–

za Namur-Est Environnement ASBL J. Sambon, avocat,

–

za Cimenteries CBR SA L. de Meeûs in C.-H. Born, avocats,

–

za belgijsko vlado C. Pochet, M. Van Regemorter in S. Baeyens, agenti, skupaj s P. Moërynckom, avocat,

–

za češko vlado M. Smolek, J. Vláčil in L. Dvořáková, agenti,

–

za Evropsko komisijo C. Hermes, M. Noll-Ehlers in F. Thiran, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 1, 2 in od 5 do 8 Direktive 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL 2012, L 26, str. 1, in popravek v UL 2015, L 174, str. 44).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med združenjem Namur-Est Environnement ASBL in Région wallonne (regija Valonija, Belgija) zaradi odločbe, s katero je slednja družbi Sagrex SA odobrila odstopanje od ukrepov za varstvo živalskih in rastlinskih vrst, določenih z veljavno ureditvijo, za izkoriščanje kamnoloma apnenčastih drobljencev (v nadaljevanju: odločba o odstopanju).

Pravni okvir

Pravo Unije

Direktiva 92/43/EGS

3

Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102) v členih 12 in 13 določa, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe za vzpostavitev sistema strogega varstva živalskih in rastlinskih vrst iz Priloge IV(a) in (b) k tej direktivi.

4

Člen 16 navedene direktive v odstavku 1 določa, da če ni druge zadovoljive možnosti in če odstopanje ne škoduje vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti zadevnih vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti, lahko države članice iz različnih razlogov, navedenih v točkah od (a) do (e) iste določbe, odstopijo med drugim od členov 12 in 13 iste direktive.

Direktiva 2011/92

5

Člen 1(2) Direktive 2011/92 vsebuje med drugim te opredelitve:

–

izvedbo gradbenih del ali drugih instalacij ali shem,

–

druge posege v naravno okolje in krajino, vključno s tistimi, ki vključujejo pridobivanje mineralnih virov;

6

Člen 2 te direktive v odstavkih 1 in 2 določa:

7

Člen 3 navedene direktive določa:

8

Člen 5 te iste direktive v odstavku 1 določa, da „[v] primeru projektov, ki so skladno s členom 4 predmet presoje vplivov na okolje v skladu s tem členom in členi od 6 do 10, države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da nosilec projekta v primerni obliki priskrbi informacije, ki jih določa Priloga IV“, če se v danem primeru šteje, da so te informacije pomembne, in če se od nosilca projekta upravičeno zahteva, da te informacije zbere. V skladu s to prilogo morajo informacije, ki jih je treba predložiti, med drugim vključevati „[o]pis okoljskih pojavov, na katere bo predlagani projekt verjetno pomembno vplival, vključujoč zlasti […] živalstvo, rastlinstvo […] in medsebojne odnose med zgornjimi dejavniki“.

9

Člen 6 Direktive 2011/92 določa:

10

Člen 7 Direktive 2011/92 določa posebna pravila za presojo okoljskih vplivov, če bo projekt verjetno pomembno vplival na okolje v več državah članicah.

11

Člen 8 navedene direktive določa, da se „v postopku izdaje soglasja za izvedbo […] upoštevajo rezultati posvetovanj in informacije, zbrane v skladu s členi 5, 6 in 7“.

12

V Prilogi I k Direktivi 2011/92 so našteti projekti, ki jih je treba v skladu s členom 4(1) te direktive presojati v skladu s členi od 5 do 10 te direktive. V točki 19 te priloge so navedeni „[k]amnolomi in dnevni kopi, kjer površina kopa presega 25 hektarov“.

Belgijsko pravo

13

Direktiva 92/43 je bila v belgijsko pravo prenesena z zakonom z dne 12. julija 1973 o ohranjanju narave (Moniteur belge z dne 11. septembra 1973, str. 10306), kakor je bil spremenjen z odlokom regije Valonije z dne 6. decembra 2001 o ohranjanju območij Natura 2000 ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst (Moniteur belge z dne 22. januarja 2002, str. 2017) (v nadaljevanju: zakon z dne 12. julija 1973).

14

Členi 2a, 3 in 3a tega zakona določajo ureditev varstva vseh vrst ptic, sesalcev in rastlinskih vrst, ki so bodisi zaščitene na podlagi Direktive 92/43 bodisi ogrožene v Valoniji. Ta ureditev temelji na ukrepih, kot so, odvisno od primera, prepoved lova s pastmi, ujetja, ubijanja ali zbiranja, redčenja ali iztrebljanja zadevnih vrst, prepoved njihovega namernega vznemirjanja, prepoved posedovanja, prevoza, menjave, prodaje, nakupa in podarjanja teh vrst ali tudi prepoved uničevanja ali poslabšanja njihovih naravnih habitatov.

15

Člen 5 navedenega zakona določa, da lahko vlada regije Valonije pod nekaterimi pogoji in iz nekaterih razlogov dovoli odstopanja od teh ukrepov.

16

Člen 5a istega zakona določa možnost vložitve predloga za odstopanje od navedenih ukrepov, pri čemer vladi regije Valonije nalaga, naj sprejme obliko in vsebino tega predloga ter pogoje in načine odobritve predlaganega odstopanja.

17

Ni sporno, da niti zakon z dne 12. julija 1973 niti odlok vlade regije Valonije za njegovo izvedbo ne določata, prvič, da je treba opraviti presojo vplivov predlaganega odstopanja na okolje in, drugič, da se je treba pred odobritvijo tega odstopanja posvetovati z zadevno javnostjo.

Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje

18

Družba Sagrex je 4. novembra 2008 pri pristojnem organu regije Valonije vložila prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja za projekt, pri katerem je bil predviden ponovni začetek obratovanja kamnoloma z več kot 50 hektari na območju Bossiméja (Belgija) ter z njim povezana izgradnja naprav in urejanje, med drugim ob reki Meuse.

19

Zunanji direktorat v Namurju pri oddelku za naravo in gozdove regije Valonije je 12. maja 2010 glede te prošnje izdal negativno mnenje, v katerem je navedel, prvič, da projekt iz postopka v glavni stvari meji na območje Natura 2000 in zajema dve biološko zelo pomembni območji ter da bi povzročil popolno ali delno uničenje teh dveh območij in popolno ali delno izginotje naravnega habitata različnih zaščitenih vrst ptic, žuželk, plazilcev in rastlin, ki so na teh območjih. Drugič, ugotovil je, da kljub takemu stanju v dokumentaciji tega projekta ni bilo navedeno soglasje za odstopanje od ukrepov za ohranjanje zaščitenih vrst, ki so določeni z veljavnimi predpisi. Tretjič in zadnjič, menil je, da prilagoditve, ki jih je predvidel nosilec projekta pred gradnjo, povezano s tem projektom, med njo in po njej, ob upoštevanju narave in obsega tega projekta ne morejo zmanjšati in izravnati njegovega vpliva na zadevne naravne habitate.

20

Pristojni organ regije Valonije je 1. septembra 2010 družbo Sagrex pozval, naj mu predloži spremenjene načrte in dodatno presojo vplivov projekta iz postopka v glavni stvari na okolje.

21

Družba Sagrex je 15. aprila 2016 pri generalnem inšpektoratu oddelka za naravo in gozdove regije Valonije vložila predlog za odstopanje od ukrepov za varstvo živalskih in rastlinskih vrst, določenih z zakonom z dne 12. julija 1973, v zvezi s tem projektom.

22

Ta inšpektorat je 27. junija 2016 sprejel odločbo o odstopanju iz točke 2 te sodbe. Na podlagi te odločbe je bilo družbi Sagrex dovoljeno, da vznemirja neko določeno število zaščitenih živalskih in rastlinskih vrst ter da v povezavi s projektom iz postopka v glavni stvari poslabša ali uniči nekatera območja njihovega naravnega habitata, če izvede vrsto ukrepov za zmanjšanje tveganja.

23

Družba Sagrex je 30. septembra 2016 pristojnemu organu regije Valonije predložila spremenjene načrte in dodatno presojo tega projekta, ki so se od nje zahtevali 1. septembra 2010.

24

Od 21. novembra do 21. decembra 2016 je potekalo posvetovanje z javnostjo o navedenem projektu, kakor je bil spremenjen in dopolnjen, in med njim so bile izražene številne pritožbe v zvezi z vplivom zadevnega projekta na zaščitene vrste in na njihov habitat.

25

Zunanji direktorat v Namurju za naravo in gozdove regije Valonije je 21. decembra 2016 pogojno izdal pozitivno mnenje glede prošnje družbe Sagrex za enotno dovoljenje, v katerem je navedel, prvič, da projekt iz postopka v glavni stvari sicer delno meji na območje Natura 2000, vendar je obstoj tveganja znatnega vpliva na to območje izključen. Drugič, glede dveh biološko zelo pomembnih območij, na kateri prav tako meji ta projekt, je ta direktorat najprej menil, da bi navedeni projekt brez posebnih previdnostnih ukrepov verjetno pomembno vplival na zaščitene živalske in rastlinske vrste, ki so na teh dveh območjih, ter na njihov naravni habitat. V nadaljevanju je navedel, da isti projekt z izvajanjem ukrepov za zmanjšanje tveganja in izravnavo, ki jih je predvidela družba Sagrex in ki so natančneje določeni z odločbo o odstopanju, na eni strani teh vrst ne ogroža in na drugi strani povzroča le postopno uničenje njihovega naravnega habitata, ki bi bil poleg tega nadomeščen z ureditvijo novih naravnih habitatov. Nazadnje je sklenil, da je glede na vsa ta dejstva mogoče razumno domnevati, da bodo po koncu 30-letnega obdobja obratovanja, ki ga je predvidela družba Sagrex, območja, na katerih je kamnolom, ki ga ta družba upravlja, še vedno biološko zelo pomembna območja, zato je mogoče šteti, da je okoljski vpliv projekta iz postopka v glavni stvari na ohranjanje narave sprejemljiv.

26

Minister regije Valonije, pristojen za okolje in prostorsko urejanje, pa je z odlokom z dne 25. septembra 2017 zavrnil izdajo enotnega dovoljenja, za katerega je zaprosila družba Sagrex. Tožba za odpravo tega odloka, ki jo je vložila družba Cimenteries CBR SA, ki obvladuje družbo Sagrex, je bila nazadnje zavrnjena s sodbo Conseil d’État (državni svet, Belgija) z dne 14. maja 2020.

27

Medtem je združenje Namur-Est Environnement pri Conseil d’État (državni svet) vložilo tožbo za odpravo odločbe o odstopanju, v kateri je med drugim trdilo, da ta odločba spada v okvir soglasja za izvedbo projekta v smislu člena 1(2) Direktive 2011/92 in da pred izdajo te odločbe ni bil izveden postopek, ki ustreza zahtevam iz člena 2 in naslednjih te direktive. Natančneje, to združenje v bistvu trdi, da se za skladnost s temi zahtevami in za to, da bi se zadevna javnost lahko učinkovito vključila v postopek, pristojni organ pa bi to sodelovanje javnosti upošteval, zahteva, da se presoja vplivov projekta, kot je projekt iz postopka v glavni stvari, na okolje in posvetovanje z javnostjo, ki to presojo spremlja, opravita pred sprejetjem akta, kakršen je odločba o odstopanju, in ne po njegovem sprejetju, kot se je to zgodilo v obravnavanem primeru.

28

Regija Valonija v bistvu ugovarja, da ni mogoče šteti, da odločba o odstopanju spada pod soglasje za izvedbo projekta v smislu Direktive 2011/92, ker je generalni inšpektorat oddelka za naravo in gozdove regije Valonije s to odločbo, ki ni bila le usmerjena in izdana pred presojo projekta iz postopka v glavni stvari, ki jo je opravil drug organ, ampak poleg tega v njej ta presoja sploh ni bila predvidena, le dovolil družbi Sagrex, da odstopa od ukrepov za varstvo živali in rastlinskih vrst, ki jih določa veljavna ureditev, kot odgovor na prošnjo zainteresirane stranke v tem smislu. Splošneje, ta prošnja za odstopanje in prošnja za izdajo enotnega dovoljenja, ki jo je sicer vložila družba Sagrex, naj bi spadali na področje uporabe dveh različnih pravnih ureditev in dveh ločenih postopkov odločanja, čeprav povezanih, in ne ene same pravne ureditve ali postopka odločanja.

29

Družba Cimenteries CBR trdi tudi, da je odločba o odstopanju le stranski akt, za katerega ni mogoče šteti, da sam po sebi pomeni soglasje za izvedbo projekta iz postopka v glavni stvari. Poleg tega ta družba meni, da se presoja, določena z Direktivo 2011/92, in posvetovanje z javnostjo, ki mora to presojo spremljati, lahko, če ne celo morata opraviti šele po sprejetju odločbe o odstopanju, da se tej javnosti omogoči učinkovito sodelovanje v postopku tako, da se v največji mogoči meri izreče o tem projektu, nato pa pristojnemu organu, da to sodelovanje v celoti upošteva.

30

Predložitveno sodišče ob upoštevanju teh različnih trditev v svojem predlogu za sprejetje predhodne odločbe najprej ugotavlja, da projekt, kot je ta v postopku v glavni stvari, ne more biti predmet soglasja v obliki enotnega dovoljenja, ne da bi nosilec projekta pridobil odstopanje, kakršno je tisto iz odločbe o odstopanju, zato je mogoče to odločbo o odstopanju šteti za nujni, ne pa zadostni pogoj za izdajo tega soglasja. Poleg tega pojasnjuje, da je glavna odločba, na podlagi katere ima nosilec projekta pravico izvesti projekt, enotno dovoljenje, ki se lahko po posvetovanju z javnostjo zavrne ali podvrže strožjim pogojem od tistih, ki so določeni v odločbi o odstopanju, pri čemer mora organ, pristojen za izdajo navedenega dovoljenja, preučiti vse okoljske vidike projekta in lahko zato strožje presodi vpliv tega projekta glede na parametre, ki jih je določil avtor odločbe o odstopanju.

31

Dalje, predložitveno sodišče se sprašuje, ali je treba v pravnih in dejanskih okoliščinah akte, kot sta odločba o odstopanju in poznejša odločba, s katero je bilo nosilcu projekta izdano enotno dovoljenje, skupaj obravnavati kot del sestavljenega postopka odločanja, katerega končna točka je soglasje oziroma zavrnitev soglasja za izvedbo projekta v smislu Direktive 2011/92. Nazadnje, sprašuje se, ali je treba v primeru pritrdilnega odgovora sodelovanje zadevne javnosti v tem sestavljenem postopku odločanja zagotoviti pred sprejetjem akta, kot je odločba o odstopanju, ali lahko to sodelovanje poteka šele med tem sprejetjem in trenutkom, ko pristojni organ odloči o enotnem dovoljenju, za katero je zaprosil nosilec projekta.

32

Predložitveno sodišče v zvezi z zadnjenavedenima vidikoma navaja, da se mu zdi pravni in dejanski okvir spora o glavni stvari drugačen od primerov postopka izdaje soglasij za izvedbo, ki je potekal v več fazah, o katerih je Sodišče odločilo do danes, in sicer od izdaje sodbe z dne 7. januarja 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12).

33

V teh okoliščinah je Conseil d’État (državni svet, Belgija) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji:

Vprašanji za predhodno odločanje

Prvo vprašanje

34

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 2011/92 razlagati tako, da odločba, sprejeta na podlagi člena 16(1) Direktive 92/43, ki nosilcu projekta dovoljuje odstopanje od ukrepov, ki se uporabljajo na področju varstva vrst, za izvedbo projekta v smislu člena 1(2)(a) Direktive 2011/92, spada na področje uporabe postopka za izdajo soglasja za izvedbo tega projekta v smislu člena 1(2)(c) te direktive, če je na eni strani izvedba tega projekta mogoča le, če je nosilec projekta to odločbo pridobil, in če na drugi strani organ, ki je pristojen za izdajo soglasja za izvedbo tega projekta, ohrani možnost, da vplive tega projekta na okolje presodi strožje, kot je bilo to storjeno v navedeni odločbi.

Dopustnost

35

Belgijska vlada je v pisnem in ustnem stališču v bistvu trdila, da je treba prvo vprašanje zavreči kot nedopustno, ker temelji na dveh napačnih pravnih izhodiščih in ker se na podlagi pravilne razlage določb prava Unije in nacionalnega prava, ki jih navaja predložitveno sodišče, to vprašanje šteje za očitno nepovezano z dejanskim stanjem in predmetom spora o glavni stvari. Odobritev odstopanja od ukrepov za varstvo vrst, določenih z določbami nacionalnega prava, s katerimi je bila prenesena Direktiva 92/43, naj bi bilo namreč mogoče na podlagi teh določb zahtevati pred pridobitvijo enotnega dovoljenja, ki udejanja to soglasje, in po njej, tako da naj odločba o odstopanju ne bi bila pogoj za pridobitev tega dovoljenja, ampak pravno samostojni akt. Ta razlaga naj bi bila v skladu s pravom Unije, saj naj se z nobeno določbo tega prava ne bi zahtevalo, da je odločba, kot je odločba o odstopanju, s katero se odobri odstopanje od teh ukrepov, nujno potrebna pred izdajo soglasja za izvedbo projekta, kot je projekt iz postopka v glavni stvari, v smislu Direktive 2011/92.

36

V zvezi s tem iz sodne prakse Sodišča izhaja, prvič, da trditve, ki se nanašajo na vsebino vprašanja, ki ga je postavilo nacionalno sodišče, v bistvu ne morejo povzročiti nedopustnosti tega vprašanja (sodbi z dne 2. marca 2021, A. B. in drugi (Imenovanje sodnikov vrhovnega sodišča – Pravno sredstvo), C‑824/18, EU:C:2021:153, točka 80, in z dne 13. januarja 2022, Minister Sprawiedliwości, C‑55/20, EU:C:2022:6, točka 83).

37

V obravnavanem primeru pa je treba ugotoviti, da del trditev belgijske vlade, povzet v točki 35 te sodbe, temelji na razlagi določb prava Unije, ki jih predložitveno sodišče navaja v okviru svojega prvega vprašanja, in da se torej nanaša na vsebino tega vprašanja.

38

Drugič, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločitev, ob upoštevanju posebnosti tega spora presodi potrebo po izdaji predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču (sodbi z dne 10. decembra 2018, Wightman in drugi, C‑621/18, EU:C:2018:999, točka 26, in z dne 19. decembra 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, točka 55). Zato je Sodišče, kadar se ta vprašanja nanašajo na pravo Unije, načeloma dolžno odločati (sodbi z dne 24. novembra 2020, Openbaar Ministerie (Ponarejanje listin), C‑510/19, EU:C:2020:953, točka 25, in z dne 18. maja 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19, EU:C:2021:393, točka 115).

39

Iz tega izhaja, da za vprašanja v zvezi s pravom Unije, ki jih predložijo nacionalna sodišča, velja domneva upoštevnosti in da je zavrnitev Sodišča, da o njih odloči, mogoča le, če je očitno, da zahtevana razlaga nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je predstavljeni problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, da bi lahko koristno odgovorilo na ta vprašanja (sodbi z dne 10. decembra 2018, Wightman in drugi, C‑621/18, EU:C:2018:999, točka 27, in z dne 19. decembra 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, točka 56).

40

Poleg tega postopek iz člena 267 PDEU temelji na jasni ločitvi nalog med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, ki je pristojno za odločanje o razlagi ali veljavnosti aktov Unije iz tega člena, ob upoštevanju dejanskega in pravnega okvira, v katerega so umeščena vprašanja, ki so mu bila postavljena, kot ga je opredelilo predložitveno sodišče, ne pa za presojo, ali je razlaga določb nacionalnega prava, ki jo je podalo to sodišče, pravilna. Tako predloga za sprejetje predhodne odločbe ni mogoče preučiti glede na razlago nacionalnega prava, ki jo poda vlada države članice (glej v tem smislu sodbi z dne 26. septembra 2013, Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, točki 28 in 29, in z dne 15. aprila 2021, État belge (Elementi, nastali po odločbi o predaji), C‑194/19, EU:C:2021:270, točka 26).

41

V obravnavanem primeru pa se, prvič, prvo vprašanje očitno nanaša na razlago prava Unije, kot je navedeno v točki 37 te sodbe. Drugič, preudarki, na katerih temelji to vprašanje, kot so povzeti v točkah od 30 do 32 te sodbe, potrjujejo tako njegovo upoštevnost v posebnih dejanskih okoliščinah, ki so značilne za spor o glavni stvari, kot tudi to, da je po mnenju predložitvenega sodišča potreben odgovor Sodišča.

42

Glede na vse navedeno prvo vprašanje ni očitno nepovezano z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari. Zato je treba to vprašanje šteti za dopustno.

Vsebinska presoja

43

Prvič, člen 1(2)(a) Direktive 2011/92 in člen 1(2)(c) te direktive opredeljujeta pomen izrazov „projekt“ in „soglasje za izvedbo“ za namene te direktive s tem, da natančneje določata, da prvi napotuje na izvedbo gradbenih del ali drugih instalacij ali shem ter na druge posege v naravno okolje in krajino, drugi pa na odločitev pristojnega organa ali organov, ki nosilcu projekta dovoljuje izvedbo takega projekta.

44

Ti besedni elementi pa sami po sebi ne omogočajo odgovora na prvo vprašanje, s katerim želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali je treba šteti, da odločba, kot je odločba o odstopanju, čeprav ne gre za „odločitev pristojnega organa ali organov, ki dovoljuje nosilcu projekta izvedbo projekta“, na katerega se nanaša, pomeni soglasje za izvedbo tega projekta ob upoštevanju povezav, ki jih ima to soglasje s to odločbo. Ti elementi gotovo opredeljujejo pojem „soglasje za izvedbo“ tako, da napotujejo na drugo odločbo, kot je odločba o odstopanju, in posledično izključujejo, da bi bilo slednjo samo po sebi mogoče razumeti, kot da pomeni „soglasje za izvedbo“ projekta, na katerega se nanaša, v smislu člena 1(2)(c) Direktive 2011/92. Vendar pa ne izključujejo tega, da bi bilo mogoče to odločbo skupaj s poznejšo odločbo, s katero se odloči o pravici nosilca izvedbe del, da ta projekt izvede, šteti, kot da pomeni soglasje za izvedbo oziroma, odvisno od primera, zavrnitev soglasja za izvedbo.

45

V teh okoliščinah je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča to direktivo razlagati ob upoštevanju – poleg besedila določb, navedenih v prejšnjih dveh točkah te sodbe – okvira, v katerega se te določbe umeščajo, in ciljev, ki jim sledi ureditev, katere del so (sodbi z dne 7. junija 2005, VEMW in drugi, C‑17/03, EU:C:2005:362, točka 41, in z dne 21. januarja 2021, Nemčija/Esso Raffinage, C‑471/18 P, EU:C:2021:48, točka 81).

46

Drugič, glede konteksta, v katerega so umeščene opredelitve iz člena 1(2)(a) in (c) navedene direktive, je treba najprej ugotoviti, da mora biti odločba o izdaji soglasja, kot je razvidno iz njenih določb, sprejeta po koncu celotnega postopka presoje projektov, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje in na katere se nanaša člen 2(1) te iste direktive.

47

Iz teh določb je torej razvidno, da soglasje za izvedbo projekta pomeni konec postopka odločanja, ki se začne s tem, da nosilec projekta ustrezno zaprosi za soglasje, in ki s postopkovnega vidika zajema vse postopke, potrebne za obravnavo te prošnje.

48

Dalje, iz navedenih določb je razvidno, da mora pristojni organ na podlagi tega postopka odločanja s stvarnega, in ne več s postopkovnega vidika v celoti upoštevati vplive projektov, za katere velja dvojna obveznost presoje in soglasja za izvedbo iz člena 2(1) Direktive 2011/92, na okolje, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 44 sklepnih predlogov.

49

Tako se člen 2(1) te direktive na splošno nanaša na „pomembne vplive na okolje“, ki bi jih lahko imeli ti projekti, ne da bi bila v njem posebej navedena določena vrsta pomembnih vplivov ali ne da bi bile z njegovega področja uporabe izrecno izključene nekatere druge vrste pomembnih posledic. Prav tako se člen 3 navedene direktive na splošno nanaša na „neposredne in posredne“ vplive navedenih projektov na okolje.

50

Iz tega sledi, da se mora postopek odločanja, uveden z Direktivo 2011/92, nanašati zlasti na pomembne vplive, ki bi jih lahko imel projekt, za katerega velja ta postopek, na živalstvo in rastlinstvo, prisotni na različnih območjih, na katera bi se ta projekt lahko nanašal, kot sta območje namestitve ali območja, ki mejijo nanje, kar je tudi razvidno že iz sodne prakse Sodišča (glej v tem smislu sodbo z dne 24. novembra 2011, Komisija/Španija, C‑404/09, EU:C:2011:768, točke od 84 do 87).

51

Poleg tega člen 5 Direktive 2011/92 nosilcu projekta nalaga, da pristojnemu organu predloži posebne informacije v zvezi s tem.

52

Iz tega izhaja, da se mora v posebnem primeru, v katerem izvedba projekta, za katerega velja dvojna obveznost presoje in soglasja iz člena 2(1) Direktive 2011/92, zahteva, da nosilec projekta zaprosi in pridobi odstopanje od ukrepov za varstvo živalskih in rastlinskih vrst, določenih z določbami nacionalnega prava, s katerimi je zagotovljen prenos členov 12 in 13 Direktive 92/43, in v katerem ta projekt lahko vpliva na te vrste, presoja navedenega projekta nanašati zlasti na te vplive.

53

Zato ni pomembno, da Direktiva 92/43 ne določa sama obveznosti presoje vplivov, ki jih ima lahko to odstopanje na zadevne vrste, saj ima ta direktiva samostojen obseg glede na Direktivo 2011/92 in se uporablja, ne da bi vplivala na obveznost presoje okoljskih vplivov, ki jih določa zadnjenavedena direktiva, katere področje uporabe je splošno, kot izhaja iz sodne prakse Sodišča (glej v tem smislu sodbe z dne 21. septembra 1999, Komisija/Irska, C‑392/96, EU:C:1999:431, točka 71; z dne 31. maja 2018, Komisija/Poljska, C‑526/16, neobjavljena, EU:C:2018:356, točka 72, in z dne 12. junija 2019, CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, točka 52).

54

Nazadnje, iz preučitve konteksta, v katerega spadajo določbe, ki jih predložitveno sodišče navaja v svojem prvem vprašanju, je razvidno, da do presoje vplivov danega projekta na okolje lahko pride ne le v okviru postopka za izdajo odločbe o soglasju za izvedbo projekta iz člena 1(2)(c) Direktive 2011/92, ampak tudi v postopku za izdajo odločbe pred to odločbo za izdajo soglasja, če je ti različni odločbi mogoče šteti kot del sestavljenega postopka odločanja v smislu, da ta poteka v več fazah (glej po analogiji sodbi z dne 7. januarja 2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, točke 47, 52 in 53, ter z dne 17. marca 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest in drugi, C‑275/09, EU:C:2011:154, točka 32).

55

Člen 2(2) Direktive 2011/92 namreč izrecno določa, da je mogoče to presojo vplivov na okolje vključiti v obstoječe nacionalne postopke za izdajo soglasja, iz česar na eni strani izhaja, da navedene presoje ni treba nujno izvesti v okviru posebej za to določenega postopka, in na drugi strani, da je prav tako ni treba nujno izvesti v okviru enotnega postopka.

56

Države članice imajo torej diskrecijsko pravico pri določanju pogojev postopka, v katerih se opravi ta presoja, in pri tem, da svoje različne pristojnosti poverijo več organom, med drugim tako, da vsakemu podelijo pravico do odločanja glede tega, kot je Sodišče že odločilo (glej v tem smislu sodbo z dne 3. marca 2011, Komisija/Irska, C‑50/09, EU:C:2011:109, točke od 72 do 74).

57

Vendar mora izvajanje te diskrecijske pravice ustrezati zahtevam, določenim z Direktivo 2011/92, in zagotavljati dosledno spoštovanje ciljev te direktive (sodba z dne 3. marca 2011, Komisija/Irska, C‑50/09, EU:C:2011:109, točka 75).

58

V zvezi s tem je treba navesti, prvič, da mora biti presoja vplivov projekta na okolje vsekakor opravljena, na eni strani, celovito in, na drugi strani, pred izdajo odločbe o soglasju za izvedbo tega projekta (glej v tem smislu sodbo z dne 3. marca 2011, Komisija/Irska, C‑50/09, EU:C:2011:109, točki 76 in 77).

59

Iz tega izhaja, da mora biti v primeru, v katerem država članica pooblastilo za delno presojo vplivov projekta na okolje in sprejetje odločbe po tej delni presoji zaupa drugemu organu kot tistemu, ki mu zaupa pooblastilo za izdajo soglasja za izvedbo tega projekta, ta odločba nujno sprejeta pred izdajo soglasja za izvedbo navedenega projekta. Če ne bi bilo tako, bi namreč bilo to soglasje nepopolno in ne bi ustrezalo veljavnim zahtevam (glej v tem smislu sodbo z dne 3. marca 2011, Komisija/Irska, C‑50/09, EU:C:2011:109, točki 81 in 84).

60

Drugič, iz člena 3 Direktive 2011/92 izrecno izhaja, da obveznost izvedbe celovite presoje vplivov projekta na okolje, navedena v točkah 48 in 58 te sodbe, pomeni, da je treba upoštevati ne le vsak tak posamezen vpliv, ampak tudi njihovo interakcijo in torej vpliv tega celotnega projekta na okolje. Prav tako Priloga IV k Direktivi 2011/92 določa, da mora nosilec projekta predložiti informacije zlasti o medsebojni povezavi učinkov, ki jih ima lahko projekt hkrati na različne sestavne dele okolja, kot sta živalstvo in rastlinstvo.

61

Pristojni organ pa lahko na podlagi te celovite presoje ugotovi, da je treba ob upoštevanju medsebojnega učinkovanja ali medsebojne povezanosti med različnimi okoljskimi vplivi projekta te vplive presojati strožje ali, odvisno od primera, manj strogo, kot se je predhodno presojal ločeno vsak posamezen vpliv.

62

Iz tega izhaja, da če država članica pooblastilo za presojo dela vplivov projekta na okolje in sprejetje odločitve po tej delni presoji zaupa drugemu organu kot tistemu, ki mu je podelila pooblastilo za izdajo soglasja za izvedbo tega projekta, ta delna presoja in ta predhodna odločitev ne moreta prejudicirati, prvič, celovite presoje, ki jo mora vsekakor opraviti organ, pristojen za izdajo soglasja za izvedbo projekta, in drugič, odločbe, sprejete po tej celoviti presoji, kot je generalna pravobranilka v bistvu navedla v točkah 73 in 74 sklepnih predlogov.

63

V obravnavanem primeru je iz navedb v predložitveni odločbi, zlasti tistih, povzetih v točki 30 te sodbe, in iz besedila prvega vprašanja razvidno, da se zdi, da so te zahteve izpolnjene, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče. Iz tega namreč izhaja, na eni strani, da soglasja za izvedbo projekta, kot je ta v postopku v glavni stvari, ni mogoče izdati, ne da bi nosilec projekta pridobil odločbo, s katero mu je dovoljeno odstopanje od ukrepov, ki se uporabljajo na področju varstva vrst, iz česar je razvidno, da je treba to odločbo nujno sprejeti pred tem soglasjem. Na drugi strani, organ, pristojen za izdajo soglasja za ta projekt, ohrani možnost, da presoja vplive na okolje strožje, kot so se presojali v navedeni odločbi.

64

Kar zadeva, tretjič in zadnjič, cilje Direktive 2011/92, zlasti njen glavni cilj, ki je zagotoviti visoko raven varstva okolja in zdravja ljudi z uvedbo minimalnih zahtev za presojo vplivov projektov na okolje, razlaga, ki izhaja iz okoliščin, ki so bile preučene v točkah od 46 do 63 te sodbe, prispeva k uresničitvi tega cilja s tem, da državam članicam omogoča, da danemu organu zaupajo odgovornost, da predhodno in ciljno sprejme odločitev glede nekaterih vplivov projektov, v zvezi s katerimi je treba opraviti presojo, na okolje, organ, ki je pristojen za soglasje za izvedbo teh projektov, pa ohrani skrb, da opravi celovito in končno presojo.

65

V primeru negativnega izida take delne presoje se lahko namreč nosilec projekta bodisi odpove svojemu projektu, torej mu ni treba več nadaljevati sestavljenega postopka presoje in izdaje soglasja za izvedbo projekta, ki ju vzpostavlja Direktiva 2011/92, bodisi ta projekt spremeni tako, da se odpravijo negativni vplivi, ki so bili ugotovljeni med to delno presojo, pri čemer mora pristojni organ dokončno odločiti o tem spremenjenem projektu. Nasprotno pa lahko ta organ v primeru pozitivnega izida upošteva predhodno sprejeto odločbo, čeprav ga ta ne zavezuje niti glede končne presoje niti glede pravnih posledic, ki iz nje izhajajo. Obstoj delne presoje, na podlagi katere je bila sprejeta predhodna odločba, tako v vseh primerih pomeni dejavnik kakovosti, učinkovitosti in večje skladnosti postopka presoje in izdaje soglasja.

66

Ob upoštevanju vseh zgoraj navedenih preudarkov je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba Direktivo 2011/92 razlagati tako, da odločba, sprejeta na podlagi člena 16(1) Direktive 92/43, ki nosilcu projekta dovoljuje odstopanje od ukrepov, ki se uporabljajo na področju varstva vrst, da bi se izvedel projekt v smislu člena 1(2)(a) Direktive 2011/92, spada na področje uporabe postopka za izdajo soglasja za izvedbo tega projekta v smislu člena 1(2)(c) te direktive, prvič, če tega projekta ni mogoče izvesti, ne da bi nosilec projekta to odločbo pridobil, in drugič, če organ, ki je pristojen za izdajo soglasja za izvedbo tega projekta, ohrani možnost, da vplive tega projekta na okolje presodi strožje, kot je bilo to storjeno v navedeni odločbi.

Drugo vprašanje

67

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem, ki je postavljeno v primeru pritrdilnega odgovora na prvo vprašanje, v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 2011/92 ob upoštevanju zlasti njenih členov 6 in 8 razlagati tako, da ni nujno, da pred sprejetjem predhodne odločbe, s katero se nosilcu projekta dovoli odstopanje od ukrepov, ki se uporabljajo na področju varstva vrst, za izvedbo projekta v smislu člena 1(2)(a) te direktive, javnost sodeluje, če je to sodelovanje zagotovljeno, preden pristojni organ sprejme odločbo za morebitno soglasje za izvedbo tega projekta.

68

V zvezi s tem člen 6 Direktive 2011/92 v odstavkih 2 in 3 med drugim določa, da je treba vse informacije o projektih, za katere velja dvojna obveznost presoje in soglasja, ki jo uvaja ta direktiva, glede na posamezni primer sporočiti javnosti ali dati na voljo javnosti „že na začetni stopnji postopka sprejemanja […] odločitev […] in najpozneje takrat, ko jih je mogoče razumno posredovati“. V odstavku 4 tega člena je poleg tega določeno, da „zadevna javnost dobi zgodnje in učinkovite priložnosti sodelovanja v postopkih okoljskega odločanja […] in je tako upravičena izraziti pripombe in mnenja, ko so pristojnemu organu ali organom pred odločitvijo o prošnji za soglasje za izvedbo odprte vse možnosti“.

69

Člen 8 te direktive določa, da pristojni organ pri odločitvi, ali bo za zadevni projekt izdal soglasje, upošteva rezultate posvetovanj in informacij, zbranih med drugim na podlagi sodelovanja javnosti.

70

Kot izhaja iz teh določb, te zavezujejo države članice, da sprejmejo potrebne ukrepe, da bi v okviru postopka presoje in izdaje soglasja za projekte, za katere velja Direktiva 2011/92, zagotovile sodelovanje javnosti, ki ustreza vsem zahtevam.

71

Prvič, obveščanje javnosti ali dajanje na voljo javnosti informacij, ki so podlaga za to sodelovanje, in možnost, dano javnosti, da poda pripombe in mnenja o teh informacijah ter, splošneje, o zadevnem projektu in njegovih vplivih na okolje, morata biti izvedena v zgodnji fazi in vsekakor pred sprejetjem odločitve o izdaji soglasja za ta projekt.

72

Drugič, navedeno sodelovanje mora biti učinkovito, kar pomeni, da se lahko javnost izjavi o zadevnem projektu in njegovih vplivih na okolje ne le na koristen način in v celoti, ampak tudi v trenutku, ko so odprte vse možnosti.

73

Tretjič, pristojni organ mora pri odločitvi, ali bo za zadevni projekt izdal soglasje, upoštevati rezultat tega sodelovanja.

74

Te različne zahteve pa so lahko bolj občutljive za uskladitev v okviru sestavljenega postopka odločanja glede na njegove različne faze in porazdelitev pristojnosti med različnimi organi, ki v njem sodelujejo.

75

Tako je zlasti v primeru, ko mora določeni organ v predhodni ali vmesni fazi takega postopka opraviti le delno presojo vplivov zadevnega projekta na okolje. V takem primeru se lahko namreč sodelovanje javnosti nanaša le na del vplivov tega projekta na okolje, ki spada v pristojnost tega organa, razen tistega dela, ki ne spada v njegovo pristojnost, in interakcije ali medsebojne povezanosti med enim in drugim delom.

76

V takem primeru je treba šteti, da je treba zahtevo po zgodnjem sodelovanju javnosti v postopku odločanja razlagati in uporabljati tako, da je v skladu s prav tako pomembno zahtevo po učinkovitem sodelovanju te javnosti v tem postopku.

77

V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da mora biti v primeru, v katerem je projekt predmet večfaznega postopka odločanja, za katerega je značilno, da se najprej sprejme glavna odločba in nato njena izvedbena odločba, obveznost presoje vplivov tega projekta na okolje, ki jo nalaga Direktiva 2011/92, načeloma opravljena pred sprejetjem glavne odločbe, razen če ni mogoče opredeliti in opraviti presoje vseh teh vplivov v tej fazi, pri čemer mora biti v tem primeru presoja vseh teh vplivov načeloma opravljena pred sprejetjem izvedbene odločbe (sodbe z dne 7. januarja 2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, točki 52 in 53; z dne 28. februarja 2008, Abraham in drugi, C‑2/07, EU:C:2008:133, točka 26, ter z dne 29. julija 2019, Inter-Environnement Wallonie in Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, točki 85 in 86).

78

Obveznost sodelovanja javnosti, ki jo določa ta direktiva, pa je tesno povezana s to obveznostjo presoje, kot je razvidno iz točk 47 in 68 te sodbe.

79

Ob upoštevanju te povezave je treba po analogiji ugotoviti, da v primeru, navedenem v točki 75 te sodbe, zahteva po zgodnjem sodelovanju javnosti v postopku odločanja, določena v členu 6 Direktive 2011/92, ne nalaga, da do tega sodelovanja pride pred sprejetjem predhodne odločbe o delu vplivov projekta, na katerega se navedeno sodelovanje nanaša, na okolje, če je to sodelovanje učinkovito, kar je zahteva, ki pomeni, prvič, da do tega sodelovanja pride pred sprejetjem odločbe, ki jo mora sprejeti pristojni organ, za izdajo soglasja za izvedbo projekta, drugič, da to sodelovanje omogoči, da se javnost na koristen način in v celoti izreče o vseh vplivih tega projekta na okolje, in tretjič, da lahko organ, ki je pristojen za izdajo soglasja za ta projekt, v celoti upošteva navedeno sodelovanje.

80

Le predložitveno sodišče je tisto, ki lahko preveri, ali so bili ti pogoji v obravnavanem primeru izpolnjeni in ali se je torej javnost lahko na koristen način in v celoti izrekla o vseh vplivih projekta iz postopka v glavni stvari na okolje med datumom sprejetja predhodne odločbe, s katero je bilo nosilcu projekta dovoljeno odstopanje od ukrepov, ki se uporabljajo na področju varstva vrst, da bi se izvedel navedeni projekt, in datumom, ko je organ, pristojen za izdajo soglasja k navedenemu projektu, o tem odločil.

81

Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba Direktivo 2011/92 ob upoštevanju zlasti njenih členov 6 in 8 razlagati tako, da ni nujno, da pred sprejetjem predhodne odločbe, s katero se nosilcu projekta dovoli odstopanje od ukrepov, ki se uporabljajo na področju varstva vrst, da bi se izvedel projekt v smislu člena 1(2)(a) te direktive, javnost sodeluje, če je to sodelovanje učinkovito zagotovljeno pred sprejetjem odločbe, ki jo mora sprejeti organ, pristojen za morebitno soglasje za izvedbo tega projekta.

Stroški

82

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

1.

Direktivo 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje je treba razlagati tako, da odločba, sprejeta na podlagi člena 16(1) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, ki nosilcu projekta dovoljuje odstopanje od ukrepov, ki se uporabljajo na področju varstva vrst, da bi se izvedel projekt v smislu člena 1(2)(a) Direktive 2011/92, spada na področje uporabe postopka za izdajo soglasja za izvedbo tega projekta v smislu člena 1(2)(c) te direktive, prvič, če tega projekta ni mogoče izvesti, ne da bi nosilec projekta to odločbo pridobil, in drugič, če organ, ki je pristojen za izdajo soglasja za izvedbo tega projekta, ohrani možnost, da vplive tega projekta na okolje presodi strožje, kot je bilo to storjeno v navedeni odločbi.

2.

Direktivo 2011/92 je treba ob upoštevanju zlasti njenih členov 6 in 8 razlagati tako, da ni nujno, da pred sprejetjem predhodne odločbe, s katero se nosilcu projekta dovoli odstopanje od ukrepov, ki se uporabljajo na področju varstva vrst, da bi se izvedel projekt v smislu člena 1(2)(a) te direktive, javnost sodeluje, če je to sodelovanje učinkovito zagotovljeno pred sprejetjem odločbe, ki jo mora sprejeti organ, pristojen za morebitno soglasje za izvedbo tega projekta.