Directiva de reconocimiento, «beneficiario de protección internacional» a efectos de dicha Directiva y disfruta de todos los derechos y prestaciones previstos en el capítulo VII de la misma. (20)
35. La distinción entre ser refugiado y el estatuto de refugiado y los diferentes derechos vinculados a estos conceptos se desprende con claridad del artículo 14, apartados 4 a 6, de la Directiva de reconocimiento, relativos a la revocación, finalización o denegación de la renovación del estatuto, así como de la jurisprudencia pertinente. Los Estados miembros pueden revocar o denegar el estatuto de refugiado en virtud del artículo 14, apartados 4 y 5, de la Directiva de reconocimiento, aun cuando la persona de que se trate reúna los requisitos materiales para ser refugiado. Los refugiados siguen disfrutando de determinados derechos garantizados por la Convención de Ginebra pese a la pérdida del estatuto de refugiado, pero ya no podrán disfrutar de todas las prestaciones previstas en el capítulo VII de la Directiva de reconocimiento. De conformidad con el artículo 14, apartado 6, de dicha Directiva, debe respetarse el nivel mínimo de protección establecido en la Convención de Ginebra, como exigen el artículo 78 TFUE, apartado 1, y el artículo 18 de la Carta. (21)
36. De ello se deduce que determinados derechos recogidos en el capítulo VII de la Directiva de reconocimiento, como la protección contra la devolución (artículo 21), se conceden, en principio, a todos los refugiados, mientras que otros, como el derecho a la información sobre los derechos y las obligaciones relacionados, entre otros, con el estatuto de refugiado (artículo 22), el derecho a un permiso de residencia (artículo 24), el derecho a los documentos de viaje (artículo 25) y el derecho de acceso al empleo (artículo 26), están supeditados a la concesión de la protección internacional. (22) Además, el capítulo VII de la Directiva de reconocimiento contiene derechos equivalentes a los establecidos en la Convención de Ginebra y otros derechos que conceden mayor protección y no tienen equivalente en dicha Convención. El derecho a obtener un permiso de residencia en virtud del artículo 24 de la Directiva de reconocimiento pertenece a esta última categoría.
37. El derecho a un permiso de residencia reviste especial importancia, ya que, de hecho, puede facilitar el acceso a otros derechos del capítulo VII de la Directiva de reconocimiento. En este sentido, el considerando 40 de esta Directiva indica que «los Estados miembros podrán disponer, dentro de los límites establecidos por sus obligaciones internacionales, que la concesión de beneficios en materia de empleo, protección social, asistencia sanitaria e instrumentos de integración requiera la expedición previa de un permiso de residencia». Si bien el Tribunal de Justicia ha señalado que la condición que contiene ese considerando «hace referencia no obstante a actuaciones de carácter puramente administrativo» ya que el capítulo VII de la Directiva de reconocimiento tiene el objetivo de garantizar a los refugiados un nivel mínimo de beneficios en todos los Estados miembros, (23) la importancia de un permiso de residencia y el acceso efectivo a los derechos se pone de manifiesto en el artículo 20, apartado 3, del reciente Reglamento n.º 2024/1347. (24) Esta disposición establece que, «cuando el permiso de residencia no se expida a un beneficiario de protección internacional en un plazo de quince días a partir de la concesión de la protección internacional, el Estado miembro de que se trate tomará medidas provisionales, tales como el registro o la expedición de un documento, para garantizar que el beneficiario tenga un acceso efectivo a los derechos establecidos en el [capítulo VII] […] hasta el momento en que se expida el permiso de residencia de conformidad con el artículo 24». (25)
38. En la sentencia M y otros (Revocación del estatuto de refugiado), el Tribunal de Justicia confirmó que un nacional de un tercer país o un apátrida cuyo estatuto de refugiado no esté formalmente reconocido no tiene derecho a un permiso de residencia con arreglo al artículo 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento. (26) Esto es así aun cuando la persona haya presentado una solicitud de protección internacional con arreglo al capítulo II de la Directiva de reconocimiento, cumpla las condiciones materiales establecidas en el capítulo III de dicha Directiva y tenga un derecho subjetivo a que se le reconozca el estatuto de refugiado. (27)
39. De ello se deduce que el derecho a un permiso de residencia con arreglo al artículo 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento está «asociado» o «vinculado» al estatuto de refugiado (28) según se define en el artículo 2, letra e), de esta Directiva. (29) En este sentido, el artículo 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento exige a los Estados miembros que expidan un permiso de residencia a los refugiados tan pronto como sea posible después de la concesión de la protección internacional. La Directiva de reconocimiento no obliga a expedir un permiso de residencia con anterioridad a esa fecha. Además, aunque esta disposición no determina expresamente el momento en que el permiso de residencia surte efecto en virtud del Derecho de la Unión, nada en el texto de la Directiva de reconocimiento indica que el legislador de la Unión haya querido que los permisos de residencia expedidos a los refugiados surtan efecto con carácter retroactivo y, por tanto, con anterioridad a la concesión formal de la protección internacional. Del tenor del artículo 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento se desprende que los Estados miembros deben acelerar la expedición de un permiso de residencia después de la concesión de la protección internacional a un refugiado. (30) Para no comprometer ni frustrar el objetivo de esta disposición y para garantizar que una persona que tenga el estatuto de refugiado disfrute efectivamente de todos los derechos del capítulo VII de dicha Directiva, considero que el permiso de residencia debe surtir efecto desde la fecha de expedición.
40. Esta interpretación del artículo 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento no queda desvirtuada por el artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2003/109. (31) El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2003/109 obliga a los Estados miembros a conceder el estatuto de residente de larga duración a los nacionales de terceros países que hayan residido legal e ininterrumpidamente en su territorio durante los cinco años inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud correspondiente. El artículo 4, apartados 2 y 3, de la Directiva 2003/109 establece unas reglas precisas para el cálculo del período de residencia de «cinco años» previsto en su artículo 4, apartado 1. En este sentido, el artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2003/109, que se refiere a los solicitantes de protección internacional, establece que «al menos la mitad del período que va de la fecha en que se ha presentado la solicitud de protección internacional, sobre cuya base se ha concedido la protección internacional, a la fecha en que se concede el permiso de residencia mencionado en el artículo 24 de la [Directiva de reconocimiento], o la totalidad de dicho período si excede de 18 meses, se tendrá en cuenta para calcular el período a que se refiere el apartado 1». Cabe destacar que el artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2003/109 no regula en qué momento surte efecto un permiso de residencia expedido con arreglo al artículo 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento, sino que prevé que los períodos de residencia de personas a las que se ha concedido la protección internacional se calculen, en determinadas circunstancias, desde el momento de la presentación de la solicitud de protección internacional únicamente a los efectos de calcular el requisito de los «cinco años» de residencia. El artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2003/109 no puede aplicarse fuera de contexto y no respalda en modo alguno la afirmación del demandante de que el permiso de residencia expedido con arreglo al artículo 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento surte efecto desde la fecha de la formulación de la solicitud de protección internacional.
Artículos 6 y 9, apartado 1, de la Directiva sobre procedimientos
41. Considero que el artículo 6 de la Directiva sobre procedimientos y la jurisprudencia pertinente no modifican ni alteran la interpretación de los artículos 13 y 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento que se ha expuesto. El objetivo de la Directiva sobre procedimientos consiste en garantizar un acceso efectivo, sencillo y rápido al procedimiento de protección internacional. (32) El artículo 6 de esta Directiva obliga a los Estados miembros a velar por que los interesados puedan ejercer efectivamente el derecho a solicitar protección internacional y establece una distinción entre la formulación, el registro y la presentación de la solicitud de protección internacional.
42. Un nacional de un tercer país o un apátrida «formula» una solicitud de protección internacional al manifestar su voluntad de solicitar dicha protección ante una autoridad competente para el registro de tal solicitud con arreglo al Derecho nacional. (33) De conformidad con el artículo 6, apartado 1, de esta Directiva, los Estados miembros registrarán las solicitudes de protección internacional en el plazo máximo de los tres o seis días hábiles siguientes a que «se formule» la solicitud. (34)
43. El artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre procedimientos establece que los Estados miembros garantizarán que la persona que haya «formulado» una solicitud de protección internacional tenga efectivamente la oportunidad de «presentarla» lo antes posible. (35) Este último acto obliga, en principio, al solicitante de protección internacional a cumplimentar un formulario previsto a tal efecto de conformidad con el artículo 6, apartado 4, de dicha Directiva. El acto de «formular» una solicitud de protección internacional no requiere formalidad administrativa alguna. No obstante, tales formalidades deberán respetarse cuando se «presente» la solicitud. (36) Por tanto, la formulación y la presentación de la solicitud de protección internacional constituyen dos fases distintas y sucesivas. Existe, no obstante, un vínculo estrecho entre estos actos, en la medida en que están dirigidos a garantizar, por un lado, el acceso efectivo al procedimiento de examen de la solicitud de protección internacional y, por otro, la efectividad del artículo 18 de la Carta. (37)
44. Según reiterada jurisprudencia, un Estado miembro no puede, so pena de menoscabar el efecto útil del artículo 6 de la Directiva sobre procedimientos, demorar injustificadamente el momento en el que se pone a la persona interesada en condiciones de formular la solicitud de protección internacional. (38) En mi opinión, este enfoque es aplicable, mutatis mutandis, al artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva y a la presentación de una solicitud de protección internacional, habida cuenta de la utilización en dicha disposición de las expresiones «tenga efectivamente la oportunidad» y «lo antes posible». (39) La presentación de una solicitud de protección internacional da inicio al cómputo del plazo de seis meses (40) en el que, con arreglo al artículo 31, apartado 3, de la Directiva sobre procedimientos, la autoridad decisoria, en principio, debe adoptar una decisión sobre dicha solicitud. (41)
45. Si bien un nacional de un tercer país adquiere la condición de «solicitante de protección internacional», en el sentido del artículo 2, letra c), de la Directiva sobre procedimientos, (42) desde el momento en que «formula» su solicitud, esta Directiva no contempla la expedición de un permiso de residencia a dicho solicitante y menos aún especifica la fecha en la que surte efecto el permiso de residencia. (43)
46. No obstante, el artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre procedimientos concede al solicitante de protección internacional el derecho a permanecer en el territorio del Estado miembro durante el examen de la solicitud. El derecho a permanecer en el territorio se reconoce únicamente a efectos del procedimiento y dura hasta la adopción de una decisión con arreglo al capítulo III de la Directiva sobre procedimientos. Esta disposición también prevé expresamente que el derecho a permanecer en el territorio no constituye un derecho a obtener un permiso de residencia; (44) impide que se considere que un solicitante de protección internacional se encuentra «en situación irregular», en el sentido de la Directiva 2008/115/CE, (45) durante el período comprendido entre la formulación de la solicitud de protección internacional y la adopción de una decisión en primera instancia sobre dicha solicitud. (46)
47. El derecho de un solicitante de protección internacional a permanecer en un Estado miembro (o en una parte de este) mientras su solicitud se esté examinando se confirma, en particular, en los artículos 6, apartado 1, y 7, apartado 1, de la Directiva 2013/33. Además, de conformidad con el artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva, los Estados miembros deben proporcionar al solicitante de protección internacional un documento que certifique su condición de solicitante o acredite que está autorizado a permanecer en el territorio del Estado miembro mientras su solicitud está en trámite o pendiente de examen.
48. Habida cuenta de que la fase de examen del procedimiento no comienza hasta después de que haya finalizado la fase de acceso, (47) un retraso en esta última fase dará lugar a un retraso en el inicio del procedimiento de examen. (48) Esto retrasará, en última instancia, la eventual concesión del estatuto de refugiado (49) y se pospondrá la posibilidad de que los refugiados gocen de los derechos inherentes a dicho estatuto, incluido el derecho a un permiso de residencia con arreglo al artículo 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento. No obstante, a falta de una disposición legislativa como el artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2003/109, no considero que, ante tal retraso, un refugiado tenga derecho a un permiso de residencia en el momento de la concesión del estatuto de refugiado que surta efecto con carácter retroactivo. Llegar a otra conclusión supondría distorsionar la clara distinción entre «ser refugiado» y el estatuto de refugiado y los diferentes derechos inherentes a estos conceptos jurídicos. (50)
49. En el presente asunto, el demandante señala que, si bien pudo «presentar» su solicitud de protección internacional diez días después de haberla formulado, (51) el plazo en cuestión no es representativo y algunos solicitantes tuvieron que esperar meses para presentar sus solicitudes. En mi opinión, puesto que no parece que en el asunto principal concurran dilaciones indebidas o injustificables que menoscaben el efecto útil del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre procedimientos y el acceso al procedimiento de solicitud, las observaciones del demandante en relación con otros casos relativos a terceros carecen totalmente de relevancia.
50. En cualquier caso, incumbe a los solicitantes de protección internacional presentar una solicitud ante las autoridades competentes de conformidad con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre procedimientos, mientras que los Estados miembros deben facilitarles, en particular, el formulario exigido en virtud del artículo 6, apartado 4, de dicha Directiva. (52) Nada en los autos en poder del Tribunal de Justicia indica que la demandada no facilitara a los solicitantes los formularios exigidos, no los aceptara una vez cumplimentados u obstaculizara o retrasara indebidamente su aceptación.
51. Asimismo, es preciso señalar que, a diferencia de los hechos de la sentencia dictada en el asunto A y S, (53) donde un menor no acompañado podía verse privado irrevocablemente del derecho a la reagrupación familiar, con arreglo al artículo 10, apartado 3, letra a), de la Directiva 2003/86, por no ser ya menor, en función de la fecha en que se apreciara tal hecho, en los autos en poder del Tribunal de Justicia no hay indicación alguna de que, en el presente asunto, los derechos concedidos al demandante en virtud, en particular, de la Directiva de reconocimiento vayan a sufrir una merma similar por el paso del tiempo.
Conclusión provisional
52. El artículo 6 de la Directiva sobre procedimientos no determina la fecha en la que surte efecto un permiso de residencia expedido a una persona que tiene el estatuto de refugiado. De conformidad con el artículo 13 de la Directiva de reconocimiento, en relación con el considerando 21 y con el artículo 24, apartado 1, de la misma, el permiso de residencia debe expedirse al refugiado lo antes posible después de que se le haya concedido el estatuto de refugiado y, en principio, surte efecto a partir de la fecha de expedición, a pesar de la naturaleza declaratoria del estatuto de refugiado. No existe, en virtud de estas disposiciones, ninguna exigencia que imponga que el permiso de residencia deba expedirse o surtir efecto antes de la concesión o reconocimiento formal del estatuto de refugiado.
Derecho de los Estados miembros a establecer normas más favorables
53. De conformidad con el artículo 5 de la Directiva sobre procedimientos, los Estados miembros podrán establecer o mantener disposiciones más favorables en relación con los procedimientos para la concesión o retirada de la protección internacional, en la medida en que tales disposiciones sean compatibles con dicha Directiva. Asimismo, el artículo 3 de la Directiva de reconocimiento establece que los Estados miembros podrán introducir o mantener normas más favorables para determinar el contenido de la protección internacional, siempre que sean compatibles con dicha Directiva. (54) Así, el Tribunal de Justicia ha declarado, en esencia, que el ámbito de aplicación de la Directiva de reconocimiento no puede ampliarse ratione personae para incluir a personas que, a priori, carezcan de todo nexo con la lógica de la protección internacional. (55)
54. No obstante, entiendo que, tras conceder el estatuto de refugiado a una persona, un Estado miembro puede determinar que un permiso de residencia expedido a dicha persona, con arreglo al artículo 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento, surta efecto con carácter retroactivo desde la fecha de presentación de la solicitud de protección internacional de conformidad con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre procedimientos. (56) En este sentido, una disposición nacional como el artículo 44, apartado 2, de la Ley de Extranjería de 2000 no amplía el ámbito de aplicación ratione personae de la Directiva de reconocimiento a personas que, a priori, carezcan de toda relación con la lógica de la protección internacional. Se limita a reforzar un derecho concedido, en virtud del capítulo VII de la Directiva de reconocimiento, al beneficiario de protección internacional. Aunque ello puede desdibujar los límites entre el estatuto y los derechos correspondientes de los solicitantes de protección internacional y de los beneficiarios de protección internacional, esta disposición no parece contravenir los objetivos de la Directiva sobre procedimientos ni de la Directiva de reconocimiento. El Tribunal de Justicia subrayó, en el apartado 57 de la sentencia A y S, que la duración del procedimiento de asilo puede ser notable. En particular, en períodos de gran afluencia de solicitantes de protección internacional, se sobrepasan a menudo los plazos establecidos al respecto en el Derecho de la Unión. Dado que una disposición nacional como el artículo 44, apartado 2, de la Ley de Extranjería de 2000 puede atenuar en cierta medida los retrasos en el procedimiento, no parece, sin perjuicio de la apreciación del órgano jurisdiccional remitente, que contravenga los objetivos de las Directivas de que se trata.
VI. Conclusión
55. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el rechtbank Noord-Holland (Tribunal de Primera Instancia de Holanda Septentrional, Países Bajos) del siguiente modo:
«1) El artículo 6 de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional,
debe interpretarse en el sentido de que
no determina la fecha en la que surte efecto el permiso de residencia expedido a una persona que tenga el estatuto de refugiado.
2) El artículo 13, en relación con el considerando 21, y el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida,
debe interpretarse en el sentido de que
ha de expedirse un permiso de residencia a un refugiado lo antes posible después de que se le haya concedido el estatuto de refugiado. Sin perjuicio del derecho de un Estado miembro a introducir o mantener, en determinadas circunstancias, normas más favorables, tal permiso de residencia debe surtir efecto desde la fecha de expedición, a pesar de la naturaleza declaratoria del estatuto de refugiado.»
1 Lengua original: inglés.
i La denominación del presente asunto es ficticia. No se corresponde con el nombre de ninguna de las partes en el procedimiento.
2 La petición se presentó en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de noviembre de 2023.
3 Véase el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO 2011, L 337, p. 9; en lo sucesivo, «Directiva de reconocimiento»).
4 Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (DO 2013, L 60, p. 180; en lo sucesivo, «Directiva sobre procedimientos»).
5 Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (DO 2013, L 180, p. 96).
6 Stb. 2000, n.º 495.
7 Esta disposición se refiere al estatuto de refugiado.
8 Véanse las sentencias de 12 de abril de 2018, A y S (C‑550/16, EU:C:2018:248), apartados 53 y 54 (en lo sucesivo «sentencia A y S»), y de 1 de agosto de 2022, Bundesrepublik Deutschland (Reagrupación familiar de un hijo que ha alcanzado la mayoría de edad) (C‑279/20, en lo sucesivo, «sentencia XC», EU:C:2022:618), apartado 46.
9 Directiva del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (DO 2004, L 16, p. 44), en su versión modificada por el artículo 1, apartado 3, letra b), de la Directiva 2011/51/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2011, por la que se modifica la Directiva 2003/109 con el fin de extender su ámbito de aplicación a los beneficiarios de protección internacional (DO 2011, L 132, p. 1).
10 Directiva del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar (DO 2003, L 251, p. 12).
11 Véase el artículo 4 de la Directiva 2003/109.
12 En el caso de autos, el 20 de octubre de 2021.
13 Véanse asimismo el considerando 21 de la Directiva de reconocimiento y la sentencia en el asunto A y S.
14 De conformidad con el artículo 2, letra m), de la Directiva de reconocimiento, «se entenderá por “permiso de residencia” todo permiso o autorización expedido por las autoridades de un Estado miembro en la forma prevista en la legislación de dicho Estado, que permita a un nacional de un tercer país o a un apátrida residir en su territorio».
15 El considerando 21 de la Directiva de reconocimiento utiliza los términos «recognition of refugee status» (versión en lengua inglesa), «reconnaissance du statut de réfugié» (versión en lengua francesa), «pabėgėlio statuso pripažinimas» (versión en lengua lituana), «reconocimiento del estatuto de refugiado» (versión en lengua española), «reconhecemento do estatuto de refugiado» (versión en lengua portuguesa), «recunoașterea statutului de refugiat» (versión en lengua rumana). En mi opinión, estos términos aluden al reconocimiento formal de una situación preexistente. El artículo 13 de la Directiva utiliza los términos «granting refugee status» (versión en lengua inglesa), «l’octroi du statut de réfugié» (versión en lengua francesa), «pabėgėlio statuso suteikimas» (versión en lengua lituana), «concesión del estatuto de refugiado» (versión en lengua española), «concessão do estatuto de refugiado» (versión en lengua portuguesa), «acordarea statutului de refugiat» (versión en lengua rumana). Estos términos aluden, en mi opinión, a la atribución de una condición que no existía necesariamente con anterioridad. No obstante, considero que estos términos que figuran en el considerando 21 y en el artículo 13 de la Directiva de reconocimiento son intercambiables y de tal modo los utilizaré en las presentes conclusiones. Véase, por ejemplo, el punto 35 de las presentes conclusiones. Este enfoque se ve corroborado, por ejemplo, por las versiones italiana y alemana de la Directiva de reconocimiento, que utilizan respectivamente los mismos términos («riconoscimento» y «zuerkennen» respectivamente) tanto en el considerando 21 como en el artículo 13 de la Directiva. Véase, asimismo, la sentencia de 14 de mayo de 2019, M y otros (Revocación del estatuto de refugiado) (C‑391/16, C‑77/17 y C‑78/17, EU:C:2019:403), apartado 91 [en lo sucesivo, «sentencia M y otros (Revocación del estatuto de refugiado)»]. La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951 [Recopilación de los Tratados de las Naciones Unidas, vol. 189, p. 150, n.º 2545 (1954)], en su versión completada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967, que entró en vigor el 4 de octubre de 1967 (en lo sucesivo, «Convención de Ginebra»), se refiere, en esencia, al reconocimiento «como refugiado» [artículo 1, letra C, punto 6)] y a la concesión de los derechos previstos en dicha Convención (artículos 4, 13, 14 y 15).
16 Véase el considerando 12 de la Directiva de reconocimiento.
17 Véanse la sentencia M y otros (Revocación del estatuto de refugiado) y la sentencia de 18 de junio de 2024, Bundesrepublik Deutschland (Efecto de una resolución por la que se concede el estatuto de refugiado) (C‑753/22, EU:C:2024:524), apartado 71 y jurisprudencia citada. Véase, no obstante, el artículo 14, apartado 4, de la Directiva de reconocimiento sobre la revocación, finalización o denegación de la renovación del estatuto de refugiado. Véase, asimismo, el artículo 14, apartado 5, de la misma Directiva sobre la decisión de denegación del estatuto de refugiado en las situaciones descritas en su artículo 14, apartado 4.
18 Véase, asimismo, el considerando 21 de la Directiva de reconocimiento.
19 Véase, en este sentido, la sentencia en el asunto M y otros (Revocación del estatuto de refugiado), apartados 90 a 92, 98, 99, 106, 110 y 111. En sus conclusiones presentadas en el asunto M y otros (Revocación del estatuto de refugiado) (C‑391/16, C‑77/17 y C‑78/17, EU:C:2018:486), punto 78, el Abogado General Wathelet indicó que «se desprende de la estructura general de [la Directiva de reconocimiento] que los requisitos para tener la condición de refugiado, por una parte, y la concesión o la revocación del estatuto de refugiado, por otra parte, constituyen conceptos diferentes».
20 Cabe contrastar la adquisición inmediata de derechos en el capítulo VII de la Directiva de reconocimiento en favor de los beneficiarios de protección internacional con la adquisición de derechos gradual o progresiva que contempla la Convención de Ginebra. «A diferencia de lo que suele ocurrir en el Derecho internacional de los derechos humanos, no todos los derechos recogidos en la Convención se reconocen inmediatamente a todos los presuntos refugiados que llegan al territorio de un Estado. Antes bien, los refugiados disfrutan de un abanico de derechos que se amplía a medida que se intensifica su relación con el Estado de asilo»: véase Hathaway, J.C.: «The Architecture of the UN Refugee Convention and Protocol», en Costello, C., Foster, M., y Mc Adam, J., (eds.), The Oxford Handbook of International Refugee Law, Oxford University Press, 2021, pp. 180 a 182.
21 Sentencia en el asunto M y otros (Revocación del estatuto de refugiado), apartados 91, 98, 99, 110 y 111. Véase, también, la sentencia de 6 de julio de 2023, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Refugiado que ha cometido un delito grave) (C‑8/22, EU:C:2023:542), apartados 66 a 70.
22 Sentencia M y otros (Revocación del estatuto de refugiado), apartado 91. Véase, asimismo, la sentencia de 18 de junio de 2024, Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Solicitud de extradición de un refugiado a Turquía), (C‑352/22, EU:C:2024:521), apartados 39 a 41.
23 Véase, por analogía, la sentencia de 24 de junio de 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413), apartado 96.
24 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, sobre normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas que pueden acogerse a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida, y por el que se modifica la Directiva 2003/109 del Consejo y se deroga la Directiva 2011/95 (DO L 2024/1347).
25 Véase también el considerando 57 del Reglamento 2024/1347. Este Reglamento no es aplicable ratione temporis a la presente petición de decisión prejudicial. Véase el artículo 42 del citado Reglamento, donde se dispone que será aplicable a partir del 1 de julio de 2026.
26 Sentencia M y otros (Revocación del estatuto de refugiado), apartados 91, 99 y 103.
27 Véase, por analogía, la sentencia A y S, apartado 54.
28 Véase, asimismo, el artículo 24, apartado 2, de la Directiva de reconocimiento, referido a los derechos de los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria a un permiso de residencia.
29 Sentencia M y otros (Revocación del estatuto de refugiado), apartados 91, 99 y 103. El derecho de un refugiado a un permiso de residencia puede ser revocado en virtud del artículo 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento por motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público. En tales circunstancias, el refugiado conserva su estatuto de refugiado hasta la finalización efectiva de dicho estatuto. Véase, por analogía, la sentencia de 24 de junio de 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413), apartados 45 a 55 y 95. Véase también el artículo 24, apartados 1 y 5, del Reglamento 2024/1347. El artículo 24, apartado 1, de dicho Reglamento establece que «los beneficiarios de protección internacional tendrán derecho a un permiso de residencia siempre y cuando conserven el estatuto de refugiado o de protección subsidiaria». El artículo 24, apartado 5, del mismo Reglamento dispone que «las autoridades competentes podrán revocar o denegar la renovación de un permiso de residencia únicamente cuando hayan retirado el estatuto de refugiado […]».
30 Véase también el artículo 24, apartado 2, del Reglamento 2024/1347, con arreglo al cual «una vez que se haya concedido el estatuto de refugiado o de protección internacional, tan pronto como sea posible y a más tardar noventa días después de la notificación de la decisión de concesión de protección internacional […]» (el subrayado es mío).
31 Véanse los puntos 20 y 25 de las presentes conclusiones.
32 Sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Hungría (Acogida de los solicitantes de protección internacional) (C‑808/18, EU:C:2020:1029), apartado 104 y jurisprudencia citada.
33 O ante «otras autoridades», en el sentido del artículo 6, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva sobre procedimientos. Véase, en este sentido, la sentencia de 25 de junio de 2020, Ministerio Fiscal (Autoridad que es probable que reciba una solicitud de protección internacional) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495), apartados 94 y 98.
34 El plazo depende de si la solicitud se «formula» ante la autoridad competente con para registrarla arreglo al Derecho nacional o ante otras autoridades que es posible que reciban tal solicitud, pero que no son competentes para registrarla con arreglo al Derecho nacional. El plazo puede ampliarse en caso de solicitudes simultáneas de un gran número de solicitantes. Véase el artículo 6, apartado 5, de la Directiva sobre procedimientos.
35 Mientras que el artículo 6, apartado 1, de la misma Directiva establece plazos específicos para el registro de la solicitud de protección internacional, su artículo 6, apartado 2, no lo hace para la presentación de la solicitud de protección internacional. El artículo 28, apartado 1, del Reglamento (UE) 2024/1348 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se establece un procedimiento común en materia de protección internacional en la Unión y se deroga la Directiva 2013/32 (DO L 2024/1348), establece, no obstante, que, en principio, el solicitante de protección internacional «deberá formalizar su solicitud ante la autoridad competente del Estado miembro […] lo antes posible y, a más tardar, en el plazo de veintiún días a partir de la fecha en que se registre la solicitud […]». Este plazo puede ampliarse a dos meses en virtud del artículo 28, apartado 5, de dicho Reglamento. El Reglamento 2024/1348 no es aplicable ratione temporis a la presente petición de decisión prejudicial. Véase su artículo 79, apartado 2, en el que se establece que este Reglamento será aplicable a partir del 12 de junio de 2026.
36 Sentencia de 25 de junio de 2020, Ministerio Fiscal (Autoridad que es probable que reciba una solicitud de protección internacional) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495), apartado 93.
37 Sentencia de 30 de junio de 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba y otros (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505), apartado 62.
38 Sentencia de 22 de junio de 2023, Comisión/Hungría (Declaración de intenciones previa a una solicitud de asilo) (C‑823/21, EU:C:2023:504), apartados 46 y 47 y jurisprudencia citada. Los derechos concedidos a los solicitantes de protección internacional varían en función de la fase del procedimiento en cuestión. Así, de conformidad con el artículo 22, apartado 1, de la Directiva sobre procedimientos, los solicitantes tienen derecho a consultar a un asesor jurídico en todas las fases del procedimiento. En cambio, las garantías concedidas a los solicitantes en el artículo 12 de la Directiva sobre procedimientos solo se aplican a los procedimientos establecidos en el capítulo III de dicha Directiva.
39 Véase también el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre procedimientos, que establece que los Estados miembros garantizarán que la autoridad decisoria responsable de examinar las solicitudes «cuente con los medios apropiados, incluido personal competente en número suficiente, para llevar a cabo sus tareas de conformidad con la presente Directiva».
40 El plazo de seis meses se entiende sin perjuicio de la posibilidad de ampliarlo por los motivos recogidos en el artículo 31, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre procedimientos.
41 Sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Hungría (Acogida de solicitantes de protección internacional) (C‑808/18, EU:C:2020:1029), apartado 101. Los plazos previstos en los artículos 6 y 31 de la Directiva sobre procedimientos han sido modificados recientemente por los artículos 27, 28 y 35 del Reglamento 2024/1348.
42 En el artículo 2, letra i), de la Directiva de reconocimiento y en el artículo 2, letra b), de la Directiva 2013/33 se contemplan definiciones análogas.
43 Como señala el Gobierno neerlandés, el artículo 6 de la Directiva sobre procedimientos, titulado «Acceso al procedimiento», se refiere únicamente a la fase de solicitud del procedimiento para la concesión de la protección internacional. No hace referencia al permiso de residencia que se expide con arreglo al artículo 24, apartado 1, de la Directiva de reconocimiento una vez que finaliza el procedimiento al completo.
44 El Gobierno neerlandés subraya que el artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre procedimientos es la única disposición de esta Directiva que se refiere a un permiso de residencia, pero únicamente para excluir expresamente el derecho a tal permiso.
45 Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO 2008, L 348, p. 98).
46 Véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de noviembre de 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Ámbito de aplicación de la Directiva sobre retorno) (C‑257/22, EU:C:2023:852), apartados 37 a 42 y jurisprudencia citada, y de 22 de junio de 2023, Comisión/Hungría (Declaración de intenciones previa a una solicitud de asilo) (C‑823/21, EU:C:2023:504), apartado 45).
47 En el sentido del artículo 6 de la Directiva sobre procedimientos.
48 Véase, por analogía, la sentencia de 16 de noviembre de 2021, Comisión/Hungría (Tipificación penal de la asistencia a los solicitantes de asilo) (C‑821/19, EU:C:2021:930), apartado 81.
49 Para aquellas personas que hayan presentado una solicitud de protección internacional de conformidad con el capítulo II de la Directiva de reconocimiento y cumplan los requisitos establecidos en su capítulo III.
50 En mi opinión, habida cuenta del carácter inequívoco de la obligación que incumbe a los Estados miembros, contemplada en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre procedimientos, el solicitante podría, no obstante, tener derecho a ejercer una acción para obligar a la autoridad competente de un Estado miembro a permitirle presentar una solicitud de protección internacional o una acción por daños por dilaciones indebidas.
51 De la petición de decisión prejudicial se desprende que transcurrieron más de diez meses entre la fecha en que el solicitante formuló su solicitud de protección internacional (el 10 de octubre de 2021) y la fecha en la que se le concedió protección internacional (26 de agosto de 2022).
52 Los Estados miembros pueden exigir que las solicitudes se presenten personalmente o en el lugar que determinen. Véase el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre procedimientos.
53 Véase el apartado 57 de dicha sentencia.
54 Véase el considerando 12 de la Directiva de reconocimiento, que hace referencia a la necesidad de asegurar un nivel mínimo de prestaciones. Véase, asimismo, el considerando 41 de dicha Directiva, donde se indica que los Estados miembros pueden introducir o mantener normas para los beneficiarios de protección internacional que sean más favorables que las aplicables a sus propios nacionales.
55 Sentencia de 4 de octubre de 2018, Ahmedbekova (C‑652/16, EU:C:2018:801), apartado 71 y jurisprudencia citada.
56 Como ya se ha indicado en el punto 40 de las presentes conclusiones, tal período de residencia también puede tenerse en cuenta en virtud del artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2003/109. Procede subrayar que, si no se cumplen los plazos y condiciones previstos en el artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2003/109, se aplica el artículo 13 de la misma y se excluye el derecho de residencia en otros Estados miembros previsto en su capítulo III.