<TI><NP><NO.P>—</NO.P><TXT>Domstolens praksis vedrørende retsforskrifter, som er umiddelbart anvendelige eller har direkte virkning</TXT></NP></TI>37.Det fremgår af Domstolens praksis vedrørende sådanne forskrifter, at de nationale retteri medfør af det i Traktatens artikel 5 angivne princip om samarbejde... skal sikre den retsbeskyttelse som for de retsundergivne følger af den direkte virkning af fællesskabsrettens bestemmelser,
og at det derfor
i mangel af fællesskabsbestemmelser på dette område tilkommer... hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og fastsætte procesreglerne for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som fællesskabsrettens direkte virkning afføder for de retsundergivne...Jf. herom bl.a. dommene af 16.12.1976 (sag 33/76, Rewę, Smi. s. 1989, præmis 5, og sag 45/76, Comet, Smi. s. 2043, præmis 12 og 13).
.
38.Beskyttelsen skal imidlertid være effektiv, hvilket Domstolen fastslog i dom af 9. juli 1985, sag 179/84, Bozzetti (Smi. s. 2301, præmis 17), med henvisning til sin tidligere dom af 19. december 1968, sag 13/68, Salgoil, (Sml. 1965-1968, s. 553, se s. 559), hvorefter der skal være en direkte og umiddelbar beskyttelse. Formålet hermed er at sikre fællesskabsrettens fulde virkning, hvorfor enhver bestemmelse i en national retsorden eller enhver lovgivningsmæssig, administrativ eller retlig praksis, som begrænser fællesskabsrettens virkning og forhindrer den i at få fuld gennemslagskraft, er uforenelig med de krav, der følger af selve fællesskabsrettens naturJf. dom af 19.6.1990 (sig C-213/89, Factortame I, Sml. I, s. 2433, prxmis 20 og 21), og af 9.3.1978 (sag 106/77, Simmemhal, Sml. s. 629, prxmis 21).
.39.De nationale domstole har derfor pligt til at sikre private en effektiv beskyttelse af deres rettigheder efter fællesskabsretten og skal hervedundlade at anvende enhver modstridende bestemmelse i national lov, hvad enten denne er vedtaget før eller efter fællesskabsreglenJf. dom af 9.3.1978 (sag 106/77, Simmemhal, Sml. s. 629, prxmis 21).
.
Dette gælder ikke blot for de nationale love, men for enhver bestemmelse i den nationale retsorden, som det blev fastslået i dom af 15. juli 1964, sag 6/64, Costa (Sml. 1952-1964, s. 530, se s. 536), hvori det hedder:
Den af Traktaten affødte ret, der hidrører fra en autonom retskilde, [må] på grund af sin selvstændige natur retsligt... gå forud for en hvilken som helst national bestemmelse, idet den ellers ville miste sin fællesskabskarakter, og idet selve retsgrundlaget for Fællesskabet ellers ville blive bragt i fare.
40.Når der eksempelvis i medfør af nationale retsforskrifter, som strider mod umiddelbart anvendelige EF-regler, er opkrævet visse beløb af private, er medlemsstaterne ifølge Domstolens praksis i sager om tilbagesøgning af de fejlagtigt opkrævede beløb forpligtet til at påse, at beløbene tilbagebetales, og denne forpligtelse beror på den direkte virkning af den EF-regel, som er tilsidesatJf. bl.a. dom af 29.6.1988 (sag 240/87, Deville, Sml. s. 3513, prxmis 11).
. Med andre ord består:retten til at få tilbagebetalt beløb, som en medlemsstat har opkrævet i strid med fællesskabsrettens bestemmelser... som en følge af og i tilslutning til de rettigheder, borgerne besidder i kraft af fællesskabsrettens bestemmelser...Jf. bl.a. dom af 2.2.1988 (sag 309/85, Barra, Sml. s. 355, prxmis 17).
41.Jeg kan ikke se, at der er afgørende forskel på et tilbagesøgningssøgsmål og et erstatningssøgsmål, da begge vedrører genopretningen af en skade, som er forvoldt ved tilsidesættelse af fællesskabsretten. Domstolen har i øvrigt fastslået, at en EF-regels direkte virkning kan danne grundlag for et erstatningssøgsmål, hvorom jeg f.eks. kan henvise til dommen af 12. juli 1990 (sag C-188/89, Foster, Sml. I, s. 3313).42.Heraf ses, at erstatningen af det tab, som en privat har lidt, fordi en EF-regel med direkte virkning er tilsidesat, har grundlag i selve EF's retssystem. Hvis der findes andre retsmidler, som kan sikre EF-rettens fulde gennemslagskraft, kan disse benyttes, men som Domstolen fastslog i dom af 9. juli 1985 (sag 179/84, Bozzetti, Smi. s. 2301, præmis 17),er medlemsstaterne forpligtet til i den nationale retsorden at fastlægge, hvilke domstole der er kompetente i tvister, der vedrører borgernes af fællesskabsretten følgende rettigheder, idet det herved er forudsat, at medlemsstaterne er forpligtet til konkret at sikre, at disse rettigheder effektivt beskyttes.
Hvis erstatning altså er det eneste middel til at sikre en effektiv retsbeskyttelse, er den pågældende medlemsstat efter EF-retten forpligtet til at tilvejebringe hensigtsmæssige retsmidler for borgerne, som kan sikre erstatningskravets opfyldelse.
43.De fire regeringer, som har afgivet indlæg for Domstolen, har imidlertid anført, at Domstolen i sin praksis ikke blot har henvist til national ret vedrørende de nærmere regler for gennemførelse af eventuelle erstatningssøgsmål mod en medlemsstat, men at også det principielle spørgsmål om, hvorvidt der overhovedet kan anlægges erstatningssag, afhænger af national ret. De fire regeringer anfører nærmere, at hvis national ret er bestemmende, når der er tale om en EF-regel med direkte virkning, må den være så meget mere bestemmende, når der er tale om en EF-regel, som ikke har direkte virkning.Således forsøgte de befuldmægtigede for den britiske og den tyske regering under den mundtlige forhandling først at tilbagevise de argumenter, som Kommissionen havde anført til støtte for sin opfattelse med henvisning til dom af 22. januar 1976 (sag 60/75, Russo, Sml. s. 45), og hvori Domstolen udtalte, at:
Såfremt et sådant tab er opstået som følge af en overtrædelse af fællesskabsretten, påhviler det den pågældende stat i forhold til skadelidte at påtage sig de heraf følgende konsekvenser på grundlag af de nationale retsregler om statens erstatningsansvar (præmis 9).
Russo-sagen vedrørte en forordning om en fælles markedsordning, som var blevet tilsidesat.
44.Ganske vist henviste Domstolen i dommen til nationale retsregler om statens erstatningsansvar, men fastslog dog samtidig, at det påhviler den pågældende stat i forhold til skadelidte at påtage sig konsekvenserne for denne af, at fællesskabsretten er overtrådt. For mig at se har Domstolen hermed fastslået, at der principielt påhviler staten pligt til at erstatte tabet, selv om det er overladt til national ret, hvilke nærmere regler der skal gælde herfor. Såfremt Domstolen hermed havde villet sige, at også det principielle erstatningsspørgsmål måtte afgøres efter national ret, ville den utvivlsomt have udtrykt dette i klarere vendinger, dels fordi det i et af de præjudicielle spørgsmål udtrykkeligt blev spurgt, om der findes et sådant princip i fællesskabsretten (jf. det femte spørgsmål, Sml. 1976, s. 47), dels fordi såvel sagsøgeren i hovedsagenUnder sagen gjorde Russo således gældende, at der principielt består erstatningspligt, men at de nærmere regier for erstatningen fortsat bør henhøre under den nationale dommers kompetence (Sml. 1976, s. 50, venstre kolonne, tredjesidste afsnit).
som KommissionenKommissionen gjorde gældende, at
den nationale ret skal fastsætte de retsmidler, som gør det muligt at beskytte de rettigheder, der følger af fællesskabsreglerne,
og at
princippet om nyttevirkning samt princippet om en ensartet anvendelse af fællesskabsretten [kræver], at denne beskyttelse skal være egnet og effektiv, uden at dette ændrer ved fællesskabsrettens neutralitet i forhold til det valgte middel (Sml. 1976, s. 52, venstre kolonne, første og tredje afsnit).
havde givet klart udtryk for, at der måtte antages at gælde et sådant princip.45.Heller ikke de øvrige domme, som regeringerne har henvist til, navnlig under den mundtlige forhandling, skal efter min mening nødvendigvis fortolkes som anført af dem. Det er i øvrigt betegnende at lægge mærke til, at det er de samme domme, som sagsøgerne og Kommissionen på den ene side og den britiske og nederlandske regering på den anden side har henvist til i deres skriftlige indlæg til støtte for deres afvigende, for ikke at sige indbyrdes modsatte synspunkterJf- for sagsøgernes vedkommende, dom af 9.11.1983 (sag 199/82, San Giorgio, Sml. s. 3595), for Kommissionens og den nederlandske regerings vedkommende, dom af 13.2.1979 (sag 101/78, Granaria, Sml. s. 623), og for den britiske regerings vedkommende, dom af 7.7.1981 (sag 158/80, Rewe, Sml. s. 1805).
.46.Lad os først se på dommen af 16. december 1976 (sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989, præmis 5). Den indeholder ganske vist den udtalelse, jeg tidligere har citeret, og som efter nogles mening viser, at spørgsmålet om en stats ansvar for tilsidesættelse af sine EF-retlige forpligtelser på EF-rettens nuværende udviklingstrin udelukkende skal afgøres efter national ret. Det fremgår imidlertid klart af udtalelsen, at Domstolen udelukkende henviste til medlemsstaternes nationale ret, for så vidt angår spørgsmålet om fastlæggelsen af de domstole, der skal have kompetence på området, og de procesregler, der skal gælde for de omhandlede sager. Heraf må forudsætningsvis udledes, at der principielt påhviler medlemsstaterne, og i særdeleshed de nationale domstole, en forpligtelse fra første færd til at sikre beskyttelsen af de rettigheder, som EF-retten tillægger private.Der er her to forhold, som yderligere bekræfter, at nationale retsregler ikke kan ændre ved princippet om, at medlemsstaterne har pligt til at sikre beskyttelsen af de rettigheder, som tilkommer private efter EF-retten. Det første forhold er, at Domstolen i samme dom fastslog, at procesreglerne i national ret ikke må
[umuliggøre] indtaling af rettigheder, som de nationale retter har pligt til at beskytte.
Det andet forhold er, at Domstolen med sin henvisning til, at Traktatens artikel 100, 101 og 102 samt artikel 235 åbner mulighed for i givet fald at træffe de nødvendige forholdsregler til at råde bod på forskellene i medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser på området, efter min opfattelse forudsætningsvis har fastslået, at spørgsmålet om staternes ansvar må afgøres efter EF-retten. Det må derfor i hvert fald anses for anerkendt af Domstolen, at hvis ikke EF-retten kan give hjemmel til indførelse af andre retsmidler end dem, der findes i forvejen efter national ret, kan den i hvert fald give hjemmel til at udforme eller fortolke de eksisterende retsmidler på en sådan måde, at de kan benyttes til beskyttelse af de rettigheder, som tilkommer private efter EF-retten.
47.Jeg tror ikke, at denne konklusion skal ændres som følge af Domstolens dom af 7. juli 1981 i en anden Rewe-sag (sag 158/80, Sml. s. 1805). Selv om Domstolen heri udtalte,at det ikke har været meningen (med Traktaten) at skabe andre søgsmålsmuligheder ved de nationale domstole med henblik på gennemførelsen af fællesskabsretten, end dem, som findes i national ret (præmis 44),
fastslog den dog samtidig, at
den retsbeskyttelsesordning, som er gennemført ved Traktaten, ... indebærer..., at enhver søgsmålstype, som findes i national ret, skal kunne anvendes til sikring af overholdelsen af de fællesskabsregler, som har direkte virkning, under de samme formalitetsbetingelser og efter de samme regler for sagens videre behandling, som gælder, når der er tale om at sikre overholdelsen af national ret.
Jeg er derfor af den opfattelse, at når der anlægges erstatningssag mod en medlemsstat under anbringende af, at staten har tilsidesat rettigheder, som umiddelbart tilkommer private i kraft af en EF-regel, kan staten ikke afvise erstatningskravet med henvisning til, at de offentlige myndigheder i den pågældende stat, og navnlig den lovgivende magt, ikke kan ifalde noget erstatningsansvar efter national ret. Blot der nemlig findes en sådan søgsmålstype, som et erstatningssøgsmål udgør, kan medlemsstaten ikke berøve de private deres rettigheder ved at henvise til, at den, som kræves til ansvar, er erstatningsfri efter national ret, og derved berøve EF-forskrifter med direkte virkning deres fulde virkning.
Det foreliggende spørgsmål må i øvrigt ses i en helt anden sammenhæng end den, hvori teorien om den nationale lovgivers ansvarsfrihed for de her omhandlede forhold er udviklet. Kommissionen anførte derfor med rette under den mundtlige forhandling, at der næppe findes nogen situation i national ret, hvor lovgiver ikke blot må antages at være forpligtet til at vedtage en lov — og hvor det kan fastslås temmelig nøje, hvad det påhviler lovgiver at gøre — men hvor lovgiver ydermere er forpligtet at handle inden for en bestemt frist. Efter min opfattelse er det ikke for meget at sige, at lovgiver med hensyn til gennemførelsen af direktiver nærmest befinder sig i en situation, som svarer til den, forvaltningsmyndighederne står i, når de skal gennemføre en lov.
48.Der kan heller ikke anføres noget argument fra Domstolens henvisning til de formalitets- og øvrige betingelser, som gælder under en sag om national ret. Dels opstår disse problemer vedrørende formaliteten og sagens øvrige behandling kun i relation til et konkret og allerede eksisterende retsmiddel. Dels må henvisningen ses på baggrund af de særlige omstændigheder, som forelå i Rewe-sagen (sag 158/80), og navnlig den omstændighed, at Domstolen i samme dom udtrykkeligt anførte, at der i den type af tilfælde, som forelå i sagen tilkom enhver berørt person en søgsmålsadgang efter national ret, hvilket i det konkrete tilfælde var tysk ret (se dommens præmis 40). Domstolen kunne derfor nøjes med at fastslå, at søgsmålsadgangen i et sådant tilfælde skal kunne udøves på de samme betingelser, når sagen drejer sig om EF-ret.Der synes heller ikke i det foreliggende tilfælde at være nogen tvivl om, at der findes de nødvendige hensigtsmæssige retsmidler i national ret.
49.Af det anførte følger, at den nævnte dom ikke kan anføres til støtte for den opfattelse, at medlemsstaterne ikke under nogen omstændigheder har en forpligtelse efter fællesskabsretten til at tilvejebringe retsmidler, som giver borgerne mulighed for at sikre en effektiv beskyttelse af deres rettigheder efter fællesskabsretten i de tilfælde, hvor der enten ikke findes de nødvendige retsmidler i forvejen, eller når disse ikke kan anvendes efter de samme betingelser, som gælder på nationalt plan. I øvrigt forudsætter Traktatens artikel 215, stk. 2, at der findes sådanne retsmidler.50.Heller ikke de to andre domme, som navnlig den tyske regering har henvist til, leverer nogen overbevisende argumenter mod denne opfattelse. Ganske vist fastslog Domstolen i dom af 13. februar 1979 (sag 101/78, Granaria, Smi. s. 623), atspørgsmålet, om en national myndighed skal erstatte skader, som medlemsstaternes organer og embedsmænd har forvoldt private ved anvendelse af fællesskabsretten, det være sig ved en krænkelse af fællesskabsretten eller ved en handling eller undladelse i strid med den nationale ret, ... ikke [er] omfattet af Traktatens artikel 215, stk. 2, men skal bedømmes af de nationale domstole på grundlag af den pågældende medlemsstats nationale ret.
Der forelå imidlertid nogle særlige omstændigheder i Granaria-sagen, som der bør tages hensyn til for at kunne foretage en korrekt bedømmelse af dommens retsvirkninger. For det første vedrørte dommen reelt spørgsmålet, om ansvar for tab forvoldt ved generelle EF-forskrifter, som er kendt ugyldige. Spørgsmålet, om en national myndighed skulle betale erstatning, opstod kun, fordi den havde truffet gennemførelsesbestemmelser til en EF-forordning, som senere viste sig at være ulovlig. For det andet fastslog Domstolen utvetydigt, at den nationale myndighed var forpligtet til at anvende forordningen, så længe den ikke var blevet erklæret ugyldig. Samme betragtning anlagde generaladvokat Capotorti, hvilket i øvrigt foranledigede ham til at bemærke, at der
i virkeligheden... ikke [er] tale om, at en medlemsstat i nærværende sag har krænket fællesskabsretten
og at der
derfor heller ikke [er] grund til at antage, at medlemsstaten er ifaldet ansvar (Sml. 1979, s. 644, se 2. afsnit i venstre kolonne).
Endelig fremhævede Domstolen, at selv om den pågældende forordning var ugyldig, kunne Fællesskabet ikke af denne grund alene pådrage sig noget ansvar efter Traktatens artikel 215, stk. 2. Under disse omstændigheder er det helt konsekvent, at en national domstol bedømmer et spørgsmål om de nationale myndigheders erstatningsansvar på grundlag af national ret, så meget mere som EF-Domstolen er enekompetent til at afgøre, om Traktatens artikel 215, stk. 2, kan bringes i anvendelse. Desuden står det fast siden afsigelsen af dommen af 27. september 1988 (forenede sager 106/87-120/87, Asteris mil., Sml. s. 5515, præmis 18, 19 og 20), at såfremt Fællesskabet ikke ifalder noget erstatningsansvar som følge af en ulovlig retsakt, fordi det ulovlige forhold ikke er tilstrækkeligt kvalificeret, kan de nationale myndigheder — hvis virksomhed har været begrænset til at gennemføre retsakten, og som det er udelukket at drage til ansvar for ulovligheden — af samme grund ikke være erstatningspligtige, men højst ifalde erstatningsansvar på et andet grundlag end EF-retsaktens ulovlighed. Denne dom er også interessant, fordi den er en illustration af, hvorledes fællesskabsretten påvirker muligheden for at udnytte de nationale retsmidler. Når Domstolen har afvist, at Fællesskabet kan ifalde erstatningsansvar efter Traktatens artikel 215, vil der således heller ikke kunne gennemføres noget erstatningskrav mod medlemsstaten på det samme grundlag, som erstatningskravet mod Fællesskabet er rejst, og som Domstolen har afvist (se også dommens præmis 29).
51.Hvad angår dommen af 9. november 1983 (sag 199/82, San Giorgio, Smi. s. 3595), henviste Domstolen ganske vist til sin traditionelle praksis, hvorefter de materielle og formelle betingelser for krav om tilbagesøgning af nationale afgifter, som er opkrævet i strid med fællesskabsretten, er reguleret af bestemmelserne i den nationale lovgivning, forudsat de ikke er mindre gunstige end dem, der gælder tilsvarende nationale søgsmål, og ikke er udformet på en sådan måde, at det i praksis er umuligt at håndhæve de rettigheder, som hjemles ved Fællesskabets retsorden. Det er dog for mig at se af større betydning for den foreliggende sag, at Domstolen først fastslog,at retten til at opnå tilbagebetaling af afgifter opkrævet af en medlemsstat i strid med fællesskabsretten er en virkning af og et supplement til de rettigheder, der er tillagt de retsundergivne ved fællesskabsbestemmelserne om forbud mod afgifter med tilsvarende virkning som told eller, efter omstændighederne, mod en diskriminerende anvendelse af interne afgifter (præmis 12).
Heraf kan efter min opfattelse klart sluttes, at en medlemsstat har pligt til at sikre, at borgerne råder over de nødvendige retsmidler til at kunne gennemføre et krav om tilbagesøgning af afgifter, der er opkrævet i strid med fællesskabsretten, således at de har mulighed for at udnytte deres rettigheder efter fællesskabsretten fuldt ud. Dette bekræftes endvidere af selve domskonklusionen i førnævnte dom, hvori Domstolen kendte for ret, at en medlemsstat ikke må gøre tilbagesøgningen af sådanne afgifter afhængig af bevisregler, som i praksis gør det umuligt at gennemføre kravet,
endog i det tilfælde, at tilbagebetalingen af andre afgifter og skatter opkrævet i strid med national ret er undergivet samme strenge betingelser.
Også selv om samtlige nationale skatter og afgifter er undergivet sådanne strenge betingelser kan dette ifølge Domstolen ikke påberåbes som begrundelse for at nægte tilbagebetaling af afgifter, som er opkrævet i strid med fællesskabsretten (se præmis 17).
52.Der er således ingen af de domme, som de procesdeltagende regeringer har påberåbt sig, som støtter den opfattelse, at national ret i den enkelte medlemsstat skal lægges til grund ved afgørelsen af ikke blot efter hvilke betingelser, en medlemsstats erstatningsansvar skal bedømmes, men også om medlemsstaten i det konkrete tilfælde kan kendes erstatningsansvarlig og tilpligtes at betale det tab, som er forvoldt private, fordi den har tilsidesat de rettigheder, som tilkommer private efter EF's regler.<TI><NP><NO.P>—</NO.P><TXT>Statens erstatningspligt i forbindelse med retsforskrifter, som ikke har direkte virkning</TXT></NP></TI>57.Vedrørende dette spørgsmål er der først grund til, som anført af sagsøgerne i hovedsagerne og Kommissionen, at omtale den praksis, Domstolen følger i traktatbrudssager, og som går ud på, at der godt kan være en retlig interesse i at opnå en dom, der fastslår et traktatbrud, selv om traktatbruddet er bragt til ophør, om end dette først er sket efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, som afgives i henhold til Traktatens artikel 169. Den retlige interesse heri kan nemlig bestå i atfastlægge grundlaget for det ansvar, en medlemsstat som følge af traktatbruddet kan pådrage sig over for andre medlemsstater, Fællesskabet eller privatpersonerJf. herom senesi dom af 19.3.1991 (sag C-249/88, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1275, præmis 41).
.
Selv om denne udtalelse er holdt i meget generelle vendinger, indeholder den dog en klar angivelse af, at private kan påberåbe sig en dom, der fastslår et traktatbrud som grundlag for at anlægge erstatningssag mod den medlemsstat, som har tilsidesat sine forpligtelser. Under alle omstændigheder kan det for mig at se ikke være afgørende for det principielle erstatningsspørgsmål, at Domstolen kun omtalte det som en mulighed, at staten kan ifalde erstatningsansvar. Hermed kan Domstolen nemlig tænkes at ville angive, at det ikke er tilstrækkeligt, at staten har gjort sig skyldig i en ulovlig handlemåde, men at der også skal være opfyldt en række andre betingelser, for at den kan pådrage sig et erstatningsansvar. Af relevans er det således, at Domstolen, som tidligere nævnt, ved dom af 2. februar 1989 (sag 22/87, Sml. 143), afsagt i henhold til Traktatens artikel 169, fastslog, at Italien havde tilsidesat sin forpligtelse til at gennemføre direktiv 80/987 i national ret.
58.Endvidere bør omtales følgende udtalelse fra Domstolen, hvori den henviste til sin kendelse af 28. marts 1980 (forenede sager 24/80 og 97/80-R, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 1319, præmis 16):... konstateringen i en retskraftig dom af, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat sine fællesskabsretlige forpligtelser, [medfører,] at de kompetente myndigheder har absolut forbud mod at anvende en national retsforskrift, der er kendt uforenelig med Traktaten, og at de i påkommende tilfælde er forpligtet til at vedtage enhver bestemmelse til fremme af den fulde gennemførelse af fællesskabsrettenSe herom dilige dom af 13.7.1972 (sag 48/71, Kommissionen mod Italien, Sml. 1972, s. 135, præmis 7). Det bar fremhæves, at Domstolen i denne dom udtrykkeligt tog til efterretning, at Italien havde bragt traktatbruddet til ophør med virkning fra det tidspunkt, da dette var indtrådt (12 se præmis 11 og domskonklusionens punkt 1).
.
Der kan drages to slutninger af det foregående. For det første, at en dom om et traktatbrud har retskraft for alle den berørte medlemsstats organer og derfor skal følges ikke blot af den udøvende magt, men også af lovgiver og domstolene. For det andet, at såfremt det er et uhensigtsmæssigt middel at lade den nationale retsforskrift, som strider mod fællesskabsretten, forblive uanvendt eller dette middel ikke er tilstrækkeligt til at sikre fællesskabsrettens fulde virkning, er alle de nævnte myndigheder forpligtet til at træffe alle andre foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre EF-retten dens fulde virkning.
59.Det ses ikke, hvorfor denne konklusion ikke også skulle gælde for forholdsregler til at sikre erstatning af det tab, som er opstået ved, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser efter fællesskabsretten. Det er i den forbindelse interessant at lægge mærke til, at første gang Domstolen fastslog, at der kan bestå en retlig interesse i at opnå en fældende dom, afsagt i henhold til Traktatens artikel 169 eller artikel 171 — nemlig med henblik på at få konstateret, om der er grundlag for at pålægge medlemsstaten et erstatningsansvar — skete det som begrundelse for at forkaste en indsigelse fra den sagsøgte medlemsstat, som havde gjort gældende, at det ikke havde noget formål at forfølge traktatbrudssagen, fordidet ikke længere [var] fysisk muligt med tilbagevirkende kraft at opfylde de forpligtelser, som skulle være opfyldt i den periode, der er nævnt i de pågældende fællesskabsbestemmelser (jf. dom af 7.2.1973, sag 39/72, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 101, præmis 8).
Den erstatningspligt, som medlemsstaten kan pålægges, vil således i givet fald kunne afbøde virkningerne af, at det er udelukket at give de gennemførelsesforanstaltninger, hvormed den forsømmelige medlemsstat påtænker at efterkomme sine forpligtelser, tilbagevirkende kraft.
60.Den anden slutning, der kan drages af det foregående er, at en medlemsstat vil berøve fællesskabsretten dens tilsigtede virkning, hvis den undlader at opfylde sine forpligtelser, herunder at gennemføre et direktiv. Dette må for mig at se også gælde for EF-regler, som ikke er direkte anvendelige, herunder direktivbestemmelser, som ikke har direkte virkning. Den omstændighed, at et direktiv ikke har direkte virkning, er jo ikke ensbetydende med, at det ikke har til formål at tillægge private rettigheder, men blot, at disse rettigheder ikke er tilstrækkeligt præcise og ubetingede til at kunne påberåbes og håndhæves, medmindre den medlemsstat, som direktivet er rettet til, har truffet de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger. Man må i den forbindelse heller ikke glemme, at et direktiv er bindende med hensyn til det tilsigtede mål, og at dette mål netop kan tænkes at være, at tillægge private rettigheder.61.Hertil kommer, at fællesskabsretten vil blive anvendt forskelligt, såfremt nogle medlemsstater opfylder deres forpligtelser og gennemfører de direktiver, som er rettet til dem, i national ret, men andre ikke. Hvad angår et direktiv, som ikke har direkte virkning, vil det grundlæggende krav om fællesskabsrettens ensartede anvendelse i det mindste blive delvis efterlevet, hvis de private, som berøves deres rettigheder, fordi direktivet ikke gennemføres, opnår en tilnærmelsesvis fuld erstatning herfor.62.Endelig har Domstolen allerede fastslået, at formålet med Traktatens artikel 169, 170 og 171 er at få bragt traktatbrud effektivt til ophør, såvel deres fortidige som deres fremtidige virkninger. Ganske vist bemærkede Domstolen i sin dom af 12. juli 1973 (sag 70/72, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 813, præmis 13), atdet tilkommer fællesskabsmyndighederne, der har til opgave at sikre Traktatens overholdelse, at bestemme det omfang, hvori den medlemsstaten påhvilende forpligtelse i givet fald kan konkretiseres i begrundede udtalelser... i medfør af artikel 169... eller i en til Domstolen indgivet stævning.
Denne præcisering ændrer dog ikke princippet, men blev anført af Domstolen som begrundelse for at forkaste en formalitetsindsigelse, som begrundedes med, dels at
Domstolen inden for rammerne af en sag mod en medlemsstat må indskrænke sig til at fastslå ikke-overholdelsen af en forpligtelse uden at kunne dømme medlemsstaten til at træffe bestemte forholdsregler,
dels at
det tilkommer alene den pågældende medlemsstat at bestemme de foranstaltninger, som gennemførelsen af Domstolens dom indebærer med henblik på at ophæve følgerne af ikke-overholdelsen (præmis 10).
Den omstændighed, at en dom om et traktatbrud kun er retskonstaterende, kan således ikke fritage medlemsstaten fra dens forpligtelse efter Traktatens artikel 171 til at
gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger
og dermed til eventuelt at måtte erstatte tabet som følge af traktatbruddet.
63.Dette fremgår i hvert fald af Domstolens dom af 16. december 1960 (sag 6/60, Humblet, Sml. 1954-1964, s. 207), hvori Domstolen understregede, at domme i traktatbrudssager er retskonstaterende og tilføjede, athvis Domstolen konstaterer, at en ved lov eller administrativt tilblevet retsakt, som hidrører fra myndighederne i en medlemsstat, strider mod fællesskabsretten, er denne stat i medfør af EKSF-Traktatens artikel 86 (som er den bestemmelse, der svarer til EØF-Traktatens artikel 171) forpligtet til både at ophæve den pågældende retsakt og at råde bod på de ulovlige virkninger, den eventuelt har frembragt.
64.Den dom, Domstolen senere afsagde den 14. december 1982 (forenede sager 314/8I-316/81 og 83/82, Waterkeyn m.fl., Sml. s. 4337), yder ikke efter min opfattelse støtte for det modsatte synspunkt. I denne dom udtalte Domstolen, atdomme, der er afsagt i medfør af artiklerne 169-171, har i første række... til formål at fastslå medlemsstaternes pligter
og at
borgernes rettigheder følger af selve fællesskabsrettens bestemmelser, når disse har direkte virkning i medlemsstaternes interne retsorden... (præmis 15).
Heraf synes det ved første øjekast at kunne sluttes, at private ikke kan støtte ret på en dom, der fastslår et traktatbrud. Ved nærmere eftersyn fremgår det imidlertid af dommen, at Domstolen med sin besvarelse af det i sagen forelagte spørgsmål vedrørende retsvirkningerne af en tidligere afsagt dom i en traktatbrudssag blot har villet fastslå, at private ikke behøver afvente en traktatbrudsdom for at kunne gøre deres rettigheder gældende, når der er tale om EF-regler, som er direkte anvendelige, men kan støtte ret direkte på EF-reglerne. Dette bekræftes for mig at se af, at Domstolen som svar på det forelagte spørgsmål først fastslog, at
medlemsstaternes retter [i den stat som har begået traktatbruddet] [er] forpligtet til i medfør af artikel 171 at lægge Domstolens dom til grund
og dernæst præciserede dette ved at tilføje følgende:
idet det dog bemærkes, at de rettigheder, der tilkommer borgerne, ikke følger af dommen, men af selve de fællesskabsretlige bestemmelser, der har direkte virkning i den interne retsorden.
I øvrigt er de krav, som en privat kan rejse under et erstatningssøgsmål, ikke identisk med de rettigheder, som er fastsat i selve den tilsidesatte EF-forskrift, men højst krav, der træder i stedet for ae rettigheder, den private ulovligt er blevet berøvet.
65.De to sidstnævnte domme er også vigtige af andre grunde. I Waterkeyn-dommen fastslog Domstolen nemlig, atalle den berørte medlemsstats organer er [i medfør af Traktatens artikel 171] forpligtet til at sikre gennemførelsen af Domstolens dom inden for deres respektive kompetenceområder (præmis 14).
Dette er blot en følge af, at
medlemsstaterne efter artikel 169 i Traktaten ifalder ansvar, uanset til hvilket statsorgan undladelsen kan henføres, og at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig bestemmelser, praksis eller øvrige forhold i dens interne retsorden, til støtte for, at forpligtelser og frister i fællesskabsdirektiverne ikke overholdesJf. dom af 26.2.1976 (sag 52/75, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 277, præmis 14).
eller til støtte for ikke at overholde fællesskabsretten som helhed. Endvidere har Domstolen udtrykkeligt fastslået i Humbletdommen, at forpligtelsen til at ophæve en national retsakt, som strider mod fællesskabsretten, og at erstatte det tab, denne retsakt måtte have medført, følger af selve Traktaten, der har lovkraft i medlemsstaterne som følge af, at den er blevet ratificeret, og har forrang for national ret (Sml. 1954-1964, s. 207). En medlemsstat kan derfor ikke påberåbe sig princippet om lovgivers ansvarsfrihed for generelle retsakter — uanset om dette princip har rang af forfatningJf. herom, ud over dommen af 15.7.1964 i sag 6/64, Costa (Sml. 1954-1964, s. 531), navnlig dommen af 17.12.1970 i sag 11/70, Internationale Handelsgesellschaft (Sml. 1970, s. 235, præmis 3), hvori det hedder: Dersom nemlig den af Traktaten, dvs. af en autonom retskilde flydende ret skulle vige for nationale retsregler, af hvad art disse end måtte vare, ville den miste sin Karakter af fællesskabsret, og det retlige grundlag for selve Fællesskabet ville blive bragt i fare; derfor påvirkes en fællesskabsakts gyldighed eller virkning i en medlemsstat ikke af, at det gøres gældende, at den krænker de fundamentale rettigheder, som de er udformet i sutens forfatning, eller grundsætninger i en national forfatningsstruktur.
— som begrundelse for at unddrage sig sine traktatmæssige forpligtelser til at træffe alle de foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre fællesskabsretten dens fulde virkning, om nødvendigt ved at erstatte det tab, private har lidt, ved at medlemsstaten har tilsidesat sine EF-retlige forpligtelserR. Kovar har herom anført: Den lovgivende magu ansvar feiger af selve fællesskabsrettens forrang. Den nationale retstilstand mi derfor tilpasses, så den fuldt ud sikrer beskyttelsen af de rettigheder, som er anerkendt at tilkomme EF-landenes statsborgere. (se Voies de droit ouvertes aux individus devant les instances nationales en cas de violation des normes et décisions du droit communautaire i Le recours des individus devant les instances nationales en cas de violation du droit européen, Bruxelles, Larder, 1978, s. 245, se s. 274).
Forfatteren anlægger de samme betragtninger pâ domstolenes faktiske erstatningsansvar og anfører, at nir EF-Domstolen har fastslået, at en dom, som er afsagt af en national domstol, og som har faet retskraft, strider mod fællesskabsretten, skal det tab, som er opstået som følge heraf, erstattes (s. 275).
. Som Domstolen har fastslået i anden sammenhæng, nemlig vedrørende nationale budgetlovsprocedurer, påhviler det tværtimod medlemsstaten
i overensstemmelse med [dens] almindelige forpligtelser... i henhold til Traktatens artikel 5... i sin interne retsorden [at] drage konsekvenserne af sin tilknytning til Fællesskabet, og, dersom der er behov for det, tilpasse sin finanslovsprocedure således, at denne ikke udgør en hindring for... opfyldelse af de forpligtelser, som påhviler den inden for Traktatens rammerIf. dom af 8.2.1973 (sag 30/72, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 161, præmis 11).
.
Dette må efter min opfattelse gælde så meget mere, som det ikke altid — og ikke i alle medlemsstater — henhører under den lovgivende magts kompetence at gennemføre direktiverne, og at det derfor ville medføre forskelligheder, såfremt medlemsstaterne kunne skubbe ansvaret fra sig ved at henvise til princippet om lovgivers ansvarsfrihed for generelle retsakter. Der kan nemlig her tænkes at opstå forskelligheder ikke blot fra den ene medlemsstat til den anden afhængig af, om der gælder et sådant princip i den pågældende medlemsstat, eller om det tilkommer lovgiver at gennemføre direktiverne, men også forskelligheder inden for den enkelte medlemsstat afhængig af, om lovgiver er kompetent til at gennemføre visse, men ikke alle direktiver. Jeg skal i den forbindelse tilføje, at Domstolen i førnævnte kendelse af 28. marts 1980 (Sml. s. 1333, punkt 16) allerede udtrykkeligt havde fastslået, at
konstateringen i en retskraftig dom af, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat sine fællesskabsretlige forpligtelser, [medfører, at medlemsstaten] ... er forpligtet til at træffe alle egnede foranstaltninger til fjernelse af undladelsen, uden at der heroverfor kan anføres nogen hindring.
66.Jeg tror, at man efter alt det anførte kan konkludere, at såfremt Domstolen har fastslået, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser ved ikke at gennemføre direktivbestemmelser i national ret, selv om disse ikke har direkte virkning, er medlemsstaten forpligtet til at tilvejebringe hensigtsmæssige retsmidler for de borgere, som har rettigheder efter direktivet, så de har mulighed for at hævde disse, om fornødent ved at anlægge erstatningssag mod staten.67.Man kan imidlertid også rejse det spørgsmål, om der ikke inden for den kategori af direktiver, som ikke har direkte virkning, bør foretages en sondring mellem dem, som tilsigter at pålægge staten forpligtelser, og dem, som tilsigter at pålægge private virksomheder forpligtelser, med den følge, at det i sidstnævnte tilfælde er udelukket, at staten ifalder noget ansvar. I dette tilfælde er staten jo, når alt kommer til alt, kun ansvarlig for direktivets gennemførelse og ikke for de omstændigheder, som er den direkte årsag til det tab, borgeren lider, eksempelvis, at han ikke får udbetalt sin løn, at en kvinde får udbetalt for lav løn eller at et produkt er defekt.Pålægger direktivet derimod staten selv forpligtelser (eller et organ, som må identificeres med staten), gør staten sig på to måder skyldig i en forsømmelse, nemlig ved for det første ikke at have gennemført direktivet, og ved for det andet ikke at have opfyldt de forpligtelser, den er pålagt ved direktivet.
68.Jeg mener dog ikke, at man kan anlægge denne sondring, da hele det ræsonnement, som jeg har udviklet i det foregående, er baseret på den forudsætning, at enhver undladelse af at gennemføre et direktiv i sig selv udgør en tilsidesættelse af Traktatens artikel 5 og 189, dvs. et retsstridigt forhold, som indebærer en culpøs handling, der skal erstattes af staten, såfremt det påfører private et tab.69.Da selve grundlaget for et erstatningssøgsmål mod staten for manglende opfyldelse af dens EF-retlige forpligtelser altså beror på fællesskabsretten, står endnu det problem tilbage at undersøge, hvilke materielle og formelle betingelser, et sådant søgsmål da skal opfylde.<TI><NP><NO.P>—</NO.P><TXT>Materielle og formelle betingelser for erstatningssøgsmålet</TXT></NP></TI>70.Jeg skal vedrørende dette spørgsmål foreslå Domstolen at antage en tilsvarende løsning, som den gjorde i dom af 21. februar 1991 i den tidligere nævnte Zuckerfa-brik-sag. I denne sag fastsatte Domstolen som bekendt — under henvisning til det afgørende hensyn til en ensartet anvendelse af fællesskabsretten — af egen drift en række betingelser, som de nationale domstole skal overholde, når de udsætter gennemførelsen af en national retsakt, der er udstedt i medfør af en EF-forordning. Domstolen tog herved udgangspunkt i de betingelser, der gælder for dens egne afgørelser i sager, hvor en af EF-institutionernes retsakter begæres udsat i henhold til EØF-Traktatens artikel 185. Som begrundelse herfor henviste Domstolen til nødvendigheden i, at der er sammenhæng i bestemmelserne om foreløbige forholdsregler til beskyttelse af borgernes rettigheder i henhold til EF's regler, hvorefter der skal være hjemmel for de nationale domstole til at udsætte fuldbyrdelsen af en national forvaltningsakt, som er udstedt på grundlag af en retsakt fra en EF-institution, hvis lovlighed anfægtes, på de samme betingelser, som gælder, når Domstolen selv udsætter gennemførelsen af en sådan retsakt (jf. præmis 18 og 27 i Zucker-fabrik-dommen). Domstolen nøjedes dog med at fastsætte de ensartede betingelser, der skal gælde for at udsætte fuldbyrdelsen af en retsakt, og henviste i øvrigt til national ret, for så vidt angår procedurereglerne (jf. dommens præmis 26).71.Hvad angår den foreliggende sag, synes det mest rimeligt, at der gælder de samme betingelser, når de nationale domstole tilkender erstatning på grund af en medlemsstats tilsidesættelse af fællesskabsretten, som når Domstolen tilkender erstatning på grund af en EF-institutions tilsidesættelse af fællesskabsretten. Hermed undgås, at en medlemsstat ifalder ansvar på grund af et statsorgans tilsidesættelse af fællesskabsretten, hvis en EF-institution ikke i et tilsvarende tilfælde ville ifalde erstatningsansvar uden for kontrakt ved en sådan tilsidesættelse. Dette må efter min opfattelse gælde så meget mere, som de regler, Domstolen har opstillet på grundlag af Traktatens artikel 215, stk. 2, må antages at bygge på almindelige retsgrundsætninger, som er fælles for medlemsstaternes retssystemer. Denne retsstilling kan man i øvrigt for mig at se udlede allerede af Domstolens udtalelse i præmis 18 i førnævnte dom af 27. september 1988, Asteris m.fl. Heri antog Domstolen nemlig, at når det ved dom er fastslået, at Fællesskabet ikke ifalder noget ansvar efter Traktatens artikel 215, stk. 2, på grund af ulovligheden af en ulovlig retsakt fra en EF-institution, er dommentil hinder for, at en national myndighed, som blot har gennemført fællesskabsbestemmelserne, men ikke er ansvarlig for den mangel, som disse er behæftet med, drages til ansvar på samme grundlag.
72.Jeg skal dog her for klarhedens skyld fremhæve, at selv om der foreligger en situation, hvor den nationale domstol efter den af mig foreslåede løsning ikke er forpligtet til at kende staten erstatningspligtig for tilsidesættelse af fællesskabsretten, nemlig når Fællesskabet ikke i en tilsvarende situation ville ifalde noget erstatningsansvar uden for kontrakt for en EF-institutions tilsidesættelse af fællesskabsretten, kan den ikke desto mindre fastslå, at staten ifalder et sådant ansvar efter mindre strikte erstatningsregler, såfremt national ret indeholder hjemmel dertil. De nationale domstole er med andre ord forpligtet til at kende staten erstatningspligtig i hvert fald i de tilfælde, hvor Fællesskabet ifalder ansvar.73.Betingelserne herfor har Domstolen præciseret i dom af 28. april 1971 (sag 4/69, Liitticke, Sml. 1971, s. 73), og siden hen fastslået gentagne gange i sin praksis (se herom f.eks. dom af 14.1.1987, sag 281/84, Zuckerfabrik Bedburg, Sml. s. 49, præmis 17). De lyder således:ifølge Traktatens artikel 215, stk. 2, og de generelle retsgrundsætninger, hvortil der henvises i denne bestemmelse, forudsætter Fællesskabets ansvar, at der er opfyldt en række betingelser for så vidt angår tabets indtræden, årsagssammenhængen mellem denne adfærd og det påberåbte tab, og retsstridigheden af institutionernes adfærd.
Da de to første betingelser ikke er særegne for de erstatningsregler, som gælder for EF's institutionerJf. herom R. Joliét: Le droit institutionnel des Communautés européennes — Le contentieux, Liège, 1981, s. 259.
, og ikke kommer direkte på tale i den foreliggende sag, som drejer sig om, under hvilke betingelser medlemsstaternes handlinger — eller snarere deres undladelser — kan påføre dem et ansvar, er det i denne sag for mig at se kun nødvendigt at uddybe betingelsen om, at den handlemåde, som tabet beror på, skal være retsstridig. Af interesse er navnlig den situation, hvor den retsakt, som det påståede tab beror på, er en generel retsakt, da gennemførelsen af direktiver i national ret normalt skal ske ved udstedelse af generelle retsakter, uanset om disse i øvrigt udstedes af den udøvende eller af den lovgivende magt. For at gennemføre de her i sagen relevante bestemmelser i Rådets direktiv 80/987 i italiensk ret havde det under alle omstændigheder været nødvendigt at udstede generelle retsakter.
74.Spørgsmålet er altså, om det er tilstrækkeligt for, at en stat kan pådrage sig erstatningsansvar, at den har gjort sig skyldig i en retsstridig handlemåde. Hvad angår anvendelsen af begreberne retsstridigt forhold og fejl, har Domstolens praksis gennemgået en vis udvikling, hvorom jeg kan henvise til den afhandling om spørgsmålet, som er skrevet af dommer ved EFOomstolen, SchockweilerLe régime de la responsabilice extracontractuelle du fait d'actes juridiques dans la Communauté européenne, af F. A. Schockweiler i samarbejde med G. wivenes og J. M. Godart, Revue trimestrielle de droit européen, januarmarts 1990, s. 27, se s. 54 ff.
. Dommen af 18. april 1991 (sag C-63/89, Les assurances du crédit et Compagnie belge d'assurance crédit SA mod Rådet og Kommissionen, Smi. I, s. 1799, præmis 12 og 13) udgør utvivlsomt det sidste trin i denne udvikling. I denne dom hedder det:Som Domstolen har statueret med hensyn til Fællesskabernes ansvar for generelle retsakter, der indebærer beslutninger vedrørende den økonomiske politik, ved hvis udarbejdelse fællesskabsinstitutionerne ligeledes har et vidt skøn, er et koordineringsdirektivs ulovlighed derfor ikke i sig selv tilstrækkeligt til at pådrage Fællesskabet et ansvar uden for kontrakt. Et sådant ansvar kan kun pådrages, såfremt der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret krænkelse af en højere retsregel til beskyttelse af private, og såfremt de pågældende institutioner åbenbart og groft har overskredet grænserne for udøvelsen af deres beføjelser.
Det må derfor undersøges, om de anfægtede direktiver er ulovlige, og i bekræftende fald, om den fejl, der følger af denne ulovlighed, opfylder de ovenfor nævnte betingelser og således kan pådrage Fællesskabet ansvar.
75.Af dette sidste afsnit mener jeg at måtte slutte, at Domstolen opfatter begreberne ulovlighed og fejl som synonymer, når der er tale om generelle retsakter. Heraf følger, at uanset om det efter national ret kræves, at der ikke blot skal foreligge et ulovligt forhold, men også være ført bevis for, at der er begået en fejl, behøver den nationale domstol ikke (når der er tale om generelle retsakter), efterprøve, om der er begået en sådan fejl, men kan nøjes med at undersøge, om de øvrige af de betingelser, Domstolen stiller i sin praksis, er opfyldt.76.Når Domstolen har fastslået ved en dom i en traktatbrudssag, at et direktiv ikke er blevet gennemført eller er mangelfuldt gennemført, burde efterprøvelsen af, om disse betingelser er opfyldt, således ikke volde de nationale domstole uoverstigelige problemer. En sådan dom må udgøre fornødent grundlag til at fastslå, at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret krænkelse af en højere retsregel. Enhver mangelfuld gennemførelse af et direktiv udgør nemlig en tilsidesættelse af de grundlæggende bestemmelser i Traktatens artikel 5 og artikel 189, stk. 3, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at træffe alle de foranstaltninger, som er nødvendige for en korrekt gennemførelse af direktiver i national ret (hvis der er tale om et direktiv, der forpligter medlemsstaterne til at præstere visse ydelser, udgør den manglende gennemførelse af direktivet desuden en tilsidesættelse af denne forpligtelse).Man kan i øvrigt endog rejse det spørgsmål, om denne betingelse behøver være opfyldt i det foreliggende tilfælde. I Domstolens praksis er kriteriet om, at der skal foreligge en tilstrækkeligt kvalificeret krænkelse af en højere retsregel nemlig kun nævnt i domme, som vedrører de politiskøkonomiske valg, EF-institutionerne skal træffe. I denne del af sin praksis stiller Domstolen den betingelse, at den pågældende EF-institution i de tilfælde, hvor den råder over en vid skønsbeføjelseVedrørende kriteriet om generelle retsakter, som er kendetegnet ved udøvelsen af en vid skønsbeføjelse, se bl.a. dom af 30.5.1989 (sag 20/88, Roquette, Smi. s. 1553, præmis 23).
, åbenbart og grofi har overskredet grænserne for sin beføjelse. Såfremt der er tale om gennemførelse af direktiver, som er bindende for medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål, men overlader dem selv at vælge form og midler, kan der derimod ikke siges at foreligge et politiskøkonomisk valg eller en vid skønsbeføjelse.
Under alle omstændigheder kan Domstolen altså fastslå, at en manglende eller mangelfuld gennemførelse af et direktiv udgør et retsstridigt forhold, som påfører staten et ansvar, hvis også alle de øvrige betingelser herfor er opfyldt.
77.Jeg kommer herefter til betingelsen om, at den tilsidesatte EF-regel skal være en regel til beskyttelse af private. Denne betingelse må nødvendigvis vurderes på baggrund at de direktivforskrifter, som er omhandlet her i sagen, og som ikke er blevet korrekt gennemført. Allerede ud fra mere generelle betragtninger kan man dog vanskeligt forestille sig en situation, hvor en privat skulle kunne gøre gældende at have lidt tab på grund af en retsregels tilsidesættelse, hvis ikke denne retsregel har til formål at beskytte hans interesserDet er efter fællesskabsretten tilstrækkeligt, at skadelidte har en interesse, og ikke nogen betingelse, at han har subjektive rettigheder. Se herom, ud over de af Kommissionen nævnte domme i Vloeberghs- og Kampffmeyersagerne (jf. retsmøderapportens punkt 17), dilige R. Joliét: Le droit institutionnel des Communautés européennes — Le contentieux, Liège, 1981, s. 268, og M. Waelbroeck i J. Mégret: Le droit de la Communauté économique européenne, volume 10, bind 1, Bruxelles, 1983, s. 292.
. I øvrigt kan der ikke i den foreliggende sag være tvivl om, at de relevante bestemmelser i direktiv 80/987 vitterligt har til formål at beskytte privates interesser, nærmere betegnet arbejdstagernes interesser i det tilfælde, hvor arbejdsgiveren er blevet insolvent, således som det fremgår af selve direktivets titel og dets første betragtning.78.Hvad angår de formelle eller processuelle betingelser, er det dog, som anført i det foregående, reglerne i de enkelte medlemsstaters lovgivning, som skal følges. En sådan generel henvisning til national ret, som Domstolen foretog allerede i Russo-dommen, kan ganske vist undertiden føre til forskelle, f.eks. med hensyn til forældelse. Så længe der imidlertid ikke er vedtaget EF-regler på området, hvorved der er indført ensartede betingelser — og som i givet fald vil kunne vedtages i henhold til Traktatens artikel 100, 101 og 102 samt artikel 235Se herom, for så vidt angår sager om tilbagesøgning af nationale afgifter, der er opkrævet i strid med fællesskabsretten, domme af 16.12.1976 (sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989, præmis 5, og sag 45/76, Comet, Sml. s. 2043, præmis 14).
— må man finde sig i disse ulemper, ligesom det er tilfældet med de ulemper, som beror på, at procedurerne for tilbagesøgning af uretmæssigt opkrævede beløb er undergivet nationale retsregler. For at begrænse disse ulemper til et absolut og acceptabelt minimum bør der i øvrigt stilles de samme to betingelser for at anvende de formelle og processuelle regler i national ret, som Domstolen stiller i sin praksis til de materielle og formelle regler for tilbagebetaling af nationale afgifter, som er opkrævet uretmæssigt, nemlig at deikke må være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende nationale søgsmål, og at de ikke må udformes således, at de i praksis umuliggør hævdelse af rettigheder, som hjemles ved Fællesskabets retsorden (se præmis 12 i førnævnte dom i San Giorgio-sagen, Sml. 1983, s. 4595)Som dommer ved EF-Domstolen, F. A. Schockweiler, med rette har bemzrket i en for nyliį udgivet artikel (Le dommage cause par suite d'une violation au droit communautaire par l'autorité publique et sa réparation en droit luxembourgeois i Paiiaiiie luxembourgeoise, 1990, nr. 2, s. 35, se s. 40):
denne sidste bcungelse kunne uenkes at ville foranledige de medlemsstater, som måtte være berørt heraf, til at ændre eller justere deres regler om offentlige myndigheders erstatningsansvar.
.
79.Hvad angår tvisterne i hovedsagerne følger det af det anførte, at den italienske stat ifølge fællesskabsretten er forpligtet efter til efter nationale procedurebestemmelser at erstatte det tab, som private har lidt som følge af, at direktivet ikke er gennemført i italiensk ret.80.Det er herefter et spørgsmål, om der er nogen modstrid mellem denne konklusion og min antagelse om, at de i direktivet indeholdte bestemmelser vedrørende fastlæggelsen af arbejdstagernes rettigheder overlader medlemsstaterne et skøn, som indebærer, at de ikke er ubetingede og tilstrækkeligt præcise.Jeg mener ikke, at der består en sådan modstrid, da der under en erstatningssag ved de nationale domstole tilkommer disse et vist skøn, som de ikke har med hensyn til direktiver, der har direkte virkning. Såfremt det står klart under en retssag, at sagsøger henhører under den kategori af personer, som er beskyttet efter direktivet, vil de nationale domstole, i videst muligt omfang med støtte i direktivet, kunne fastsætte erstatningen ud fra et billighedsskøn (ex aequo et bono). De nationale domstole vil herved kunne tage hensyn til de valgmuligheder, som er indeholdt i direktivets artikel 3, og de undtagelsesbeføjelser, der findes efter artikel 4, og må på dette grundlag bestræbe sig på at fastsætte godtgørelsen til et efter deres skøn rimeligt beløb.
81.Denne afgørelse vil, hvad angår den foreliggende sag, blive lettere af, at den lovgivende magt i Italien i mellemtiden har tilkendegivet, hvilke valg der påtænkes truffet blandt de eksisterende muligheder efter direktivet. Under den mundtlige forhandling ved Domstolen erklærede den italienske regerings befuldmægtigede således, at der ved lov nr. 428 af 29. december 1990 (den såkaldte EF-lov 1990) blev givet den italienske regering beføjelse til, inden for det år, som følger efter året for lovens ikrafttrædelse, at udstede et lovdekret til fuldstændig gennemførelse af direktiv 80/987. Lovens artikel 48 indeholder de kriterier, den italienske regering skal følge. Så vidt jeg har forstået, skal den garantiinstitution, som det påhviler at effektuere forpligtelserne efter direktivet (og som udelukkende skal finansieres af arbejdsgiverne uden indgreb fra staten), efter denne bestemmelse indfri arbejdstagernes udækkede lønkrav for de sidste tre måneder af ansættelsesforholdet, som ligger inden for en periode på seks måneder forud for den dato, på hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtrådt.