Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
RIMVYDASA NORKUSA,
predstavljeni 6. marca 2025(1)
Zadeva C-656/23 [Karaman](i)
B
proti
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo rechtbank Noord-Holland (sodišče province Severna Holandija, Nizozemska))
„ Predhodno odločanje – Azilna politika – Direktiva 2011/95/EU – Standardi za priznanje statusa upravičenca do mednarodne zaščite in vsebina dodeljene zaščite – Deklaratorna narava statusa begunca – Člen 13 – Uvodna izjava 21 – Dovoljenje za prebivanje – Člen 24(1) – Določitev datuma začetka veljavnosti dovoljenja za prebivanje, izdanega beguncu – Direktiva 2013/32/EU – Skupni postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Člen 6 – Datum, ko je prošnja ,podana‘, ,evidentirana‘ ali ,vložena‘ – Ugodnejši nacionalni standardi “
I. Uvod
1. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe(2) Sodišču ponuja priložnost, da dodatno pojasni pojem statusa begunca in pravice, ki so z njim povezane. Sodišče mora preveriti, ali ima deklaratorna narava priznanja statusa begunca pravne posledice za določitev datuma začetka veljavnosti dovoljenja za prebivanje, ki ga beguncu izda država članica. Ker morajo države članice upravičencem do statusa begunca dovoljenje za prebivanje izdati čim prej po priznanju mednarodne zaščite,(3) se postavlja vprašanje, ali to dovoljenje velja retroaktivno od trenutka, ko ima zadevna oseba subjektivno pravico do priznanja statusa begunca, ali od nekega drugega trenutka.
2. Rechtbank Noord-Holland (sodišče province Severna Holandija, Nizozemska) želi zlasti preveriti, ali je trenutek začetka veljavnosti dovoljenja za prebivanje, izdanega beguncu, določen s členom 6 Direktive 2013/32/EU,(4) in če je tako, ali je upoštevni datum podaje, evidentiranja ali vložitve prošnje za mednarodno zaščito v skladu s to določbo. Če dovoljenje za prebivanje, izdano beguncu, ne začne veljati, „[k]o prosilec poda prošnjo za mednarodno zaščito“ v skladu s členom 6(1) Direktive o postopkih, se predložitveno sodišče sprašuje, kako je to mogoče uskladiti s členom 13 in uvodno izjavo 21 Direktive o pogojih, ki se nanašata na obveznost držav članic, da priznajo status begunca osebam, ki izpolnjujejo upoštevna merila za priznanje, in z deklaratorno naravo tega akta.
3. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se pojavlja v kontekstu domnevnih (dolgotrajnih) zamud pri obravnavi prošenj za mednarodno zaščito in posledično v nekaterih primerih odložitev dodelitve ali uživanja pravic – kakršna je pravica do dovoljenja za prebivanje – ki so s pravom Unije priznane upravičencem do mednarodne zaščite.
II. Pravni okvir
A. Pravo Evropske unije
Direktiva o pogojih
4. V uvodni izjavi 21 te direktive je navedeno:
„Priznanje statusa begunca je ugotovitveni akt.“
5. Člen 2 te direktive določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(d) ,begunec‘ pomeni državljana tretje države, ki se zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem zaradi rasne, verske, nacionalne pripadnosti, političnega prepričanja ali pripadnosti določeni družbeni skupini nahaja izven države, katere državljan je, in ne more ali zaradi tega strahu noče izkoristiti zaščite te države, ali osebo brez državljanstva, ki se nahaja izven države prejšnjega običajnega prebivališča zaradi enakih razlogov, kot so navedeni zgoraj, in se ne more ali zaradi tega strahu noče vrniti vanjo, […];
(e) ,status begunca‘ pomeni priznanje državljana tretje države ali osebe brez državljanstva kot begunca s strani države članice;
[…].“
6. Člen 13 te direktive, naslovljen „Priznanje statusa begunca“, določa:
„Države članice priznajo status begunca državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva, ki izpolnjuje pogoje za begunca v skladu s poglavjema II in III.“
7. Člen 24(1) te direktive, naslovljen „Dovoljenja za prebivanje“, določa:
„Čim prej po priznanju mednarodne zaščite […] države članice upravičencem do statusa begunca čim prej izdajo dovoljenje za prebivanje, ki mora veljati vsaj tri leta in se lahko podaljša, razen če nujni razlogi nacionalne varnosti ali javnega reda zahtevajo drugače.“
Direktiva o postopkih
8. Člen 6 te direktive, naslovljen „Dostopnost postopka“, določa:
„1. Ko prosilec poda prošnjo za mednarodno zaščito pri organu, ki je po nacionalnem pravu pristojno za evidentiranje takšnih prošenj, se prošnja evidentira najpozneje tri delovne dni potem, ko je prošnja podana. […]
2. Države članice zagotovijo, da ima oseba, ki poda prošnjo za mednarodno zaščito, dejansko možnost, da jo vloži v najkrajšem možnem času. […]
3. Brez poseganja v odstavek 2 lahko države članice zahtevajo, da se prošnje za mednarodno zaščito vložijo osebno in/ali na določenem mestu.
4. Ne glede na odstavek 3 se za prošnjo za mednarodno zaščito šteje, da je bila vložena, ko obrazec, ki ga predloži prosilec ali, kadar tako določa nacionalno pravo, uradno poročilo prejmejo pristojni organi zadevne države članice.
[…]“
9. Člen 9(1) te direktive, naslovljen „Pravica ostati v državi članici do zaključka obravnave prošnje“, določa:
„Prosilcem se dovoli ostati v državi članici izključno zaradi postopka, dokler organ za presojo ne izda odločbe v postopku na prvi stopnji iz poglavja III. Ta pravica ostati ne pomeni upravičenosti do dovoljenja za prebivanje.“
10. Člen 31, naslovljen „Postopek obravnavanja“, določa:
„[…]
2. Države članice zagotovijo, da se takšen postopek obravnavanja zaključi v najkrajšem možnem času, ne da bi to vplivalo na ustreznost in celovitost obravnave.
3. Države članice zagotovijo, da se postopek obravnavanja zaključi v šestih mesecih od vložitve prošnje.
[…]
Države članice lahko šestmesečni rok iz tega odstavka podaljšajo za največ devet mesecev kadar:
[…]
Izjemoma lahko države članice v ustrezno utemeljenih okoliščinah za največ tri mesece prekoračijo roke iz tega odstavka, da bi zagotovile ustrezno in celovito obravnavo prošnje za mednarodno zaščito.
[…]“
Direktiva 2013/33/EU(5)
11. Člen 6 te direktive, naslovljen „Dokumentacija“, določa:
„1. Države članice zagotovijo, da prosilec v treh dneh po vložitvi prošnje za mednarodno zaščito dobi dokument, izdan na njegovo ime, ki potrjuje njegov status prosilca ali dokazuje, da mu je dovoljeno ostati na ozemlju države članice dokler odločanje o njegovi vlogi ni končano ali dokler njegovo vlogo obravnavajo.
Če se imetnik ne sme svobodno gibati po celem ozemlju države članice ali njegovem delu, je v dokumentu navedeno tudi to dejstvo.
[…]
4. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da prosilcem zagotovijo dokument iz odstavka 1, ki mora biti veljaven, dokler imajo pravico ostati na ozemlju zadevne države članice.
[…]“
12. Člen 7 te direktive, naslovljen „Bivališče in svoboda gibanja“, določa:
„1. Prosilci se lahko svobodno gibajo po ozemlju države članice gostiteljice ali na območju, ki jim ga ta država članica določi. Tako določeno območje ne vpliva na neodtujljivo sfero zasebnega življenja in omogoča zadosten prostor za zagotavljanje možnosti uveljavljanja vseh pravic po tej direktivi.
[…]“
B. Nizozemsko pravo
Zakon o tujcih
13. Vreemdelingenwet (zakon o tujcih) z dne 23. novembra 2000(6) v členu 28 določa:
„1. [Tožena stranka] je pristojna, da:
(a) prošnji za izdajo dovoljenja za prebivanje za določen čas ugodi, jo zavrne ali je ne obravnava, ugotovi, da je nedopustna, ali opusti njeno obravnavo; […]“
14. Člen 29 tega zakona določa:
„1. Dovoljenje za prebivanje za določen čas v smislu člena 28 se lahko izda tujemu državljanu:
(a) ki ima status begunca; ali
[…]“
15. Člen 44 tega zakona določa:
„[…]
2. Če se prošnji za dovoljenje za prebivanje za določen čas iz člena 28(1)(a) ugodi, se to dovoljenje za prebivanje izda z datumom prejema prošnje.“
III. Spor v postopku v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
16. B (v nadaljevanju: tožeča stranka), državljan tretje države, je 10. oktobra 2021 odšel v azilni center Immigratie- en Naturalisatiedienst (služba za priseljevanje in naturalizacijo, Nizozemska, v nadaljevanju: IND) v kraju Ter Apel, da bi zaprosil za azil. Njegova prošnja je bila evidentirana tega dne. Od tega dne je tožeča stranka zakonito prebivala na Nizozemskem, uživala je pogoje za sprejem prosilcev za azil in ni bila izpostavljena nevarnosti, da bo izgnana (nevarnost vračanja).
17. IND, ki spada v okvir pristojnosti Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (državni sekretar za pravosodje in varnost, Nizozemska, v nadaljevanju: tožena stranka), je 20. oktobra 2021 tožeči stranki dala na voljo standardni nacionalni obrazec prošnje za mednarodno zaščito, obrazec M35-H, ki ga je tožeča stranka podpisala in vložila istega dne.
18. Tožena stranka je z odločbo z dne 26. avgusta 2022 tožeči stranki na podlagi člena 29(1)(a) zakona o tujcih iz leta 2000(7) priznala mednarodno zaščito. V skladu s členom 44(2) tega zakona je ta odločba začela veljati 20. oktobra 2021, tj. na datum, ko je tožeča stranka vložila obrazec prošnje M35-H. Tožeči stranki je bilo izdano dovoljenje za prebivanje za čas od 20. oktobra 2021 do 20. oktobra 2026.
19. Tožeča stranka je pri predložitvenem sodišču vložila tožbo, s katero je izpodbijala datum začetka veljavnosti svojega dovoljenja za prebivanje. Meni, da dovoljenje za prebivanje začne veljati na datum, ko prosilec za azil sporoči svojo željo pridobiti azil. To naj bi bilo takrat, ko prosilec za azil poda prošnjo v skladu s členom 6(1) Direktive o postopkih – v obravnavani zadevi 10. oktobra 2021.
20. Po mnenju tožeče stranke to, da dovoljenje za prebivanje ne učinkuje, dokler niso izpolnjene postopkovne zahteve, ki jih tožeča stranka zahteva za vložitev prošnje za mednarodno zaščito, ogroža deklaratorno naravo statusa begunca, kot jo je potrdilo Sodišče,(8) in je v nasprotju s členom 13 Direktive o pogojih. To naj bi bilo tudi v nasprotju s polnim učinkom in namenom Direktive o postopkih, saj bi bil prosilec glede pravice do azila, možnosti uveljavljanja pravic, zagotovljenih s členom 18 (Pravica do azila) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), in pridobitve statusa rezidenta za daljši čas v skladu z Direktivo 2003/109/ES(9) neupravičeno odvisen od pristojnih organov. Uveljavljanje pravice do azila naj ne bi smelo biti odvisno od delovne obremenitve pristojnih organov ali političnih odločitev držav članic glede kadrovske zasedbe teh organov, prosilcev za azil pa naj se ne bi smelo obravnavati različno zgolj na podlagi tega, kdaj lahko vložijo formalno prošnjo za mednarodno zaščito.
21. Poleg tega naj bi morale države članice v skladu s členom 31(2) Direktive o postopkih zagotoviti, da se postopek obravnavanja zaključi v najkrajšem možnem času. Člen 31(3) te direktive naj bi določal, da rok, v katerem je treba sprejeti odločitev, začne teči z vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito. Tako naj bi bila izrecno določena izjema od domneve, da se je na pravice iz Direktive o postopkih mogoče sklicevati od „podaje“ prošnje. Iz tega naj bi bilo mogoče sklepati, da vse pravice veljajo od „podaje“ prošnje, razen če je v Direktivi o postopkih določen drug datum.
22. Tožena stranka meni, da je člen 44 zakona o tujcih skladen s pravom Unije. Štelo naj bi se, da je prošnja za azil na podlagi tega zakona prejeta šele po tem, ko je bila vložena na predpisan način. Tožeča stranka naj bi 10. oktobra 2021 izrazila željo, da zaprosi za azil. Ta želja naj bi bila evidentirana istega dne. S podpisom obrazca prošnje 20. oktobra 2021 naj bi bile izpolnjene formalne zahteve in naj bi se začel azilni postopek. Tožeči stranki naj bi bilo izdano dovoljenje za prebivanje z učinkom od datuma prošnje, tj. od 20. oktobra 2021. Tožena stranka meni, da je to v skladu s členom 24(1) Direktive o pogojih in z zahtevo iz tega člena, da se obnovljivo dovoljenje za prebivanje, ki se lahko podaljša, izda „[č]im prej po priznanju mednarodne zaščite“. Iz te določbe naj bi bilo razvidno, da obstaja razlika med statusom begunca, ki je deklaratoren, in dovoljenjem za prebivanje, ki to ni. Direktive 2003/86/ES(10) in sodb A in S ter XC, v katerih se razlaga ta direktiva, naj ne bi bilo mogoče uporabiti po analogiji, saj naj bi bil s členom 24 Direktive o pogojih izrecno določen datum, na katerega je treba izdati dovoljenje za prebivanje.
23. Z navedbo, da želi pridobiti azil, je tožeča stranka podala prošnjo za mednarodno zaščito v skladu s členom 6 Direktive o postopkih in prošnjo za azil v skladu s členom 28 zakona o tujcih iz leta 2000. To naj ne bi pomenilo, da bi moralo dovoljenje za prebivanje, ki je bilo izdano tožeči stranki, začeti veljati s tem datumom. Člen 6 Direktive o postopkih naj bi določal, da države članice smejo razlikovati med podajo (podati) prošnje za azil in vložitvijo (vložiti) te prošnje. Iz člena 6(3) Direktive o postopkih naj bi bilo razvidno, da so države članice pristojne za določitev podrobnih pravil za vložitev prošnje.
24. Poleg tega naj glede na obremenjenost IND v času, ko je bila vložena prošnja tožeče stranke, obdobje 10 dni med trenutkom, ko je izrazila željo, da pridobi mednarodno zaščito, in trenutkom, ko je lahko vložila prošnjo za azil, ne bi bilo nerazumno dolgo. Tožeča stranka je lahko vložila prošnjo za mednarodno zaščito „v najkrajšem možnem času“, zato naj bi tožena stranka ravnala v skladu s členom 6(2) Direktive o postopkih.
25. Pri izračunu trajanja zakonitega prebivanja naj bi bili državljani tretjih držav na Nizozemskem obravnavani ugodneje, kot je zahtevano s pravom Unije.(11) Če je prošnja za azil uspešna, naj bi izdano dovoljenje za prebivanje začelo veljati z datumom vložitve te prošnje. To naj bi pomenilo, da se pri presoji prošenj za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas celotno trajanje azilnega postopka šteje za obdobje zakonitega prebivanja.
26. Predložitveno sodišče ni prepričano, ali je nacionalna ureditev, s katero je določeno, da dovoljenje za prebivanje ne more začeti veljati pred izpolnitvijo nacionalnih postopkovnih zahtev,(12) v nasprotju z deklaratorno naravo statusa begunca in/ali členom 13 Direktive o pogojih.(13) Iz člena 6 Direktive o postopkih je razvidno, da obstaja razlika med podajo in vložitvijo prošnje za azil. Spor v tej zadevi se v bistvu nanaša na to, ali je s pravom Unije urejen datum začetka veljavnosti dovoljenja za prebivanje, izdanega beguncem, in če je tako, ali so na podlagi prava Unije ti učinki vezani na datum, ko je prošnja za mednarodno zaščito „podana“ ali „vložena“, ali pa na drug datum.
27. Rechtbank Noord-Holland (sodišče province Severna Holandija) je zato prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je člen 6 [Direktive o postopkih] upošteven za odgovor na vprašanje, na kateri datum začne veljati dovoljenje za prebivanje?
2. Če je odgovor pritrdilen, ali je treba člen 6 [Direktive o postopkih] razlagati tako, da je za začetek veljavnosti dovoljenja za prebivanje odločilen datum, na katerega je bila prošnja za mednarodno zaščito:
– – podana (člen 6(1), prvi pododstavek, [Direktive o postopkih] ali
– – evidentirana (člen 6(1), prvi pododstavek, in (5), [Direktive o postopkih] ali
– – (formalno) vložena (člen 6(2), (3) in (4) [Direktive o postopkih]?
3. Če podaja prošnje za datum, na katerega začne veljati dovoljenje za prebivanje, ni pomembna, kako je to povezano s členom 13 [Direktive o pogojih] v povezavi z uvodno izjavo 21 te direktive, v skladu s katero je status begunca deklaratorne narave?“
IV. Postopek pred Sodiščem
28. Pisna stališča so predložile tožeča stranka, nizozemska vlada in Evropska komisija. Iste stranke so na obravnavi 5. decembra 2024 predstavile ustne navedbe in odgovorile na vprašanja Sodišča.
V. Presoja
A. Trditve
29. Tožeča stranka meni, da je treba najprej odgovoriti na tretje vprašanje predložitvenega sodišča, saj mora imeti deklaratorna narava statusa begunca prednost pred odgovorom na vprašanja predložitvenega sodišča. Meni, da dovoljenje za prebivanje, izdano na podlagi člena 24(1) Direktive o pogojih, začne veljati z datumom „podaje“ prošnje za mednarodno zaščito v skladu s členom 6(1) Direktive o postopkih. Vsak poznejši datum naj bi ogrožal deklaratorno naravo statusa begunca, kot je potrjena s členom 13 in uvodno izjavo 21 Direktive o pogojih, prosilci pa bi bili pri izvajanju svoje pravice do azila, zagotovljene s členom 18 Listine, neupravičeno odvisni od pristojnih organov. Podredno tožeča stranka navaja, da bi moralo dovoljenje za prebivanje začeti veljati na datum evidentiranja prošnje za mednarodno zaščito.
30. Nizozemska vlada in Komisija menita, da člen 6 Direktive o postopkih ne določa, kdaj začne veljati dovoljenje za prebivanje. Komisija navaja, da lahko države članice v skladu s členom 9(1) Direktive o postopkih, členom 6(1) Direktive 2013/33 in členom 24 Direktive o pogojih izdajo dovoljenje za prebivanje, ki začne veljati z datumom priznanja mednarodne zaščite. Komisija meni, da nacionalna zakonodaja, s katero je določeno, da dovoljenje za prebivanje velja retroaktivno od datuma vložitve prošnje za mednarodno zaščito, „presega“ zahteve iz Direktive o pogojih in Direktive o postopkih. Nizozemska vlada opozarja, da člen 24(1) Direktive o pogojih ne določa, kdaj začne veljati dovoljenje za prebivanje, izdano beguncu. Vendar naj pravo Unije ne bi nasprotovalo nacionalni ureditvi, v skladu s katero tako dovoljenje za prebivanje začne veljati z datumom vložitve prošnje za mednarodno zaščito. Nizozemska vlada in Komisija menita, da z dejstvom, da dovoljenje za prebivanje začne veljati z datumom vložitve prošnje za mednarodno zaščito, ni ogrožena deklaratorna narava statusa begunca.
B. Analiza
31. Predložitveno sodišče želi z vprašanji v bistvu preveriti, ali je s členom 6 Direktive o postopkih urejen datum začetka veljavnosti dovoljenja za prebivanje,(14) izdanega beguncu. Če ta določba te problematike ne ureja in dovoljenje za prebivanje ne začne veljati z datumom, ko begunec poda prošnjo za mednarodno zaščito, predložitveno sodišče sprašuje, kako je to mogoče uskladiti z deklaratorno naravo statusa begunca.
32. Pred analizo upoštevnosti člena 6 Direktive o postopkih v okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe bom preučil pojem statusa begunca in razlikovanje v pravu Unije med tem statusom in pojmom „biti begunec“. Poleg tega bodo preučene različne pravice, ki so povezane s tema pravnima pojmoma. Zlasti bosta pojasnjena povezava med priznanjem statusa begunca(15) in pravico do dovoljenja za prebivanje na podlagi prava Unije ter pomen člena 6 Direktive o postopkih v tem okviru. Nazadnje bo preučeno vprašanje, ali Direktiva o pogojih in Direktiva o postopkih nasprotujeta sprejetju nacionalne zakonodaje, s katero je določeno, da dovoljenje za prebivanje velja retroaktivno od datuma vložitve prošnje za mednarodno zaščito.
Status begunca in pravica do dovoljenja za prebivanje v skladu s členom 24(1) Direktive o pogojih
33. Namen Direktive o pogojih je določiti skupna merila za ugotavljanje, katere osebe potrebujejo mednarodno zaščito, in zagotoviti, da je v vseh državah članicah navedenim osebam na voljo minimalna raven ugodnosti.(16) Člen 13 Direktive o pogojih določa, da države članice priznajo status begunca vsem državljanom tretje države ali osebam brez državljanstva, ki izpolnjujejo materialne pogoje za begunca v skladu s poglavjema II in III te direktive. Države članice pri tem nimajo diskrecijske pravice.(17)
34. Sodišče je ponovno potrdilo, da je priznanje ali dodelitev statusa begunca deklaratorno in ne pomeni, da je oseba begunec,(18) vendar je poudarilo, da obstaja razlika med dejstvom, da je oseba „begunec“, kot je opredeljeno v členu 2(d) Direktive o pogojih, in formalnim priznanjem ali dodelitvijo „statusa begunca“, kot je opredeljeno v členu 2(e) te direktive.(19) Šele po uradnem priznanju za begunca je zadevna oseba v skladu s členom 2(b) Direktive o pogojih „upravičenec do mednarodne zaščite“ za namene te direktive ter je upravičena do vseh pravic in ugodnosti iz poglavja VII Direktive o pogojih.(20)
35. Razlika med tem, da je oseba begunec, in statusom begunca ter različnimi pravicami, ki so povezane s tema pojmoma, je zlasti razvidna iz člena 14, od (4) do (6), Direktive o pogojih glede preklica, odvzema ali zavrnitve podaljšanja statusa begunca in iz sodne prakse s tega področja. Država članica lahko status begunca v skladu s členom 14(4) ali (5) Direktive o pogojih prekliče ali ga ne prizna, čeprav zadevna oseba izpolnjuje materialne pogoje, od katerih je odvisno, ali je begunec. Begunci kljub izgubi statusa begunca še naprej uživajo nekatere pravice, zagotovljene z Ženevsko konvencijo, ne bodo pa več upravičeni do vseh ugodnosti iz poglavja VII Direktive o pogojih. V skladu s členom 14(6) te direktive je treba upoštevati minimalno raven varstva, določeno z Ženevsko konvencijo, kot je to zahtevano s členom 78(1) PDEU in členom 18 Listine.(21)
36. Iz tega je razvidno, da so nekatere pravice iz poglavja VII Direktive o pogojih, kot je zaščita pred vračanjem (člen 21), načeloma priznane vsem beguncem, druge – vključno s pravico do informacij o pravicah in obveznostih, ki so med drugim povezane s statusom begunca (člen 22), pravico do dovoljenja za prebivanje (člen 24), pravico do potovalnih dokumentov (člen 25) in dostopom do zaposlitve (člen 26) – pa so odvisne od priznanja mednarodne zaščite.(22) Poleg tega so v poglavju VII Direktive o pogojih vsebovane pravice, ki so enake pravicam iz Ženevske konvencije, ter pravice, ki zagotavljajo širšo zaščito in nimajo enakovrednih pravic v tej konvenciji. Pravica do dovoljenja za prebivanje na podlagi člena 24 Direktive o pogojih spada v zadnjenavedeno kategorijo.
37. Pravica do dovoljenja za prebivanje je še posebej pomembna, saj lahko dejansko olajša dostop do drugih pravic iz poglavja VII Direktive o pogojih. V zvezi s tem je v uvodni izjavi 40 Direktive o pogojih navedeno, da lahko „[v] mejah, ki jih določajo mednarodne obveznosti, […] države članice določijo, da je za dodelitev ugodnosti glede dostopa do zaposlitve, socialne blaginje, zdravstvene oskrbe in integracijskih zmogljivosti potrebna predhodna izdaja dovoljenja za prebivanje“. Čeprav je Sodišče navedlo, da pogoj iz te uvodne izjave „napotuje na povsem upravne korake“, saj je cilj poglavja VII Direktive o pogojih beguncem zagotoviti minimalno raven ugodnosti v vseh državah članicah,(23) je pomen dovoljenja za prebivanje in učinkovitega dostopa do pravic razviden iz nedavne zakonodajne uveljavitve člena 20(3) Uredbe (EU) 2024/1347.(24) V tej določbi je namreč določeno, da „[k]adar se dovoljenje za prebivanje upravičencu do mednarodne zaščite ne izda v roku 15 dni od priznanja mednarodne zaščite, zadevna država članica sprejme začasne ukrepe, kot je registracija ali izdaja dokumenta, da upravičencu zagotovi dejanski dostop do pravic iz poglavja VII], […] dokler se dovoljenje za prebivanje ne izda v skladu s členom 24“.(25)
38. Sodišče je v sodbi M in drugi (Preklic statusa begunca) potrdilo, da državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, ki ji status begunca ni formalno priznan, ni upravičena do dovoljenja za prebivanje na podlagi člena 24(1) Direktive o pogojih.(26) To velja, čeprav je oseba vložila prošnjo za mednarodno zaščito v skladu s poglavjem II Direktive o pogojih, čeprav izpolnjuje materialne pogoje iz poglavja III te direktive in čeprav ima subjektivno pravico do priznanja statusa begunca.(27)
39. Iz tega izhaja, da je pravica do dovoljenja za prebivanje na podlagi člena 24(1) Direktive o pogojih „povezana“ s statusom begunca,(28) kot je opredeljen v členu 2(e) te direktive, ali se nanj „navezuje“.(29) V zvezi s tem je s členom 24(1) Direktive o pogojih od držav članic zahtevano, da beguncem izdajo dovoljenje za prebivanje čim prej po priznanju mednarodne zaščite. V Direktivi o pogojih ni zahteve, da se dovoljenje za prebivanje izda pred tem datumom. Poleg tega, čeprav s to določbo ni izrecno določen trenutek, ko dovoljenje za prebivanje v skladu s pravom Unije začne veljati, iz besedila Direktive o pogojih ne izhaja, da bi zakonodajalec Unije želel, da dovoljenja za prebivanje, izdana beguncem, veljajo retroaktivno in torej pred uradnim priznanjem mednarodne zaščite. Iz besedila člena 24(1) Direktive o pogojih je razvidno, da morajo države članice pospešiti izdajo dovoljenja za prebivanje, potem ko je beguncu priznana mednarodna zaščita.(30) Menim, da mora – da ne bi bil ogrožen ali onemogočen cilj te določbe in da bi se osebi s statusom begunca zagotovilo dejansko uživanje vseh pravic iz poglavja VII te direktive – dovoljenje za prebivanje začeti veljati z datumom izdaje.
40. Te razlage člena 24(1) Direktive o pogojih ne more omajati člen 4(2), tretji pododstavek, Direktive 2003/109.(31) S členom 4(1) Direktive 2003/109 je zahtevano, da država članica podeli status rezidenta za daljši čas državljanom tretjih držav, ki so pred predložitvijo ustrezne vloge pet let zakonito in neprekinjeno prebivali na njihovem ozemlju. Člen 4(2) in (3) Direktive 2003/109 določa natančna pravila za izračun obdobja prebivanja „pet let“, določenega v členu 4(1) te direktive. V zvezi s tem člen 4(2), tretji pododstavek, Direktive 2003/109, ki se nanaša na prosilce za mednarodno zaščito, določa, da „se pri izračunavanju obdobja iz odstavka 1 upošteva vsaj polovica obdobja med datumom vložitve vloge, na podlagi katere je bila mednarodna zaščita priznana, in datumom, ko je bilo dovoljenje za prebivanje iz člena 24 [Direktive o pogojih] izdano, ali to celotno obdobje, če presega 18 mesecev“. V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 4(2), tretji pododstavek, Direktive 2003/109 ne ureja tega, kdaj začne veljati dovoljenje za prebivanje, izdano v skladu s členom 24(1) Direktive o pogojih, temveč določa, da se obdobja prebivanja oseb, ki jim je bila priznana mednarodna zaščita, v nekaterih primerih štejejo od vložitve njihove prošnje za mednarodno zaščito zgolj zaradi izračuna zadevnega pogoja po prebivanju „pet let“. Člen 4(2), tretji pododstavek, Direktive 2003/109 se ne more uporabiti izven konteksta in ne podpira trditve tožeče stranke, da dovoljenje za prebivanje, izdano v skladu s členom 24(1) Direktive o pogojih, začne veljati z datumom vložitve prošnje za mednarodno zaščito.
Člena 6 in 9(1) Direktive o postopkih
41. Menim, da člen 6 Direktive o postopkih in sodna praksa na tem področju ne spremenita ali omajata te razlage členov 13 in 24(1) Direktive o pogojih. Namen Direktive o postopkih je zagotoviti učinkovit, enostaven in hiter dostop do postopka za priznanje mednarodne zaščite.(32) Člen 6 te direktive od držav članic zahteva, da zagotovijo, da lahko zadevne osebe učinkovito uveljavljajo pravico zaprositi za mednarodno zaščito, in razlikuje med podajo, evidentiranjem in vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito.
42. Državljan tretje države ali oseba brez državljanstva „poda“ prošnjo za mednarodno zaščito tako, da pri organu, ki je po nacionalnem pravu pristojen za evidentiranje prošnje, izrazi željo, da bi zaprosil za to zaščito.(33) V skladu s členom 6(1) te direktive morajo države članice prošnje za mednarodno zaščito evidentirati najpozneje tri ali šest delovnih dni po tem, ko je taka prošnja „podana“.(34)
43. Člen 6(2) Direktive o postopkih določa, da države članice zagotovijo, da ima oseba, ki „poda“ prošnjo za mednarodno zaščito, dejansko možnost, da jo „vloži“ v najkrajšem možnem času.(35) To zadnje dejanje načeloma zahteva, da prosilec za mednarodno zaščito izpolni obrazec, ki je zagotovljen v ta namen, v skladu s členom 6(4) Direktive o postopkih. Dejanje „podaje“ prošnje za mednarodno zaščito ne zajema nobenih upravnih formalnosti. Vendar je treba te formalnosti upoštevati, ko je prošnja „vložena“.(36) Podaja in vložitev prošnje za mednarodno zaščito sta torej ločena, zaporedna koraka. Kljub temu sta ti dejanji tesno povezani, saj sta namenjeni zagotavljanju učinkovitega dostopa do postopka, v katerem se obravnavajo prošnje za mednarodno zaščito, in zagotavljanju polnega učinka člena 18 Listine.(37)
44. V skladu z ustaljeno sodno prakso država članica ne sme neupravičeno odlašati trenutka, ko je zadevni osebi omogočeno vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, saj bi bil sicer kršen polni učinek 6 Direktive o postopkih.(38) Menim, da se ta pristop smiselno uporablja za člen 6(2) te direktive in vložitev prošnje za mednarodno zaščito glede na to, da sta v tej določbi uporabljena izraza „dejanska možnosti“ in „v najkrajšem možnem času“.(39) Z vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito začne teči šestmesečni rok,(40) v katerem mora organ za presojo v skladu s členom 31(3) Direktive o postopkih načeloma odločiti o tej prošnji.(41)
45. Čeprav državljan tretje države pridobi status „prosilca za mednarodno zaščito“ v smislu člena 2(c) Direktive o postopkih(42) od trenutka, ko „poda“ tako prošnjo, s to direktivo ni predvidena izdaja dovoljenja za prebivanje takemu prosilcu in a fortiori ni določen datum začetka veljavnosti takega dovoljenja za prebivanje.(43)
46. Vendar člen 9(1) Direktive o postopkih prosilcu za mednarodno zaščito daje pravico, da med obravnavanjem prošnje ostane na ozemlju države članice. Pravica ostati je namenjena izključno postopku in traja do sprejetja odločitve v skladu s poglavjem III Direktive o postopkih. V tej določbi je tudi izrecno navedeno, da pravica ostati ne pomeni upravičenosti do dovoljenja za prebivanje,(44) z njo se prepreči, da bi se za prosilca za mednarodno zaščito v obdobju od vložitve prošnje za mednarodno zaščito do sprejetja odločitve na prvi stopnji o tej prošnji štelo, da „nezakonito prebiva“ v smislu Direktive 2008/115/ES(45).(46)
47. Pravica prosilca za mednarodno zaščito, da ostane v državi članici (ali njenem delu), medtem ko se obravnava njegova prošnja, je med drugim potrjena s členoma 6(1) in 7(1) Direktive 2013/33. Poleg tega morajo države članice v skladu s členom 6(1) te direktive prosilcu za mednarodno zaščito zagotoviti dokument, ki potrjuje njegov status prosilca ali dokazuje, da mu je dovoljeno ostati na ozemlju države članice, dokler odločanje o njegovi vlogi ni končano ali dokler njegovo vlogo obravnavajo.
48. Ker se faza obravnavanja postopka začne šele po koncu faze dostopa,(47) bo zamuda v fazi dostopa povzročila zamudo pri začetku postopka obravnavanja.(48) To bo na koncu povzročilo zamudo pri morebitnem priznanju statusa begunca,(49) možnost beguncev, da izkoristijo pravice, ki so povezane s tem statusom – vključno s pravico do dovoljenja za prebivanje v skladu s členom 24(1) Direktive o pogojih – pa bo odložena. Ker pa ne obstaja zakonodajna določba, kot je člen 4(2), tretji pododstavek, Direktive 2003/109, menim, da ob taki zamudi begunec nima pravice do dovoljenja za prebivanje ob priznanju statusa begunca, ki učinkuje retroaktivno. Drugačna ugotovitev bi izkrivila jasno razlikovanje med pojmom „biti begunec“ in statusom begunca ter različnimi pravicami, ki so povezane s tema pravnima pojmoma.(50)
49. V obravnavani zadevi tožeča stranka ugotavlja, da je sicer lahko „vložila“ prošnjo za mednarodno zaščito deset dni po tem, ko jo je podala,(51) vendar naj zadevno obdobje ne bi bilo reprezentativno in naj bi morali nekateri prosilci čakati več mesecev, preden so lahko vložili prošnjo. Menim, da so – ker v zadevi, obravnavani pred predložitvenim sodiščem, očitno ni prišlo do nerazumne ali neupravičene zamude, ki bi kršila polni učinek člena 6(2) Direktive o postopkih in dostop do postopka s prošnjo – pripombe tožeče stranke glede drugih primerov, ki se nanašajo na tretje osebe, povsem brezpredmetne.
50. V vsakem primeru morajo prosilci za mednarodno zaščito vložiti prošnjo pri pristojnih organih v skladu s členom 6(2) Direktive o postopkih, čeprav jim mora država članica med drugim zagotoviti zahtevani obrazec v smislu člena 6(4) te direktive.(52) V spisu, ki ga ima na voljo Sodišče, nič ne kaže na to, da tožena stranka prosilcem ni zagotovila zahtevanih obrazcev, da jih ni sprejela, ko so bili izpolnjeni, ali da je nerazumno ovirala ali zavlačevala njihov sprejem.
51. Poudariti je treba tudi, da za razliko od dejstev iz sodbe A in S,(53) v kateri je bila mladoletniku brez spremstva nepreklicno zavrnjena pravica do združitve družine na podlagi člena 10(3)(a) Direktive 2003/86, ker glede na datum presoje tega dejstva ni bil več mladoleten, iz spisa, ki je na voljo Sodišču, ni razvidno, da bi se v obravnavani zadevi na podoben način s potekom časa zmanjšale pravice, ki so bile tožeči stranki priznane med drugim na podlagi Direktive o pogojih.
Vmesni predlog
52. Člen 6 Direktive o postopkih ne določa datuma začetka veljavnosti dovoljenja za prebivanje, izdanega osebi s statusom begunca. V skladu s členom 13 v povezavi z uvodno izjavo 21 in členom 24(1) Direktive o pogojih je treba dovoljenje za prebivanje beguncu izdati čim prej po tem, ko mu je bil priznan status begunca, veljati pa začne kljub deklaratorni naravi statusa begunca načeloma z datumom izdaje. V skladu s temi določbami ni nobene zahteve, da se dovoljenje za prebivanje izda ali začne veljati pred uradnim priznanjem ali dodelitvijo statusa begunca.
Pravica držav članic, da uvedejo ugodnejše standarde
53. V skladu s členom 5 Direktive o postopkih lahko države članice uvedejo ali ohranijo ugodnejše standarde v zvezi s postopki za priznanje in odvzem mednarodne zaščite, če so ti standardi združljivi s to direktivo. Tudi člen 3 Direktive o pogojih določa, da lahko države članice uvedejo ali ohranijo ugodnejše standarde za opredelitev vsebine mednarodne zaščite, če so združljivi s to direktivo.(54) Sodišče je tako v bistvu presodilo, da področja uporabe Direktive o pogojih ratione personae ni mogoče razširiti na osebe, ki a priori nimajo nobene zveze z logiko mednarodno zaščito.(55)
54. Vendar menim, da lahko država članica po tem, ko osebi prizna status begunca, šteje, da dovoljenje za prebivanje, izdano tej osebi v skladu s členom 24(1) Direktive o pogojih, začne veljati retroaktivno od datuma, ko je bila vložena prošnja za mednarodno zaščito v skladu s členom 6(2) Direktive o postopkih.(56) V zvezi s tem nacionalna določba, kot je člen 44(2) zakona o tujcih iz leta 2000, ne razširja področja uporabe Direktive o pogojih ratione personae na osebe, ki a priori nimajo nobene zvezi z logiko mednarodne zaščite. Z njo se zgolj krepi pravica, ki je bila upravičencu do mednarodne zaščite priznana v skladu s poglavjem VII Direktive o pogojih. Čeprav to lahko zabriše meje med statusom in ustreznimi pravicami prosilcev za mednarodno zaščito in upravičencev do mednarodne zaščite, se ne zdi, da bi ta določba ogrožala cilje Direktive o postopkih ali Direktive o pogojih. Sodišče je v točki 57 sodbe A in S poudarilo dejstvo, da lahko azilni postopek traja dolgo. Zlasti v obdobjih velikega pritoka prošenj za mednarodno zaščito so roki, ki jih v zvezi s tem določa pravo Unije, pogosto prekoračeni. Ker lahko nacionalne določbe, kot je člen 44(2) zakona o tujcih iz leta 2000, delno ublažijo zamude v postopku, se ne zdi, da bi ogrožale cilje zadevnih direktiv, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.
VI. Predlog
55. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo rechtbank Noord-Holland (sodišče province Severna Holandija, Nizozemska), odgovori:
1. Člen 6 Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite je treba razlagati tako,
da ne določa datuma začetka veljavnosti dovoljenja za prebivanje, izdanega osebi s statusom begunca.
2. Člen 13 v povezavi z uvodno izjavo 21 in člen 24(1) Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite je treba razlagati tako,
da je treba dovoljenje za prebivanje beguncu izdati čim prej po tem, ko mu je bil priznan status begunca. Brez poseganja v pravico države članice, da v nekaterih okoliščinah uvede ali ohrani ugodnejše standarde, mora tako dovoljenje za prebivanje kljub deklaratorni naravi statusa begunca začeti veljati z datumom izdaje.
1 Jezik izvirnika: angleščina.
i Ime te zadeve je izmišljeno. Ne ustreza resničnemu imenu nobene od strank v postopku.
2 Predlog je bil vložen v sodnem tajništvu Sodišča 7. novembra 2023.
3 Glej člen 24(1) Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (UL 2011, L 337, str. 9, v nadaljevanju: Direktiva o pogojih).
4 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60, v nadaljevanju: Direktiva o postopkih).
5 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (UL 2013, L 180, str. 96).
6 Stb. 2000, št. 495.
7 Ta določba se nanaša na status begunca.
8 Glej sodbi z dne 12. aprila 2018, A in S (C-550/16, EU:C:2018:248, točki 53 in 54) (v nadaljevanju: sodba A in S), in z dne 1. avgusta 2022, Bundesrepublik Deutschland (Pravica otroka, ki je postal polnoleten, do združitve družine) (C‑279/20, EU:C:2022:618, točka 46) (v nadaljevanju: sodba XC).
9 Direktiva Sveta z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19 zvezek 6, str. 272),kakor je bila spremenjena z Direktivo 2011/51 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. maja 2011 o spremembah Direktive Sveta 2003/109/ES, da se razširi njeno področje uporabe na upravičence do mednarodne zaščite (UL 2011, L 132, str. 1).
10 Direktiva Sveta z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 224).
11 Glej člen 4 Direktive 2003/109.
12 V obravnavani zadevi 20. oktobra 2021.
13 Glej tudi uvodno izjavo 21 Direktive o pogojih ter sodbo A in S.
14 V skladu s členom 2(m) Direktive o pogojih „,dovoljenje za prebivanje‘ pomeni vsako dovoljenje ali pooblastilo, ki ga izdajo organi države članice v obliki, določeni v pravu te države, in ki državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva dopušča prebivanje na njenem ozemlju“.
15 Uvodna izjava 21 Direktive o pogojih se nanaša na „recognition of refugee status“ (angleška jezikovna različica), „la reconnaissance du statut de réfugié“ (francoska jezikovna različica), „pabėgėlio statuso pripažinimas“ (litovska jezikovna različica), „el reconocimiento del estatuto de refugiado“ (španska jezikovna različica), „o reconhecimento do estatuto de refugiado“ (portugalska jezikovna različica), „recunoașterea statutului de refugiat“ (romunska jezikovna različica). Ti izrazi se po mojem mnenju nanašajo na formalno priznanje že obstoječega položaja. Člen 13 navedene direktive se nanaša na „granting refugee status“ (angleška jezikovna različica), „l'octroi du statut de réfugié“ (francoska jezikovna različica), „pabėgėlio statuso suteikimas“ (litovska jezikovna različica), „concesión del estatuto de refugiado“ (španska jezikovna različica), „concessão do estatuto de refugiado“ (portugalska jezikovna različica), „acordarea statutului de refugiat“ (romunska jezikovna različica). Ti izrazi se po mojem mnenju nanašajo na priznanje statusa, ki pred tem ni nujno obstajal. Vendar menim, da sta ta izraza v uvodni izjavi 21 in členu 13 Direktive o pogojih zamenljiva, zato ju bom v teh sklepnih predlogih uporabljal v skladu s tem. Glej na primer točko 35 teh sklepnih predlogov. Ta pristop je potrjen na primer z italijansko in nemško jezikovno različico Direktive o pogojih, v katerih je v uvodni izjavi 21 in v členu 13 te direktive uporabljen isti izraz, „riconoscimento“ oziroma „zuerkennen“. Glej tudi sodbo z dne 14. maja 2019, M in drugi (Preklic statusa begunca) (C-391/16, C-77/17 in C-78/17, EU:C:2019:403, točka 91) (v nadaljevanju: sodba M in drugi (Preklic statusa begunca)). Konvencija o statusu beguncev, podpisana v Ženevi 28. julija 1951 (United Nations Treaty Series, zvezek 189, 1954, str. 150, št. 2545), kakor je bila dopolnjena s Protokolom o statusu beguncev, sklenjenim 31. januarja 1967 v New Yorku, ki je začel veljati 4. oktobra 1967 (v nadaljevanju: Ženevska konvencija), se v bistvu nanaša na priznanje „statusa begunca“ (člen 1(C)(6)) in na ustrezne pravice na podlagi te konvencije (členi 4, 13, 14 in 15).
16 Glej uvodno izjavo 12 Direktive o pogojih.
17 Glej sodbo M in drugi (Preklic statusa begunca) ter sodbo z dne 18. junija 2024, Bundesrepublik Deutschland (Učinek odločbe o priznanju statusa begunca) (C‑753/22, EU:C:2024:524, točka 71 in navedena sodna praksa). Vendar glej člen 14(4) Direktive o pogojih glede preklica, odvzema ali zavrnitve podaljšanja statusa begunca. Glej tudi člen 14(5) Direktive o pogojih glede priznanja statusa begunca v primerih iz člena 14(4) te direktive.
18 Glej tudi uvodno izjavo 21 Direktive o pogojih.
19 Glej v tem smislu sodbo M in drugi (Preklic statusa begunca), točke od 90 do 92, in 98, 99, 106, 110 in 111. Generalni pravobranilec Wathelet je v sklepnih predlogih v zadevi M in drugi (Preklic statusa begunca) (C-391/16, C‑77/17 in C-78/17, EU:C:2018:486, točka 78) navedel, da je „iz splošne sistematike [Direktive o pogojih] […] razvidno, da gre pri pogojih za to, da je oseba begunec, na eni strani in priznanju ali odvzemu statusa begunca na drugi strani za dva ločena koncepta“.
20 Takojšnjo dodelitev pravic iz poglavja VII Direktive o pogojih upravičencem do mednarodne zaščite je mogoče postaviti nasproti naraščajočemu ali postopnemu pridobivanju pravic na podlagi Ženevske konvencije. „V nasprotju z običajnim pristopom v mednarodnem pravu človekovih pravic ne velja, da vse pravice iz Konvencije vsem domnevnim beguncem, ki prispejo na ozemlje države, pripadajo takoj. Begunci so namesto tega upravičeni do vse večjega obsega pravic, saj se njihov odnos z državo azila poglablja“, glej Hathaway, J.C., „The Architecture of the UN Refugee Convention and Protocol“, v Costello, C., Foster, M., in Mc Adam, J., (ur.), The Oxford Handbook of International Refugee Law, Oxford University Press, 2021, str. 180-182.
21 Sodba M in drugi (Preklic statusa begunca), točke 91, 98, 99, 110 in 111. Glej tudi sodbo z dne 6. julija 2023, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Begunec, ki je storil hudo kaznivo dejanje) (C-8/22, EU:C:2023:542, točke od 66 do 70).
22 Sodba M in drugi (Preklic statusa begunca), točka 91. Glej tudi sodbo z dne 18. junija 2024, Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Prošnja za izročitev begunca Turčiji) (C‑352/22, EU:C:2024:521, točke od 39 do 41).
23 Glej po analogiji sodbo z dne 24. junija 2015, T. (C-373/13, EU:C:2015:413, točka 96).
24 Uredba Evropskega parlamenta in Sveta o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite ter spremembi Direktive 2003/109 in razveljavitvi Direktive 2011/95 Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 2024/1347).
25 Glej tudi uvodno izjavo 57 Uredbe št. 2024/1347. Ta uredba se ratione temporis za ta predlog za sprejetje predhodne odločbe ne uporablja. Glej člen 42 te Uredbe, ki določa, da se ta uredba uporablja od 1. julija 2026.
26 Sodba M in drugi (Preklic statusa begunca), točke 91, 99 in 103.
27 Glej po analogiji sodbo A in S, točka 54.
28 Glej tudi člen 24(2) Direktive o pogojih glede pravic upravičencev do statusa subsidiarne zaščite do dovoljenja za prebivanje.
29 Sodba M in drugi (Preklic statusa begunca), točke 91, 99 in 103. Pravico begunca do dovoljenja za prebivanje je mogoče v skladu s členom 24(1) Direktive o pogojih odvzeti zaradi nujnih razlogov nacionalne varnosti ali javnega reda. V takih okoliščinah begunec ohrani status begunca, dokler ta status dejansko ne preneha. Glej po analogiji sodbo z dne 24. junija 2015, T. (C-373/13, EU:C:2015:413, točke od 45 do 55 in 95). Glej tudi člen 24(1) in (5) Uredbe 2024/1347. Člen 24(1) te uredbe določa, da imajo „[u]pravičenci do mednarodne zaščite […] pravico do dovoljenja za prebivanje, dokler imajo status begunca ali status subsidiarne zaščite“. Člen 24(5) te uredbe določa, da lahko „[p]ristojni organi […] dovoljenje za prebivanje prekličejo ali zavrnejo njegovo podaljšanje zgolj v primeru, kadar so odvzeli status begunca […]“.
30 Glej tudi člen 24(2) Uredbe 2024/1347, ki določa, da se „[d]ovoljenje za prebivanje […] izda čim prej po priznanju statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite in najpozneje v 90 dneh po uradnem obvestilu o odločitvi o priznanju mednarodne zaščite, […]“ (poudarek dodan).
31 Glej točki 20 in 25 teh sklepnih predlogov.
32 Sodba z dne 17. decembra 2020, Komisija/Madžarska (Sprejem prosilcev za mednarodno zaščito) (C-808/18, EU:C:2020:1029, točka 104 in navedena sodna praksa).
33 Ali pri „drugih organih“ v smislu člena 6(1), tretji pododstavek, Direktive o postopkih. Ministerio Fiscal (Organ, za katerega je verjetno, da bo prejel prošnjo za mednarodno zaščito) (C-36/20 PPU, EU:C:2020:495, točki 94 in 98).
34 Rok je odvisen od tega, ali je prošnja „podana“ pri organu, ki je po nacionalnem pravu pristojen za evidentiranje te prošnje, ali pri drugih organih, ki bi lahko prejeli tako prošnjo, vendar po nacionalnem pravu niso pristojni za njeno evidentiranje. Rok se lahko podaljša, kadar prošnje sočasno vloži veliko število vlagateljev. Glej člen 6(5) Direktive o postopkih.
35 Člen 6(1) Direktive o postopkih določa posebne roke za evidentiranje prošnje za mednarodno zaščito, člen 6(2) te direktive pa jih za vložitev prošnje za mednarodno zaščito ne določa. Vendar člen 28(1) Uredbe (EU) 2024/1348 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o vzpostavitvi skupnega postopka za mednarodno zaščito v Uniji in razveljavitvi Direktive 2013/32 (UL L 2024/1348) določa, da prosilec za mednarodno zaščito načeloma „prošnjo pri pristojnem organu države članice […] vloži čim prej, najpozneje pa v 21 dneh od trenutka, ko je bila prošnja registrirana […]“. V skladu s členom 28(5) te uredbe se lahko ta rok podaljša na dva meseca. Uredba (ES) št. 2024/1348 se ratione temporis za ta predlog za sprejetje predhodne odločbe ne uporablja. Glej člen 79(1) te uredbe, ki določa, da se ta uredba uporablja od 12. junija 2026.
36 Sodba z dne 25. junija 2020, Ministerio Fiscal (Organ, za katerega je verjetno, da bo prejel prošnjo za mednarodno zaščito) (C-36/20 PPU, EU:C:2020:495, točka 93).
37 Sodba z dne 30. junija 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba in drugi (C-72/22 PPU, EU:C:2022:505, točka 62).
38 Sodba z dne 22. junija 2023, Komisija/Madžarska (Izjava o nameri, ki se poda pred vložitvijo prošnje za azil) (C-823/21, EU:C:2023:504, točki 46 in 47 ter navedena sodna praksa). Pravice, ki se priznajo prosilcem za mednarodno zaščito, se razlikujejo glede na fazo zadevnega postopka. V skladu s členom 22(1) Direktive o postopkih imajo tako pravico, da se na vseh stopnjah postopka posvetujejo s svetovalcem. Nasprotno pa se jamstva za prosilce iz člena 12 Direktive o postopkih uporabljajo le za postopke iz poglavja III te direktive.
39 Glej tudi člen 4(1) Direktive o postopkih, ki določa, da morajo države članice zagotoviti, da ima organ za presojo, odgovoren za obravnavanje prošenj, „na voljo ustrezna sredstva, vključno z dovolj usposobljenega osebja, za izvedbo svojih nalog v skladu s to direktivo“.
40 Šestmesečni rok ne posega v možnost, da se ta rok iz razlogov iz člena 31(3) in (4) Direktive o postopkih podaljša.
41 Sodba z dne 17. decembra 2020, Komisija/Madžarska (Sprejem prosilcev za mednarodno zaščito) (C-808/18, EU:C:2020:1029, točka 101). Roki iz členov 6 in 31 Direktive o postopkih so bili pred kratkim spremenjeni s členi 27, 28 in 35 Uredbe 2024/1348.
42 Enaki opredelitvi je mogoče najti v členu 2(i) Direktive o pogojih in členu 2(b) Direktive 2013/33.
43 Kot ugotavlja nizozemska vlada, se člen 6 Direktive o postopkih, naslovljen „Dostopnost postopka“, nanaša le na fazo prošnje v postopku za priznanje mednarodne zaščite. Ne nanaša se na dovoljenje za prebivanje, izdano v skladu s členom 24(1) Direktive o pogojih po zaključku celotnega postopka.
44 Nizozemska vlada poudarja, da je člen 9(1) Direktive o postopkih edina določba te direktive, ki se nanaša na dovoljenje za prebivanje, pri čemer je z njo izrecno izključena pravica do tega dovoljenja.
45 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL 2008, L 348, str. 98).
46 Glej v tem smislu sodbi z dne 9. novembra 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Področje uporabe Direktive o vračanju) (C-257/22, EU:C:2023:852, točke od 37 do 42 in navedena sodna praksa), in z dne 22. junija 2023, Komisija/Madžarska (Izjava o nameri, ki se poda pred vložitvijo prošnje za azil) (C-823/21, EU:C:2023:504, točka 45).
47 V smislu člena 6 Direktive o postopkih.
48 Glej po analogiji sodbo z dne 16. novembra 2021, Komisija/Madžarska (Inkriminacija pomoči prosilcem za azil) (C-821/19, EU:C:2021:930, točka 81).
49 Osebam, ki so vložile prošnjo za mednarodno zaščito v skladu s poglavjem II Direktive o pogojih in izpolnjujejo materialne pogoje iz poglavja III te direktive.
50 Menim, da ima prosilec glede na nedvoumno naravo obveznosti držav članic iz člena 6(2) Direktive o postopkih vendarle pravico vložiti tožbo, da bi pristojni organ države članice prisilil, da mu omogoči vložitev prošnje za mednarodno zaščito, ali odškodninsko tožbo zaradi nerazumne zamude.
51 Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da je od datuma, ko je tožeča stranka podala prošnjo za mednarodno zaščito (10. oktober 2021), do datuma, ko ji je bila ta zaščita priznana (26. avgust 2022), minilo več kot deset mesecev.
52 Države članice lahko zahtevajo, da se prošnje vložijo osebno in/ali na določenem kraju. Glej člen 6(3) Direktive o postopkih.
53 Glej točko 57 te sodbe.
54 Glej uvodno izjavo 12 Direktive o pogojih, ki se nanaša na potrebo, da se zagotovi minimalna raven ugodnosti. Glej tudi uvodno izjavo 41 te direktive, v kateri je navedeno, da lahko države članice za upravičence do mednarodne zaščite uvedejo ali ohranijo ugodnejše standarde od tistih, ki veljajo za njihove državljane.
55 Sodba z dne 4. oktobra 2018, Ahmedbekova (C-652/16, EU:C:2018:801, točka 71 in navedena sodna praksa).
56 Kot je že bilo navedeno v točki 40 teh sklepnih predlogov, se lahko tako obdobje prebivanja v skladu s členom 4(2), tretji pododstavek, Direktive 2003/109 upošteva tudi pri izračunu petih let zakonitega in neprekinjenega prebivanja, ki se v skladu s členom 4(1) te direktive 2003/109 zahteva za oceno upravičenosti do statusa rezidenta za daljši čas v državi članici. Poudariti je treba, da se, če niso izpolnjeni roki in pogoji iz člena 4(2), tretji pododstavek, Direktive 2003/109, uporablja člen 13 te direktive 2003/109 in je pravica do prebivanja v drugih državah članicah, kot je določena v poglavju III te direktive, izključena.