25.4.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 124/1

1.

W czerwcu 2013 r. państwa członkowskie podpisały umowę wewnętrzną ustanawiającą jedenasty Europejski Fundusz Rozwoju (11. EFR). Umowa wewnętrzna wejdzie w życie po jej ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie. Proces ten zakończy się prawdopodobnie w 2014 r.

2.

W celu zapewnienia dostępności środków finansowych w okresie między styczniem 2014 r. a momentem wejścia w życie umowy wewnętrznej w sprawie 11. EFR Rada ustanowiła środki przejściowe („instrument pomostowy”), które będą finansowane ze środków poprzednich EFR i rozliczone w ramach 11. EFR.

3.

Przepisy finansowe mające zastosowanie do 11. EFR nie mogą zostać przyjęte przez Radę przed wejściem w życie umowy wewnętrznej w sprawie 11. EFR. Z tego względu Komisja proponuje, aby rozporządzenie Rady w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do 10. EFR zmieniono w taki sposób, by przepisy finansowe mające zastosowanie do 11. EFR miały również zastosowanie do instrumentu pomostowego.

4.

Do Trybunału zwrócono się z prośbą o wydanie opinii w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do jedenastego Europejskiego Funduszu Rozwoju. Opinię opublikowano w grudniu 2013 r. (opinia nr 3/2013).

5.

Trybunał z zadowoleniem przyjmuje fakt, że w obecnym wniosku uwzględniono szereg uwag sformułowanych w opinii nr 3/2013 w sprawie przepisów finansowych mających zastosowanie do 11. EFR, a w szczególności następujące zagadnienia:

6.

W swojej opinii nr 3/2013 Trybunał sformułował inne uwagi, które nadal mają zastosowanie i zostały opisane poniżej (zob. pkt 7–20).

7.

Wniosek zawiera wiele odniesień do ogólnego rozporządzenia finansowego (15), wskazujących, które artykuły tego rozporządzenia mają zastosowanie. W wielu miejscach we wniosku dodano jednak dalsze przepisy lub odniesienia do przepisów w ogólnym rozporządzeniu finansowym, które nie mają zastosowania. Niektóre przepisy ogólnego rozporządzenia finansowego nie mają zastosowania bezpośrednio, lecz mutatis mutandis, a znaczenie niektórych terminów należy rozumieć w inny sposób niż ten, w którym mają one zastosowanie w ogólnym rozporządzeniu finansowym (zob. wykaz w art. 2 ust. 4 wniosku).

8.

W rezultacie projekt rozporządzenia finansowego nie jest zbyt czytelny. Nie jest to dokument autonomiczny. Zrozumienie go nie jest możliwe bez odniesienia się do ogólnego rozporządzenia finansowego i zasad jego stosowania. Ta złożoność prowadzi do znacznego ryzyka braku pewności prawnej. Zarządzający, beneficjenci i kontrolerzy będą mieli trudności w stosowaniu tego dokumentu w obecnej formie. Istnieje zatem istotne ryzyko, że przepisy tego rozporządzenia mogą być niewłaściwie interpretowane i że mogą wystąpić błędy.

9.

Trybunał z ubolewaniem stwierdza, że Komisja nie sporządziła przejrzystego, autonomicznego projektu rozporządzenia, które byłoby w najwyższym stopniu klarowne dla jego odbiorców oraz które zminimalizowałoby ryzyko wystąpienia błędów spowodowanych niewłaściwym zrozumieniem.

10.

Trybunał ubolewa także, że pomimo jego sugestii zawartych w opiniach nr 12/2002, 2/2007 i 9/2007 Komisja wciąż nie wystąpiła z wnioskiem w sprawie jednego rozporządzenia finansowego, które miałoby zastosowanie do wszystkich obecnych i przyszłych EFR i które – podobnie jak ogólne rozporządzenie finansowe – byłoby zmieniane w razie potrzeby. Tego rodzaju krok zapewniłby ciągłość, bez ryzyka przerywania realizacji EFR, i mógłby ułatwić zarządzanie.

11.

Art. 17 stanowi między innymi, że zastosowanie mają przepisy ogólnego rozporządzenia finansowego dotyczące zarządzania pośredniego. Jednakże w art. 17 ust. 3 wprowadzono elementy wykraczające poza te przepisy.

12.

Ust. 3 stanowi, że podmioty, którym powierza się wykonywanie, mogą powierzyć zadania wykonawcze względem budżetu innym podmiotom na warunkach równorzędnych, co tworzy tym samym kaskadową strukturę powierniczą. W ramach tych bardzo szerokich uprawnień państwa AKP i KTZ mogą także powierzyć zadania wykonawcze względem budżetu organom podlegającym prawu prywatnemu na podstawie umowy o świadczenie usług. Nie jest jasne, dlaczego taki przepis został zawarty we wniosku. Istnieje istotne ryzyko, że zaciemni to sytuację i potencjalnie zagrozi stosowaniu art. 60 ust. 1 ogólnego rozporządzenia finansowego. Stanowi on między innymi, że podmioty i osoby, którym powierzono zadania wykonywania budżetu, „zarządzając unijnymi środkami finansowymi gwarantują poziom ochrony interesów finansowych Unii równoważny z poziomem wymaganym na mocy niniejszego rozporządzenia…”.

13.

Trybunał zaleca, aby Rada zbadała zasadność wprowadzenia ust. 3, a w szczególności, czy korzyści płynące z jego wprowadzenia przeważą ryzyko rozmycia odpowiedzialności za prawidłowe wydatkowanie środków EFR.

14.

Zgodnie z art. 37 wniosku przepisy ogólnego rozporządzenia finansowego dotyczące dotacji zasadniczo mają zastosowanie do wkładów finansowych z EFR. Ust. 3 zawiera jednak dodatkowy zapis podkreślający, iż przy określaniu zasad finansowania Komisja musi wziąć pod uwagę szczególne potrzeby i kontekst. Nie jest jasne, dlaczego uznano za konieczne wprowadzenie takiego zapisu do rozporządzenia finansowego EFR w zakresie instrumentu pomostowego, skoro w ogólnym rozporządzeniu finansowym podobny zapis nie istnieje.

15.

Trybunał zaleca, aby Rada zbadała, czy istnieje odpowiednie uzasadnienie dla wprowadzenia takiego przepisu oraz czy przepis ten jest wystarczająco jasno zdefiniowany.

16.

Art. 39 akapit pierwszy wniosku stanowi, że do płatności w ramach wsparcia budżetowego EFR zastosowanie ma art. 186 ogólnego rozporządzenia finansowego. Przywołany artykuł ogólnego rozporządzenia finansowego stanowi, że w decyzjach w sprawie finansowania, na podstawie których wypłacane jest wsparcie budżetowe, wymienia się cele i spodziewane wyniki udzielenia wsparcia budżetowego oraz że płatność opiera się na spełnieniu warunków (ust. 2); że do umów o finansowaniu włącza się przepisy, zgodnie z którymi beneficjent zobowiązuje się do zwrotu finansowania w przypadku nieprawidłowości (ust. 3); oraz że Komisja wspiera w państwie trzecim będącym beneficjentem rozwój kontroli parlamentarnej i zdolności audytu oraz zwiększenie przejrzystości i publicznego dostępu do informacji (ust. 4).

17.

W akapitach od drugiego do siódmego w art. 39 wniosku przedstawiono szereg zasad i praktyk dotyczących wsparcia budżetowego z EFR. Obejmują one ogólne stwierdzenia dotyczące polityki (akapity drugi i czwarty), powtórzenia lub sparafrazowane wersje niektórych przepisów art. 186 ogólnego rozporządzenia finansowego (akapity trzeci, piąty i szósty) oraz niejasne odniesienie do powiązań między KTZ a danymi państwami członkowskimi (akapit siódmy).

18.

Treść ta wydaje się zatem wykraczać poza zwyczajową treść rozporządzenia finansowego (16). Jest to także potencjalne źródło nieporozumień, gdyż z jednej strony rozporządzenie stanowi, że zastosowanie mają odpowiednie przepisy ogólnego rozporządzenia finansowego, a z drugiej strony niektóre z tych przepisów zostały w nim sparafrazowane.

19.

Trybunał w ostatnich sprawozdaniach sformułował szereg zaleceń dotyczących wykorzystania wsparcia budżetowego (17), obejmujących w szczególności konieczność ustanowienia obiektywnie weryfikowalnych i w miarę możliwości kwantyfikowalnych kryteriów oraz monitorowania postępów w odniesieniu do tych kryteriów. Wymowa tego tekstu mogłaby zostać wzmocniona z pożytkiem w tym zakresie. Niektóre sformułowania ujęte w obecnym projekcie (na przykład odniesienia do „różnicowania” i „kluczowych czynników” w akapicie czwartym) mogłyby z drugiej strony być interpretowane jako uzasadnienie przyjęcia relatywnie swobodnego podejścia do konieczności określenia ścisłych warunków płatności w ramach wsparcia budżetowego.

20.

Trybunał zaleca, aby Rada przeanalizowała ten artykuł wniosku w świetle wymienionych wyżej zastrzeżeń.