Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
RIMVYDAS NORKUS
6 päivänä maaliskuuta 2025 (1)
Asia C‑656/23 [Karaman](i)
B
vastaan
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(Ennakkoratkaisupyyntö – rechtbank Noord-Holland (alioikeus, Noord-Holland, Alankomaat))
Ennakkoratkaisupyyntö – Turvapaikkapolitiikka – Direktiivi 2011/95/EU – Vaatimukset määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi ja myönnetyn suojelun sisällölle – Pakolaisaseman toteava luonne – 13 artikla – Johdanto-osan 21 perustelukappale – Oleskelulupa – 24 artiklan 1 kohta – Sen ajankohdan määrittäminen, josta alkaen pakolaiselle myönnetty oleskelulupa on voimassa – Direktiivi 2013/32/EU – Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevat yhteiset menettelyt – 6 artikla – Ajankohta, jona hakemus ”tehdään”, ”rekisteröidään” tai ”jätetään” – Suotuisammat kansalliset säännökset
I Johdanto
1. Tämä ennakkoratkaisupyyntö(2) tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden selventää pakolaisaseman käsitettä ja siihen liittyviä oikeuksia. Unionin tuomioistuimen on selvitettävä, onko pakolaisaseman tunnustamisen toteavalla luonteella oikeudellisia seurauksia sen ajankohdan määrittämiselle, jona jäsenvaltion pakolaiselle myöntämä oleskelulupa tulee voimaan. Koska jäsenvaltioiden on mahdollisimman pian sen jälkeen, kun pakolaisaseman saaneelle henkilölle on myönnetty kansainvälistä suojelua, annettava hänelle oleskelulupa,(3) herää kysymys, onko kyseinen lupa voimassa taannehtivasti siitä ajankohdasta, jona asianomaisella henkilöllä on subjektiivinen oikeus pakolaisaseman tunnustamiseen, vai jostain muusta ajankohdasta alkaen.
2. Rechtbank Noord-Holland (alioikeus, Noord-Holland, Alankomaat) pyrkii selvittämään erityisesti, määräytyykö ajankohta, jona pakolaiselle myönnetty oleskelulupa tulee voimaan, direktiivin 2013/32/EU(4) 6 artiklan perusteella, ja jos määräytyy, onko merkityksellinen ajankohta se, jona kansainvälistä suojelua koskeva hakemus tehdään, rekisteröidään tai jätetään kyseisen säännöksen mukaisesti. Jos pakolaiselle myönnetty oleskelulupa ei tule voimaan silloin, ”kun henkilö tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen” menettelydirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, miten tämä voidaan sovittaa yhteen määrittelydirektiivin 13 artiklan ja johdanto-osan 21 perustelukappaleen kanssa, joissa viitataan jäsenvaltioiden velvollisuuteen myöntää pakolaisasema asianomaiset määrittelyedellytykset täyttäville henkilöille ja kyseisen toimen toteavaan luonteeseen.
3. Käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö liittyy väitettyihin (pitkittyneisiin) viivästyksiin kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyssä ja siihen, että kansainvälistä suojelua saaville henkilöille unionin oikeudessa myönnettyjen oikeuksien – kuten oikeuden oleskelulupaan – saaminen tai käyttäminen lykkääntyy tämän seurauksena tietyissä tapauksissa.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
Määrittelydirektiivi
4. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 21 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Pakolaisaseman tunnustaminen on toteava toimenpide.”
5. Kyseisen direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
d) ’pakolaisella’ kolmannen maan kansalaista, jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, poliittisten mielipiteiden tai tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi ja joka oleskelee kansalaisuusmaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan, ja kansalaisuudetonta henkilöä, joka oleskelee entisen pysyvän asuinmaansa ulkopuolella edellä mainittujen seikkojen tähden ja on kykenemätön tai sanotun pelon vuoksi haluton palaamaan sinne – –;
e) ’pakolaisasemalla’ kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön tunnustamista pakolaiseksi jäsenvaltiossa;
– –”
6. Määrittelydirektiivin 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Pakolaisaseman myöntäminen”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on myönnettävä pakolaisasema sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, joka II ja III luvun mukaisesti täyttää pakolaisaseman myöntämisen edellytykset.”
7. Kyseisen direktiivin 24 artiklan, jonka otsikko on ”Oleskeluluvat”, 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Jollei kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvistä erittäin painavista syistä muuta johdu, jäsenvaltioiden on mahdollisimman pian sen jälkeen, kun pakolaisaseman saaneelle henkilölle on myönnetty kansainvälistä suojelua, annettava hänelle oleskelulupa, jonka on oltava voimassa vähintään kolme vuotta ja joka on voitava uusia – –
– –”
Menettelydirektiivi
8. Kyseisen direktiivin 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Pääsy menettelyyn”, säädetään seuraavaa:
”1. Kun henkilö tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen viranomaiselle, joka on kansallisen lainsäädännön mukaan toimivaltainen rekisteröimään tällaiset hakemukset, rekisteröinti tapahtuu kolmen työpäivän kuluessa hakemuksen tekemisestä. – –
2. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että henkilöllä, joka on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, on tosiasiallinen mahdollisuus jättää se mahdollisimman pian. – –
3. Jäsenvaltiot voivat edellyttää, että kansainvälistä suojelua koskeva hakemukset jätetään henkilökohtaisesti ja/tai määrättyyn paikkaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 kohdan soveltamista.
4. Sen estämättä, mitä 3 kohdassa säädetään, kansainvälistä suojelua koskeva hakemus katsotaan jätetyksi, kun asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset ovat vastaanottaneet hakijan jättämän lomakkeen tai virallisen raportin, jos kansallisessa lainsäädännössä niin säädetään.
– –”
9. Kyseisen direktiivin 9 artiklan, jonka otsikko on ”Oikeus jäädä jäsenvaltioon hakemuksen tutkinnan ajaksi”, 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Hakijoiden on annettava jäädä jäsenvaltioon yksinomaan menettelyä varten, kunnes määrittävä viranomainen on tehnyt päätöksensä III luvussa säädettyjen ensimmäiseen päätökseen liittyvien menettelyjen mukaisesti. Tämä oikeus jäädä alueelle ei oikeuta oleskelulupaan.”
10. Menettelydirektiivin 31 artiklassa, jonka otsikko on ”Tutkintamenettely”, säädetään seuraavaa:
”– –
2. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tutkintamenettely saadaan päätökseen mahdollisimman pian, tämän kuitenkaan rajoittamatta asianmukaista ja perusteellista tutkintaa.
3. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tutkintamenettely saadaan päätökseen kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä.
– –
Jäsenvaltiot voivat jatkaa tässä kohdassa säädettyä kuuden kuukauden määräaikaa enintään yhdeksällä kuukaudella – –
– –
Jäsenvaltiot voivat asianmukaisesti perustelluissa olosuhteissa poikkeuksellisesti ylittää tässä kohdassa säädetyt määräajat enintään kolmella kuukaudella, kun se on tarpeen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen asianmukaisen ja perusteellisen tutkinnan varmistamiseksi.
– –”
Direktiivi 2013/33/EU(5)
11. Kyseisen direktiivin 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Asiakirjat”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijalle annetaan kolmen päivän kuluessa siitä, kun kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on tehty, henkilökohtainen asiakirja, jossa todetaan hänen asemansa hakijana tai todistetaan, että hänellä on lupa jäädä jäsenvaltion alueelle siksi ajaksi, kun hänen hakemustaan käsitellään.
Jos asiakirjan haltija ei saa liikkua vapaasti jäsenvaltion koko alueella tai osalla sitä, asiakirjassa on myös todettava tämä seikka.
– –
4. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet toimittaakseen hakijalle 1 kohdassa tarkoitetun asiakirjan, jonka on oltava voimassa niin kauan kuin hänellä on oikeus oleskella kyseisen jäsenvaltion alueella.
– –”
12. Kyseisen direktiivin 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Asuinpaikka ja liikkumisvapaus”, säädetään seuraavaa:
”1. Hakijat voivat liikkua vapaasti vastaanottavan jäsenvaltion koko alueella tai tämän jäsenvaltion heille osoittamalla alueella. Osoitettu alue ei saa vaikuttaa yksityiselämän koskemattomuuteen ja sen on oltava riittävän laaja, jotta turvataan mahdollisuus tämän direktiivin mukaisiin etuihin.
– –”
B Alankomaiden oikeus
Ulkomaalaislaki
13. Ulkomaalaislain (Vreemdelingenwet), joka on annettu 23.11.2000,(6) 28 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. [Vastaajalla] on toimivalta:
a) hyväksyä tai hylätä määräaikaista oleskelulupaa koskeva hakemus, jättää se käsittelemättä tai tutkimatta tai keskeyttää sen tutkinta; – –”
14. Saman lain 29 §:n sanamuoto on seuraava:
”1. 28 §:ssä tarkoitettu määräaikainen oleskelulupa voidaan myöntää ulkomaalaiselle,
a) jolla on pakolaisasema; tai
– –”
15. Saman lain 44 §:ssä säädetään seuraavaa:
”– –
2. Jos 28 §:n 1 momentin a kohdassa tarkoitettu määräaikaista oleskelulupaa koskeva hakemus hyväksytään, oleskelulupa myönnetään hakemuksen vastaanottamispäivästä alkaen.”
III Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
16. B (jäljempänä kantaja), joka on kolmannen maan kansalainen, ilmoittautui 10.10.2021 Immigratie- en Naturalisatiedienstin (maahanmuutto- ja kansalaisuusvirasto, Alankomaat; jäljempänä IND) Ter Apelin vastaanottokeskuksessa (Aanmeldcentrum Ter Apel) hakeakseen turvapaikkaa. Hänen hakemuksensa rekisteröitiin kyseisenä päivänä. Kyseisestä ajankohdasta alkaen kantaja oleskeli laillisesti Alankomaissa, hänelle tarjottiin vastaanotto-olosuhteet eikä hän ollut vaarassa tulla poistetuksi maasta (palauttamisriski).
17. IND, joka kuuluu Staatssecretaris van Justitie en Veiligheidin (oikeus- ja turvallisuusministeriön valtiosihteeri, Alankomaat; jäljempänä vastaaja) alaisuuteen, antoi 20.10.2021 kantajalle kansainvälisen suojelun hakemiseen tarkoitetun kansallisen vakiolomakkeen M35-H, jonka kantaja allekirjoitti ja jätti samana päivänä.
18. Vastaaja myönsi 26.8.2022 päivätyllä päätöksellä kantajalle kansainvälisen suojelun vuoden 2000 ulkomaalaislain 29 §:n 1 momentin a kohdan nojalla.(7) Kyseisen lain 44 §:n 2 momentin mukaisesti mainittu päätös tuli voimaan 20.10.2021 eli päivänä, jona kantaja jätti M35-H-hakemuslomakkeen. Kantajalle myönnettiin oleskelulupa ajalle 20.10.2021–20.10.2026.
19. Kantaja nosti ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen, jossa hän riitauttaa oleskeluluvan voimassaolon alkamisajankohdan. Hän katsoo, että oleskelulupa tulee voimaan päivänä, jona turvapaikanhakija ilmoittaa haluavansa saada turvapaikan. Tämä ajankohta on se, jona turvapaikanhakija tekee menettelydirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti hakemuksen – tässä tapauksessa 10.10.2021.
20. Kantajan mukaan se, että oleskelulupa ei tuota vaikutuksia ennen kuin vastaajan menettelylliset vaatimukset kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämiselle täyttyvät, heikentää pakolaisaseman toteavaa luonnetta, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sen vahvistanut,(8) ja on ristiriidassa määrittelydirektiivin 13 artiklan kanssa. Se on myös ristiriidassa menettelydirektiivin tehokkuuden ja tarkoituksen kanssa, koska hakija olisi perusteettomasti riippuvainen toimivaltaisista viranomaisista, kun kyse on oikeudesta turvapaikkaan, mahdollisuudesta käyttää Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 18 artiklassa (Oikeus turvapaikkaan) taattuja oikeuksia ja direktiivin 2003/109/EY(9) mukaisen pitkään oleskelleen henkilön aseman saamisesta. Turvapaikkaoikeuden käyttäminen ei saa olla riippuvainen toimivaltaisten viranomaisten työmäärästä tai jäsenvaltioiden poliittisista valinnoista, jotka koskevat näiden viranomaisten henkilöstöresursseja, eikä turvapaikanhakijoita saa kohdella eri tavalla yksinomaan sen perusteella, milloin he voivat jättää muodollisen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen.
21. Lisäksi menettelydirektiivin 31 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että tutkintamenettely saadaan päätökseen mahdollisimman pian. Saman artiklan 3 kohdassa säädetään, että määräaika, jonka kuluessa päätös on tehtävä, alkaa kulua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämisajankohdasta. Siinä poiketaan näin ollen nimenomaisesti lähtökohdasta, jonka mukaan menettelydirektiivissä mainittuihin oikeuksiin voidaan vedota hakemuksen ”tekemisestä” alkaen. Tästä voidaan päätellä, että kaikkia oikeuksia sovelletaan hakemuksen ”tekemisestä” alkaen, jollei menettelydirektiivissä säädetä toisesta ajankohdasta.
22. Vastaaja katsoo, että vuoden 2000 ulkomaalaislain 44 § on unionin oikeuden mukainen. Turvapaikkahakemus katsotaan sen nojalla vastaanotetuksi vasta, kun se jätetty säädetyllä tavalla. Kantaja ilmoitti haluavansa hakea turvapaikkaa 10.10.2021. Tämä toive rekisteröitiin samana päivänä. Kantaja täytti muodolliset vaatimukset 20.10.2021 allekirjoittamalla hakemuslomakkeen, ja turvapaikkamenettely aloitettiin. Oleskelulupa myönnettiin kantajalle hakemuspäivästä eli 20.10.2021 alkaen. Vastaaja katsoo, että tämä on sopusoinnussa määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohdan ja sen siinä säädetyn vaatimuksen kanssa, jonka mukaan oleskelulupa, joka voidaan uusia, on annettava ”mahdollisimman pian sen jälkeen, kun pakolaisaseman saaneelle henkilölle on myönnetty kansainvälistä suojelua”. Kyseisestä säännöksestä ilmenee, että pakolaisaseman, joka on toteava, ja oleskeluluvan, joka ei ole sitä, välillä on ero. Vastaajan mukaan direktiiviä 2003/86/EY(10) sekä tuomiota A ja S ja tuomiota XC, joissa tulkittiin kyseistä direktiiviä, ei voida soveltaa analogisesti, koska määrittelydirektiivin 24 artiklassa säädetään nimenomaisesti ajankohdasta, jona oleskelulupa on annettava.
23. Ilmaisemalla halunsa saada turvapaikka kantaja haki kansainvälistä suojelua menettelydirektiivin 6 artiklan mukaisesti ja turvapaikkaa vuoden 2000 ulkomaalaislain 28 §:n mukaisesti. Tämä ei tarkoita, että kantajalle myönnetyn oleskeluluvan pitäisi olla voimassa kyseisestä ajankohdasta alkaen. Menettelydirektiivin 6 artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat erottaa turvapaikkahakemuksen tekemisen ja jättämisen. Menettelydirektiivin 6 artiklan 3 kohdasta ilmenee, että jäsenvaltioilla on toimivalta vahvistaa hakemuksen jättämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt.
24. Lisäksi, kun otetaan huomioon IND:hen kohdistunut paine kantajan hakemuksen tekohetkellä, 10 päivän ajanjakso sen ajankohdan, jona hän ilmaisi halunsa saada kansainvälistä suojelua, ja sen ajankohdan välillä, jona hänen oli mahdollista jättää turvapaikkahakemus, ei ole vastaajan mukaan kohtuuttoman pitkä. Kantajalla oli mahdollisuus jättää kansainvälistä suojelua koskeva hakemus ”mahdollisimman pian”, ja vastaaja toimi siten menettelydirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
25. Laillisen oleskelun kestoa laskettaessa kolmansien maiden kansalaisia kohdellaan Alankomaissa suotuisammin kuin unionin oikeudessa edellytetään.(11) Jos turvapaikkahakemus hyväksytään, annettu oleskelulupa on voimassa siitä päivästä alkaen, jona kyseinen hakemus jätettiin. Tämä tarkoittaa, että koko turvapaikkamenettelyn kesto katsotaan lailliseksi oleskeluksi arvioitaessa pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa koskevia hakemuksia.
26. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, ovatko kansalliset säännökset, joiden mukaan oleskelulupa ei voi tulla voimaan ennen kansallisten menettelyllisten vaatimusten noudattamista,(12) ristiriidassa pakolaisaseman toteavan luonteen ja/tai määrittelydirektiivin 13 artiklan kanssa.(13) Menettelydirektiivin 6 artiklasta ilmenee, että turvapaikkahakemuksen tekemisen ja jättämisen välillä on ero. Pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä oleva riita-asia koskee lähinnä sitä, säädetäänkö unionin oikeudessa ajankohdasta, jona pakolaisille annettu oleskelulupa tulee voimaan, ja jos säädetään, liittyvätkö nämä vaikutukset unionin oikeuden mukaan ajankohtaan, jona kansainvälistä suojelua koskeva hakemus ”tehdään”, vai ajankohtaan, jona se ”jätetään”, vai johonkin muuhun ajankohtaan.
27. Rechtbank Noord-Holland päätti näin ollen lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko [menettelydirektiivin] 6 artikla merkityksellinen vastattaessa kysymykseen siitä, mistä päivästä oleskeluluvan voimassaolon on alettava?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko menettelydirektiivin 6 artiklaa tulkittava siten, että oleskeluluvan voimassaolon alkamispäivän kannalta ratkaiseva tekijä on kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen
– tekopäivä (menettelydirektiivin 6 artiklan 1 kohdan ensimmäinen alakohta)
– rekisteröintipäivä (menettelydirektiivin 6 artiklan 1 kohdan ensimmäinen alakohta ja 5 kohta) vai
– (muodollinen) jättämispäivä (menettelydirektiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohta)?
3) Mikäli hakemuksen tekeminen ei ole ratkaiseva tekijä oleskeluluvan voimassaolon alkamispäivän kannalta, miten tämä sopii yhteen määrittelydirektiivin 13 artiklan kanssa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin johdanto-osan 21 perustelukappaleen kanssa, kun otetaan huomioon jälkimmäisessä mainittu pakolaisaseman tunnustamisen luonne toteavana toimenpiteenä?”
IV Menettely unionin tuomioistuimessa
28. Kirjallisia huomautuksia esittivät kantaja, Alankomaiden hallitus ja Euroopan komissio. Samat osapuolet esittivät suullisia lausumia ja vastasivat unionin tuomioistuimen kysymyksiin 5.12.2024 pidetyssä istunnossa.
V Asian tarkastelu
A Lausumat
29. Kantajan mukaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kolmanteen kysymykseen olisi vastattava ensin, koska pakolaisaseman toteavan luonteen on oltava etusijalla vastattaessa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksiin. Hän katsoo, että määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohdan mukaisesti annettu oleskelulupa on voimassa siitä ajankohdasta alkaen, jona kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on tehty menettelydirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Mikä tahansa myöhempi ajankohta heikentäisi pakolaisaseman toteavaa luonnetta, sellaisena kuin se vahvistetaan määrittelydirektiivin 13 artiklassa ja johdanto-osan 21 perustelukappaleessa, ja hakijat olisivat perusteettomasti riippuvaisia siitä, että toimivaltaiset viranomaiset panevat täytäntöön heidän perusoikeuskirjan 18 artiklassa taatun oikeutensa turvapaikkaan. Toissijaisesti kantaja väittää, että oleskeluluvan olisi tultava voimaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen rekisteröintiajankohtana.
30. Alankomaiden hallitus ja komissio katsovat, että menettelydirektiivin 6 artiklassa ei määritetä, milloin oleskelulupa tulee voimaan. Komissio huomauttaa, että menettelydirektiivin 9 artiklan 1 kohdan, direktiivin 2013/33 6 artiklan 1 kohdan ja määrittelydirektiivin 24 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat antaa oleskeluluvan, joka on voimassa kansainvälisen suojelun myöntämispäivästä alkaen. Komissio katsoo, että kansallisella lainsäädännöllä, jonka mukaan oleskelulupa tulee voimaan taannehtivasti siitä ajankohdasta alkaen, jona kansainvälistä suojelua koskeva hakemus jätetään, mennään määrittely- ja menettelydirektiivin vaatimuksia pitemmälle. Alankomaiden hallitus huomauttaa, että määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohdassa ei määritetä, milloin pakolaiselle annettu oleskelulupa tulee voimaan. Unionin oikeus ei kuitenkaan ole esteenä kansallisille säännöksille, joiden mukaan tällainen oleskelulupa tulee voimaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämisestä alkaen. Sekä Alankomaiden hallitus että komissio katsovat, että se, että oleskelulupa tulee voimaan siitä ajankohdasta alkaen, jona kansainvälistä suojelua koskeva hakemus jätetään, ei heikennä pakolaisaseman toteavaa luonnetta.
B Asian tarkastelu
31. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii kysymyksillään selvittämään lähinnä, säädetäänkö menettelydirektiivin 6 artiklassa ajankohdasta, jona pakolaiselle myönnetty oleskelulupa(14) tulee voimaan. Siinä tapauksessa, että kyseisessä säännöksessä ei säädetä tästä seikasta eikä oleskelulupa tule voimaan ajankohtana, jona pakolainen tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, miten tämä voidaan sovittaa yhteen pakolaisaseman toteavan luonteen kanssa.
32. Ennen kuin arvioin menettelydirektiivin 6 artiklan merkityksellisyyttä nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä, tarkastelen pakolaisaseman käsitettä ja unionin oikeudessa pakolaisaseman ja ”pakolaisuuden” välillä tehtyä eroa. Lisäksi käsittelen näihin oikeudellisiin käsitteisiin liittyviä erilaisia oikeuksia. Selvennän erityisesti pakolaisaseman myöntämisen(15) ja unionin oikeuden mukaisen oleskelulupaa koskevan oikeuden välistä yhteyttä ja menettelydirektiivin 6 artiklan merkityksellisyyttä tässä yhteydessä. Lopuksi käsittelen kysymystä siitä, ovatko määrittely- ja menettelydirektiivi esteenä sellaisen kansallisen lainsäädännön antamiselle, jonka mukaan oleskelulupa tulee voimaan taannehtivasti siitä ajankohdasta alkaen, jona kansainvälistä suojelua koskeva hakemus jätetään.
Pakolaisasema ja määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohdan mukainen oikeus oleskelulupaan
33. Määrittelydirektiivin tarkoituksena on vahvistaa yhteiset perusteet kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden yksilöimiseen ja varmistaa, että nämä henkilöt saavat vähimmäistason mukaiset edut kaikissa jäsenvaltioissa.(16) Sen 13 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on myönnettävä pakolaisasema sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, joka kyseisen direktiivin II ja III luvun mukaisesti täyttää pakolaisaseman myöntämisen edellytykset. Jäsenvaltioilla ei ole tätä koskevaa harkintavaltaa.(17)
34. Vahvistaessaan, että pakolaisaseman tunnustaminen tai myöntäminen on pakolaisuutta koskevan ominaisuuden osalta toteava eikä konstitutiivinen toimenpide,(18) unionin tuomioistuin on korostanut, että sen välillä, että henkilö on määrittelydirektiivin 2 artiklan d alakohdassa tarkoitettu ”pakolainen”, ja saman direktiivin 2 artiklan e alakohdassa määritellyn ”pakolaisaseman” muodollisen myöntämisen tai tunnustamisen välillä on ero.(19) Vasta sen, että henkilön tunnustetaan virallisesti olevan pakolainen, seurauksena asianomainen henkilö on määrittelydirektiivin 2 artiklan b alakohdassa tarkoitettu ”kansainvälistä suojelua saava” henkilö ja hänellä on kaikki määrittelydirektiivin VII luvussa tarkoitetut oikeudet ja edut.(20)
35. Pakolaisuuden ja pakolaisaseman ja näihin käsitteisiin liittyvien eri oikeuksien välinen ero käy erityisen selvästi ilmi pakolaisaseman peruuttamista, lakkauttamista tai uusimatta jättämistä koskevan määrittelydirektiivin 14 artiklan 4–6 kohdasta ja kyseistä artiklaa koskevasta oikeuskäytännöstä. Jäsenvaltio voi peruuttaa pakolaisaseman tai päättää olla myöntämättä pakolaisasemaa määrittelydirektiivin 14 artiklan 4 tai 5 kohdan nojalla myös silloin, kun asianomainen henkilö täyttää aineelliset edellytykset, joista pakolaiseksi määrittely riippuu. Pakolaiset säilyttävät tietyt Geneven yleissopimuksessa määrätyt oikeudet pakolaisaseman menettämisestä huolimatta, mutta he eivät ole enää oikeutettuja kaikkiin määrittelydirektiivin VII luvun mukaisiin etuuksiin. Kyseisen direktiivin 14 artiklan 6 kohdan mukaisesti ei voida poiketa Geneven yleissopimuksessa määrätystä vähimmäissuojan tasosta, kuten SEUT 78 artiklan 1 kohdassa ja perusoikeuskirjan 18 artiklassa edellytetään.(21)
36. Tästä seuraa, että tietyt määrittelydirektiivin VII luvussa säädetyt oikeudet, kuten suoja palauttamista vastaan (21 artikla), myönnetään lähtökohtaisesti kaikille pakolaisille; toiset oikeudet, kuten oikeus saada tietoja pakolaisasemaan liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista (22 artikla), oikeus oleskelulupaan (24 artikla), oikeus matkustusasiakirjoihin (25 artikla) ja mahdollisuus työntekoon (26 artikla), taas ovat riippuvaisia kansainvälisen suojelun myöntämisestä.(22) Määrittelydirektiivin VII lukuun sisältyy lisäksi oikeuksia, jotka vastaavat Geneveen yleissopimukseen sisältyviä, ja laajempaa suojaa tarjoavia oikeuksia, joilla ei ole vastinetta kyseisessä yleissopimuksessa. Määrittelydirektiivin 24 artiklan mukainen oikeus oleskelulupaan kuuluu viimeksi mainittuun ryhmään.
37. Oikeus oleskelulupaan on erityisen tärkeä, koska se voi de facto helpottaa muiden määrittelydirektiivin VII luvun mukaisten oikeuksien saamista. Tältä osin määrittelydirektiivin johdanto-osan 40 perustelukappaleessa todetaan, että ”jäsenvaltiot voivat kansainvälisissä velvoitteissa asetetuissa rajoissa säätää, että työhön pääsyä, sosiaalihuoltoa, terveydenhuoltoa ja kotouttamispalveluja koskevien etuuksien myöntäminen edellyttää aiemmin myönnettyä oleskelulupaa”. Vaikka unionin tuomioistuin totesi, että kyseisessä perustelukappaleessa asetetussa edellytyksessä ”viitataan kuitenkin puhtaasti hallinnollisiin toimenpiteisiin”, koska määrittelydirektiivin VII luvun tavoitteena on varmistaa pakolaisille etuuksien vähimmäistaso kaikissa jäsenvaltioissa,(23) osoituksena oleskeluluvan ja oikeuksien tosiasiallisen saamisen tärkeydestä on äskettäinen asetuksen (EU) 2024/1347(24) 20 artiklan 3 kohdan antaminen. Kyseisessä säännöksessä säädetään, että ”jos kansainvälistä suojelua saavalle henkilölle ei myönnetä oleskelulupaa 15 päivän kuluessa kansainvälisen suojelun myöntämisestä, asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava väliaikaisia toimenpiteitä, kuten rekisteröinti tai asiakirjan myöntäminen, sen varmistamiseksi, että kansainvälistä suojelua saava henkilö voi tosiasiallisesti käyttää [VII luvussa] säädettyjä oikeuksia – – siihen asti, kun oleskelulupa myönnetään 24 artiklan mukaisesti”.(25)
38. Tuomiossa M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen) unionin tuomioistuin vahvisti, että kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö, jonka pakolaisasemaa ei ole muodollisesti tunnustettu, ei ole oikeutettu oleskelulupaan määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohdan mukaisesti.(26) Näin on, vaikka henkilö on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen määrittelydirektiivin II luvun mukaisesti, täyttää kyseisen direktiivin III luvussa säädetyt aineelliset edellytykset ja hänellä on subjektiivinen oikeus siihen, että hänelle tunnustetaan pakolaisasema.(27)
39. Tästä seuraa, että määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohdan mukainen oikeus oleskelulupaan ”liittyy” pakolaisasemaan,(28) sellaisena kuin se määritellään kyseisen direktiivin 2 artiklan e alakohdassa , tai on olemassa pakolaisaseman ”perusteella”.(29) Tältä osin määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltiot antavat oleskeluluvan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun pakolaiselle on myönnetty kansainvälistä suojelua. Määrittelydirektiivissä ei edellytetä oleskeluluvan antamista ennen kyseistä ajankohtaa. Vaikka kyseisessä säännöksessä ei nimenomaisesti määritetä ajankohtaa, jona oleskelulupa tulee voimaan unionin oikeuden nojalla, määrittelydirektiivin sanamuodossa ei ole viitteitä siitä, että unionin lainsäätäjä olisi tarkoittanut, että pakolaisille myönnetyt oleskeluluvat tulevat voimaan taannehtivasti ja siten ennen kansainvälisen suojelun muodollista myöntämistä. Määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohdan sanamuodosta seuraa, että jäsenvaltioiden on kiirehdittävä oleskeluluvan myöntämistä sen jälkeen, kun pakolaiselle on myönnetty kansainvälistä suojelua.(30) Jotta ei heikennetä tai tehdä tyhjäksi kyseisen säännöksen tavoitetta ja jotta varmistetaan, että henkilö, jolla on pakolaisasema, saa tosiasiallisesti kaikki kyseisen direktiivin VII luvussa säädetyt oikeudet, oleskeluluvan voimassaolon on nähdäkseni alettava siitä ajankohdasta, jona lupa annettiin.
40. Direktiivin 2003/109 4 artiklan 2 kohdan kolmas alakohta ei voi kyseenalaistaa tätä määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohdan tulkintaa.(31) Direktiivin 2003/109 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot myöntävät pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat oleskelleet kyseisen jäsenvaltion alueella laillisesti ja yhtäjaksoisesti viiden vuoden ajan välittömästi ennen asiaa koskevan hakemuksen jättämistä. Saman artiklan 2 ja 3 kohdassa vahvistetaan tarkat säännöt sen 1 kohdassa määrätyn ”viiden vuoden” oleskelun keston laskemiselle. Direktiivin 2003/109 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa, joka koskee kansainvälisen suojelun hakijoita, säädetään tältä osin, että ”huomioon otetaan vähintään puolet hakemuksen, jonka perusteella kansainvälistä suojelua myönnettiin, jättöpäivän ja [määrittelydirektiivin] 24 artiklassa tarkoitetun oleskeluluvan myöntämispäivän välisestä ajanjaksosta, tai jos tämä ajanjakso ylittää 18 kuukautta, ajanjakso kokonaisuudessaan”. On korostettava, että direktiivin 2003/109 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa ei säädetä siitä, milloin määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohdan mukaisesti annetun oleskeluluvan voimassaolo alkaa, vaan siitä, että henkilöiden, joille on myönnetty kansainvälistä suojelua, oleskeluajanjaksot on tietyissä tapauksissa laskettava heidän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa jättöpäivästä alkaen yksinomaan kyseisen ”viiden vuoden” oleskelua koskevaa vaatimusta varten. Direktiivin 2003/109 4 artiklan 2 kohdan kolmatta alakohtaa ei voida soveltaa asiayhteytensä ulkopuolella, eikä se tue kantajan väitettä, jonka mukaan määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohdan mukaisesti annetun oleskeluluvan voimassaolo alkaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemisestä.
Menettelydirektiivin 6 artikla ja 9 artiklan 1 kohta
41. Menettelydirektiivin 6 artikla ja sitä koskeva oikeuskäytäntö eivät nähdäkseni muuta tai heikennä tätä määrittelydirektiivin 13 artiklan ja 24 artiklan 1 kohdan tulkintaa. Menettelydirektiivin tavoite on tosiasiallisen, helpon ja nopean pääsyn takaaminen kansainvälistä suojelua koskevaan menettelyyn.(32) Kyseisen direktiivin 6 artiklassa edellytetään jäsenvaltioiden varmistavan, että asianomaiset henkilöt voivat tosiasiallisesti käyttää oikeutta hakea kansainvälistä suojelua, ja tehdään ero kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemisen, rekisteröinnin ja jättämisen välillä.
42. Kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö ”tekee” kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ilmaisemalla haluavansa hakea tällaista suojelua viranomaiselta, joka on kansallisen lainsäädännön mukaan toimivaltainen rekisteröimään hakemuksen.(33) Kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on rekisteröitävä kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset viimeistään kolmen tai kuuden työpäivän kuluessa hakemuksen ”tekemisestä”.(34)
43. Menettelydirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että henkilöllä, joka on ”tehnyt” kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, on tosiasiallinen mahdollisuus ”jättää” se mahdollisimman pian.(35) Viimeksi mainittu toimi edellyttää lähtökohtaisesti, että kansainvälistä suojelua hakeva täyttää tätä tarkoitusta varten annetun lomakkeen menettelydirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ”tekeminen” ei pidä sisällään mitään hallinnollisia muodollisuuksia. Näitä muodollisuuksia on kuitenkin noudatettava, kun hakemus ”jätetään”.(36) Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekeminen ja jättäminen ovat siten kaksi erillistä, peräkkäistä vaihetta. Kyseiset toimet ovat kuitenkin tiiviisti yhteydessä toisiinsa, koska niiden tarkoitus on varmistaa yhtäältä tosiasiallinen pääsy menettelyyn, jossa tutkitaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus, ja toisaalta perusoikeuskirjan 18 artiklan tehokkuus.(37)
44. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi aiheettomasti viivästyttää hetkeä, jolloin asianomaiselle henkilölle annetaan mahdollisuus tehdä hakemuksensa kansainvälisestä suojelusta, sillä muuten se vaarantaa kyseisen 6 artiklan tehokkaan vaikutuksen.(38) Tätä lähestymistapaa sovelletaan nähdäkseni mutatis mutandis kyseisen direktiivin 6 artiklan 2 kohtaan ja kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämiseen, kun otetaan huomioon ilmaisujen ”tosiasiallinen mahdollisuus” ja ”mahdollisimman pian” käyttäminen kyseisessä säännöksessä.(39) Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämisestä alkaa kulua kuuden kuukauden määräaika,(40) jonka kuluessa määrittävän viranomaisen on lähtökohtaisesti tehtävä päätös kyseisestä hakemuksesta menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan mukaisesti.(41)
45. Kolmannen maan kansalainen saa menettelydirektiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitetun kansainvälisen suojelun ”hakijan”(42) aseman siitä hetkestä lähtien, jona hän ”tekee” tällaisen hakemuksen; kyseisessä direktiivissä ei säädetä tällaiselle hakijalle myönnettävästä oleskeluluvasta eikä etenkään määritetä ajankohtaa, josta alkaen tällainen oleskelulupa on voimassa.(43)
46. Menettelydirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa annetaan kuitenkin kansainvälistä suojelua hakevalle oikeus jäädä jäsenvaltion alueelle hakemuksensa käsittelyn ajaksi. Oikeus jäädä jäsenvaltioon on yksinomaan menettelyä varten ja siihen saakka, kunnes määrittävä viranomainen on tehnyt päätöksensä menettelydirektiivin III luvun mukaisesti. Kyseisessä säännöksessä myös säädetään nimenomaisesti, että oikeus jäädä alueelle ei oikeuta oleskelulupaan;(44) se on esteenä sille, että kansainvälistä suojelua hakevan katsotaan ”oleskelevan laittomasti” direktiivissä 2008/115/EY(45) tarkoitetulla tavalla ajanjaksona, joka alkaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemisestä ja päättyy ensimmäisen päätöksen tekemiseen siitä.(46)
47. Kansainvälisen suojelun hakijan oikeus jäädä jäsenvaltioon (tai osaan siitä) hakemuksensa käsittelyn ajaksi vahvistetaan muun muassa direktiivin 2013/33 6 artiklan 1 kohdassa ja 7 artiklan 1 kohdassa. Lisäksi kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava kansainvälisen suojelun hakijalle henkilökohtainen asiakirja, jossa todetaan hänen asemansa hakijana tai todistetaan, että hänellä on lupa jäädä jäsenvaltion alueelle siksi ajaksi, kun hänen hakemustaan käsitellään.
48. Koska menettelyn tutkintavaihe alkaa vasta menettelyyn pääsyä koskevan vaiheen(47) päätyttyä, viivästys menettelyyn pääsyä koskevassa vaiheessa viivästyttää tutkintamenettelyn alkamista.(48) Tämä viivästyttää viime kädessä mahdollista pakolaisaseman myöntämistä,(49) ja pakolaisten mahdollisuus hyötyä kyseiseen asemaan liittyvistä oikeuksista – myös määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohdan mukaisesta oikeudesta oleskelulupaan – lykkääntyy. Direktiivin 2003/109 4 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan kaltaisen säännöksen puuttuessa en kuitenkaan katso, että pakolaisella olisi tällaisen viivästymisen vuoksi pakolaisaseman myöntämisen yhteydessä oikeus oleskelulupaan, joka tulee voimaan taannehtivasti. Toisenlainen päätelmä vääristäisi ”pakolaisuuden” ja pakolaisaseman sekä näihin oikeudellisiin käsitteisiin liittyvien eri oikeuksien välistä selkeää erottelua.(50)
49. Käsiteltävässä asiassa kantaja huomauttaa, että vaikka hänen onnistui ”jättää” kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa 10 päivän kuluttua sen tekemisestä,(51) kyseinen ajanjakso ei ole mitenkään tyypillinen ja että tietyt hakijat joutuivat odottamaan kuukausia ennen hakemustensa jättämistä. Koska ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa ei vaikuta tapahtuneen kohtuutonta tai perusteetonta viivästystä, joka heikentäisi menettelydirektiivin 6 artiklan 2 kohdan tehokasta vaikutusta ja pääsyä hakemusmenettelyyn, kantajan huomautukset kolmansiin osapuoliin liittyvistä muista mahdollisista tapahtumista ovat mielestäni täysin hypoteettisia.
50. Kansainvälistä suojelua hakevien on joka tapauksessa jätettävä hakemus toimivaltaisille viranomaisille menettelydirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti, vaikkakin jäsenvaltion on annettava heille muun muassa sen 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti vaadittava lomake.(52) Unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistossa ei ole viitteitä siitä, että vastaaja ei olisi antanut hakijoille vaadittuja lomakkeita, ei olisi hyväksynyt lomakkeita niiden täyttämisen jälkeen tai olisi hankaloittanut tai viivästyttänyt niiden hyväksymistä kohtuuttomasti.
51. On myös korostettava, että poiketen tuomion A ja S(53) perustana olleista tosiseikoista, kun siinä ilman huoltajaa tulevalta alaikäiseltä evättäisiin peruuttamattomasti direktiivin 2003/86 10 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukainen oikeus perheenyhdistämiseen sillä perusteella, että hän ei ollut enää alaikäinen, riippuen ajankohdasta, jona alaikäisyyttä arvioitiin, unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistossa ei ole viitteitä siitä, että ajan kuluminen heikentää kantajalle muun muassa määrittelydirektiivin mukaisesti myönnettyjä oikeuksia vastaavalla tavalla käsiteltävässä asiassa.
Välipäätelmä
52. Menettelydirektiivin 6 artiklassa ei määritetä ajankohtaa, josta alkaen pakolaisaseman saaneelle henkilölle myönnetty oleskelulupa on voimassa. Määrittelydirektiivin 13 artiklan, luettuna yhdessä sen johdanto-osan 21 perustelukappaleen ja 24 artiklan 1 kohdan kanssa, mukaisesti pakolaiselle on annettava oleskelulupa mahdollisimman pian sen jälkeen, kun hänelle on myönnetty pakolaisasema, ja oleskelulupa on lähtökohtaisesti voimassa sen myöntämispäivästä pakolaisaseman toteavasta luonteesta huolimatta. Näissä säännöksissä ei edellytetä oleskeluluvan myöntämistä tai voimaantuloa ennen pakolaisaseman muodollista myöntämistä tai tunnustamista.
Jäsenvaltioiden oikeus säätää suotuisampia säännöksiä
53. Menettelydirektiivin 5 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä, joita sovelletaan kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä, edellyttäen että säännökset ovat kyseisen direktiivin mukaisia. Määrittelydirektiivin 3 artiklassa myös säädetään, että jäsenvaltiot voivat säätää tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä kansainvälisen suojelun sisällön määrittelemiseksi, kunhan nämä säännökset ovat yhteensopivat kyseisen direktiivin kanssa.(54) Unionin tuomioistuin onkin katsonut lähinnä, että määrittelydirektiivin henkilöllistä soveltamisalaa ei voida ulottaa koskemaan henkilöitä, joilla lähtökohtaisesti ei ole yhteyttä kansainvälisen suojelun logiikkaan.(55)
54. Katson kuitenkin, että myönnettyään henkilölle pakolaisaseman jäsenvaltio voi katsoa, että määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohdan nojalla kyseiselle henkilölle annettu oleskelulupa on voimassa taannehtivasti siitä ajankohdasta alkaen, jona hänen kansainvälistä suojelua koskeva hakemuksensa jätettiin menettelydirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti.(56) Tältä osin vuoden 2000 ulkomaalaislain 44 §:n 2 momentin kaltaisella kansallisella säännöksellä ei laajenneta määrittelydirektiivin henkilöllistä soveltamisalaa koskemaan henkilöitä, joilla lähtökohtaisesti ei ole yhteyttä kansainvälisen suojelun logiikkaan. Sillä pelkästään lujitetaan määrittelydirektiivin VII luvun mukaisesti kansainvälistä suojelua saavalle myönnettyä oikeutta. Vaikka tämä saattaa hämärtää kansainvälistä suojelua hakevien ja kansainvälistä suojelua saavien aseman ja vastaavien oikeuksien välistä rajanvetoa, kyseinen säännös ei vaikuta heikentävän menettely- tai määrittelydirektiivin tavoitteita. Unionin tuomioistuin korosti tuomion A ja S 57 kohdassa sitä seikkaa, että turvapaikkamenettely voi kestää huomattavan pitkään. Erityisesti silloin, kun kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrä kasvaa äkillisesti merkittävästi, tältä osin unionin lainsäädännössä säädetyt määräajat ylittyvät usein. Koska vuoden 2000 ulkomaalaislain 44 §:n 2 momentin kaltaisilla kansallisilla säännöksillä voidaan tietyssä määrin lieventää menettelyssä esiintyviä viivästyksiä, se ei vaikuta – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – heikentävän kyseisten direktiivien tavoitteita.
VI Ratkaisuehdotus
55. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa rechtbank Noord-Hollandin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU 6 artiklaa on tulkittava siten, että
siinä ei määritetä ajankohtaa, josta alkaen pakolaisaseman saaneelle henkilölle myönnetty oleskelulupa on voimassa.
2) Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU 13 artiklaa, luettuna yhdessä sen johdanto-osan 21 perustelukappaleen ja 24 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että
pakolaiselle on annettava oleskelulupa mahdollisimman pian sen jälkeen, kun hänelle on myönnetty pakolaisasema. Tällaisen oleskeluluvan on lähtökohtaisesti oltava voimassa sen myöntämispäivästä alkaen pakolaisaseman toteavasta luonteesta huolimatta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltion oikeutta säätää tai pitää voimassa tietyissä olosuhteissa suotuisampia säännöksiä.
1 Alkuperäinen kieli: englanti.
i Tämän asian nimi on kuvitteellinen nimi. Se ei vastaa asian minkään asianosaisen todellista nimeä.
2 Ennakkoratkaisupyyntö saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 7.11.2023.
3 Ks. vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (EUVL 2011, L 337, s. 9; jäljempänä määrittelydirektiivi) 24 artiklan 1 kohta.
4 Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2013, L 180, s. 60; jäljempänä menettelydirektiivi).
5 Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2013, L 180, s. 96).
6 Stb. 2000, nro 495.
7 Kyseisessä säännöksessä viitataan pakolaisasemaan.
8 Ks. tuomio 12.4.2018, A ja S (C‑550/16, EU:C:2018:248, 53 ja 54 kohta; jäljempänä tuomio A ja S) ja tuomio 1.8.2022, Saksan liittotasavalta (Perheenyhdistäminen täysi-ikäiseksi tulleen lapsen kanssa) (C‑279/20, EU:C:2022:618, 46 kohta; jäljempänä tuomio XC).
9 Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annettu neuvoston direktiivi (EUVL 2004, L 16, s. 44), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivin 2003/109 muuttamisesta sen soveltamisalan laajentamiseksi koskemaan kansainvälistä suojelua saavia henkilöitä 11.5.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/51/EU (EUVL 2011, L 132, s. 1) 1 artiklan 3 kohdan b alakohdalla.
10 Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annettu neuvoston direktiivi (EUVL 2003, L 251, s. 12).
11 Ks. direktiivin 2003/109 4 artikla.
12 Tässä tapauksessa 20.10.2021.
13 Ks. myös määrittelydirektiivin johdanto-osan 21 perustelukappale ja tuomio A ja S.
14 Määrittelydirektiivin 2 artiklan m alakohdan mukaan ”’oleskeluluvalla’ [tarkoitetaan] jäsenvaltion viranomaisten myöntämää jäsenvaltion lainsäädännön mukaista lupaa, jonka perusteella kolmannen maan kansalaisella tai kansalaisuudettomalla henkilöllä on oikeus oleskella kyseisen jäsenvaltion alueella”.
15 Määrittelydirektiivin johdanto-osan 21 perustelukappaleessa käytetään käsitteitä ”recognition of refugee status” (englanninkielinen versio), ”la reconnaissance du statut de réfugié” (ranskankielinen versio), ”pabėgėlio statuso pripažinimas” (liettuankielinen versio), ”el reconocimiento del estatuto de refugiado” (espanjankielinen versio), ”reconhecimento do estatuto de refugiado” (portugalinkielinen versio) ja ”recunoașterea statutului de refugiat” (romaniankielinen versio). Nämä käsitteet viittaavat mielestäni jo olemassa olevan tilanteen muodolliseen tunnustamiseen. Saman direktiivin 13 artiklassa käytetään käsitteitä ”granting refugee status” (englanninkielinen versio), ”l’octroi du statut de réfugié” (ranskankielinen versio), ”pabėgėlio statuso suteikimas” (liettuankielinen versio), ”concesión del estatuto de refugiado” (espanjankielinen versio), ”concessão do estatuto de refugiado” (portugalinkielinen versio) ja ”acordarea statutului de refugiat” (romaniankielinen versio). Nämä käsitteet viittaavat mielestäni sellaisen aseman antamiseen, jota ei välttämättä aiemmin ollut olemassa. Katson kuitenkin, että nämä määrittelydirektiivin johdanto-osan 21 perustelukappaleessa ja 13 artiklassa käytettävät käsitteet ovat keskenään vaihdettavissa, ja käytän niitä vastaavasti tässä ratkaisuehdotuksessa. Ks. esim. tämän ratkaisuehdotuksen 35 kohta. Tätä lähestymistapaa tukevat esimerkiksi määrittelydirektiivin italian- ja saksankieliset versiot, joissa sekä kyseisen direktiivin johdanto-osan 21 perustelukappaleessa että 13 artiklassa käytetään samaa käsitettä, joka on italiaksi ”riconoscimento” ja saksaksi ”zuerkennen”. Ks. myös tuomio 14.5.2019, M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen) (C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17, EU:C:2019:403, 91 kohta; jäljempänä tuomio M. ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen)). Pakolaisten oikeusasemaa koskevassa yleissopimuksessa, joka allekirjoitettiin Genevessä 28.7.1951 (Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, nide 189, 1954, s. 150, nro 2545), sellaisena kuin se on täydennettynä New Yorkissa 31.1.1967 tehdyllä pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla, joka tuli voimaan 4.10.1967 (jäljempänä Geneven yleissopimus), viitataan lähinnä ”pakolaiseksi” hyväksymiseen (1 artiklan C kohdan 6 alakohta) ja kyseisen yleissopimuksen mukaisten oikeuksien myöntämiseen (4, 13, 14 ja 15 artikla).
16 Ks. määrittelydirektiivin johdanto-osan 12 perustelukappale.
17 Ks. tuomio M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen) ja tuomio 18.6.2024, Bundesrepublik Deutschland (Pakolaisaseman myöntämispäätöksen vaikutus) (C‑753/22, EU:C:2024:524, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. kuitenkin määrittelydirektiivin pakolaisaseman peruuttamista, lakkauttamista tai uusimatta jättämistä koskevan 14 artiklan 4 kohta. Ks. myös määrittelydirektiivin 14 artiklan 5 kohta, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat saman artiklan 4 kohdassa kuvatuissa tilanteissa päättää olla myöntämättä asemaa pakolaiselle.
18 Ks. myös määrittelydirektiivin johdanto-osan 21 perustelukappale.
19 Ks. vastaavasti tuomio M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen), 90–92 kohta sekä 98, 99, 106, 110 ja 111 kohta. Ratkaisuehdotuksessaan M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen) (C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17, EU:C:2018:486, 78 kohta) julkisasiamies Wathelet totesi, että ”[määrittelydirektiivin] systematiikan mukaan ensinnäkin yhtäältä pakolaiseksi määrittelyn edellytykset ja toisaalta pakolaisaseman myöntäminen tai peruuttaminen liittyvät kahteen erilliseen käsitteeseen”.
20 Määrittelydirektiivin VII luvussa säädettyjen oikeuksien välitöntä antamista henkilöille, jotka saavat kansainvälistä suojelua asiaa koskevan lainsäädännön perusteella, voidaan verrata Geneven yleissopimuksen mukaisten oikeuksien vähittäiseen tai porrastettuun saamiseen. ”Kansainvälisen ihmisoikeuslainsäädännön tavanomaisesta lähestymistavasta poiketen asia ei ole niin, että kaikki yleissopimuksessa määritetyt oikeudet on annettava välittömästi jokaiselle valtion alueelle saapuvalle oletetulle pakolaiselle. Pakolaiset ovat sen sijaan oikeutettuja laajenevaan oikeuksien valikoimaan, kun heidän suhteensa turvapaikkavaltioon syvenee”; ks. Hathaway, J.C., ”The Architecture of the UN Refugee Convention and Protocol” teoksessa Costello, C., Foster, M. ja McAdam, J., (toim.), The Oxford Handbook of International Refugee Law, Oxford University Press, 2021, s. 180–182.
21 Tuomio M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen), 91, 98, 99, 110 ja 111 kohta. Ks. myös tuomio 6.7.2023, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Törkeän rikoksen tehnyt pakolainen) (C‑8/22, EU:C:2023:542, 66–70 kohta).
22 Tuomio M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen), 91 kohta. Ks. myös tuomio 18.6.2024, Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Pakolaisen Turkkiin luovuttamista koskeva pyyntö) (C‑352/22, EU:C:2024:521, 39–41 kohta).
23 Ks. analogisesti tuomio 24.6.2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, 96 kohta).
24 Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiselle kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle ja myönnetyn suojelun sisällölle, direktiivin 2003/109 muuttamisesta ja direktiivin 2011/95 kumoamisesta 14.5.2024 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL L 2024/1347).
25 Ks. myös asetuksen 2024/1347 johdanto-osan 57 perustelukappale. Kyseistä asetusta ei voida soveltaa ajallisesti nyt käsiteltävään ennakkoratkaisupyyntöön. Ks. kyseisen asetuksen 42 artikla, jossa säädetään, että asetusta sovelletaan 1 päivästä heinäkuuta 2026.
26 Tuomio M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen), 91, 99 ja 103 kohta.
27 Ks. analogisesti tuomio A ja S, 54 kohta.
28 Ks. myös määrittelydirektiivin 24 artiklan 2 kohta toissijaisen suojeluaseman saaneiden henkilöiden oikeudesta oleskelulupaan.
29 Tuomio M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen), 91, 99 ja 103 kohta. Pakolaisen oikeus oleskelulupaan voidaan peruuttaa määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohdan nojalla kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen liittyvistä erittäin painavista syistä. Tällaisissa tapauksissa pakolainen säilyttää pakolaisasemansa siihen saakka, kunnes pakolaisasema tosiasiallisesti lakkautetaan Ks. analogisesti tuomio 24.6.2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, 45–55 ja 95 kohta). Ks. myös asetuksen 2024/1347 24 artiklan 1 ja 5 kohta. Kyseisen asetuksen 24 artiklan 1 kohdan mukaan ”kansainvälistä suojelua saavalla henkilöllä on oikeus oleskelulupaan niin pitkäksi aikaa kuin hänellä on pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema”. Saman artiklan 5 kohdan mukaan ”toimivaltaiset viranomaiset voivat peruuttaa oleskeluluvan tai jättää sen uusimatta vain, jos ne ovat poistaneet pakolaisaseman – –”.
30 Ks. myös asetuksen 2024/1347 24 artiklan 2 kohta, jossa säädetään, että ”oleskelulupa on myönnettävä mahdollisimman pian pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman myöntämisen jälkeen ja viimeistään 90 päivän kuluttua kansainvälisen suojelun myöntämispäätöksen tiedoksi antamisesta – –” (kursivointi tässä).
31 Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 20 ja 25 kohta.
32 Tuomio 17.12.2020, komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, 104 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33 Tai menettelydirektiivin 6 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetuille ”muille viranomaisille”. Ks. vastaavasti tuomio 25.6.2020, Ministerio Fiscal (Viranomainen, joka todennäköisesti vastaanottaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, 94 ja 98 kohta).
34 Määräaika määräytyy sen mukaan, ”tehdäänkö” hakemus viranomaiselle, joka on kansallisen lainsäädännön mukaan toimivaltainen rekisteröimään hakemuksen, vai muille viranomaisille, jotka todennäköisesti vastaanottavat tällaisia hakemuksia mutta jotka eivät kansallisen lainsäädännön mukaan ole toimivaltaisia rekisteröimään niitä. Määräaikaa voidaan pidentää, jos suuri määrä hakijoita tekee samanaikaisesti kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Ks. menettelydirektiivin 6 artiklan 5 kohta.
35 Menettelydirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan erityiset määräajat kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen rekisteröinnille, kun taas sen 2 kohdassa ei vahvisteta tällaisia määräaikoja kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämiselle. Kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32 kumoamisesta 14.5.2024 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2024/1348 (EUVL L 2024/1348) 28 artiklan 1 kohdassa kuitenkin säädetään, että lähtökohtaisesti kansainvälisen suojelun hakijan ”on jätettävä hakemus – – jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle – – mahdollisimman pian ja viimeistään 21 päivän kuluttua siitä, kun hakemus on rekisteröity – –”. Tätä määräaikaa voidaan pidentää kahteen kuukauteen kyseisen asetuksen 28 artiklan 5 kohdan mukaisesti. Asetusta 2024/1348 ei voida soveltaa ajallisesti nyt käsiteltävään ennakkoratkaisupyyntöön. Ks. sen 79 artiklan 1 kohta, jonka mukaan kyseistä asetusta sovelletaan 12 päivästä kesäkuuta 2026.
36 Tuomio 25.6.2020, Ministerio Fiscal (Viranomainen, joka todennäköisesti vastaanottaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, 93 kohta).
37 Tuomio 30.6.2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba ym. (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, 62 kohta).
38 Tuomio 22.6.2023, komissio v. Unkari (Ennakkoilmoitus aikomuksesta hakea turvapaikkaa) (C‑823/21, EU:C:2023:504, 46 ja 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kansainvälisen suojelun hakijoille myönnettävät oikeudet vaihtelevat kyseisen menettelyn vaiheen mukaan. Siten menettelydirektiivin 22 artiklan 1 kohdan mukaisesti hakijoilla on oikeus neuvotella oikeudellisen neuvonantajan kanssa menettelyn kaikissa vaiheissa. Menettelydirektiivin 12 artiklassa hakijoille annettuja takeita sovelletaan sitä vastoin ainoastaan kyseisen direktiivin III luvussa säädettyihin menettelyihin.
39 Ks. myös menettelydirektiivin 4 artiklan 1 kohta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että määrittävällä viranomaisella, joka on vastuussa hakemusten asianmukaisesta tutkinnasta, ”on käytettävissään asianmukaiset resurssit, mukaan lukien riittävä määrä pätevää henkilöstöä voidakseen hoitaa tehtävänsä tämän direktiivin mukaisesti”.
40 Kuuden kuukauden määräaikaa voidaan pidentää menettelydirektiivin 31 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetyillä perusteilla.
41 Tuomio 17.12.2020, komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, 101 kohta). Menettelydirektiivin 6 ja 31 artiklassa säädettyjä määräaikoja on äskettäin muutettu asetuksen 2024/1348 27, 28 ja 35 artiklalla.
42 Samansisältöiset määritelmät sisältyvät määrittelydirektiivin 2 artiklan i alakohtaan ja direktiivin 2013/33 2 artiklan b alakohtaan.
43 Kuten Alankomaiden hallitus huomauttaa, menettelydirektiivin 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Pääsy menettelyyn”, viitataan ainoastaan kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevan menettelyn hakemusvaiheeseen. Siinä ei viitata määrittelydirektiivin 24 artiklan 1 kohdan mukaisesti sen jälkeen, kun menettely on saatettu päätökseen, annettuun oleskelulupaan.
44 Alankomaiden hallitus korostaa, että menettelydirektiivin 9 artiklan 1 kohta on kyseisen direktiivin ainoa säännös, jossa viitataan oleskelulupaan, mutta vain nimenomaisesti sitä koskevan oikeuden poissulkemiseksi.
45 Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2008, L 348, s. 98).
46 Ks. vastaavasti tuomio 9.11.2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Palauttamisdirektiivin soveltamisala) (C‑257/22, EU:C:2023:852, 37–42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 22.6.2023, komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto) (C‑823/21, EU:C:2023:504, 45 kohta).
47 Menettelydirektiivin 6 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
48 Ks. analogisesti tuomio 16.11.2021, komissio v. Unkari (Turvapaikanhakijoiden avustamisen kriminalisointi) (C‑821/19, EU:C:2021:930, 81 kohta).
49 Henkilöille, jotka ovat toimittaneet kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen määrittelydirektiivin II luvun mukaisesti ja täyttävät sen III luvussa säädetyt aineelliset edellytykset.
50 Kun otetaan huomioon menettelydirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltioille asetetun velvollisuuden yksiselitteinen luonne, hakijalla voi mielestäni tästä huolimatta olla oikeus nostaa kanne, jotta jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen sallii hänen jättää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, tai vahingonkorvauskanne kohtuuttoman viivästymisen perusteella.
51 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että siitä, kun kantaja teki kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen (10.10.2021), kului yli 10 kuukautta siihen, kun hänelle myönnettiin tämä suojelu (26.8.2022).
52 Jäsenvaltiot voivat edellyttää, että kansainvälistä suojelua koskeva hakemukset jätetään henkilökohtaisesti ja/tai määrättyyn paikkaan. Ks. menettelydirektiivin 6 artiklan 3 kohta.
53 Ks. kyseisen tuomion 57 kohta.
54 Ks. määrittelydirektiivin johdanto-osan 12 perustelukappale, jossa viitataan tarpeeseen taata vähimmäistason mukaiset edut. Ks. myös kyseisen direktiivin johdanto-osan 41 perustelukappale, jossa todetaan, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus säätää tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä, joissa kansainvälistä suojelua saavia kohdellaan suotuisammin kuin jäsenvaltioiden omia kansalaisia.
55 Tuomio 4.10.2018, Ahmedbekova (C‑652/16, EU:C:2018:801, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
56 Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 40 kohdassa todettiin, tällainen oleskeluajanjakso voidaan myös ottaa huomioon direktiivin 2003/109 4 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti. On korostettava, että jos direktiivin 2003/109 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetyt määräajat ja edellytykset eivät täyty, sovelletaan kyseisen direktiivin 13 artiklaa ja kyseisen direktiivin III luvun mukaista oikeutta oleskella muissa jäsenvaltioissa ei ole.