I 

Johdanto

1.

M. GmbH on rajavastuuyhtiö, jolla on elintarvikkeiden vähittäismyyntiliikkeitä Itävallassa. Sen jälkeen kun covid‑19‑pandemia oli vaikuttanut kielteisesti sen asiakaskuntaan ja inflaatio oli lisännyt erityisesti energiakustannuksia, kyseinen yhtiö joutui talousvaikeuksiin ja päätti aloittaa tilanteen korjaamiseksi muutosprosessin, jonka se suunnitteli rahoittavansa osittain tavarantoimittajiensa avulla. Kyseinen yhtiö lähetti näin ollen samanaikaisesti 16 tavarantoimittajalleen sähköpostiviestin, jossa se selitti hankettaan, ja sen liitteenä proformalaskun, jossa mainittiin summa, joka oli suoritettava osallistumisesta tähän muutossuunnitelmaan. Bundeswettbewerbsbehörde (Itävallan liittovaltion kilpailuviranomainen, jäljempänä BWB) esitti toimivaltaisessa Itävallan tuomioistuimessa 16 tätä yhtiötä koskevaa vaatimusta, jotka koskivat sakon määräämistä sovellettavan kansallisen lainsäädännön perusteella.

2.

Tässä yhteydessä Oberlandesgericht Wien (Wienin osavaltion ylioikeus, Itävalta), jonka käsiteltävänä on neljä näistä maksuvaatimuksista, pohtii lähinnä yhtäältä, onko sen kansallinen lainsäädäntö unionin oikeuden mukainen, kun siinä sallitaan se, että useita kiellettyjä hyvän kauppatavan vastaisia käytäntöjä pidetään yhtenä kokonaisuutena pidettävänä rikkomisena, kun ne muodostavat yhden tekokokonaisuuden, ja että tästä käytäntöjen kokonaisuudesta määrätään yksi ainoa sakko, ja toisaalta, onko sakon enimmäismäärä, josta on säädetty seuraamuksena yhden tai useamman hyvän kauppatavan vastaisen käytännön muodostamasta rikkomisesta, unionin oikeuden mukainen.

3.

Nyt käsiteltävä asia tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden antaa ensi kertaa ratkaisu direktiivin (EU) 2019/633 ( 2 ) ja erityisesti sen 6 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkinnasta. kun siinä annetaan kansallisille valvontaviranomaisille toimivalta määrätä sakkoja ja muita yhtä tehokkaita seuraamuksia ja toteuttaa väliaikaisia toimenpiteitä, jotka kohdistuvat sääntöjen rikkojaan, tai panna oikeudenkäynti vireille tässä tarkoituksessa kansallisten sääntöjen ja menettelyjen mukaisesti. ( 3 ) Unionin tuomioistuimen on tarkemmin sanoen annettava merkittäviä täsmennyksiä yksityiskohtaisiin sääntöihin, joita sovelletaan kyseisessä direktiivissä kiellettyjä menettelytapoja koskeviin seuraamuksiin.

II 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

A 

Unionin oikeus

4.

Direktiivin 2019/633 johdanto-osan 1, 8, 9, 14, 34 ja 39 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:

5.

Tämän direktiivin 1 artiklan otsikkona on ”Kohde ja soveltamisala”, ja sen 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

6.

Kyseisen direktiivin 3 artiklan otsikkona on ”Hyvän kauppatavan vastaisten käytäntöjen kieltäminen”, ja sen 1 kohdan d alakohdassa säädetään seuraavaa:

7.

Saman direktiivin 6 artiklan otsikkona on ”Valvontaviranomaisten valtuudet”, ja sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

B 

Itävallan oikeus

8.

Direktiivi 2019/63 on saatettu osaksi Itävallan oikeutta lähituotannon ja kilpailunedellytysten parantamisesta annetulla liittovaltion lailla (Bundesgesetz zur Verbesserung der Nahversorgung und der Wettbewerbsbedingungen (Faire-Wettbewerbsbedingungen-Gesetz)), ( 4 ) sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna lähipalvelujen ja kilpailunedellytysten parantamisesta annetun liittovaltion lain muuttamisesta 31.12.2021 annetulla liittovaltion lailla (Bundesgesetz, mit dem das Bundesgesetz zur Verbesserung der Nahversorgung und der Wettbewerbsbedingungen geändert wird) (jäljempänä FWBF). ( 5 )

9.

Direktiivin 2019/633 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohta pannaan täytäntöön FWBG:n 5 c §:n 1 momentin ja liitteessä I olevan 4 kohdan säännöksillä samoin sanamuodoin.

10.

Direktiivin 2019/633 6 artikla pannaan täytäntöön FWBG:n 6 §:n 2 momentilla, jonka sanamuoto on seuraava:

III 

Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja menettely unionin tuomioistuimessa

11.

M. GmbH on rajavastuuyhtiö, joka harjoittaa elintarvikkeiden varastointia vähittäismyyntiä varten Itävallassa.

12.

Sen jälkeen kun covid‑19‑pandemiasta matkailulle aiheutuneet vaikutukset, joiden vuoksi tämä yhtiö menetti asiakkaita elintarvikkeiden vähittäismyynnin alalla ja kustannukset nousivat, olivat iskeneet kielteisesti sen taloudelliseen tilanteeseen, se aloitti täysimääräisen rakennemuutosprosessin. Se otti tätä tarkoitusta varten palvelukseensa ulkopuolisen konsulttiyrityksen, joka neuvoi sitä pyytämään taloudellista tukea tavarantoimittajiltaan, jotta se saisi osittaisen korvauksen tähän prosessiin liittyvistä korkeista kustannuksista.

13.

Kyseinen yhtiö esitteli 16.5.2023 tämän hankkeen järjestämällä verkossa tavarantoimittajien tapaamisen (”Supplier Day”), jonka yhteydessä se antoi tavarantoimittajilleen yleiskuvan ajankohtaisesta markkinatilanteesta ja siihen liittyvistä ongelmista sekä kärsimistään tappioista. Se esitteli muutosprosessinsa, jonka tavoitteena oli tuoteryhmien hallinnoinnin (”Category Management”) ammattimaistaminen ja sisäisten prosessien optimointi. Se selitti lisäksi investointitarpeensa tavarantoimittajilleen ja korosti tarvetta investoida ilmaston kannalta hyödyllisiin vedyntuotantoyksiköihin ja hiilineutraaliin rekkaparkkiin. Kyseinen yhtiö ilmoitti niille tässä yhteydessä, että se tarvitsi niiden tukea tällaisen hankkeen toteuttamiseen ja että jos ne olisivat valmiita antamaan sille tukensa, se ottaisi tämän huomioon.

14.

M. GmbH lähetti 17.5.2023 samanaikaisesti kaikille tavarantoimittajilleen jommankumman version saman sähköpostiviestin kahdesta eri versiosta sen mukaan, olivatko ne osallistuneet tapaamiseen vai eivät. Se pyysi kyseisessä sähköpostiviestissä niitä suorittamaan panoksenaan tietyn summan osallistuakseen sen suunnitteleman muutosprosessin rahoittamiseen. Sähköpostiviestien liitteenä oli erisuuruisille kiinteille summille laadittuja proformalaskuja. Sähköpostiviestien sisältö oli – lukuun ottamatta proformalaskun summaa ja eroa, joka liittyi siihen, osallistuiko kyseinen tavarantoimittaja tapaamiseen vai ei – sama kaikkien tavarantoimittajien osalta. Tämä yhtiö oli kuitenkin omasta aloitteestaan päättänyt lakkauttaa investointivaatimukseen liittyvän ohjelman, peruuttaa kyseisten sähköpostien liitteenä olleet proformalaskut ja palauttaa summat, joita jotkin tavarantoimittajat olivat jo maksaneet. Kaiken kaikkiaan vain kaksi tavarantoimittajaa 16:sta oli päättänyt noudattaa investointivaatimusta ja suorittaa näiden sähköpostiviestien liitteenä olevissa proformalaskuissa mainitut summat.

15.

BWB totesi, että M. GmbH oli ostajana pyytänyt 16 tavarantoimittajaltaan maksua, joka ei liittynyt maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden myyntiin. Tämä viranomainen katsoi, että jokainen näistä maksuvaatimuksista muodosti erillisen rikkomisen, joka kohdistui FWBG:n 5 c §:n 1 momentin ja sen liitteessä I olevan 4 kohdan säännöksiin, yhdessä luettuina, joilla oli saatettu direktiivin 2019/633 3 artiklan 1 kohdan d alakohta osaksi Itävallan oikeutta. Se esitti näin ollen 10.11.2023 toimivaltaisessa Itävallan tuomioistuimessa M. GmbH:ta vastaan 16 vaatimusta, joiden mukaan sille piti määrätä kohtuullinen sakko FWBG:n 6 §:n 2 momentin nojalla. ( 6 )

16.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa tässä yhteydessä, että FWBG:n 6 §:n 2 momentissa säädetään luonteeltaan rikosoikeudellisesta seuraamuksesta. Itävallan rikosoikeudellisen oikeuskirjallisuuden mukaan menettelytapaa, josta M. GmbH:ta moititaan, olisi pidettävä yhtenä kokonaisuutena pidettävänä rikkomisena sillä perusteella, että se edustaa rikkomisen muodostavaa oikeudellista toimintakokonaisuutta (”tatbestandliche Handlungseinheit”). Tämä tuomioistuin toteaa näin ollen, että vaikka moititut teot koskevat suhteita 16:een eri tavarantoimittajaan, olisi määrättävä yksi ainoa enintään 500 000 euron suuruinen sakko, kuten tämän lain 6 §:n 2 momentissa säädetään.

17.

Kyseinen tuomioistuin ilmaisee kuitenkin epäilyksensä siitä, mahdollistaisiko tämä lopputulos direktiivin 2019/633 tavoitteen saavuttamisen eli sen, että tasapainotettaisiin tietyssä määrin uudelleen maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden ostajien ja tavarantoimittajien neuvotteluvoimaa hankintaketjussa, mikä voidaan toteuttaa sen mielestä vain ostajan ja tavarantoimittajan välisen henkilökohtaisen suhteen tasolla. Mikäli ilmenisi, että luonnehtiminen yhtenä kokonaisuutena pidettäväksi rikkomiseksi ei ole tämän direktiivin mukaista. kyseinen tuomioistuin pohtii, onko kyseinen direktiivi esteenä sille, että määrätään erillisiä sakkoja kustakin todetusta rikkomisesta seuraamusten kumulaatioperiaatteen mukaisesti.

18.

Näissä olosuhteissa Oberlandesgericht Wien (Wienin osavaltion ylioikeus) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

19.

BWB, M. GmbH, Itävallan hallitus sekä Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle.

IV 

Arviointi

20.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kahdella ennakkoratkaisukysymyksellään, jotka on syytä käsitellä yhdessä, lähinnä sitä, onko direktiivin 2019/633 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa ja toisessa alakohdassa säädetty tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia koskeva vaatimus esteenä kansalliselle säännöstölle tai oikeuskäytännölle, jonka mukaan hyvän kauppatavan vastaista käytäntöä, jonka ostaja toteuttaa samanaikaisesti eri tavarantoimittajia kohtaan, pidettävä yhtenä kokonaisuutena pidettävänä rikkomisena, jolloin tällaisessa tapauksessa voidaan määrätä yksi ainoa sakko, jonka enimmäismäärä on 500 000 euroa (ensimmäisen kysymyksen a ja b kohta). Mikäli tähän vastataan myöntävästi, kyseinen tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 2019/633 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohtaa tulkittava siten, että kustakin todetusta rikkomisesta voidaan määrätä erillinen sakko 500 000 euron enimmäismäärään saakka (toinen kysymys).

21.

Ennen kuin tarkastelen näitä kysymyksiä, on huomautettava, että kyseinen tuomioistuin tuo niissä todellisuudessa esiin kaksi eri ongelmaa, jotka liittyvät kansallisen lainsäädännön yhteensopivuuteen unionin oikeuden kanssa, kun siinä määrätään yhtäältä (ja tietyin edellytyksin), että useita hyvän kauppatavan vastaisia käytäntöjä on luonnehdittava yhdessä yhtenä kokonaisuutena pidettäväksi rikkomiseksi, ja toisaalta vahvistetaan rikkomisesta, jonka muodostaa yksi tai useampi hyvän kauppatavan vastainen käytäntö, seuraamukseksi määrättävän sakon enimmäismäärä.

22.

Ennen näihin kahteen ongelmaan liittyvän asiakysymyksen tutkimista on mielestäni hyödyllistä esittää muutamia täsmennyksiä direktiivin 2019/633 soveltamisalasta sekä säännöksistä, jotka kansallinen tuomioistuin on maininnut unionin tuomioistuimelle osoittamissaan ennakkoratkaisukysymyksissä.

A 

Alustavia huomioita

23.

Muistutettakoon aluksi, että direktiivi 2019/633 kuuluu vähimmäistason yhdenmukaistamisen yhteyteen ja että sillä pyritään ottamaan käyttöön unionin suojelun vähimmäistaso sellaisia hyvän kauppatavan vastaisia käytäntöjä vastaan, jotka vaikuttavat todennäköisesti kielteisesti maatalousväestön elintasoon. ( 7 )

24.

Tällä direktiivillä vahvistetaan siis vain vähimmäistason säännöt, jotka koskevat hyvän kauppatavan vastaisia käytäntöjä koskevien kieltojen täytäntöönpanon valvontaa, ( 8 ) ja jätetään lisäksi jäsenvaltioille merkittävää harkintavaltaa sen soveltamisessa erityisesti siltä osin kuin kyseessä on kansallisten täytäntöönpanojärjestelyjen suunnittelu ( 9 ) sekä seuraamuksiin liittyvät yksityiskohtaiset säännöt, ( 10 ) jotta saavutetaan kyseisen direktiivin tavoite vähentää sellaisten hyvän kauppatavan vastaisten käytäntöjen esiintymistä, jotka vaikuttavat kielteisesti maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden toimittajiin. ( 11 ) Tätä harkintavaltaa rajoittaa kuitenkin se, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että käyttöön otetuilla kansallisilla toimenpiteillä taataan kyseisen direktiivin täysi tehokkuus, sellaisena kuin se on pantu täytäntöön niiden kansallisessa oikeusjärjestyksessä.

25.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kahden ennakkoratkaisukysymyksensä yhteydessä mainitsemista säännöksistä on mielestäni tarkemmin sanoen asianmukaista muistuttaa, että direktiivin 2019/633 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa vahvistetaan, että kansallisilla valvontaviranomaisilla on oltava toimivalta määrätä tämän direktiivin 3 artiklan 1 kohdan rikkojalle sakkoja ja muita yhtä tehokkaita seuraamuksia sekä välitoimia tai käynnistää menettely tässä tarkoituksessa kansallisten sääntöjen ja menettelyjen mukaisesti. Siltä osin kuin kyseessä ovat erityisesti kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa tarkoitetut seuraamukset, kyseisen artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että niiden on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, ja niissä on otettava huomioon rikkomisen luonne, kesto, toistuvuus ja vakavuus.

26.

Kun nämä alustavat huomautukset on esitetty, on seuraavaksi tutkittava yksityiskohtaisesti ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät kaksi kysymystä.

B 

Useiden hyvän kauppatavan vastaisten käytäntöjen luonnehtiminen yhtenä kokonaisuutena pidettäväksi rikkomiseksi tai eri rikkomisiksi

27.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksensä ensimmäisessä osassa (ensimmäisen kysymyksen a kohta) lähinnä, sopiiko kansallinen säännöstö, jossa säädetään yhden ainoan seuraamuksen määräämisestä, kun kyseessä ovat samanaikaiset hyvän kauppatavan vastaiset käytännöt, joita toteutetaan useita tavarantoimittajia vastaan direktiivin 2019/633 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn kiellon vastaisesti, yhteen kyseisen direktiivin kanssa.

28.

Aluksi on mielestäni hyödyllistä korostaa, että tässä tapauksessa on kiistatonta, että pääasian kohteena oleva käytäntö kuuluu direktiivin 2019/633 soveltamisalaan, koska se vastaa yhtä kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa mainituista kielletyistä hyvän kauppatavan vastaisista käytännöistä ja erityisesti käytäntöä, josta säädetään kyseisen säännöksen d alakohdassa, jonka mukaan ostajaa kielletään vaatimasta tavarantoimittajalta maksuja, jotka ”eivät liity tavarantoimittajan maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden myyntiin;”.

29.

Täsmennettäköön, että direktiivin 2019/633 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan säännöksessä ei mainita mitään siitä, miten pitäisi luonnehtia hyvän kauppatavan vastaista käytäntöä, joka perustuu jonkin direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetyn kiellon piiriin kuuluviin samanaikaisiin menettelytapoihin, ja millainen seuraamus kansallisen lainsäädännön nojalla pitäisi määrätä. Kun direktiivin 2019/633 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että valvontaviranomaisella on toimivalta määrätä sakkoja ja muita yhtä tehokkaita seuraamuksia tai käynnistää menettelyt tässä tarkoituksessa, saman direktiivin 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa puolestaan täsmennetään vain, että näiden seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, ja niissä on otettava huomioon rikkomisen luonne, kesto, toistuvuus ja vakavuus. On kuitenkin todettava, että tässä viimeksi mainitussa säännöksessä, joka koskee pääasiallisesti yksityiskohtaisia sääntöjä, joiden mukaisesti vahvistetaan todetun rikkomisen perusteella määrättävä seuraamus, ei esitetä mitään konkreettisia tietoja tämän rikkomisen toteamista edeltäneestä vaiheesta.

30.

Tästä seuraa, että säännökset, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on yksilöinyt ensimmäisen kysymyksensä yhteydessä, eivät ole lähtökohtaisesti esteenä sille, että rikkomisia, jotka on tehty samaan aikaan ja jotka kuuluvat direktiivin 2019/633 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohdan täytäntöönpanosta annetun kansallisen säännöksen soveltamisalaan, luonnehditaan yhtenä kokonaisuutena pidettäväksi rikkomiseksi, kunhan noudatetaan kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa vahvistettua vaatimusta, jonka mukaan määrättään seuraamuksen on oltava tehokas, oikeasuhteinen ja varoittava. ( 12 )

31.

Lisäksi on todettava, että toisin kuin pääasian asianosaiset väittävät, direktiiviä tai mitään muutakaan unionin oikeussääntöä tai oikeusperiaatetta ei voitaisi tulkita siten, että ne velvoittaisivat ensi arviolta luonnehtimaan pääasian kohteena olevaa rikkomista yhtenä kokonaisuutena pidettäväksi rikkomiseksi (tai estäisivät sen) tai mahdolliseen seuraamusten kumulaatioon ja siten niiden luonnehtimiseen erillisiksi rikkomisiksi.

32.

On siis ensinnäkin hylättävä M. GmbH:n esittämät perustelut, joiden mukaan unionin oikeus olisi esteenä seuraamusten kumulaatiolle ja edellyttäisi yhden ainoan seuraamuksen määräämistä sekä käsitteen ”yhtenä kokonaisuutena pidettävä jatkettu rikkominen” soveltamisen perusteella että ne bis in idem ‑periaatteen perusteella.

33.

Korostan yhtäältä, että ”yhtenä kokonaisuutena pidettävän jatketun rikkomisen” käsite on ennen kaikkea prosessuaalinen keino, joka liittyy asian selvittämiseen ja jonka tarkoituksena on helpottaa tiettyjen menettelytapojen lukemista sellaisten yritysten syyksi, joiden epäillään rikkoneen kilpailuoikeuden sääntöjä. Kuten unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, SEUT 101 artiklan ja SEUT 102 artiklan rikkominen voi johtua paitsi yksittäisestä toimenpiteestä myös useista toimenpiteistä tai jatkuvasta käyttäytymisestä, vaikka yksi tai useampi osa tästä useiden toimenpiteiden sarjasta tai tästä jatkuvasta käyttäytymisestä voisi sellaisenaankin ja erikseen tarkasteltuna merkitä kyseisen määräyksen rikkomista. ( 13 ) Kun eri toimenpiteet kuuluvat ”kokonaissuunnitelmaan”, koska niiden yhteisenä tavoitteena on kilpailun vääristäminen yhteismarkkinoiden sisällä, komissiolla (ja kansallisilla kilpailuviranomaisilla) on siis oikeus kohdistaa vastuu näistä toimenpiteistä sen mukaan, miten yritykset ovat osallistuneet kilpailusääntöjen rikkomiseen kokonaisuutena arvioiden. ( 14 )

34.

Täsmennettäköön niin ikään, että direktiivin 2019/633 oikeudellisina perustoina ovat SEUT 43 artiklan 2 kohta sekä SEUT 39 artiklan 1 kohta, jotka koskevat yhteistä maatalouspolitiikkaa, eivätkä EUT-sopimuksen kilpailuoikeutta koskevat määräykset.

35.

Toisaalta M. GmbH vetoaa ne bis in idem ‑periaatteeseen kiistääkseen oikeuden määrätä useita päällekkäisiä seuraamuksia, mutta mielestäni myös tämä perustelu voidaan vaikeuksitta hylätä, koska tämän periaatteen soveltamisedellytykset eivät täyty tässä tapauksessa.

36.

Muistutettakoon tässä yhteydessä, että Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 50 artiklaan liittyvästä unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että ne bis in idem ‑periaate kieltää sekä syytteiden että rikosoikeudellisten seuraamusten päällekkäisyyden samasta teosta samalle henkilölle. ( 15 ) Koska idem-edellytys tarkoittaa siis sitä, että kyse on oltava samoista aineellisista tosiseikoista, –kyseistä periaatetta ei ole tarkoitus soveltaa, jos kyseiset tosiseikat eivät ole samoja vaan ainoastaan samankaltaisia. ( 16 ) Arvioitaessa sitä, onko kyseessä sama rikkominen, merkityksellinen kriteeri on aineellisten tosiseikkojen samuus, ymmärrettynä joukkona konkreettisia ja toisiinsa erottamattomasti liittyviä olosuhteita, jotka ovat johtaneet kyseisen henkilön lopulliseen vapauttamiseen tai tuomitsemiseen. ( 17 ) Tässä tapauksessa vaikuttaisi siltä, että edellytys ”idem” ei täyttyisi, koska välipäätöksestä ilmenee, että tosiseikat, joiden vuoksi BWB on pannut menettelyn vireille, eivät ole samoja. ( 18 ) Se, että riidanalaisia käytäntöjä voitaisiin kansallisen oikeuden perusteella luonnehtia yhtenä kokonaisuutena pidettäväksi rikkomiseksi, ei muuta millään tavoin sitä, että kyseessä ovat tässä tapauksessa aineelliset tosiseikat, jotka eivät vaikuta samoilta, eikä tämä voi missään tapauksessa riittää varmistamaan, että olisi olemassa joukko konkreettisia ja toisiinsa erottamattomasti liittyviä olosuhteita, jotka kuuluisivat siten käsitteen ”samat teot” piiriin. ( 19 )

37.

Toiseksi pitäisi hylätä myös BWB:n esittämä perustelu, jonka mukaan siitä syystä, että direktiivissä 2019/633 keskitytään ostajien ja tavarantoimittajien välisten henkilökohtaisten suhteiden suojeluun, jokaista tämän direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetyn kiellon piiriin kuuluvaa menettelytapaa pitäisi arvioida erikseen ja yksilöllisesti, joten yksi ainoa luonnehtiminen pitäisi sulkea pois viran puolesta. Vaikka tietyissä kyseisen direktiivin säännöksissä, ( 20 ) mukaan lukien sen 1 artikla, jossa määritellään sen soveltamisala, ( 21 ) tosin mainitaan ostajien ja tavarantoimittajien väliset suhteet, näistä säännöksistä ei voida kuitenkaan päätellä, että jäsenvaltioilla olisi minkäänlaista velvollisuutta luonnehtia jokaista kiellettyä menettelytapaa erikseen itsenäiseksi rikkomiseksi. Riippumatta siitä, että useiden kiellettyjen menettelytapojen yhteinen luonnehdinta ei lähtökohtaisesti heikentäisi niitä koskevaa kieltoa, ( 22 ) huomautan, että tämän direktiivin tavoite on laajempi kuin pelkästään ostajien ja tavarantoimittajien välisten henkilökohtaisten suhteiden suojelu, koska sillä pyritään yleisemmin suojelemaan maatalousväestöä kokonaisuutena, kuten myös direktiivin 2019/633 oikeusperustat osoittavat. ( 23 )

38.

Koska direktiivissä 2019/633 kiellettyjen hyvän kauppatavan vastaisten käytäntöjen oikeudellista luonnehdintaa kansallisessa oikeudessa koskevaan ongelmaan ei sovelleta unionin oikeutta, jäsenvaltiot voivat edellä mainitun tarkastelun perusteella edelleen, kun kyseessä on tämän direktiivin 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla kielletty ostajan kaupallinen käytäntö, joka on toteutettu samassa harkitussa aikomuksessa ja samanaikaisesti useita tavarantoimittajia kohtaan, vapaasti joko antaa kansallisille valvontaviranomaisille toimivallan todeta yhtenä kokonaisuutena pidettävä rikkominen ja siten määrätä yksi ainoa seuraamus tai antaa niille toimivallan todeta useiden rikkomusten olemassaolo ja siten määrätä useita seuraamuksia, kuitenkin sillä edellytyksellä, että säädetyt seuraamukset ovat molemmissa tapauksissa ”tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, ja niissä on otettava huomioon rikkomisen luonne, kesto, toistuvuus ja vakavuus”, kuten edellytetään kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa.

C 

Sellaisen sakon enimmäismäärä, jolla määrätään seuraamus yhdestä tai useammasta hyvän kauppatavan vastaisesta käytännöstä kokonaisuutena

39.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksensä toisessa osassa (ensimmäisen kysymyksen b kohta) lähinnä, onko siinä tapauksessa, että kyseessä on useiden direktiivin 2019/633 3 artiklassa säädettyjen kieltojen piiriin kuuluvien menettelytapojen luonnehdinta yhdessä yhtenä kokonaisuutena pidettäväksi rikkomiseksi, sen 6 artiklan 1 kohdan toinen alakohta esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa vahvistetaan 500 000 euron enimmäismäärä tällaisesta rikkomisesta määrättäväksi seuraamukseksi. Mikäli ilmenisi, että luonnehtiminen yhtenä kokonaisuutena pidettäväksi rikkomiseksi ei ole tämän direktiivin mukaista, kyseinen tuomioistuin pohtii, onko tämä direktiivi esteenä sille, että määrätään useita sakkoja siten, että enimmäismäärä on 500 000 euroa kustakin todetusta rikkomisesta (toinen kysymys).

40.

Täsmennän heti aluksi, että tämä ongelma ei koske suoraan sitä, onko Itävallan oikeudessa säädetyn sakon määrä riittävä, jotta taataan direktiivin 2019/633 tehokas soveltaminen, vaan pikemminkin vaikutusta, joka voisi aiheutua siitä, että Itävallan oikeudessa säädetään sakon enimmäismäärästä, jäsenvaltioiden velvollisuuteen ottaa käyttöön seuraamusjärjestelmä, joka on tämän direktiivin vaatimusten mukainen. Tämän ensimmäisen kysymyksen toisen osan ytimessä ei näet ole luonnehtiminen yhtenä kokonaisuutena pidettäväksi rikkomiseksi eikä seuraamuksen enimmäismäärä sellaisenaan ( 24 ) ja kukin erikseen arvioituna, vaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii pikemminkin näiden kahden kansalliseen oikeuteen liittyvän seikan yhteisvaikutusta, joka herättää kyseisessä tuomioistuimessa epäilyjä sen yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa. Tämä tuomioistuin pyytää siten unionin tuomioistuinta täsmentämään, onko tällainen enimmäismäärä nyt käsiteltävään asiaan liittyvien kaltaisissa olosuhteissa kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan säännösten mukainen, ja erityisesti, onko se edellytetyllä tavalla tehokkuutta ja varoittavuutta koskevien vaatimusten mukainen.

41.

Huomautan tässä asiayhteydessä, että samalla tavoin kuin rikkomisen luonnehdintaan, jota tutkittiin tämän ratkaisuehdotuksen 29–38 kohdassa, liittyvässä asiayhteydessä sekä kyseisen direktiivin säännöksistä että siinä tavoiteltavan vähimmäistason yhdenmukaistamista koskevasta yleisestä logiikasta ilmenee, että jäsenvaltiot voivat lähtökohtaisesti vapaasti vahvistaa enimmäisrajoituksen, joka koskee kielletyistä menettelytavoista määrättäviä sakkoja. ( 25 ) Vaikka näet direktiivin 2019/633 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot ovat velvollisia ottamaan käyttöön seuraamuksia hyvän kauppatavan vastaisista käytännöistä, esimerkiksi sakkojen muodossa, tässä säännöksessä ei täsmennetä millään tavoin näiden sakkojen määrää eikä myöskään niiden mahdollista enimmäismäärää.

42.

Todettakoon lisäksi, että tässä samassa säännöksessä tunnustetaan jäsenvaltioille laaja harkintavalta jättämällä niiden tehtäväksi määritellä kansallisessa lainsäädännössään konkreettiset yksityiskohtaiset säännöt, jotka koskevat seuraamusten määräämistä hyvän kauppatavan vastaisista käytännöistä, kuten osoittaa nimenomainen viittaus kansallisiin oikeussääntöihin ja menettelyihin tämän direktiivin 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa. On kuitenkin tärkeää korostaa, että harkintavaltaa, jota jäsenvaltioilla on käytettävissään, rajaa niiden velvollisuus varmistaa, että kansallisessa lainsäädännössä säädetyt seuraamukset ovat kyseisen direktiivin soveltamisen yhteydessä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, ja niissä on otettava huomioon rikkomisen luonne, kesto, toistuvuus ja vakavuus.

43.

Kuten unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, silloin, kun unionin lainsäädäntöä ei ole yhdenmukaistettu niiden seuraamusten osalta, joita sovelletaan unionin lainsäädännössä vahvistetussa järjestelmässä säädettyjen edellytysten noudattamatta jättämisen vuoksi, jäsenvaltiot ovat toimivaltaisia valitsemaan niistä asianmukaisilta vaikuttavat seuraamukset, kuitenkin sillä edellytyksellä, että ne noudattavat unionin oikeutta käyttäessään toimivaltaansa. ( 26 ) Vaikka seuraamukset, joita jäsenvaltiot panevat täytäntöön estääkseen hyvän kauppatavan vastaisiin käytäntöihin liittyvien sääntöjen rikkomiset, kuuluvat niiden menettelyllisen ja institutionaalisen itsehallinnon piiriin, sitä rajoittavat näin ollen kuitenkin paitsi vastaavuusperiaate, jonka soveltaminen ei ole kyseessä tässä tapauksessa, myös tehokkuusperiaate, joka edellyttää, että nämä seuraamukset ovat tehokkaita ja varoittavia, sekä suhteellisuusperiaate, jonka mukaan kansallisessa lainsäädännössä säädetyissä seuraamuksissa ei saa mennä pidemmälle kuin on tarpeen niiden tavoitteiden saavuttamiseksi, joihin tässä lainsäädännössä laillisesti pyritään, ja jonka mukaan ne eivät saa myöskään olla suhteettomia näihin tavoitteisiin nähden. ( 27 )

44.

Haluaisin tässä yhteydessä lisätä, että koska yksinomaan kansalliset tuomioistuimet ovat toimivaltaisia tulkitsemaan ja soveltamaan kansallista oikeutta, niiden tehtävänä on selvittää, ovatko kyseiset seuraamukset tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, kun otetaan kaikki asiaan liittyvät olosuhteet huomioon. Unionin tuomioistuin voi kuitenkin ennakkoratkaisupyyntöä käsitellessään tehdä täsmennyksiä ohjatakseen näiden tuomioistuinten arviointia. ( 28 ) On todettava, että unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus tulkita unionin oikeudellisia instrumentteja, jotka sisältävät direktiivin 2019/633 tavoin tehokkaiden, oikeasuhteisten ja varoittavien seuraamusten vaatimuksen ( 29 ) ja tarjoavat siten tiettyjä lähtökohtia, jotka voivat osoittautua hyödyllisiksi nyt käsiteltävän asian yhteydessä.

45.

Huomautettakoon ensinnäkin, että vaatimusta, jolla pyritään varmistamaan, että seuraamukset ovat tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varoittavia, arvioidaan yleensä tavoitellun päämäärän perusteella. ( 30 ) Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 24 kohdassa muistutetaan, tässä tapauksessa direktiivin 2019/633 tavoitteena on vähentää sellaisten hyvän kauppatavan vastaisten käytäntöjen esiintymistä, joita toteutetaan maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden toimittajien vahingoksi, koska näillä käytännöillä saattaa olla kielteisiä vaikutuksia maatalousväestön elintasoon.

46.

Toiseksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että seuraamusten on ankaruudeltaan vastattava niillä rangaistavien rikkomisten vakavuutta ja niillä on erityisesti varmistettava todellinen varoittava vaikutus yleistä suhteellisuusperiaatetta kuitenkin noudattaen. ( 31 ) Unionin tuomioistuin on siten katsonut, että vaikka sakko voi toki olla varoittava seuraamus, sen määrän vähäisyys voi kuitenkin tehdä tästä seuraamuksesta riittämättömän ( 32 ) tai päinvastoin tehdä siitä suhteettoman, jos langetetun seuraamuksen määrä on liian suuri. ( 33 ) Unionin tuomioistuin on niin ikään todennut, että tehokkaina ja varoittavina voidaan pitää seuraamuksia, joissa otetaan huomioon kuluttajalle aiheutetun vahingon merkittävyys ( 34 ) ja joilla evätään sääntöjen rikkojilta taloudelliset edut, joita rikkomisista, joihin ne ovat syyllistyneet, koituu, ( 35 ) jolloin ne ehkäisevät tehokkaasti muita samanlaatuisia rikkomisia. ( 36 ).

47.

Siltä osin kuin kyseessä seuraamusten ja todettujen rikkomisten vakavuuden vastaavuus, on lisäksi todettava, että jos kansallisessa säännöstössä säädetään päällekkäisistä rikosoikeudellisista seuraamuksista, kuten varallisuusrangaistuksen ja vapausrangaistuksen yhdistelmästä, toimivaltaisilla viranomaisilla on velvollisuus varmistua siitä, että määrättyjen seuraamusten kokonaisuuden ankaruus ei ylitä todetun rikkomisen vakavuutta, sillä muussa tapauksessa asiassa loukattaisiin suhteellisuusperiaatetta. ( 37 )

48.

Kolmanneksi perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohdassa vahvistettu suhteellisuus velvoittaa jäsenvaltioita paitsi rikkomisen tunnusmerkistön määrittämisessä myös sakkojen ankaruutta koskevien sääntöjen määrittämisessä ja niiden seikkojen arvioinnissa, jotka voivat vaikuttaa sakkojen suuruuden määräämiseen. ( 38 ) Tämä periaate edellyttää lisäksi, että seuraamuksen määrittämisessä ja sakon määrän vahvistamisessa otetaan huomioon kunkin yksittäistapauksen olosuhteet. ( 39 )

49.

Neljänneksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että jotta varmistettaisiin seuraamusten tehokkuus, oikeasuhteisuus ja varoittavuus, paitsi kansallisella lainsäätäjällä, myös kansallisilla tuomioistuimilla on oltava käytettävissään käsiteltävänään olevan riidan kohteen määrittämissä rajoissa harkintavaltaa, jonka perusteella ne voivat valita tapauksen olosuhteiden mukaan toimenpiteen, joka on oikeassa suhteessa todetun velvoitteen laiminlyönnin vakavuuteen. ( 40 ) Kansallisten tuomioistuinten on siis tarkasteltava seuraamusten tehokkuutta, oikeasuhteisuutta ja varoittavuutta siten, että ne ottavat SEUT 288 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti huomioon otetaan paitsi säännöksen, joka kansallisessa lainsäädännössä on annettu nimenomaisesti kyseisen direktiivin täytäntöönpanemiseksi, myös kaikki kansallisen oikeuden säännöt, ja niitä on tulkittava mahdollisimman pitkälle kyseisen direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti. ( 41 )

50.

Kun nämä oikeuskäytäntöön perustuvat täsmennykset on esitetty, on todettava, että mikään edellä mainituista asioista ei koske suoraan tilannetta, joka on nyt käsiteltävän asian kohteena, koska ne koskivat pääasiallisesti yksityiskohtaisia sääntöjä, joiden mukaisesti määrättävä sakko vahvistetaan, eivätkä sitä edeltävää vaihetta, jossa rikkominen todetaan ja sitä luonnehditaan kansallisessa oikeudessa. ( 42 )

51.

Tämän perusteella katson, että direktiivin 2019/633 tehokas soveltaminen ei voi rajoittua pelkästään kansallisessa oikeudessa säädetyn seuraamuksen laadun arvioimiseen eikä tiettyihin tämän seuraamuksen vahvistamista koskeviin seikkoihin tai yksityiskohtaisiin sääntöihin, kuten määrätyn sakon suuruuteen, vaan lisäksi edellytetään, että otetaan huomioon kaikki muut seikat, jotka saattavat heikentää vaatimusta, jonka mukaan on säädettävä tämän direktiivin 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetuista tehokkaista, oikeasuhteisista ja varoittavista seuraamuksista, ja vaikuttaa siten tämän direktiivin tavoitteiden saavuttamiseen. Tilanne on tällainen erityisesti silloin kun, kuten tässä tapauksessa, rikkomisen luonnehdinnasta kansallisessa oikeudessa saattaa aiheutua seurauksia määrättävän seuraamuksen (enimmäis)määrään, joka on tämän ratkaisuehdotuksen 46 kohdassa mainitun unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yksi seikoista, jotka on otettava huomioon seuraamusten asianmukaisuuden arvioinnissa.

52.

Vaikka tässä tapauksessa useiden rahamääräisten seuraamusten kumulaatioon liittyy se riski, että sakkojen kokonaisuus tai määrättyjen sakkojen kokonaismäärä ylittää todetun rikkomisen vakavuuden, jolloin loukattaisiin suhteellisuusperiaatetta, ( 43 ) useiden direktiivin 2019/633 3 artiklassa säädettyjen kieltojen piiriin kuuluvien menettelytapojen luonnehdinta yhtenä kokonaisuutena pidettäväksi rikkomiseksi saattaisi vastakohtaispäätelmänä johtaa tietyissä tapauksissa siihen, että määrätään seuraamus, jota ei sakon enimmäismäärän vuoksi (ja sen vuoksi, että kansalliset viranomaiset eivät voi ylittää tätä määrää), voida pitää riittävän tehokkaana ja varoittavana. ( 44 )

53.

Vaikka direktiivissä 2019/633 ei siis suljeta pois jäsenvaltion mahdollisuutta luonnehtia menettelytapaa, jolla rikotaan useaan kertaan tämän direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädettyjä kieltoja, yhtenä kokonaisuutena pidettäväksi rikkomiseksi ja täten määrätä yksi ainoa seuraamus kyseessä olevista erilaisista hyvän tavan vastaisista käytännöistä, tämä mahdollisuus ei kuitenkaan vapauta kansallisia valvontaviranomaisia velvollisuudestaan varmistua siitä, että määrätty seuraamus on tehokas, oikeasuhteinen ja varoittava, ja että siinä otetaan huomioon rikkomisen laatu, kesto, toistuvuus ja vakavuus. On näin ollen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä suorittaa kokonaisarviointi kyseisen direktiivin täytäntöönpanoa koskevasta kansallisesta toimenpiteestä ja määrätystä seuraamuksesta ja ottaa huomioon kaikki asiaan vaikuttavat osatekijät, mukaan lukien tapauskohtaiset olosuhteet, varmistaakseen, että kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa seuraamusten osalta säädettyjä vaatimuksia on noudatettu.

54.

Edellä esitetyn perusteella katson, että direktiivin 2019/633 6 artiklan 1 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, että kun kyseessä on ostajan kaupallinen käytäntö, joka on kielletty direktiivin 2019/633 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla ja joka on toteutettu samassa harkitussa aikomuksessa ja samanaikaisesti useita tavarantoimittajia kohtaan, jäsenvaltiot voivat vapaasti joko antaa kansallisille valvontaviranomaisille toimivallan todeta yhtenä kokonaisuutena pidettävä rikkominen ja määrätä siten yksi ainoa seuraamus tai antaa niille toimivallan todeta useiden rikkomisten olemassaolo ja määrätä siten useita seuraamuksia sillä edellytyksellä, että kansallisessa säännöstössä varmistetaan tämän direktiivin 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan ja toisen alakohdan säännösten mukaisesti, yhdessä luettuina, että määrättävä seuraamus on tehokas, oikeasuhteinen ja varoittava ja että siinä otetaan huomioon rikkomisen luonne, kesto, toistuvuus ja vakavuus.

V 

Ratkaisuehdotus

55.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Oberlandesgericht Wienin (Wienin osavaltion ylioikeus, Itävalta) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: