null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
RIMVYDASE NORKUSE
přednesené dne 6. března 2025(1)
Věc C‑656/23 [Karaman](i)
B
proti
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal rechtbank Noord-Holland (soud provincie Severní Holandsko, Nizozemsko)]
„ Řízení o předběžné otázce – Azylová politika – Směrnice 2011/95/EU – Normy, které musí osoba splňovat, aby mohla požívat mezinárodní ochrany, a obsah poskytnuté ochrany – Deklaratorní povaha postavení uprchlíka – Článek 13 – Bod 21 odůvodnění – Povolení k pobytu – Článek 24 odst. 1 – Určení data, kdy povolení k pobytu vydané uprchlíkovi nabývá účinnosti – Směrnice 2013/32/EU – Společná řízení pro přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany – Článek 6 – Datum, kdy je žádost ‚učiněna‘, ‚registrována‘ nebo ‚podána‘ – Příznivější vnitrostátní normy“
I. Úvod
1. Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce(2) nabízí Soudnímu dvoru příležitost objasnit blíže pojem „postavení uprchlíka“ a práva s ním spojená. Soudní dvůr musí ověřit, zda má deklaratorní povaha přiznání postavení uprchlíka právní důsledky pro určení data, ke kterému povolení k pobytu vydané členským státem uprchlíkovi nabývá účinnosti. Vzhledem k tomu, že členské státy musí osobám požívajícím postavení uprchlíka vydat povolení k pobytu co nejdříve po udělení mezinárodní ochrany(3), vyvstává otázka, zda toto povolení nabývá účinnosti zpětně od okamžiku, kdy má dotčená osoba subjektivní právo na přiznání postavení uprchlíka, nebo v některém jiném okamžiku.
2. Rechtbank Noord-Holland (soud provincie Severní Holandsko, Nizozemsko) se zejména táže, zda je okamžik, kdy povolení k pobytu vydané uprchlíkovi nabude účinnosti, určen článkem 6 směrnice 2013/32/EU(4), a pokud ano, zda je rozhodným datem den, kdy je žádost o mezinárodní ochranu podle tohoto ustanovení učiněna, nebo den, kdy je tato žádost zaregistrována, popřípadě den, kdy je tato žádost podána. Pro případ, že povolení k pobytu vydané uprchlíkovi nenabývá účinnosti, „učiní-li určitá osoba žádost o mezinárodní ochranu“ podle čl. 6 odst. 1 procedurální směrnice, se předkládající soud táže, jaký je pak vztah mezi touto okolností a článkem 13 a bodem 21 odůvodnění kvalifikační směrnice, které zmiňují povinnost členských států přiznat postavení uprchlíka osobám, které splňují příslušná kvalifikační kritéria, a odkazují na deklaratorní povahu tohoto aktu.
3. Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je podávána v souvislosti s údajnými (vleklými) prodleními při vyřizování žádostí o mezinárodní ochranu a oddalováním vzniku nebo požívání práv, jako je právo na povolení k pobytu, která unijní právo přiznává osobám požívajícím mezinárodní ochrany, ke kterému v některých případech v důsledku těchto prodlení dochází.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
Kvalifikační směrnice
4. Bod 21 odůvodnění kvalifikační směrnice uvádí:
„Přiznání postavení uprchlíka je deklaratorním aktem.“
5. Článek 2 uvedené směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí
[…]
d) ‚uprchlíkem‘ státní příslušník třetí země, který se v důsledku oprávněných obav před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů nachází mimo zemi své státní příslušnosti a je neschopen přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám odmítá ochranu dotyčné země, nebo osoba bez státní příslušnosti, která se ze stejných shora uvedených důvodů nachází mimo zemi svého dosavadního pobytu, která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit […]
e) ‚postavením uprchlíka‘ uznání státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti členským státem za uprchlíka;
[…]“
6. Článek 13 uvedené směrnice, nadepsaný „Přiznání postavení uprchlíka“, stanoví:
„Členské státy přiznávají postavení uprchlíka státním příslušníkům třetích zemí a osobám bez státní příslušnosti, které splňují podmínky pro získání postavení uprchlíka v souladu s kapitolami II a III.“
7. Článek 24 odst. 1 uvedené směrnice, nadepsaný „Povolení k pobytu“, stanoví:
„Co nejdříve po přiznání mezinárodní ochrany udělí členský stát osobám, kterým bylo přiznáno postavení uprchlíka, povolení k pobytu, které má dobu platnosti alespoň tři roky a lze ji prodloužit, pokud tomu nebrání závažné důvody bezpečnosti státu nebo veřejného pořádku […]“
Procedurální směrnice
8. Článek 6 procedurální směrnice, nadepsaný „Přístup k řízení“, stanoví:
„1. Učiní-li určitá osoba žádost o mezinárodní ochranu u orgánu, který je podle vnitrostátního práva příslušný k registraci této žádosti, provede se tato registrace do třech pracovních dnů od učinění žádosti.
[…]
2. Členské státy zajistí, aby osoba, která učinila žádost o mezinárodní ochranu, měla příležitost podat žádost co možná nejdříve. […]
3. Aniž je dotčen odstavec 2, mohou členské státy požadovat, aby se žádosti o mezinárodní ochranu podávaly osobně nebo na určitém místě.
4. Bez ohledu na odstavec 3 se považuje žádost o mezinárodní ochranu za podanou, jakmile ji příslušné orgány dotyčného členského státu obdrží od žadatele nebo, pokud tak stanoví vnitrostátní právo, jakmile o ní obdrží úřední zápis.
[…]“
9. Článek 9 odst. 1 uvedené směrnice, nadepsaný „Právo setrvat v členském státě až do posouzení žádosti“, stanoví:
„Žadatelé mohou v členském státě setrvat výlučně za účelem řízení do doby, než rozhodující orgán vydá rozhodnutí v řízení v prvním stupni podle kapitoly III. Toto právo setrvat nezakládá nárok na povolení k pobytu.“
10. Článek 31, nadepsaný „Řízení o posouzení žádosti“, stanoví:
„[…]
2. Členské státy zajistí, aby řízení o posouzení [ž]ádosti bylo skončeno co nejdříve, aniž by tím byla dotčena přiměřenost a úplnost posouzení.
3. Členské státy zajistí, aby řízení o posouzení [ž]ádosti bylo skončeno do šesti měsíců od podání žádosti.
[…]
Členské státy mohou prodloužit tuto šestiměsíční lhůtu uvedenou v tomto odstavci nejvýše o dalších devět měsíců […]
[…]
Výjimečně a za řádně odůvodněných okolností mohou členské státy překročit lhůty stanovené v tomto odstavci o nejvýše tři měsíce, pokud je to nezbytné pro zajištění přiměřeného a úplného posouzení žádosti o mezinárodní ochranu.
[…]“.
Směrnice 2013/33/EU(5)
11. Článek 6 uvedené směrnice, nadepsaný „Doklady“, stanoví:
„1. Členské státy zajistí, aby byl žadateli do tří dnů od podání žádosti o mezinárodní ochranu vystaven doklad znějící na jeho jméno, který potvrzuje jeho postavení jakožto žadatele nebo skutečnost, že je oprávněn pobývat na území členského státu po dobu, po kterou je jeho žádost vyřizována či posuzována.
Pokud držitel dokladu není oprávněn volně se pohybovat na území členského státu nebo jeho části, uvede se v dokladu také tato skutečnost.
[…]
4. Členské státy přijmou nezbytná opatření, aby byl žadateli vydán doklad uvedený v odstavci 1, který bude platný po celou dobu, po kterou je žadatel oprávněn pobývat na území daného členského státu.
[…]“
12. Článek 7 uvedené směrnice, nadepsaný „Pobyt a svoboda pohybu“, stanoví:
„1. Žadatelé se mohou volně pohybovat na území hostitelského členského státu nebo na území, které jim tento členský stát vymezí. Vymezené území nesmí narušovat nedotknutelnost soukromí a musí poskytovat dostatečný prostor pro zajištění přístupu ke všem výhodám vyplývajícím z této směrnice.
[…]“
B. Nizozemské právo
Zákon o cizincích
13. Článek 28 Vreemdelingenwet (zákon o cizincích) ze dne 23. listopadu 2000(6) stanoví:
„1. [Žalovaný] má pravomoc:
a) vyhovět žádosti o povolení k pobytu na dobu určitou, tuto žádost zamítnout, zdržet se jejího posouzení, prohlásit ji za nepřípustnou nebo odmítnout její posouzení; […]“
14. Článek 29 uvedeného zákona stanoví:
„1. Povolení k pobytu na dobu určitou podle [článku 28] lze udělit cizinci, který:
a) má postavení uprchlíka nebo
[…]“
15. Článek 44 uvedeného zákona stanoví:
„[…]
2. Je-li žádosti o povolení k pobytu na dobu určitou podle čl. 28 odst. 1 písm. a) vyhověno, bude přiznáno povolení k pobytu ode dne obdržení žádosti.“
III. Spor v původním řízení a předběžné otázky
16. Dne 10. října 2021 se B (dále jen „žalobce“), státní příslušník třetí země, dostavil do přijímacího střediska Ter Apel Immigratie- en Naturalisatiedienst (imigrační a naturalizační služba Ter Apel, Nizozemsko, dále jen „IND“), aby požádal o azyl. Ještě téhož dne došlo k registraci této žádosti. Od tohoto dne žalobce legálně pobýval v Nizozemsku, byly mu poskytovány (přijímací) služby a nebyl vystaven riziku vyhoštění (riziku navrácení).
17. Dne 20. října 2021 IND, která spadá do působnosti Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (státní tajemník pro spravedlnost a bezpečnost, Nizozemsko; dále jen „žalovaný“), poskytla žalobci standardní vnitrostátní formulář žádosti o mezinárodní ochranu M35-H, který žalobce téhož dne podepsal a jehož prostřednictvím žádost podal.
18. Rozhodnutím ze dne 26. srpna 2022 žalovaný přiznal žalobci mezinárodní ochranu na základě čl. 29 odst. 1 písm. a) zákona o cizincích(7). V souladu s čl. 44 odst. 2 uvedeného zákona nabylo toto rozhodnutí účinnosti dne 20. října 2021, tedy dne, kdy žalobce podal formulář žádosti M35-H. Žalobci bylo uděleno povolení k pobytu od 20. října 2021 do 20. října 2026.
19. Žalobce podal k předkládajícímu soudu žalobu, kterou napadl datum nabytí účinnosti tohoto povolení k pobytu. Má za to, že povolení k pobytu nabývá účinnosti dnem, kdy žadatel o azyl dá najevo, že si přeje získat azyl. Tento okamžik nastává, když žadatel o azyl učiní žádost podle čl. 6 odst. 1 procedurální směrnice – v projednávané věci se tak stalo dne 10. října 2021.
20. Podle žalobce je skutečnost, že povolení k pobytu nabude účinnosti až v okamžiku, kdy jsou splněny procesní požadavky stanovené žalovaným pro podání žádosti o mezinárodní ochranu, v rozporu s deklaratorní povahou postavení uprchlíka, jak byla tato povaha potvrzena Soudním dvorem(8), a dále je tato skutečnost neslučitelná s článkem 13 kvalifikační směrnice. Takový přístup je rovněž v rozporu s užitečným účinkem a účelem procedurální směrnice, neboť žadatel by byl nepřiměřeně závislý na příslušných orgánech, pokud jde o právo na azyl, možnost využívat práva zaručená článkem 18 („Právo na azyl“) Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a získání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta podle směrnice 2003/109/ES(9). Výkon práva na azyl nesmí záviset na pracovní zátěži příslušných orgánů ani na politických rozhodnutích přijatých členskými státy ve vztahu k personálnímu obsazení těchto orgánů a s žadateli o azyl nesmí být zacházeno rozdílně pouze na základě toho, kdy mohou podat formální žádost o mezinárodní ochranu.
21. Kromě toho čl. 31 odst. 2 procedurální směrnice stanoví, že členské státy zajistí, aby řízení o posouzení žádosti bylo skončeno co nejdříve. Článek 31 odst. 3 uvedené směrnice pak upřesňuje, že lhůta, ve které musí být rozhodnutí přijato, začíná běžet od podání žádosti o mezinárodní ochranu. Je tak výslovně stanovena výjimka z předpokladu, že práva uvedená v procedurální směrnici mohou být využívána již od „učinění“ žádosti. Z toho lze vyvodit, že všechna práva se uplatňují ode dne „učinění“ žádosti, nestanoví-li procedurální směrnice datum jiné.
22. Žalovaný má za to, že článek 44 zákona o cizincích je v souladu s unijním právem. Žádost o azyl se považuje za přijatou na základě tohoto zákona teprve poté, co byla předepsaným způsobem podána. Žalobce dal najevo, že si přeje požádat o azyl, dne 10. října 2021. Toto přání bylo zaregistrováno téhož dne. Dne 20. října 2021 byly podpisem formuláře žádosti splněny formální požadavky a bylo zahájeno azylové řízení. Povolení k pobytu bylo žalobci vydáno s účinností ode dne podání žádosti, tj. od 20. října 2021. Žalovaný má za to, že takový postup je v souladu s čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice a požadavkem tohoto ustanovení na to, aby bylo povolení k pobytu s opakovanou možností prodloužení vydáno „co nejdříve po přiznání mezinárodní ochrany“. Z tohoto ustanovení vyplývá, že existuje rozdíl mezi postavením uprchlíka, které je deklaratorní, a povolením k pobytu, které takovou povahu nemá. Směrnici 2003/86/ES(10), jakož ani rozsudek A a S a rozsudek XC, v nichž byl proveden výklad uvedené směrnice, nelze použít analogicky, neboť článek 24 kvalifikační směrnice výslovně upravuje datum, kdy musí být povolení k pobytu vydáno.
23. Žalobce tím, že projevil vůli získat azyl, učinil žádost o mezinárodní ochranu podle článku 6 procedurální směrnice a žádost o azyl podle článku 28 zákona o cizincích. To neznamená, že by povolení k pobytu vydané žalobci mělo nabýt účinnosti k tomuto dni. Článek 6 procedurální směrnice stanoví, že členské státy mohou rozlišovat mezi učiněním (učinit) žádosti o azyl a jejím podáním (podat). Z článku 6 odst. 3 procedurální směrnice jasně vyplývá, že členské státy mají pravomoc stanovit podrobná pravidla pro podávání žádostí.
24. Navíc vzhledem k tomu, pod jakým tlakem byla IND v době podání žádosti žalobce, není doba 10 dní mezi okamžikem, kdy žalobce projevil přání získat mezinárodní ochranu, a okamžikem, kdy mohl podat žádost o azyl, nepřiměřeně dlouhá. Žalobce měl možnost podat žádost o mezinárodní ochranu „co nejdříve“, a žalovaný tedy jednal v souladu s čl. 6 odst. 2 procedurální směrnice.
25. Při počítání doby trvání oprávněného pobytu je se státními příslušníky třetích zemí v Nizozemsku zacházeno příznivěji, než vyžaduje unijní právo(11). V případě, že je žádosti o azyl vyhověno, nabývá udělené povolení k pobytu účinnosti dnem podání této žádosti. To znamená, že celá doba trvání azylového řízení se při posuzování žádostí o přiznání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta považuje za dobu oprávněného pobytu.
26. Předkládající soud si klade otázku, zda jsou vnitrostátní pravidla, která stanoví, že povolení k pobytu nemůže nabýt účinnosti před splněním vnitrostátních procesních požadavků(12), v rozporu s deklaratorní povahou postavení uprchlíka nebo s článkem 13 kvalifikační směrnice(13). Z článku 6 procedurální směrnice vyplývá, že existuje rozdíl mezi učiněním a podáním žádosti o azyl. Spor v projednávané věci se v podstatě týká toho, zda unijní právo upravuje datum nabytí účinnosti povolení k pobytu uděleného uprchlíkům, a pokud ano, zda je toto nabytí účinnosti podle unijního práva spjato s datem, kdy je žádost o mezinárodní ochranu „učiněna“, nebo s datem, kdy je „podána“, popřípadě ještě s úplně jiným datem.
27. Rechtbank Noord-Holland (soud provincie Severní Holandsko) se tudíž rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je článek 6 [procedurální směrnice] relevantní pro odpověď na otázku, která týká se data účinnosti, k němuž je třeba považovat povolení k pobytu za udělené?
2) V případě kladné odpovědi, musí být článek 6 procedurální směrnice vykládán v tom smyslu, že datum nabytí účinnosti povolení k pobytu se určuje k datu, kdy byla žádost o mezinárodní ochranu:
– učiněna (čl. 6 odst. 1 první pododstavec procedurální směrnice), nebo
– registrována (čl. 6 odst. 1 první pododstavec a odst. 5 procedurální směrnice), nebo
– (formálně) podána (čl. 6 odst. 2, 3 a 4 procedurální směrnice)?
3) Pokud se datum nabytí účinnosti povolení k pobytu neurčuje k datu, kdy byla žádost učiněna, jak lze tuto okolnost uvést do souladu s článkem 13 kvalifikační směrnice ve spojení s bodem 21 jejího odůvodnění, s ohledem na deklaratorní povahu postavení uprchlíka?“
IV. Řízení před Soudním dvorem
28. Písemná vyjádření předložili žalobce, nizozemská vláda, jakož i Evropská komise. Řeči týchž zúčastněných a jejich odpovědi na otázky Soudního dvora byly vyslechnuty na jednání konaném dne 5. prosince 2024.
V. Posouzení
A. Argumentace
29. Žalobce má za to, že nejprve je třeba odpovědět na třetí otázku předkládajícího soudu, neboť deklaratorní povaha postavení uprchlíka musí mít přednost před odpovědí na otázky položené předkládajícím soudem“. Domnívá se, že povolení k pobytu vydané podle čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice nabývá účinnosti dnem, kdy byla žádost o mezinárodní ochranu podle čl. 6 odst. 1 procedurální směrnice „učiněna“. Jakékoli pozdější datum by bylo v rozporu s deklaratorní povahou postavení uprchlíka, jak je tato povaha potvrzena článkem 13 a bodem 21 odůvodnění kvalifikační směrnice, a žadatelé by byli nepřiměřeně závislí na příslušných orgánech, pokud jde o výkon jejich práva na azyl zaručeného článkem 18 Listiny. Podpůrně žalobce tvrdí, že by povolení k pobytu mělo nabýt účinnosti ke dni registrace žádosti o mezinárodní ochranu.
30. Nizozemská vláda a Komise mají za to, že článek 6 procedurální směrnice nestanoví, kdy povolení k pobytu nabývá účinnosti. Komise podotýká, že podle čl. 9 odst. 1 procedurální směrnice, čl. 6 odst. 1 směrnice 2013/33 a článku 24 kvalifikační směrnice mohou členské státy vydat povolení k pobytu, které nabývá účinnosti dnem udělení mezinárodní ochrany. Komise má za to, že vnitrostátní právní předpisy, které stanoví, že povolení k pobytu nabývá účinnosti zpětně ke dni podání žádosti o mezinárodní ochranu, „jdou nad rámec“ požadavků kvalifikační směrnice i procedurální směrnice. Nizozemská vláda uvádí, že čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice nestanoví, kdy povolení k pobytu vydané uprchlíkovi nabývá účinnosti. Unijní právo však nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které takové povolení k pobytu nabývá účinnosti dnem podání žádosti o mezinárodní ochranu. Nizozemská vláda i Komise mají za to, že skutečnost, že povolení k pobytu nabývá účinnosti dnem podání žádosti o mezinárodní ochranu, není v rozporu s deklaratorní povahou postavení uprchlíka.
B. Analýza
31. Podstatou otázek předkládajícího soudu je, zda článek 6 procedurální směrnice upravuje datum nabytí účinnosti povolení k pobytu(14) vydaného uprchlíkovi. Pro případ, že toto ustanovení tuto otázku neupravuje a povolení k pobytu nenabývá účinnosti dnem, kdy uprchlík učiní žádost o mezinárodní ochranu, se předkládající soud táže, jak lze tuto okolnost uvést do souladu s deklaratorní povahou postavení uprchlíka.
32. Než přistoupím k analýze relevance článku 6 procedurální směrnice v kontextu projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, budu se zabývat pojmem „postavení uprchlíka“ a tím, jak unijní právo rozlišuje mezi tímto postavením a prostou okolností, že daná osoba „je uprchlíkem“. Dále posoudím rozdílná práva, která jsou s těmito právními instituty spojena. Zejména bude vysvětleno spojení mezi přiznáním postavení uprchlíka(15) a právem na povolení k pobytu podle unijního práva, spolu s relevancí článku 6 procedurální směrnice v této souvislosti. Závěrem se zaměřím na analýzu otázky, zda kvalifikační směrnice a procedurální směrnice brání přijetí vnitrostátní právní úpravy, která stanoví, že povolení k pobytu nabývá účinnosti zpětně ke dni podání žádosti o mezinárodní ochranu.
K postavení uprchlíka a právu na povolení k pobytu podle čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice
33. Účelem kvalifikační směrnice je stanovit společná kritéria pro zjišťování totožnosti osob, které potřebují mezinárodní ochranu, a zajistit minimální úroveň výhod poskytovaných uvedeným osobám ve všech členských státech(16). Článek 13 kvalifikační směrnice stanoví, že členské státy přiznávají postavení uprchlíka všem státním příslušníkům třetích zemí a osobám bez státní příslušnosti, které splňují hmotněprávní podmínky pro získání postavení uprchlíka v souladu s kapitolami II a III uvedené směrnice. Členské státy nemají v tomto ohledu žádnou diskreční pravomoc(17).
34. Soudní dvůr sice opakovaně potvrdil, že uznání či přiznání postavení uprchlíka má deklaratorní, nikoli konstitutivní povahu(18), nicméně současně zdůraznil, že existuje rozdíl mezi tím, že je určitá osoba „uprchlíkem“ ve smyslu čl. 2 písm. d) kvalifikační směrnice, a formálním uznáním či přiznáním „postavení uprchlíka“ ve smyslu čl. 2 písm. e) této směrnice(19). Teprve po formálním uznání, že je určitá osoba uprchlíkem, je tato osoba podle čl. 2 písm. b) kvalifikační směrnice „osobou požívající mezinárodní ochrany“ pro účely uvedené směrnice a svědčí jí všechna práva a výhody upravené v kapitole VII uvedené směrnice(20).
35. Rozlišování mezi skutečností, že je daná osoba uprchlíkem, a postavením uprchlíka, jakož i rozdílná práva, která jsou s těmito instituty spjata, vyplývají obzvlášť zřetelně z čl. 14 odst. 4 až 6 kvalifikační směrnice o odnětí, ukončení platnosti nebo zamítnutí prodloužení platnosti postavení uprchlíka, jakož i z judikatury týkající se tohoto ustanovení. Členský stát může odejmout nebo nepřiznat postavení uprchlíka podle čl. 14 odst. 4 nebo 5 kvalifikační směrnice, i když dotyčná osoba splňuje hmotněprávní podmínky pro to, aby byla uprchlíkem. Uprchlíci požívají i po ztrátě postavení uprchlíka a navzdory této skutečnosti určitých práv zaručených Ženevskou úmluvou, nebudou již ale mít nárok na všechny výhody stanovené v kapitole VII kvalifikační směrnice. Podle čl. 14 odst. 6 uvedené směrnice nesmí být porušena minimální úroveň ochrany stanovená Ženevskou úmluvou, jak požadují čl. 78 odst. 1 SFEU a článek 18 Listiny(21).
36. Z toho vyplývá, že určitá práva v kapitole VII kvalifikační směrnice, jako je ochrana před navracením (článek 21), jsou v zásadě přiznána všem uprchlíkům, zatímco jiná, včetně práva na informace o právech a povinnostech týkajících se zejména postavení uprchlíka (článek 22), práva na povolení k pobytu (článek 24), práva na cestovní doklady (článek 25) a práva na přístup k zaměstnání (článek 26), jsou podmíněna přiznáním mezinárodní ochrany(22). Kromě toho obsahuje kapitola VII kvalifikační směrnice práva rovnocenná právům stanoveným v Ženevské úmluvě, jakož i práva zajišťující větší ochranu, která v této úmluvě žádnou obdobu nemají. Právo na povolení k pobytu podle článku 24 kvalifikační směrnice spadá do této druhé zmiňované kategorie.
37. Právo na povolení k pobytu je obzvláště důležité, neboť může de facto usnadnit přístup k dalším právům podle kapitoly VII kvalifikační směrnice. V tomto ohledu bod 40 odůvodnění kvalifikační směrnice uvádí, že „[č]lenské státy mohou v mezích daných mezinárodními závazky stanovit, že je udělení výhod týkajících se přístupu k zaměstnání, sociální a zdravotní péči a přístupu k integračním opatřením podmíněno předchozím vydáním povolení k pobytu“. Soudní dvůr sice konstatoval, že podmínka stanovená v tomto bodě odůvodnění „odkazuje na kroky čistě správního charakteru“, jelikož kapitola VII kvalifikační směrnice má za cíl zaručit uprchlíkům minimální úroveň výhod ve všech členských státech(23), nicméně skutečnost, jak důležité je povolení k pobytu a účinný přístup k právům, dokládá nedávné legislativní zakotvení čl. 20 odst. 3 nařízení (EU) 2024/1347(24). Toto ustanovení stanoví, že „[n]ezíská-li osoba požívající mezinárodní ochrany povolení k pobytu do 15 dnů od udělení mezinárodní ochrany, přijme dotčený členský stát dočasná opatření, jako je registrace nebo vydání dokladu, s cílem zajistit, aby měla tato osoba účinný přístup k právům uvedeným v [kapitole VII], […] a to až do vydání povolení k pobytu v souladu s článkem 24“(25).
38. V rozsudku M a další (Odnětí postavení uprchlíka) Soudní dvůr potvrdil, že státnímu příslušníkovi třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti, jejichž postavení uprchlíka není formálně uznáno, nesvědčí právo na povolení k pobytu podle čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice(26). To platí navzdory skutečnosti, že dotčená osoba podala žádost o mezinárodní ochranu v souladu s kapitolou II kvalifikační směrnice, splňuje hmotněprávní podmínky stanovené v kapitole III této směrnice a má subjektivní právo na to, aby jí bylo přiznáno postavení uprchlíka(27).
39. Z toho vyplývá, že právo na povolení k pobytu podle čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice je „spjato“ či „spojeno“ s postavením uprchlíka(28) ve smyslu definice obsažené čl. 2 písm. e) této směrnice(29). V tomto ohledu čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice ukládá členským státům povinnost vydat povolení k pobytu uprchlíkům co nejdříve po přiznání mezinárodní ochrany. Kvalifikační směrnice nevyžaduje, aby bylo povolení k pobytu vydáno před tímto datem. Navíc toto ustanovení sice nestanoví výslovně okamžik, kdy povolení k pobytu nabývá účinnosti podle unijního práva, nicméně znění kvalifikační směrnice nikterak nenasvědčuje tomu, že by měl unijní normotvůrce v úmyslu stanovit, že povolení k pobytu vydávaná uprchlíkům nabývají účinnosti zpětně, tedy ke dni předcházejícímu formálnímu přiznání mezinárodní ochrany. Ze znění čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice vyplývá, že členské státy musí zajistit rychlé vydání povolení k pobytu poté, co byla uprchlíkovi přiznána mezinárodní ochrana(30). Nemá-li být ohrožen či zmařen cíl uvedeného ustanovení a má-li být zaručeno, že osoba, která má postavení uprchlíka, bude účinně požívat všech práv stanovených v kapitole VII uvedené směrnice, pak podle mého názoru musí povolení k pobytu nabývat účinnosti dnem vydání.
40. Tento výklad čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice nemůže být zpochybňován čl. 4 odst. 2 třetím pododstavcem směrnice 2003/109(31). Článek 4 odst. 1 směrnice 2003/109 ukládá členským státům povinnost přiznat právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta státním příslušníkům třetích zemí, kteří bezprostředně před podáním příslušné žádosti pobývali oprávněně a nepřetržitě na jejich území po dobu pěti let. Článek 4 odst. 2 a 3 směrnice 2003/109 stanoví přesná pravidla pro výpočet uvedené doby pobytu „pěti let“ zakotvené v čl. 4 odst. 1 uvedené směrnice. V tomto ohledu čl. 4 odst. 2 třetí pododstavec směrnice 2003/109, který se týká žadatelů o mezinárodní ochranu, stanoví, že „se při výpočtu doby uvedené v odstavci 1 vezme v úvahu alespoň polovina doby mezi dnem podání žádosti o mezinárodní ochranu, na základě které byla tato mezinárodní ochrana poskytnuta, a dnem udělení povolení k pobytu podle článku 24 [kvalifikační směrnice], nebo celá doba, jestliže její délka přesáhla 18 měsíců“. Je nutno zdůraznit, že čl. 4 odst. 2 třetí pododstavec směrnice 2003/109 neupravuje okamžik, kdy povolení k pobytu vydané v souladu s čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice nabývá účinnosti, ale spíše stanoví, že doby pobytu osob, kterým byla poskytnuta mezinárodní ochrana, se za určitých okolností počítají ode dne podání žádosti těchto osob o mezinárodní ochranu, a to pouze za účelem výpočtu dotčeného požadavku „pěti let“ pobytu. Článek 4 odst. 2 třetí pododstavec směrnice 2003/109 nelze použít mimo kontext, přičemž toto ustanovení nikterak nepodporuje tvrzení žalobce, že povolení k pobytu vydané v souladu s čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice nabývá účinnosti dnem učinění žádosti o mezinárodní ochranu.
K článku 6 a čl. 9 odst. 1 procedurální směrnice
41. Mám za to, že článek 6 procedurální směrnice a judikatura k tomuto ustanovení tento výklad článku 13 a čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice nijak nemění ani neoslabují. Cílem procedurální směrnice je zajištění účinného, snadného a rychlého přístupu k řízení o mezinárodní ochraně(32). Článek 6 uvedené směrnice ukládá členským státům povinnost zajistit, aby dotčené osoby mohly účinně vykonávat právo žádat o mezinárodní ochranu, a rozlišuje mezi učiněním, registrací a podáním žádosti o mezinárodní ochranu.
42. Státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti „učiní“ žádost o mezinárodní ochranu tak, že vyjádří přání požádat o tuto ochranu vůči orgánu, který je podle vnitrostátního práva příslušný k registraci žádosti(33). Podle čl. 6 odst. 1 uvedené směrnice musí členské státy zaregistrovat žádosti o mezinárodní ochranu nejpozději do třech, resp. šesti pracovních dnů od „učinění“ takové žádosti(34).
43. Článek 6 odst. 2 procedurální směrnice stanoví, že členské státy zajistí, aby osoba, která „učinila“ žádost o mezinárodní ochranu, měla příležitost „podat“ žádost co možná nejdříve(35). „Podání“ žádosti v zásadě vyžaduje, aby žadatel o mezinárodní ochranu vyplnil formulář, který je pro tento účel poskytován v souladu s čl. 6 odst. 4 procedurální směrnice. Krok spočívající v „učinění“ žádosti o mezinárodní ochranu nevyžaduje žádné správní formality. Uvedené formality však musí být dodrženy při „podání“ předmětné žádosti(36). Učinění a podání žádosti o mezinárodní ochranu tedy představují po sobě následující a odlišné fáze. Mezi těmito kroky nicméně existuje úzká spojitost, jelikož mají zajistit na straně jedné účinný přístup k řízení, které umožní posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, a účinnost článku 18 Listiny na straně druhé(37).
44. Z ustálené judikatury vyplývá, že členský stát nemůže okamžik, kdy je dotyčné osobě umožněno učinit žádost o mezinárodní ochranu, neodůvodněně oddalovat, neboť v opačném případě by byl ohrožen užitečný účinek článku 6 procedurální směrnice(38). Tento přístup se podle mého názoru použije mutatis mutandis i na čl. 6 odst. 2 uvedené směrnice a na podání žádosti o mezinárodní ochranu, a to vzhledem k použití slov „příležitost“ a „co možná nejdříve“ v tomto ustanovení(39). Na základě podání žádosti o mezinárodní ochranu začíná běžet ona šestiměsíční lhůta(40), ve které rozhodující orgán v souladu čl. 31 odst. 3 procedurální směrnice v zásadě musí o této žádosti rozhodnout(41).
45. Státní příslušník třetí země sice získá postavení „žadatele o mezinárodní ochranu“ ve smyslu čl. 2 písm. c) procedurální směrnice(42) od okamžiku, kdy takovou žádost „učiní“, nicméně uvedená směrnice neupravuje vydání povolení k pobytu takovému žadateli, a tím spíše nestanoví datum, ke kterému takové povolení k pobytu nabývá účinnosti(43).
46. Článek 9 odst. 1 procedurální směrnice nicméně přiznává žadateli o mezinárodní ochranu právo setrvat na území členského státu až do posouzení jeho žádosti. Právo setrvat svědčí žadateli čistě pro účely řízení a trvá do vydání rozhodnutí podle kapitoly III procedurální směrnice. Toto ustanovení rovněž výslovně stanoví, že právo setrvat nezakládá nárok na povolení k pobytu(44); brání tomu, aby byl žadatel o mezinárodní ochranu považován za „neoprávněně pobývajícího“ ve smyslu směrnice 2008/115/ES(45) v období od učinění žádosti o mezinárodní ochranu do přijetí rozhodnutí o této žádosti v prvním stupni(46).
47. Právo žadatele o mezinárodní ochranu setrvat v členském státě (či jeho části) po dobu posuzování žádosti potvrzují zejména čl. 6 odst. 1 a čl. 7 odst. 1 směrnice 2013/33. Kromě toho podle čl. 6 odst. 1 uvedené směrnice musí členské státy vystavit žadateli o mezinárodní ochranu doklad, který potvrzuje jeho postavení jakožto žadatele nebo skutečnost, že je oprávněn pobývat na území členského státu po dobu, po kterou je jeho žádost vyřizována či posuzována.
48. S ohledem na skutečnost, že posuzovací fáze řízení začíná až po ukončení etapy přístupu k řízení(47), bude mít zpoždění ve fázi přístupu za následek prodlení se zahájením posuzování(48). To v konečném důsledku způsobí prodlení s případným přiznáním postavení uprchlíka(49) a opožděný vznik nároku uprchlíků na požívání práv spojených s tímto postavením – včetně práva na povolení k pobytu podle čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice. Nicméně se domnívám, že pokud není k dispozici takové legislativní ustanovení, jako je čl. 4 odst. 2 třetí pododstavec směrnice 2003/109, nemá uprchlík v případě výše uvedeného prodlení právo na povolení k pobytu vydané v okamžiku přiznání postavení uprchlíka, které je nadáno zpětnou účinností. Opačný závěr by vedl k rozostření jasné dělicí linie mezi situací, kdy daná osoba „je uprchlíkem“, a postavením uprchlíka, včetně rozlišování mezi jednotlivými právy, která jsou s těmito právními instituty spjata(50).
49. V projednávané věci žalobce podotýká, že on sice mohl „podat“ žádost o mezinárodní ochranu 10 dnů po jejím učinění(51), nicméně dotčená lhůta není reprezentativní a někteří žadatelé museli čekat i řadu měsíců, než mohli žádost podat. Vzhledem k tomu, že ve věci projednávané u předkládajícího soudu podle všeho nedošlo k žádnému nepřiměřenému ani neoprávněnému prodlení, které by oslabovalo užitečný účinek čl. 6 odst. 2 procedurální směrnice a přístup k řízení o žádosti, jsou podle mého názoru připomínky žalobce týkající se jiných případných situací třetích osob zcela bezpředmětné.
50. V každém případě přísluší žadatelům o mezinárodní ochranu, aby u příslušných orgánů podali žádost v souladu s čl. 6 odst. 2 procedurální směrnice, byť platí, že jim členský stát musí poskytnout mimo jiné požadovaný formulář podle čl. 6 odst. 4 uvedené směrnice(52). Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru nevyplývá, že by žalovaný neposkytl žadatelům požadované formuláře, tyto formuláře po jejich vyplnění nepřijal nebo jejich přijetí nepřiměřeně ztěžoval či protahoval.
51. Je rovněž nutno zdůraznit, že na rozdíl od skutkových okolností daných ve věci A a S(53), v níž by nezletilé osobě bez doprovodu bylo nenapravitelně odepřeno právo na sloučení rodiny podle čl. 10 odst. 3 písm. a) směrnice 2003/86 z důvodu, že již není nezletilou osobou, a to podle toho, ke kterému datu by byla tato skutečnost posuzována, ze spisu předloženého Soudnímu dvoru v projednávané věci nikterak nevyplývá, že by mělo podobným způsobem dojít postupem času k oslabení práv přiznaných žalobci zejména na základě kvalifikační směrnice.
Dílčí závěry
52. Článek 6 procedurální směrnice neurčuje datum, kdy nabývá účinnosti povolení k pobytu vydané osobě, která má postavení uprchlíka. V souladu s článkem 13 kvalifikační směrnice ve spojení s bodem 21 odůvodnění a čl. 24 odst. 1 této směrnice musí být povolení k pobytu vydáno uprchlíkovi co nejdříve po přiznání postavení uprchlíka, přičemž toto rozhodnutí v zásadě nabývá účinnosti dnem vydání bez ohledu na deklaratorní povahu postavení uprchlíka. Výše uvedená ustanovení nestanoví žádný požadavek na to, aby k udělení nebo nabytí účinnosti povolení k pobytu došlo před formálním udělením nebo přiznáním postavení uprchlíka.
K právu členských států zavést příznivější normy
53. V souladu s článkem 5 procedurální směrnice mohou členské státy zavést nebo ponechat v platnosti příznivější normy pro řízení pro přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany, jsou-li tyto normy slučitelné s uvedenou směrnicí. Článek 3 kvalifikační směrnice rovněž stanoví, že členské státy mohou zavést nebo zachovávat příznivější normy pro určování obsahu mezinárodní ochrany, jsou-li slučitelné s uvedenou směrnicí(54). Soudní dvůr v podstatě rozhodl, že působnost kvalifikační směrnice nemůže být ratione personae rozšířena na osoby, které postrádají a priori vazbu na logiku mezinárodní ochrany(55).
54. Domnívám se však, že členský stát může stanovit, že poté, co bylo určité osobě přiznáno postavení uprchlíka, se má za to, že povolení k pobytu vydané této osobě podle čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice nabývá účinnosti zpětně ke dni podání žádosti této osoby o mezinárodní ochranu podle čl. 6 odst. 2 procedurální směrnice(56). V tomto ohledu takové vnitrostátní ustanovení, jako je čl. 44 odst. 2 zákona o cizincích, nerozšiřuje působnost kvalifikační směrnice ratione personae na osoby, které postrádají a priori vazbu na logiku mezinárodní ochrany. Toto ustanovení pouze posiluje právo přiznané podle kapitoly VII kvalifikační směrnice osobě požívající mezinárodní ochrany. Může sice dojít ke smazání hranice mezi postavením a odpovídajícími právy žadatelů o mezinárodní ochranu na jedné straně a osob požívajících mezinárodní ochrany na straně druhé, nicméně dotčené ustanovení podle všeho není v rozporu s cíli procedurální směrnice ani s cíli kvalifikační směrnice. Soudní dvůr v bodě 57 rozsudku A a S zdůraznil, že délka trvání azylového řízení může být značná. Zejména v době významného přílivu žadatelů o mezinárodní ochranu jsou lhůty stanovené v tomto ohledu unijním právem často překračovány. Vzhledem k tomu, že taková vnitrostátní ustanovení, jako je čl. 44 odst. 2 zákona o cizincích, mohou do určité míry průtahy v řízení omezit, lze podle všeho říci, s výhradou ověření předkládajícím soudem, že cíle dotčených směrnic nejsou těmito ustanoveními ohroženy.
VI. Závěry
55. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené rechtbank Noord-Holland (soud provincie Severní Holandsko, Nizozemsko) odpověděl následovně:
„1) Článek 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany
musí být vykládán v tom smyslu, že
neurčuje datum, kdy nabývá účinnosti povolení k pobytu vydané osobě, která má postavení uprchlíka.
2) Článek 13 ve spojení s bodem 21 odůvodnění a čl. 24 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany,
musí být vykládán v tom smyslu, že
povolení k pobytu musí být uprchlíkovi vydáno co nejdříve po přiznání postavení uprchlíka. Takové povolení k pobytu musí nabýt účinnosti dnem vydání bez ohledu na deklaratorní povahu postavení uprchlíka; tím není dotčeno právo členského státu zavést nebo zachovávat za určitých okolností příznivější normy.“
1– Původní jazyk: angličtina.
i Název projednávané věci je fiktivní. Neodpovídá skutečnému jménu žádného z účastníků řízení.
2– Projednávaná žádost došla kanceláři Soudního dvora dne 7. listopadu 2023.
3– Viz čl. 24 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9) (dále jen „kvalifikační směrnice“).
4– Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60) (dále jen „procedurální směrnice“).
5– Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (Úř. věst. 2013, L 180, s. 96).
6– Stb. 2000, č. 495.
7– Toto ustanovení zmiňuje postavení uprchlíka.
8– Viz rozsudky ze dne 12. dubna 2018, A a S (C‑550/16, EU:C:2018:248, body 53 a 54, dále jen „rozsudek A a S“), a ze dne 1. srpna 2022, Bundesrepublik Deutschland (Sloučení rodiny dítěte, které nabylo zletilosti) (C‑279/20, EU:C:2022:618, bod 46, dále jen „rozsudek XC“).
9– Směrnice Rady ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (Úř. věst. 2004, L 16, s. 44; Zvl. vyd. 19/06, s. 272), ve znění čl. 1 odst. 3 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/51/EU ze dne 11. května 2011, kterou se rozšiřuje oblast působnosti směrnice 2003/109 na osoby požívající mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2011, L 132, s. 1).
10– Směrnice Rady ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny (Úř. věst. 2003, L 251, s. 12; Zvl. vyd. 19/06 s. 224).
11– Viz článek 4 směrnice 2003/109.
12– V projednávané věci dne 20. října 2021.
13– Viz též bod 21 odůvodnění kvalifikační směrnice a rozsudek A a S.
14– Podle čl. 2 písm. m) kvalifikační směrnice se „ ‚povolením k pobytu‘ [rozumí] povolení nebo schválení vydané orgány členského státu ve formě stanovené právními předpisy dotyčného členského státu, které dovoluje státnímu příslušníkovi třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti pobývat na území tohoto členského státu“.
15– Bod 21 odůvodnění kvalifikační směrnice zmiňuje „recognition of refugee status“ (anglické jazykové znění), „la reconnaissance du statut de réfugié“ (francouzské jazykové znění), „pabėgėlio statuso pripažinimas“ (litevské jazykové znění), „el reconocimiento del estatuto de refugiado“ (španělské jazykové znění), o „reconhecimento do estatuto de refugiado“, (portugalské jazykové znění) a „recunoașterea statutului de refugiat“ (rumunské jazykové znění). Podle mého názoru tyto výrazy vyjadřují formální uznání již existující situace. Článek 13 uvedené směrnice hovoří o „granting refugee status“ (anglické jazykové znění), „l’octroi du statut de réfugié“ (francouzské jazykové znění), „pabėgėlio statuso suteikimas“ (litevské jazykové znění), „concesión del estatuto de refugiado“ (španělské jazykové znění), „concessão do estatuto de refugiado“ (portugalské jazykové znění) a „acordarea statutului de refugiat“ (rumunské jazykové znění). Tyto výrazy podle mne vyjadřují přiznání postavení, které do tohoto okamžiku nemuselo nutně existovat. Domnívám se však, že tyto výrazy uvedené v bodě 21 odůvodnění a v článku 13 kvalifikační směrnice jsou vzájemně zaměnitelné, a budu je proto v tomto stanovisku používat tomu odpovídajícím způsobem. Viz například bod 35 tohoto stanoviska. Tento přístup podporují například i italské a německé jazykové znění kvalifikační směrnice, když používají stejné výrazy v bodě 21 odůvodnění i v článku 13 uvedené směrnice, a sice „riconoscimento“ (italské jazykové znění) a „zuerkennen“ (německé jazykové znění). Viz též rozsudek ze dne 14. května 2019, M a další (Odnětí postavení uprchlíka) [C‑391/16, C‑77/17 a C‑78/17, EU:C:2019:403, bod 91; dále jen „rozsudek M a další (Odnětí postavení uprchlíka)“]. Úmluva o právním postavení uprchlíků, podepsaná v Ženevě dne 28. července 1951 (Sbírka smluv Organizace spojených národů, sv. 189, 1954, s. 150, č. 2545), ve znění Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků, který byl uzavřen v New Yorku dne 31. ledna 1967 a vstoupil v platnost dne 4. října 1967 (dále jen „Ženevská úmluva“), odkazuje v podstatě na uznání, že je osoba „uprchlíkem“ (čl. 1 oddíl C odst. 6), a přiznání práv vyplývajících z této úmluvy (články 4, 13, 14 a 15).
16– Viz bod 12 odůvodnění kvalifikační směrnice.
17– Viz rozsudek M a další (Odnětí postavení uprchlíka) a rozsudek ze dne 18. června 2024, Bundesrepublik Deutschland (Účinek rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka) (C‑753/22, EU:C:2024:524, bod 71 a citovaná judikatura). Viz ovšem čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice o odnětí, ukončení platnosti nebo zamítnutí prodloužení platnosti postavení uprchlíka. Viz též čl. 14 odst. 5 kvalifikační směrnice o rozhodnutí nepřiznat postavení uprchlíka v situacích uvedených v čl. 14 odst. 4 uvedené směrnice.
18– Viz též bod 21 odůvodnění kvalifikační směrnice.
19– V tomto smyslu viz rozsudek M a další (Odnětí postavení uprchlíka), body 90 až 92 a 98, 99, 106, 110 a 111. Ve svém stanovisku ve věci M a další (Odnětí postavení uprchlíka) (C‑391/16, C‑77/17 a C‑78/17, EU:C:2018:486, bod 78) generální advokát M. Wathelet uvedl, že „z celkové systematiky [kvalifikační] směrnice vyplývá, že podmínky, za nichž se určitá osoba stává uprchlíkem, na jedné straně a přiznání či odnětí postavení uprchlíka na straně druhé jsou dva různé koncepty“.
20– S okamžitým poskytnutím práv podle kapitoly VII kvalifikační směrnice osobám požívajícím mezinárodní ochrany kontrastuje postupné, resp. odstupňované nabývání práv podle Ženevské úmluvy. „Na rozdíl od obvyklého přístupu uplatňovaného v mezinárodním právu lidských práv neplatí, že každému domnělému uprchlíkovi přicházejícímu na území státu ihned svědčí všechna práva stanovená v této Úmluvě. Nikoli, uprchlíci získávají jednotlivá práva z celé široké palety práv postupně, tak jak se jejich vztah se státem, kde žádají o azyl, prohlubuje.“; viz Hathaway, J. C., „The Architecture of the UN Refugee Convention and Protocol“, in Costello, C., Foster, M., a McAdam, J., (eds), The Oxford Handbook of International Refugee Law, Oxford University Press, 2021, s. 180-182.
21– Rozsudek M a další (Odnětí postavení uprchlíka), body 91, 98, 99, 110 a 111. Viz též rozsudek ze dne 6. července 2023, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Uprchlík, který spáchal vážný zločin) (C‑8/22, EU:C:2023:542, body 66 až 70).
22– Rozsudek M a další (Odnětí postavení uprchlíka), bod 91. Viz též rozsudek ze dne 18. června 2024, Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Žádost o vydání uprchlíka do Turecka) (C‑352/22, EU:C:2024:521, body 39 až 41).
23– Obdobně viz rozsudek ze dne 24. června 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, bod 96).
24– Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 14. května 2024 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu udělené ochrany, o změně směrnice 2003/109 a o zrušení směrnice 2011/95 (Úř. věst. L 2024/1347).
25– Viz též bod 57 odůvodnění nařízení 2024/1347. Toto nařízení není použitelné na projednávanou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ratione temporis. Viz článek 42 nařízení č. 2024/1347, který stanoví, že se toto nařízení použije od 1. července 2026.
26– Rozsudek M a další (Odnětí postavení uprchlíka), body 91, 99 a 103.
27– Obdobně viz rozsudek A a S, bod 54.
28– Viz též čl. 24 odst. 2 kvalifikační směrnice o právu osob, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany, na povolení k pobytu.
29– Rozsudek M a další (Odnětí postavení uprchlíka), body 91, 99 a 103. Právo uprchlíka na povolení k pobytu může být podle čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice odňato ze závažných důvodů bezpečnosti státu nebo veřejného pořádku. Za takových okolností si uprchlík zachovává postavení uprchlíka, pokud a dokud není platnost tohoto postavení ukončena. Obdobně viz rozsudek ze dne 24. června 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, body 45 až 55 a 95). Viz též čl. 24 odst. 1 a 5 nařízení 2024/1347. Článek 24 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví, že „[o]soby požívající mezinárodní ochrany mají právo na povolení k pobytu po dobu, po kterou mají postavení uprchlíka nebo status doplňkové ochrany“. Článek 24 odst. 5 uvedeného nařízení upřesňuje, že „[p]říslušné orgány mohou zrušit povolení k pobytu nebo zamítnout prodloužení jeho platnosti pouze v případě, že odňaly postavení uprchlíka […]“.
30– Viz též čl. 24 odst. 2 nařízení 2024/1347, který stanoví, že „[c]o nejdříve po přiznání postavení uprchlíka či udělení statusu doplňkové ochrany a nejpozději 90 dnů od vyrozumění o takovém rozhodnutí o udělení mezinárodní ochrany se vydá povolení k pobytu […]“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
31– Viz body 20 a 25 tohoto stanoviska.
32– Rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Maďarsko (Přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, bod 104 a citovaná judikatura).
33– Nebo vůči „jiným orgánům“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 třetího pododstavce procedurální směrnice. V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. června 2020, Ministerio Fiscal (Orgán, u něhož je pravděpodobné, že bude dostávat žádosti o mezinárodní ochranu) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, body 94 a 98).
34– Doba trvání této lhůty závisí na tom, zda je žádost „učiněna“ u orgánu, který je podle vnitrostátního práva příslušný k registraci této žádosti, nebo u jiných orgánů, u nichž je pravděpodobné, že budou takové žádosti dostávat, ale nejsou podle vnitrostátního práva příslušné k jejich registraci. Tato lhůta může být prodloužena v případě žádostí o mezinárodní ochranu učiněných současně velkým počtem žadatelů. Viz čl. 6 odst. 5 procedurální směrnice.
35– Článek 6 odst. 1 procedurální směrnice sice stanoví zvláštní lhůty pro registraci žádosti o mezinárodní ochranu, avšak čl. 6 odst. 2 této směrnice tak nečiní ve vztahu k podání žádosti o mezinárodní ochranu. Článek 28 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1348 ze dne 14. května 2024 o zavedení společného řízení o mezinárodní ochraně v Unii a o zrušení směrnice 2013/32 (Úř. věst. L 2024/1348) však v zásadě stanoví, že žadatel o mezinárodní ochranu „podá žádost u příslušného orgánu členského státu […] co nejdříve a nejpozději 21 dnů ode dne, kdy je žádost zaregistrována […]“. Tato lhůta může být podle čl. 28 odst. 5 uvedeného nařízení prodloužena na dva měsíce. Nařízení 2024/1348 není použitelné na projednávanou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ratione temporis. Viz čl. 79 odst. 1 tohoto nařízení, který stanoví, že se toto nařízení použije ode dne 12. června 2026.
36– Rozsudek ze dne 25. června 2020, Ministerio Fiscal (Orgán, u něhož je pravděpodobné, že bude dostávat žádosti o mezinárodní ochranu) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, bod 93).
37– Rozsudek ze dne 30. června 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba a další (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, bod 62).
38– Rozsudek ze dne 22. června 2023, Komise v. Maďarsko (Prohlášení o úmyslu před podáním žádosti o azyl) (C‑823/21, EU:C:2023:504, body 46 a 47 a citovaná judikatura). Práva přiznaná žadatelům o mezinárodní ochranu se liší v závislosti na fázi dotčeného řízení. Podle čl. 22 odst. 1 procedurální směrnice mají žadatelé právo radit se s poradcem ve všech fázích řízení. Naproti tomu záruky přiznané žadatelům v článku 12 procedurální směrnice se vztahují pouze na řízení stanovená v kapitole III uvedené směrnice.
39– Viz též čl. 4 odst. 1 procedurální směrnice, který stanoví, že členské státy zajistí, aby měl rozhodující orgán příslušný k posuzování žádostí „pro plnění svých úkolů podle této směrnice k dispozici přiměřené prostředky, jakož i pracovníky s odpovídající kvalifikací“.
40– Touto šestiměsíční lhůtou není dotčena možnost prodloužit tuto lhůtu z důvodů stanovených v čl. 31 odst. 3 a 4 procedurální směrnice.
41– Rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Maďarsko (Přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, bod 101). Lhůty v článcích 6 a 31 procedurální směrnice byly nedávno změněny články 27, 28 a 35 nařízení 2024/1348.
42– V článku 2 písm. i) kvalifikační směrnice a v čl. 2 písm. b) směrnice 2013/33 jsou uvedeny totožné definice.
43– Jak podotýká nizozemská vláda, článek 6 procedurální směrnice, nadepsaný „Přístup k řízení“, upravuje pouze tu fázi řízení o přiznání mezinárodní ochrany, která se týká žádosti. Nezmiňuje se o povolení k pobytu vydaném podle čl. 24 odst. 1 kvalifikační směrnice po skončení celého řízení.
44– Nizozemská vláda zdůrazňuje, že čl. 9 odst. 1 procedurální směrnice je jediným ustanovením uvedené směrnice, které zmiňuje povolení k pobytu, ovšem pouze z toho důvodu, aby právo na povolení k pobytu výslovně vyloučilo.
45– Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98).
46– V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 9. listopadu 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Oblast působnosti směrnice o navracení) (C‑257/22, EU:C:2023:852, body 37 až 42 a citovaná judikatura), a ze dne 22. června 2023, Komise v. Maďarsko (Prohlášení o úmyslu před podáním žádosti o azyl) (C‑823/21, EU:C:2023:504, bod 45).
47– Ve smyslu článku 6 procedurální směrnice.
48– Obdobně viz rozsudek ze dne 16. listopadu 2021, Komise v. Maďarsko (Kriminalizace pomoci žadatelům o azyl) (C‑821/19, EU:C:2021:930, bod 81).
49– Osobám, které podaly žádost o mezinárodní ochranu v souladu s kapitolou II kvalifikační směrnice a splňují hmotněprávní podmínky stanovené v kapitole III této směrnice.
50– Domnívám se, že s ohledem na jednoznačnou povahu povinnosti, kterou členským státům ukládá čl. 6 odst. 2 procedurální směrnice, může mít žadatel navzdory uvedené skutečnosti právo podat žalobu s cílem přimět příslušný orgán členského státu, aby mu umožnil podat žádost o mezinárodní ochranu, nebo žalobu na náhradu škody z důvodu nepřiměřeného prodlení.
51– Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že mezi dnem, kdy žalobce učinil žádost o mezinárodní ochranu (10. října 2021), a dnem, kdy mu byla tato ochrana přiznána (26. srpna 2022), uplynulo více než deset měsíců.
52– Členské státy mohou požadovat, aby se žádosti podávaly osobně nebo na určitém místě. Viz čl. 6 odst. 3 procedurální směrnice.
53– Viz bod 57 uvedeného rozsudku.
54– Viz bod 12 odůvodnění kvalifikační směrnice, který zmiňuje nutnost zajistit minimální úroveň výhod. Viz též bod 41 odůvodnění uvedené směrnice, který uvádí, že členské státy mohou zavést nebo zachovat příznivější normy pro osoby požívající mezinárodní ochrany, než jaké svědčí jejich vlastním státním příslušníkům.
55– Rozsudek ze dne 4. října 2018, Ahmedbekova (C‑652/16, EU:C:2018:801, bod 71 a citovaná judikatura).
56– Jak je uvedeno výše v bodě 40 tohoto stanoviska, taková doba pobytu může být rovněž zohledněna podle čl. 4 odst. 2 třetího pododstavce směrnice 2003/109 při výpočtu pěti let oprávněného a nepřetržitého pobytu, které jsou podmínkou přiznání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v členském státě podle čl. 4 odst. 1 směrnice 2003/109. Je třeba zdůraznit, že pokud lhůty a podmínky stanovené v čl. 4 odst. 2 třetím pododstavci směrnice 2003/109 splněny nejsou, použije se článek 13 uvedené směrnice a právo pobytu v jiných členských státech stanovené v kapitole III uvedené směrnice je vyloučeno.