Laikina versija
GENERALINIO ADVOKATO
ANDREA BIONDI IŠVADA,
pateikta 2025 m. rugsėjo 11 d.(1)
Sujungtos bylos C‑448/24 ir C‑449/24
British American Tobacco Belgium NV,
Nicoventures Holdings Ltd (C‑448/24)
DSE International BV (C‑449/24)
prieš
Belgijos valstybę
(Raad van State (Valstybės Taryba, Belgija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą))
„ Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Raad van State (Valstybės Taryba, Belgija) – 2014 m. balandžio 3 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/40/ES dėl valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų, reglamentuojančių tabako ir susijusių gaminių gamybą, pateikimą ir pardavimą, suderinimo ir kuria panaikinama Direktyva 2001/37/EB 7 straipsnio 6 dalies ir 20 straipsnio 3 dalies c punkto išaiškinimas – Tabako gaminių perdirbimas, pateikimas ir pardavimas – Draudimas pateikti rinkai tabako gaminius, kuriuose yra tam tikrų priedų – Priedai, palengvinantys nikotino įkvėpimą ar įsisavinimą – Draudimo taikymas elektroninėms cigaretėms “
I. Įžanga
1. Šiame prašyme priimti prejudicinį sprendimą keliamas vienintelis klausimas, susijęs su elektroninių cigarečių ir tam tikros kategorijos priedų reglamentavimu pagal Direktyvą 2014/40(2). Kalbant konkrečiai, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo keliamas klausimas susijęs su tuo, ar pagal šios direktyvos 20 straipsnio 3 dalį valstybės narės turi užtikrinti, kad elektroninėse cigaretėse esančiame nikotino turinčiame skystyje nebūtų priedų, palengvinančių nikotino įsisavinimą ar įkvėpimą, kaip numatyta šios direktyvos 7 straipsnio 6 dalyje.
2. Minėtas klausimas suteikia galimybę išaiškinti atitinkamas nuostatas atsižvelgiant į pastaraisiais metais pateiktus mokslinius įrodymus apie elektroninių cigarečių sukeliamą neigiamą poveikį.
3. Savo analizėje pirmiausia pakomentuosiu šių dviejų nuostatų aiškinimą, o toliau aptarsiu neigiamą elektroninių cigarečių poveikį žmonių sveikatai. Tai suteiks man galimybę patvirtinti, kad Direktyvos 2014/40 atveju aiškinimo kryptis nebebus (rectius, bus ne tik) nustatoma atsižvelgiant į atsargumo principą, bet veikiau bus nustatoma atsižvelgiant į tabako ir susijusių gaminių sektoriaus reglamentavimą, taigi ir į Sąjungos teisės aktų leidėjo priimtų sprendimų proporcingumą.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisės aktai
4. Direktyvos 2014/40 18, 39 ir 41 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„18. tam tikri priedai naudojami, siekiant sudaryti įspūdį, kad tabako gaminiai yra naudingi sveikatai, kelia mažesnę riziką sveikatai arba pagerina protinę veiklą ir fizinės veiklos rezultatus. Tie priedai, taip pat [kancerogeninių, mutageninių arba toksiškų reprodukcijai medžiagų] CMR savybių nesudegusiame pavidale turintys priedai turėtų būti draudžiami, siekiant užtikrinti vienodas taisykles Sąjungoje ir aukštą žmonių sveikatos apsaugos lygį. Priklausomybės sukėlimo gebą ir toksiškumą didinantys priedai taip pat turėtų būti draudžiami;
<...>
39. pagal šią direktyvą turėtų būti leidžiama pateikti rinkai tik tokias elektronines cigaretes, kurias vartojant nuosekliai dozuojamas nikotino kiekis. Nuoseklus nikotino kiekio dozavimas įprastomis sąlygomis vartojant cigaretes reikalingas sveikatos apsaugos, saugos ir kokybės tikslais, įskaitant tam, kad būtų išvengta atsitiktinio didelių kiekių suvartojimo rizikos;
<...>
41. kadangi nikotinas yra toksiška medžiaga ir atsižvelgiant į galimą su sveikata ir sauga susijusią riziką, įskaitant tiems asmenims, kuriems gaminys nėra skirtas, skystis, kurio sudėtyje yra nikotino, turėtų būti pateikiamas rinkai tik tokiose elektroninėse cigaretėse arba pildomosiose talpyklose, kurios atitinka tam tikrus saugos ir kokybės reikalavimus. <...>“.
5. Direktyvos 2014/40 1 straipsnyje „Dalykas“ nurodyta:
„Šios direktyvos tikslas – suderinti valstybių narių įstatymus ir kitus teisės aktus, reglamentuojančius: <...>
f) tam tikrų gaminių, susijusių su tabako gaminiais – elektroninių cigarečių <...> pateikimą rinkai ir ženklinimą,
siekiant sudaryti palankesnes sąlygas sklandžiam tabako ir susijusių gaminių vidaus rinkos veikimui, pagrindu laikant aukštą žmonių, ypač jaunimo, sveikatos apsaugos lygį, ir laikytis Sąjungos įsipareigojimų pagal PSO Tabako kontrolės pagrindų konvenciją (TKPK).“
6. Tos pačios direktyvos 7 straipsnio „Sudedamųjų dalių reglamentavimas“ 6 dalies d punkte nurodyta: „Valstybės narės draudžia pateikti rinkai tabako gaminius, kuriuose yra šių priedų:
<...>
d) rūkomojo tabako gaminių atveju – priedų, kurie palengvina nikotino įkvėpimą ar įsisavinimą <...>.“
7. Minėtos direktyvos 20 straipsnio „Elektroninės cigaretės“ 1 dalyje nurodyta:
„Valstybės narės užtikrina, kad elektroninės cigaretės ir pildomosios talpyklos būtų pateikiamos rinkai tik tada, jei jos atitinka šią direktyvą ir visus kitus susijusius Sąjungos teisės aktus.“
8. 20 straipsnio 3 dalies c punkte nurodyta:
„Valstybės narės užtikrina, kad:
<...>
c) nikotino turinčiame skystyje nebūtų 7 straipsnio 6 dalyje išvardytų priedų“.
B. Belgijos teisė
9. 2016 m. spalio 28 d. koninklijk besluit betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten (2016 m. spalio 28 d. Karališkasis dekretas dėl elektroninių cigarečių gamybos ir pateikimo rinkai; toliau – 2016 m. spalio 28 d. Karališkasis dekretas), iš dalies pakeisto 2022 m. lapkričio 7 d. koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten (2022 m. lapkričio 7 d. Karališkasis dekretas, kuriuo iš dalies keičiamas 2016 m. spalio 28 d. Karališkasis dekretas dėl elektroninių cigarečių gamybos ir pateikimo rinkai(3); toliau – 2022 m. lapkričio 7 d. Karališkasis dekretas) 3 straipsniu, 4 straipsnio „Sudėtis ir techniniai standartai“ 4 dalies 5 punkte nurodyta:
„Skystyje, kurio sudėtyje yra nikotino, nėra šių priedų:
<...>
5. priedų, kurie palengvina nikotino įkvėpimą ar įsisavinimą“.
III. Pagrindinė byla ir prejudicinis klausimas
10. 2016 m. spalio 28 d. Karališkuoju dekretu dėl elektroninių cigarečių gamybos ir prekybos jomis į nacionalinę teisę perkeltas Direktyvoje 2014/40 nustatytas elektroninių cigarečių reglamentavimas.
11. 2021 m. liepos 6 d. Belgische Staat (Belgijos valstybė), vadovaudamasi Direktyva 2015/1535(4), pranešė Europos Komisijai apie 2016 m. spalio 28 d. Karališkojo dekreto 4 straipsnio pakeitimo projektą, kuriame iš pradžių buvo numatyta įtraukti keturias draudžiamų elektroninių cigarečių priedų grupes.
12. Vis dėlto 2022 m. lapkričio 7 d. Belgische Staat (Belgijos valstybė) patvirtino karališkąjį dekretą, kuriuo, iš dalies keičiant 2016 m. Karališkojo dekreto 4 straipsnį, priešingai, nei buvo numatyta iš pradžių, įtraukta penktoji draudžiamų priedų kategorija, t. y. būtent priedai, susiję su nikotino įkvėpimu ar įsisavinimu.
13. 2023 m. kovo 13 d. British American Tobacco (toliau – BAT), Nicoventures Holdings Ltd (toliau – NH) ir DSE International BV (toliau – DSE) (toliau kartu – pareiškėjos pagrindinėje byloje) pateikė du skundus Raad van State (Valstybės Taryba, Belgija), prašydamos panaikinti 2022 m. lapkričio 7 d. Karališkąjį dekretą, remdamosi dviem panaikinimo pagrindais, iš kurių tik antrasis yra svarbus prejudicinio sprendimo priėmimo procedūros aplinkybėmis(5).
14. Kalbant konkrečiau, savo antruoju skundo pagrindu pareiškėjos tvirtina, kad 2022 m. lapkričio 7 d. Karališkojo dekreto 3 straipsnis „viršija elektroninių cigarečių reguliavimo sritį ir prieštarauja [Direktyvai 2014/40]“. Visų pirma, pareiškėjų teigimu, 7 straipsnio 6 dalies d punktas susijęs tik su „rūkomojo tabako gaminių“ kategorija, į kurią elektroninės cigaretės nepatenka, nes dėl to, kad jose nėra tabako, jos nedeginamos.
15. Grįsdamos savo argumentą, pareiškėjos teigia, kad, atsižvelgiant į „rūkomojo tabako“ ir „elektroninių cigarečių“ apibrėžtis, pateiktas atitinkamai direktyvos 2 straipsnio 9 ir 16 punktuose, direktyvos 7 straipsnio 6 dalies d punkto taikymo sritis apsiriboja tik „rūkomojo tabako gaminiais“, o elektroninės cigaretės aiškiai nėra įtrauktos.
16. Be to, pareiškėjos mano, kad 2022 m. Karališkojo dekreto 3 straipsnyje įtvirtintas Direktyvos 2014/40 24 straipsniui prieštaraujantis apribojimas, nes jame numatyta, kad valstybės narės negali uždrausti ar apriboti prekybos tabako gaminiais ir susijusiais gaminiais, kiek tai susiję su aspektais, kurie suderinti šia direktyva.
17. Abejodama dėl Direktyvos 2014/40 20 straipsnio 3 dalies c punkto nuorodos į jos 7 straipsnio 6 dalį, Raad van State (Valstybės Taryba) nusprendė sustabdyti abi pagrindines bylas ir pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:
„Ar Direktyvos 2014/40 20 straipsnio 3 dalies c punktas, siejamas su jos 7 straipsnio 6 dalimi, turi būti aiškinamas taip, kad juo, kiek tai susiję su elektroninių cigarečių ir pildomųjų talpyklų pateikimu rinkai, nustatyta valstybių narių pareiga įtvirtinti nikotino įkvėpimą ar įsisavinimą palengvinančių priedų nikotino turinčiame skystyje draudimą, kaip numatyta šios direktyvos 7 straipsnio 6 dalies d punkte, net jei elektroninės cigaretės nedeginamos ir jas vartojant neišpučiami dūmai?“
18. Pareiškėjos pagrindinėje byloje, taip pat Belgijos, Čekijos, Vokietijos, Prancūzijos, Austrijos ir Portugalijos vyriausybės bei Komisija pateikė rašytines pastabas.
IV. Teisinis vertinimas
19. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2014/40 20 straipsnio 3 dalies c punktą, siejamą su 7 straipsnio 6 dalimi, reikia aiškinti taip, kad elektroninės cigaretės ir pildomosios talpyklos, kurių skystyje, kurio sudėtyje yra nikotino, yra priedų, palengvinančių nikotino įkvėpimą ar įsisavinimą, negali būti pateikiamos rinkai. Belgijos teisės aktuose, konkrečiai susijusiuose su elektroninėmis cigaretėmis, aiškiai numatyta, kad skysčio, kuriame yra nikotino, sudėtyje neturi būti priedų, kurie palengvina nikotino įkvėpimą ar įsisavinimą.
20. Dėl toliau išdėstytų priežasčių manau, kad į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimą reikia atsakyti teigiamai.
21. Nuo 2000 m. spalio 5 d. Sprendimo Vokietijos Federacinė Respublika / Europos Parlamentas ir Europos Sąjungos Taryba, kuriame Teisingumo Teismas nusprendė, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas gali remtis nuostatomis, susijusiomis su vidaus rinkos sukūrimu, net jei žmonių sveikatos apsauga yra lemiamas veiksnys priimant sprendimus, jei priimto teisės akto tikslas iš tikrųjų yra pagerinti vidaus rinkos sukūrimo ir veikimo sąlygas(6), jau praėjo dvidešimt penkeri metai. Teisingumo Teismas taip pat išaiškino, kad valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų derinimas, kuriuo siekiama saugoti ir gerinti žmonių sveikatą, Sutartyje neminimas, tačiau tai nereiškia, kad derinimo priemonės, priimtos remiantis kitomis Sutarties nuostatomis (šiuo atveju SESV 114 straipsniu), negali turėti jokios įtakos žmonių sveikatos apsaugai(7).
22. Vėliau Teisingumo Teismas ne kartą pakartojo, kaip Sąjungos priimtos derinimo priemonės tabako ir susijusių gaminių srityje atitinka „dvejopą tikslą“: a) užtikrinti sklandų tokių gaminių vidaus rinkos veikimą, taip pat b) užtikrinti aukštą žmonių, ypač jaunimo, sveikatos apsaugos lygį(8).
23. Abiejų tikslų tarpusavio sąveiką galima pasiekti tik Sąjungos lygmeniu, kad šioje konkrečioje srityje neatsirastų nacionalinių normų skirtumų, o kartu ir kliūčių laisvam judėjimui bei konkurencijos iškraipymų(9).
24. Be to, atsižvelgiant į tai, kad Sąjungos teisinėje sistemoje žmonių sveikatos apsaugai teikiama pirmenybė, Sąjungos teisės aktų leidėjas(10), priimdamas reglamentavimo sprendimus, privalo atsižvelgti, viena vertus, į galimas ekonomines pasekmes, kurių gali kilti įmonėms, turinčioms laikytis įpareigojimų ir draudimų, kylančių iš derinimo priemonių, ir, kita vertus, į būtinybę užtikrinti aukštą sveikatos apsaugos lygį. Tai būtina sąlyga, kurios įvykdymas, kaip priminė Teisingumo Teismas, „gali pateisinti neigiamas ekonomines pasekmes, kurios gali būti net labai didelės“(11).
25. Atsižvelgiant į tai, neginčijama, kad nagrinėjama direktyva taip pat įgyvendinamas pirmiau aptartas „dvejopas tikslas“, kaip nustatyta direktyvos 1 straipsnyje. 1 straipsnyje numatoma suderinti valstybių narių įstatymus ir kitus teisės aktus, kad būtų sudarytos palankesnės sąlygos sklandžiam tabako ir susijusių gaminių rinkos veikimui ir užtikrintas aukštas žmonių sveikatos apsaugos lygis, taip pat kad būtų įvykdyti Sąjungos įsipareigojimai pagal Pasaulio sveikatos organizacijos (PSO) tabako kontrolės pagrindų konvenciją.
26. Analizuojant konkrečias nuostatas, kurių išaiškinimo prašo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, galima daryti tą pačią išvadą.
27. Remiantis suformuota jurisprudencija, aiškinant Sąjungos teisės nuostatą reikia atsižvelgti ne tik į jos tekstą, bet ir į kontekstą ir teisės akto, kuriame ji įtvirtinta, tikslus(12).
28. Kalbant apie teksto aiškinimą, visų pirma, manau, naudinga priminti, kad direktyva iš esmės susijusi su dviejų rūšių produktais. Pirma, direktyvos II antraštinėje dalyje nurodyti „tabako gaminiai“, kurie savo ruožtu skirstomi į „rūkomuosius“ tabako gaminius (t. y. gaminius, kuriuose vyksta degimo procesas) ir „bedūmius“ tabako gaminius (pavyzdžiui, kramtomąjį, uostomąjį ir oraliniam vartojimui skirtą tabaką)(13). Antra, direktyva apima „elektronines cigaretes ir žolinius rūkomuosius gaminius“, nurodytus direktyvos III antraštinėje dalyje.
29. 7 straipsnis yra įtrauktas į I skyriaus II antraštinę dalį „Tabako gaminiai“. Taigi minėtos antraštinės dalies nuostatos yra susijusios tik su tabako gaminiais. 7 straipsnio 6 dalies d punkte konkrečiai kalbama apie rūkomojo tabako gaminius, nes Europos Sąjungos teisės aktų leidėjas ketino numatyti priedų, kurie palengvina nikotino įkvėpimą ar įsisavinimą, draudimą tam tikrai tabako gaminių kategorijai, pavyzdžiui, rūkomojo tabako gaminiams. Darytina išvada, kad, atsižvelgiant į direktyvos 7 straipsnio formuluotę, jo 6 dalis negalėjo būti aiškiai susijusi ir su elektroninėmis cigaretėmis.
30. Kitaip tariant, apskritai teigiant, kad 7 straipsnio 6 dalyje, siekiant ją taikyti elektroninėms cigaretėms, turėjo ir galėjo būti aiškiai nurodytos šios cigaretės, būtų nepaisoma pačios direktyvos struktūros.
31. 20 straipsnio, įtraukto į III antraštinę dalį „[e]lektroninės cigaretės ir žoliniai rūkomieji gaminiai“, 3 dalies c punkte numatyta, jog turi būti užtikrinta, kad „nikotino turinčiame skystyje nebūtų 7 straipsnio 6 dalyje išvardytų priedų“, nedarant jokio skirtumo dėl rūkomojo tabako gaminių. Taigi teisės aktų leidėjas ketino nurodyti visus 7 straipsnio 6 dalyje išvardytus priedus, įskaitant tuos, kurie palengvina nikotino įkvėpimą ar įsisavinimą.
32. Dėl to vien pažodinio aiškinimo galėtų pakakti siekiant prieiti prie išvados, kad pagal 20 straipsnio 3 dalį, siejamą su 7 straipsnio 6 dalimi, valstybės narės turi užtikrinti, kad elektroninėse cigaretėse ir pildomosiose talpyklose nebūtų priedų, kurie palengvina nikotino įkvėpimą ar įsisavinimą.
33. Vis dėlto suprantu, kad, kaip nurodė kai kurios šalys, dar gali kilti abejonių dėl aiškinimo. Mano nuomone, šias abejones galima visiškai išsklaidyti tikslų aiškinimu. Tai visų pirma galima padaryti atsižvelgiant į vieną iš direktyvos tikslų(14), t. y. užtikrinti aukštą žmonių sveikatos apsaugos lygį, nes moksliniai įrodymai parodė, kad elektroninių cigarečių pavojingumas savo kokybe prilygsta tradicinių cigarečių pavojingumui.
34. Kaip nurodyta Direktyvos 2014/40 7 konstatuojamojoje dalyje, „teisėkūros veiksmai Sąjungos lygmeniu būtini ir siekiant įgyvendinti 2003 m. gegužės mėn. PSO Tabako kontrolės pagrindų konvenciją (TKPK), kurios nuostatos Sąjungai ir jos valstybėms narėms yra privalomos. <...>.“
35. Mokslinėje bendruomenėje atlikta keletas tyrimų, kurie parodė, kad elektroninės cigaretės daro neigiamą poveikį žmonių sveikatai. Šį poveikį visų pirma sukelia elektroninės cigaretės naudojimo metu susidarančių medžiagų rūšis ir cigarečių skystyje esantis nikotinas. Elektroninių cigarečių daromą neigiamą poveikį žmonių sveikatai galima laikyti panašiu į tradicinių cigarečių daromą poveikį.
36. Iš tikrųjų 2021 m. balandžio 16 d. priimtoje Europos Komisijos mokslinio komiteto (SCHEER) nuomonėje teigiama, kad nikotino įsisavinimas naudojant tokius prietaisus gali būti panašus į nikotino įsisavinimą rūkant tradicines cigaretes(15). Pavyzdžiui, minėtas komitetas teigia, kad, priklausomai nuo vartojimo trukmės ir „įkvėpimų“, elektroninių cigarečių lemiamas nikotino kiekis kraujyje gali pasiekti įprastinių cigarečių lemiamą kiekį(16).
37. Pasaulio sveikatos organizacijos (toliau – PSO) paskelbtose techninėse ataskaitose taip pat patvirtinamas neigiamas elektroninių cigarečių poveikis žmonių sveikatai. Dėl šios priežasties PSO paragino Konvencijos šalis patvirtinti priklausomybės nuo nikotino prevencijos ir mažinimo politiką, kuri turėtų būti platesnės tabako kontrolės programos dalis(17).
38. Šioje konkrečioje srityje, kurioje naujausios mokslo žinios yra aiškios, pavojus visuomenės sveikatai yra realus ir pakankamai įrodytas(18).
39. Be to, galbūt tikslinga priminti, kad atsargumo principas, kuriuo Europos Audito Rūmai vadovaujasi vertindami mokslinius duomenis ir galimą riziką sveikatai, iš tiesų apima du etapus, t. y. a) reikia identifikuoti atitinkamų medžiagų arba maisto produktų potencialiai neigiamas pasekmes sveikatai ir atlikti visapusišką pavojaus sveikatai vertinimą, pagrįstą turimais patikimiausiais moksliniais duomenimis ir naujausių tarptautinių tyrimų rezultatais; ir b) jeigu paaiškėja, kad dėl atliktų tyrimų rezultatų nepakankamumo, neįtikinamumo arba netikslumo neįmanoma neabejotinai nustatyti nurodomo pavojaus buvimo arba masto, tačiau realaus pavojaus visuomenės sveikatai tikimybė išlieka tuo atveju, jeigu pavojus pasitvirtintų, atsargumo principas pateisina ribojamųjų priemonių ėmimąsi, jeigu jos yra nediskriminacinės ir objektyvios(19).
40. Nagrinėjamos direktyvos atveju, jei laikysimės siūlomos aiškinimo krypties sveikatos apsaugos požiūriu, neatrodo, kad yra (ar vis dar yra) atsargumo pagrindai, o yra tik reglamentavimo pagrindai.
41. Taigi galima manyti, kad, remiantis dabartinėmis mokslo žiniomis ir siekiant apsaugoti žmonių sveikatą, elektroninės cigaretės negali būti laikomos nekeliančiomis pavojaus žmonių sveikatai ir kad nikotino vartojimas, kurį jos sukelia, iš esmės nesiskiria nuo įprastinių cigarečių vartojimo.
42. Neapsiribojant atsargumo principo logika reikia skirti dėmesio teisės aktų leidėjo sprendimų proporcingumo vertinimui, nes apie tai ir kalbame. Pagal SESV 114 straipsnį Sąjungos teisės aktų leidėjas turi tam tikrą diskreciją įgyvendinti derinimą ir turi teisę imtis priemonių, kurias laiko tinkamomis, laikydamasis šio straipsnio 3 dalies(20) ir SESV bei jurisprudencijoje įtvirtintų principų(21).
43. Pareiškėjos pagrindinėje byloje tvirtina, kad elektroninėms cigaretėms negali būti taikomas toks pat režimas kaip ir tabako gaminiams, nes elektroninės cigaretės nedeginamos ir jas vartojant neišpučiami dūmai. Jos tvirtina, kad derinimas turi būti aiškinamas būtent taip, t. y., atsižvelgiant į skirtingas objektyvias abiejų gaminių savybes, elektroninės cigaretės turi būti reglamentuojamos atskirai nuo tabako gaminių. Tiesa, ankstesniuose sprendimuose Teisingumo Teismas aiškiai pripažino, kad „[elektroninės cigaretės] nuo [tabako gaminių] skiriasi objektyviomis savybėmis ir tuo, kad [pirmieji gaminiai] yra nauji atitinkamoje rinkoje, o tai pateisina specialaus reguliavimo jiems taikymą“(22).
44. Vis dėlto tai, kad elektroninėms cigaretėms gali būti taikomas specialus reguliavimas, kartu nepateisina fakto, kad toks reguliavimas gali neatitikti pagrindinio tikslo apsaugoti žmonių sveikatą, kurio siekiama direktyva(23).
45. Dėl tos pačios priežasties teigti, kad suderinimo turi būti siekiama išlaikant skirtingą požiūrį į dviejų rūšių nagrinėjamus produktus – elektronines cigaretes ir tabako gaminius, mano nuomone, reikštų atsižvelgti tik į vieną iš tikslų, t. y. užtikrinti tinkamą vidaus rinkos veikimą, ir nepaisyti kito tikslo, t. y. aukšto lygio žmonių sveikatos apsaugos. Vis dėlto, kiek tai susiję su tuo, kas išdėstyta šios išvados 24 punkte, šis tikslas yra orientyras aiškinant tokias nuostatas, kokios nagrinėjamos šioje byloje.
46. Šiuo klausimu man kelia susirūpinimą tai, kad tuo atveju, jei būtų nuspręsta, jog draudimas dėl priedų, palengvinančių nikotino įkvėpimą ar įsisavinimą, netaikomas elektroninėms cigaretėms, padidėtų neigiamo poveikio sveikatai rizika vartotojams ir ypač jaunimui, kuris sudaro didžiausią šios rūšies gaminių vartotojų grupę(24).
47. Be to, jei Europos Sąjungos teisės aktų leidėjas būtų aiškiai nustatęs, kad aptariamų priedų draudimas netaikomas elektroninėms cigaretėms, tai būtų lėmę, kad, aiškiai prieštaraujant logikai, kuria grindžiama direktyvos 43 konstatuojamoji dalis, elektroninės cigaretės būtų tapusios gaminiu, kuriuo skatinama priklausomybė nuo nikotino(25).
48. Taigi tai būtų rizika, kurios Sąjungos teisės aktų leidėjas negalėjo prisiimti, atsižvelgdamas į atsargumo (anksčiau) ir proporcingumo (dabar) principus, ypač turint omenyje dabartines mokslo žinias. Be to, pagal atsargumo principą Sąjungos teisės aktų leidėjas, jei kyla abejonių dėl pavojaus žmonių sveikatai buvimo ar jo masto, jau turi visapusišką teisę imtis apsaugos priemonių nelaukdamas, kol bus visiškai įrodyta, jog šis pavojus realus ir rimtas(26).
49. Tai akivaizdžiai patvirtina direktyvos preambulės 41 konstatuojamoji dalis, kurioje, nurodžius, kad nikotinas „yra toksiška medžiaga“, kelianti „galimą <...> riziką, įskaitant tiems asmenims, kuriems gaminys nėra skirtas“, teigiama, kad skystis, kurio sudėtyje yra nikotino, t. y. elektroninėse cigaretėse naudojamas skystis, „turėtų būti pateikiamas rinkai tik tokiose elektroninėse cigaretėse arba pildomosiose talpyklose, kurios atitinka tam tikrus saugos ir kokybės reikalavimus“.
50. Be to, teigti, kad aptariamas draudimas netaikomas ir elektroninėms cigaretėms, reikštų neatsižvelgti į PSO įspėjimą šiuo klausimu. Iš tiesų, 2014 m. spalio 18 d. vykusioje šeštojoje Pagrindų konvencijos šalių konferencijos sesijoje šalims buvo rekomenduota taip pat uždrausti arba reglamentuoti elektroninių cigarečių naudojimą, „atsižvelgiant į aukštą žmonių sveikatos apsaugos lygį“(27). Be to, neseniai PSO techniniame nurodyme Nr. 2023, nurodžiusi, kad, remiantis moksliniais tyrimais, elektroninės cigaretės nėra veiksmingos metant rūkyti, paragino šalis imtis veiksmų siekiant sumažinti elektroninių cigarečių naudojimo keliamą riziką, ypač daug dėmesio skiriant jaunimui(28).
51. Taigi galima daryti išvadą, kad, atsižvelgiant į atsargumo ir proporcingumo principus, toks apribojimas, kokį nustatė Belgische Staat (Belgijos valstybė), negali būti laikomas papildomu, palyginti su tuo, kas jau numatyta Direktyvoje 2014/40, priešingai, nei teigia pareiškėjos byloje, todėl jis neprieštarauja Direktyvos 2014/40 24 straipsnio „Laisvas judėjimas“ 1 daliai.
52. Dėl to manau, kad 2022 m. lapkričio 7 d. Belgische Staat (Belgijos valstybė) Karališkojo dekreto 3 straipsnis, kuriame numatyta, kad skystyje, kuriame yra nikotino, neturi būti priedų, palengvinančių nikotino įkvėpimą ar įsisavinimą, apskritai neprieštarauja Direktyvai 2014/40.
53. Darytina išvada, kad įkvėpimą ar nikotino įsisavinimą palengvinančių priedų draudimo taikymas taip pat ir elektroninėms cigaretėms, mano nuomone, turi būti suprantamas kaip priemonė, kuria siekiama tikslo užtikrinti aukštą žmonių sveikatos apsaugos lygį pagal atitinkamas SESV ir Chartijos nuostatas(29).
V. Išvada
54. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui atsakyti į Raad van State (Valstybės Taryba, Belgija) prašymą priimti prejudicinį sprendimą taip:
2014 m. balandžio 3 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/40/ES dėl valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų, reglamentuojančių tabako ir susijusių gaminių gamybą, pateikimą ir pardavimą, suderinimo ir kuria panaikinama Direktyva 2001/37/EB 20 straipsnio 3 dalies c punktas, siejamas su šios direktyvos 7 straipsnio 6 dalimi, turi būti aiškinamas taip, kad valstybės narės turi užtikrinti, jog nikotino turinčiame skystyje nebūtų priedų, palengvinančių nikotino įkvėpimą ar įsisavinimą, kaip numatyta 7 straipsnio 6 dalies d punkte, net jei elektroninės cigaretės nedeginamos ir jas vartojant neišpučiami dūmai.
1 Originalo kalba: italų.
2 2014 m. balandžio 3 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2014/40/ES dėl valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų, reglamentuojančių tabako ir susijusių gaminių gamybą, pateikimą ir pardavimą, suderinimo ir kuria panaikinama Direktyva 2001/37/EB (OL L 127, 2014, p. 1).
3 Belgisch Staatsblad, 2023 m. sausio 11 d., p. 5873.
4 2015 m. rugsėjo 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2015/1535, kuria nustatoma informacijos apie techninius reglamentus ir informacinės visuomenės paslaugų taisykles teikimo tvarka (kodifikuota redakcija) (OL L 241, 2015, p. 1). Pagal šią direktyvą, vadovaudamosi lojalaus bendradarbiavimo principu, valstybės narės privalo pranešti Komisijai apie savo pasiūlymus dėl teisės aktų techninių reglamentų srityje prieš juos priimant.
5 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nusprendęs, kad pirmasis pagrindas gali būti nagrinėjamas subsidiariai su antruoju, sustabdė pirmojo pagrindo nagrinėjimą, nepateikdamas dėl jo jokio prašymo priimti prejudicinį sprendimą. Dėl išsamumo pažymėtina, kad savo pirmajame pagrinde pagrindinėje byloje šalys teigia, jog Belgija tinkamai nepateikė Europos Komisijai Karališkojo dekreto projekto, todėl buvo pažeisti Direktyvos (ES) 2015/1535 procedūriniai reikalavimai.
6 2000 m. spalio 5 d. Sprendimas Vokietija / Parlamentas ir Taryba (C‑376/98, EU:C:2000:544, 88 punktas).
7 2000 m. spalio 5 d. Sprendimas Vokietija / Parlamentas ir Taryba (C‑376/98, EU:C:2000:544, 77 ir 78 punktai).
8 Šiuo klausimu žr. 2002 m. gruodžio 10 d. Sprendimą British American Tobacco (Investments) ir Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, 124 punktas) ir 2016 m. gegužės 4 d. Sprendimą Lenkija / Parlamentas ir Taryba (C‑358/14, EU:C:2016:323, 80 punktas).
9 Šiuo klausimu žr. 2002 m. gruodžio 10 d. Sprendimą British American Tobacco (Investments) ir Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, 64–179 punktai) ir 2016 m. gegužės 4 d. Sprendimą Lenkija / Parlamentas ir Taryba (C‑358/01, EU:C:2016:323, 117 ir 118 punktai).
10 Pagal Pagrindinių teisių chartijos 35 straipsnio antrą sakinį ir SESV 9 straipsnį, 114 straipsnio 3 dalį ir 168 straipsnio 1 dalį aukštas žmonių sveikatos apsaugos lygis turi būti užtikrinamas nustatant ir įgyvendinant visas Sąjungos politikos ir veiklos kryptis, taigi ir atliekant derinimą, žr. naujausią 2023 m. birželio 22 d. Sprendimą Komisija / Vengrija (C‑823/21, EU:C:2023:504, 55 punktas).
11 Žr. be kita ko, 2018 m. lapkričio 22 d. Sprendimą Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, 54 punktas).
12 Žr. naujausią 2025 m. sausio 9 d. Sprendimą Holding Communal (C‑627/23, EU:C:2025:9, 28 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
13 Šiuo klausimu žr. Direktyvos 2014/40 2 straipsnio 4, 5, 9 ir 13 dalis bei 19 straipsnio 4 dalį.
14 Žr. 2016 m. gegužės 4 d. Sprendimą Lenkija / Parlamentas ir Taryba (C‑358/14, EU:C:2016:323, 80 punktas), kuriame Teisingumo Teismas aiškiai nurodė dvejopą [Direktyvos 2014/40] tikslą – „sudaryti palankesnes sąlygas sklandžiam tabako ir susijusių gaminių vidaus rinkos veikimui, pagrindu laikant aukštą žmonių, ypač jaunimo, sveikatos apsaugos lygį“. Taip pat žr. 2016 m. gegužės 4 d. Sprendimą Philip Morris Brands ir kt. (C‑547/14, EU:C:2016:325, 220 punktas), 2022 m. vasario 22 d. Sprendimą Stichting Rookpreventie Jeugd ir kt. (C‑160/20, EU:C:2022:101, 32 punktas) ir 2025 m. gegužės 15 d. Sprendimą Bundesminister für Gesundheit (C‑717/23, EU:C:2025:351, 49 punktas).
15 Europos Komisijos Pavojų sveikatai, aplinkai ir atsirandančių pavojų mokslinis komitetas, Opinion on electronic cigarettes, 2021 m. balandžio 16 d., p. 6.
16 Ten pat, p. 8. Be to, atsižvelgdama į mokslinius įrodymus apie vadinamųjų „naujų“ gaminių, pavyzdžiui, elektroninių cigarečių, daromą neigiamą poveikį (žr. Tarybos rekomendacijos dėl aplinkos be dūmų ir aerozolių, kuria pakeičiama Tarybos rekomendacija 2009/C 296/02, 2 punktą (Komisijos pasiūlytas teisinis pagrindas: SESV 168 straipsnio 6 dalis) – Europos Sąjungos Tarybos generalinio sekretoriato dokumentas (Raštas ST 15059 2024 INIT) (2024 m. lapkričio 14 d.), Taryba priėmė 2024 m. gruodžio 3 d. Rekomendaciją dėl aplinkos be dūmų ir aerozolių, kuria pakeičiama Tarybos rekomendacija 2009/C 296/02 (GU C, C/2024/7425). Priešingai nei ankstesnėje panaikintoje rekomendacijoje, šios rekomendacijos, kuri buvo priimta 2024 m. gruodžio 3 d., taikymo sritis buvo išplėsta ir apima elektronines cigaretes.
17 PSO, „Techninis nurodymas dėl raginimo imtis veiksmų dėl elektroninių cigarečių“ (angl. Technical Note on Call to action on electronic cigarettes), 2023 m. gruodžio mėn., p. 5. Be kita ko, 2016 m. gegužės 4 d. Sprendime Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, 51 punktas) Teisingumo Teismas, nagrinėdamas Direktyvos 2014/40/ES 20 straipsnio pagrįstumą, taip pat atsižvelgė į 2014 m. rugsėjo 1 d. PSO ataskaitą „Elektroniniai nikotino inhaliatoriai“ (angl. Electronic nicotine delivery systems: Report by WHO, (FCTC/COP/6/10 Rev.1)), su kuria galima susipažinti: https://iris.who.int/handle/10665/147110. Pagal analogiją žr. 2003 m. rugsėjo 9 d. Sprendimą Monsanto Agricoltura Italia ir kt.(C‑236/01, EU:C:2003:431, 79 punktas).
18 Pagal analogiją žr. 2004 m. gruodžio 2 d. Sprendimą Komisija / Nyderlandai (C‑41/02, EU:C:2004:762, 49 punktas), 2003 m. rugsėjo 9 d. Sprendimą Monsanto Agricoltura Italia ir kt. (C‑236/01, EU:C:2003:431, 109 punktas) ir 2010 m. sausio 28 d. Sprendimą Komisija / Prancūzija (C‑333/08, EU:C:2010:44, 87 punktas).
19 Pagal analogiją žr. 2017 m. sausio 19 d. Sprendimą Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, 56 ir 57 punktai).
20 SESV 114 straipsnio 3 dalyje nustatyta: „Komisija savo pasiūlymuose, numatytuose 1 dalyje, dėl sveikatos, saugos, aplinkos apsaugos ir vartotojų apsaugos dėmesį kreipia į aukšto lygio apsaugą ir ypač atsižvelgia į visas mokslo faktais pagrįstas naujoves. Pagal atitinkamą kompetenciją šio tikslo taip pat siekia Europos Parlamentas ir Taryba“.
21 Šiuo klausimu žr. 2016 m. gegužės 4 d. Sprendimą Philip Morris Brands ir kt. (C‑547/14, EU:C:2016:325, 62 ir 63 punktai) ir 2017 m. birželio 22 d. Sprendimą E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, 49 punktas).
22 Žr. 2016 m. gegužės 4 d. Sprendimą Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, 62 punktas). Toliau 63 punkte Teisingumo Teismas nusprendė, kad tokiomis aplinkybėmis tabako gaminiams taikomų taisyklių ir elektroninėms cigaretėms bei pildomosioms talpykloms skirtų taisyklių palyginimas yra nereikšmingas, atsižvelgiant į šių dviejų prekių kategorijų skirtumus.
23 Šiuo atžvilgiu pritariu Komisijos pastaboms šiuo klausimu. Komisija teigia, kad su siekiu užtikrinti aukšto lygio žmonių sveikatos apsaugą būtų nesuderinamas teiginys, kad, jei elektroninės cigaretės skleidžia dūmus, priedai, palengvinantys nikotino įkvėpimą arba įsisavinimą, gali būti neįtraukiami į draudžiamus ir į direktyvos sąrašą įtrauktus priedus pagal 20 straipsnio 3 dalies c punktą, siejamą su 7 straipsnio 6 dalimi.
24 Remiantis šios išvados 16 išnašoje minėta Europos Komisijos SCHEER mokslinio komiteto nuomone, elektronines cigaretes naudojančių jaunuolių skaičius Sąjungoje gerokai padidėjo – nuo 7,2 proc. 2012 m. iki 14,6 proc. 2017 m. (p. 17). Be to, neseniai Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos (EBPO) ir Europos Komisijos kartu atlikto tyrimo „Sveikata iš pirmo žvilgsnio: Europa 2024 m. Sveikatos būklė ES cikle“ (angl. „Health at a Glance: Europe 2024: State of Health in the EU Cycle“) (OECD Publishing, 2024 m., Paryžius) duomenimis, Europos šalyse elektronines cigaretes „gerokai dažniau naudoja jaunimas“ (p. 118).
25 Direktyvos 2014/40 43 konstatuojamojoje dalyje Sąjungos teisės aktų leidėjas teigia, kad „[v]artojant elektronines cigaretes gali išsivystyti nikotino priklausomybė ir galiausiai tradicinis tabako vartojimas, nes jomis imituojamas ir įtvirtinamas rūkymo veiksmas“.
26 šiuo klausimu žr. 2014 m. balandžio 10 d. Sprendimą Acino / Komisija (C‑269/13 P, EU:C:2014:255, 57 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
27 Žr. 2014 m. spalio 18 d. Maskvoje vykusioje PSO Tabako kontrolės pagrindų konvencijos šalių konferencijos šeštojoje sesijoje priimtą sprendimą „Electronic nicotine delivery systems and electronic non-nicotine delivery systems“ FCTC/COP/6(9) (sprendimo 3 punktas), su kuriuo galima susipažinti: https://iris.who.int/handle/10665/145116.
28 Žr. PSO „Techninis nurodymas dėl raginimo imtis veiksmų dėl elektroninių cigarečių“ (angl. Technical Note on Call to action on electronic cigarettes), 2023 m. gruodžio mėn., visų pirma 3 puslapį, kuriame minima, kad „[y]oung people in many countries are increasingly taking up the use of e-cigarettes and this trend has been reported to be of great public health concern by several countries“ (daugelyje šalių jauni žmonės vis dažniau pradeda naudoti elektronines cigaretes, o kelios šalys pranešė, kad ši tendencija kelia didelį susirūpinimą visuomenės sveikatai (laisvas vertimas)).
29 Žr. pirmiau nurodytą 10 išnašą.