I 

Johdanto

1.

Käsiteltävä Østre Landsretin (Itä-Tanskan ylioikeus, Tanska) esittämä ennakkoratkaisupyyntö, joka on päivätty 10.2.2020 ja joka toimitettiin unionin tuomioistuimen kirjaamoon 12.2.2020, koskee sijoittautumisvapautta käsittelevän SEUT 49 artiklan tulkintaa. Siinä tulee esille käsitteellisesti hankala kysymys siitä, voidaanko työmarkkinoita sääntelevää lainsäädäntöä, jota sovelletaan yleisesti ja erotuksetta, pitää SEUT 49 artiklan mukaisena sijoittautumisvapauden rajoituksena.

2.

Ennakkoratkaisupyyntö esitettiin rikosoikeudenkäynnissä, jonka Anklagemyndigheden (syyttäjäviranomainen, Tanska) on aloittanut tanskalaista VAS Shipping ApS ‑osakeyhtiötä (aiemmin Sirius Shipping ApS), jonka ruotsalainen Sirius Rederi AB ‑yhtiö omistaa kokonaan, vastaan. Koska Tanskan lainsäädännössä edellytetään, että laivanisännistöyhtiön omistamalle alukselle valitaan pääisäntä, VAS Shipping on neljän Ruotsiin sijoittautuneen laivanisännistöyhtiön pääisäntä. Kyseiset neljä Ruotsiin sijoittautunutta laivanisännistöyhtiötä rekisteröivät neljä alusta Tanskan kansainväliseen alusrekisteriin (Dansk Internationalt Skibsregister, jäljempänä DIS) toimintansa harjoittamista varten Tanskassa.

3.

Tosiseikkojen tapahtuma-aikaan sovellettujen Tanskan säännösten mukaisesti kolmannen maan kansalaisella on oltava työlupa työskennelläkseen Tanskassa, myös tanskalaisella aluksella, joka reittiliikenteessä saapuu säännöllisesti Tanskassa olevaan satamaan. Sille, joka ottaa palvelukseen ulkomaalaisen, jolla ei ole vaadittavaa työlupaa, voidaan määrätä sakko- tai vankeusrangaistus. Työlupaa koskevasta vaatimuksesta vapautettiin kolmansien maiden kansalaiset, jotka työskentelevät kansainvälisessä liikenteessä olevilla tanskalaisilla lastialuksilla, jotka saapuvat Tanskassa olevaan satamaan enintään 25 kertaa minä tahansa yhden vuoden pituisena jatkuvasti taaksepäin laskettuna ajanjaksona. ( 2 ) Työlupa kuitenkin vaadittiin, jos tällaiset alukset saapuvat Tanskassa olevaan satamaan yli 25 kertaa minä tahansa yhden vuoden pituisena ajanjaksona.

4.

VAS Shippingiä syytetään ulkomaalaislain (udlændingeloven) ( 3 ) 59 §:n 4 momentin, luettuna yhdessä 59 §:n 5 momentin ja 61 §:n kanssa, rikkomisesta 22.8.2010–22.8.2011; syytteen mukaan sen DIS:ään rekisteröidyt neljä alusta saapuivat Tanskassa oleviin satamiin yli 25 kertaa ja aluksilla työskenteli kolmansien maiden kansalaisia, ( 4 ) joilla ei ollut työlupaa tai joita ei ollut vapautettu työlupaa koskevasta vaatimuksesta ulkomaalaislain 14 §:n nojalla. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi VAS Shippingin syylliseksi kyseiseen rikokseen ja määräsi sille 1 500 000 Tanskan kruunun (DKK) suuruisen sakon.

5.

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että työlupaa koskeva vaatimus merkitsi SEUT 49 artiklassa, luettuna yhdessä SEUT 54 artiklan kanssa, tarkoitetun sijoittautumisvapauden syrjimättömän rajoituksen mutta että rajoitus oli oikeutettu, jotta Tanskan työmarkkinoita ei heikennetä. VAS Shipping valitti kyseisestä tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.

6.

Ennakkoratkaisupyynnössään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko sijoittautumisvapautta koskeva SEUT 49 artikla esteenä pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaiselle jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan tämän jäsenvaltion lipun alla purjehtivalla aluksella, jonka omistaja on laivanisäntä, joka on Euroopan unionin toisen jäsenvaltion kansalainen, työskentelevillä miehistön jäsenillä, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, on oltava työlupa, paitsi jos alus saapuu jäsenvaltion satamaan enintään 25 kertaa minä tahansa yhden vuoden pituisena jatkuvasti taaksepäin laskettuna ajanjaksona.

7.

Vaikuttaa siltä, että pääasian oikeudenkäynnin asianosaiset olivat aluksi yhtä mieltä siitä, että kyseinen Tanskan toimenpide merkitsi SEUT 49 artiklan mukaista rajoitusta. Ne vaikuttavat sen jälkeen keskittyneen siihen, voitaisiinko toimenpide oikeuttaa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä. Euroopan komissio kuitenkin kyseenalaisti tämän näkemyksen kirjallisissa huomautuksissaan.

8.

Siten on tarpeen tutkia yksityiskohtaisesti SEUT 49 artiklan mukaisen sijoittautumisvapauden rajoituksen käsitettä ja sitä, miten ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi sovellettava tätä käsitettä käsiteltävänään olevassa asiassa.

9.

Ennen tämän kysymyksen tarkastelua on syytä esittää asiaa koskevat unionin ja kansalliset oikeussäännöt sekä pääasian tosiseikat, sellaisina kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ne esittänyt.

II 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

A 

Kansainvälinen oikeus

10.

Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimus, joka allekirjoitettiin Montego Bayssa 10.12.1982 (jäljempänä UNCLOS), tuli voimaan 16.11.1994. Se hyväksyttiin Euroopan yhteisön puolesta 10.12.1982 tehdyn Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen ja sen XI osan soveltamiseen liittyvän 28.7.1994 tehdyn sopimuksen tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta 23.3.1998 tehdyllä neuvoston päätöksellä 98/392/EY (EYVL 1998, L 179, s. 1).

11.

UNCLOSin 91 artiklan 1 kappaleessa määrätään seuraavaa:

12.

UNCLOSin 92 artiklan, jonka otsikko on ”Alusten asema”, 1 kappaleessa määrätään seuraavaa:

13.

UNCLOSin 94 artiklassa, jonka otsikko on ”Lippuvaltion velvollisuudet”, määrätään seuraavaa:

B 

Tanskan oikeus

1. 

Ulkomaalaislaki

14.

Ulkomaalaislain 13 §:ssä säädetään seuraavaa:

15.

Ulkomaalaislain 14 §:ssä säädetään seuraavaa:

16.

Ulkomaalaislain 59 §:ssä säädetään seuraavaa:

17.

Ulkomaalaislain 61 §:ssä säädetään seuraavaa:

2. 

Ulkomaalaisasetus

18.

Syytteen nostamisen perusteena olevien seikkojen ajankohtana voimassa olleen ulkomaalaisten maahantulosta 22.3.2010 annetun asetuksen nro 270 (bekendtgørelse nr. 270 af 22. marts 2010 om udlændinges adgang her til landet; jäljempänä ulkomaalaisasetus) 33 §:ssä säädettiin seuraavaa

3. 

Merilaki

19.

Merilain (søloven; konsolidoitu viimeksi 17.12.2018 annetulla lailla nro 1505) 103 §:ssä säädetään seuraavaa:

20.

Merilain 104 §:ssä säädetään seuraavaa:

4. 

Tanskan kansainvälisen alusrekisterin (DIS) säännöt

21.

Syytteen nostamisen perusteena olevien seikkojen ajankohtana voimassa olleet DIS:n säännöt sisältyvät 11.4.1997 annettuun lakiin nro 273, sellaisena kuin se on muutettuna 31.5.2000 annetulla lailla nro 460, 7.6.2006 annetulla lailla nro 526 ja 24.3.2009 annetulla lailla nro 214. Lain nro 273 10 §:ssä, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetään seuraavaa:

III 

Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö

22.

VAS Shippingiä vastaan nostetun syytteen mukaan sen DIS:ään rekisteröidyt neljä alusta saapuivat 22.8.2010–22.8.2011 Tanskassa oleviin satamiin yli 25 kertaa ja aluksilla työskenteli kolmansien maiden kansalaisia, joilla ei ollut työlupaa tai joita ei ollut vapautettu työlupaa koskevasta vaatimuksesta ulkomaalaislain 14 §:n nojalla.

23.

VAS Shipping on neljän laivanisännistöyhtiön merilain 103 §:ssä tarkoitettu pääisäntä. Laivanisännistöyhtiöt muodostuvat Ruotsissa kotipaikan omaavista laivanisännistä (jotka ovat osakeyhtiöitä).

24.

Tanskassa rekisteröity VAS Shipping on ruotsalaisen yhtiön Sirius Rederi AB:n kokonaan omistama yhtiö. Yhtiö on perustettu 16.3.2010, ja sitä hallinnoi Ruotsissa asuva johtaja ja kolme hallituksen jäsentä, joista kaksi asuu Tanskassa. Esitetyn selvityksen mukaan kaikki yhtiön hallituksen kokoukset pidetään Tanskassa, ja kaikki laivanisännistöyhtiöiden kokoukset on pidetty Tanskassa sen jälkeen, kun ne neljä alusta, joista asiassa on kyse, oli rekisteröity DIS:ään.

25.

Kyseiset neljä laivanisännistöyhtiötä päättivät harjoittaa varustamotoimintaa Tanskassa ilmoittamalla asiaan liittyvät neljä alusta rekisteröitäviksi DIS:ään ja nimeämällä VAS Shippingin pääisännäksi. Merilain 104 §:n nojalla VAS Shippingillä oli näin ollen lakisääteinen oikeus tehdä kaikkia varustamon toimintaan tavanomaisesti liittyviä oikeustoimia.

26.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseiset neljä alusta ovat laivanisännistöyhtiöiden väline taloudellisen toiminnan harjoittamiseen Tanskassa, joten niiden rekisteröintiä DIS:ään ei voida erottaa sijoittautumisvapauden käytöstä. ( 6 ) VAS Shipping ilmoitti, että yksikään miehistöön kuuluva, joka on kolmannen maan kansalainen, ei poistu alukselta missään vaiheessa aluksen ollessa Tanskassa sijaitsevassa satamassa ja että kaikki maalla tehtävät työt suorittaa saapumissataman palveluksessa oleva tanskalainen maahenkilöstö. ( 7 )

27.

Retten i Odense (alioikeus, Odense, Tanska) totesi 4.5.2018, että VAS Shipping oli rikkonut ulkomaalaislain säännöksiä. Se myös katsoi, että ulkomaalaislain säännökset merkitsivät SEUT 49 artiklassa, luettuna yhdessä SEUT 54 artiklan kanssa, tarkoitetun sijoittautumisvapauden rajoitusta mutta että rajoitus oli oikeutettavissa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä eikä rajoituksella ylitetty sitä, mikä on tarpeen. Retten i Odensen mukaan kolmansien maiden miehistöä koskevat ulkomaalaislain säännökset olivat perusteltuja, jottei heikennetä Tanskan työmarkkinoita, koska palkkatason vuoksi kolmansista maista peräisin olevalla työvoimalla on kilpailuetu tanskalaiseen työvoimaan nähden. Työlupaa koskeva vaatimus on tehokas keino varmistaa työmarkkinoiden vakaus ja välttää siten häiriöt kansallisilla työmarkkinoilla. Retten i Odense totesi näin ollen, että rajoitukset olivat lainmukaisia, ja määräsi VAS Shippingin maksamaan 1 500 000 DKK:n suuruisen sakon ulkomaalaislain 59 §:n 4 momentin, luettuna yhdessä 59 §:n 5 momentin ja 61 §:n kanssa, perusteella. ( 8 )

28.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa asianosaisten olevan yhtä mieltä siitä, että ulkomaalaislain 13 §:n 1 momentissa, luettuna yhdessä ulkomaalaisasetuksen 33 §:n 1 momentin 4 kohdan kanssa, säädetty työlupaa koskeva vaatimus voi olla SEUT 49 artiklassa tarkoitettu sijoittautumisvapauden rajoitus. Pyrkimyksellä varmistaa työmarkkinoiden vakaus ja siten estää niiden häiriöt voidaan lähtökohtaisesti oikeuttaa vapaan liikkuvuuden rajoituksia. ( 9 ) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että unionin tuomioistuin on useissa tuomioissa ottanut kantaa seikkoihin, jotka on otettava EUT-sopimuksen määräysten mukaan huomioon arvioitaessa rajoituksia, jotka kohdistuvat työnantajan oikeuteen valita vapaasti työntekijät. Kyseinen oikeuskäytäntö koskee kuitenkin lähinnä rajoitusten suhdetta palveluja koskeviin määräyksiin. Unionin tuomioistuimen tähänastisissa ratkaisuissa ei näin ollen ole täsmällisiä ohjeita siitä, miten kyseessä olevan Tanskan säännöstön ja sijoittautumisvapautta koskevan SEUT 49 artiklan välistä suhdetta on arvioitava. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsookin, että jotta se voi ratkaista nyt käsiteltävän asian, on tarpeen saada ratkaisu siitä, onko SEUT 49 artikla esteenä Tanskan sääntöjen kaltaisille säännöille, joiden mukaan kolmansien maiden kansalaisilta vaaditaan työlupa, kun he työskentelevät Tanskan lipun alla purjehtivilla aluksilla, joiden omistajat ovat Euroopan unionin toisen jäsenvaltion kansalaisia.

29.

Tässä tilanteessa Østre Landsret päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

IV 

Menettely unionin tuomioistuimessa

30.

Kirjallisia huomautuksia esittivät VAS Shipping, Tanskan ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio.

31.

Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi asianosaisten olevan yhtä mieltä siitä, että työlupaa koskeva vaatimus voi olla SEUT 49 artiklassa tarkoitettu sijoittautumisvapauden rajoitus, huomautuksissaan komissio on asettanut kyseenalaiseksi, onko Tanskan lainsäädäntöön sisältyvä vaatimus, jonka mukaan tämän jäsenvaltion lipun alla purjehtivalla aluksella, jonka omistaja on laivanisäntä, joka on Euroopan unionin toisen jäsenvaltion kansalainen, työskentelevillä miehistön jäsenillä, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, on oltava työlupa, paitsi jos alus saapuu jäsenvaltion satamaan enintään 25 kertaa minä tahansa yhden vuoden pituisena jatkuvasti taaksepäin laskettuna ajanjaksona, sijoittautumisvapauden rajoitus.

32.

Unionin tuomioistuin päätti 15.12.2020 työjärjestyksensä 61 artiklan 1 kohdan perusteella kehottaa asianosaisia ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa tarkoitettuja osapuolia, komissiota lukuun ottamatta, vastaamaan kirjallisesti komission kirjallisissa huomautuksissaan esittämään väitteeseen, jonka mukaan pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä oleva Tanskan lainsäädäntö ei muodosta SEUT 49 artiklassa tarkoitettua ”rajoitusta”.

33.

VAS Shipping ja Tanskan ja Alankomaiden hallitukset esittivät lisähuomautuksia tältä osin. VAS Shipping toisti kantansa, jonka mukaan kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet muodostavat sijoittautumisvapauden rajoituksen, kun taas Tanskan ja Alankomaiden hallitukset katsovat nyt, etteivät nämä toimenpiteet merkitse SEUT 49 artiklassa tarkoitettua sijoittautumisvapauden rajoitusta. ( 10 ) Tätä taustaa vasten voidaan siirtyä tarkastelemaan nyt käsiteltävässä asiassa esille tulevia kysymyksiä.

V 

Asian tarkastelu

A 

SEUT 49 artiklan mukaisen rajoituksen olemassaolo

1. 

SEUT 49 artiklan sovellettavuus

34.

Ennakkoratkaisupyynnössään kansallinen tuomioistuin pyytää tulkitsemaan SEUT 49 artiklaa ja sijoittautumisvapautta koskevia sääntöjä. Se ei ole pyytänyt tulkitsemaan palvelujen tarjoamisen vapautta koskevaa SEUT 56 artiklaa tai jotain muuta EUT-sopimuksen määräystä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei myöskään ole pyytänyt esimerkiksi tulkitsemaan SEUT 79 artiklan 5 kohtaa, jossa määrätään, että SEUT 79 artikla ”ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen päättää siitä, kuinka paljon kolmansista maista tulevia kolmansien maiden kansalaisia päästetään niiden alueelle hakemaan työtä palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana”. Asianosaiset ja muut osapuolet eivät myöskään esittäneet tästä huomautuksia Alankomaiden hallitusta lukuun ottamatta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei myöskään ole esittänyt kysymystä merenkulkijoiden oikeuksista, esimerkiksi heidän oikeudestaan liikkua Euroopan unionin alueella ja oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan unionin ulkorajoja ylitettäessä. ( 11 )

35.

SEUT 49 artiklassa kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle. SEUT 49 artiklassa, luettuna yhdessä SEUT 54 artiklan kanssa, sijoittautumisvapaus myönnetään jonkin jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti perustetuille yhtiöille, joiden sääntömääräinen kotipaikka, keskushallinto tai päätoimipaikka on unionin alueella. ( 12 )

36.

Koska sijoittautumisvapaudella pyritään mahdollistamaan se, että unionin kansalainen voi osallistua pysyvästi ja jatkuvasti muun kuin sen jäsenvaltion taloudelliseen elämään, josta hän on peräisin, ja hyötyä tästä osallistumisesta, sijoittautumisvapautta koskevissa EUT-sopimuksen määräyksissä tarkoitettu sijoittautumisen käsite merkitsee pysyväisluonteista taloudellisen toiminnan tosiasiallista harjoittamista tässä jäsenvaltiossa sijaitsevasta kiinteästä toimipaikasta käsin. Unionin tuomioistuimen mukaan sijoittautumisvapaus edellyttää näin ollen kyseessä olevan yhtiön todellista asettautumista vastaanottajana olevaan jäsenvaltioon ja taloudellisen toiminnan tosiasiallista harjoittamista siellä. ( 13 )

37.

Unionin tuomioistuin on todennut, että aluksen rekisteröintiin ei välttämättä sisälly EUT-sopimuksessa tarkoitettua sijoittautumista, erityisesti kun alusta ei käytetä taloudellisen toiminnan harjoittamiseen tai kun rekisteröintihakemuksen tekee sellainen henkilö tai kun se tehdään sellaisen henkilön lukuun, joka ei ole sijoittautunut eikä aio sijoittautua kyseiseen jäsenvaltioon. Jos alus kuitenkin on sellaisen taloudellisen toiminnan harjoittamisen väline, johon liittyy kiinteä toimipaikka kysymyksessä olevassa jäsenvaltiossa, aluksen rekisteröintiä ei voida erottaa sijoittautumisvapauden käyttämisestä. ( 14 )

38.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämistä tosiseikoista ilmenee siten, että nyt käsiteltävässä asiassa voidaan soveltaa SEUT 49 ja SEUT 54 artiklaa. Tältä osin neljä ruotsalaista laivanisännistöyhtiötä ovat rekisteröineet neljä alusta DIS:ään ja nimenneet alusten pääisännäksi VAS Shippingin, joka on sijoittautunut Tanskaan ja joka on kokonaan ruotsalaisen yhtiön omistuksessa. Kyseiset neljä laivanisännistöyhtiötä käyttävät lisäksi näitä neljää alusta taloudellisen toiminnan harjoittamiseen.

39.

Vaikka ennakkoratkaisupyynnössä todetaan sijoittautumisvapauden rajoituksen olemassaolo, ( 15 ) on paikallaan tutkia, onko tällainen rajoitus olemassa. Esitän aluksi pääpiirteittäin unionin tuomioistuimelle esitetyt huomautukset ja sen jälkeen rajoituksen käsitettä koskevan oikeuskäytännön. Sen jälkeen tarkastelen rajoituksen käsitettä nyt käsiteltävän asian yhteydessä.

2. 

Rajoituksen käsite

a) 

Lausumat

40.

Esitän aluksi tiivistetysti komission huomautukset tästä asiasta. Juuri komission huomautuksethan saivat unionin tuomioistuimen esittämään kirjallisen kysymyksen ja siten muut menettelyn osapuolet esittämään huomautuksia siitä.

41.

Komission mukaan kysymys, joka on esitettävä sen arvioimiseksi, rajoitetaanko kansallisella toimenpiteellä sijoittautumisvapautta, on se, luoko kansallisessa lainsäädännössä uusille toimijoille asetettu velvollisuus – tässä tapauksessa kolmansien maiden kansalaisten työlupa – esteitä markkinoillepääsylle ja estääkö se niitä kilpailemasta tehokkaasti vakiintuneiden toimijoiden kanssa. ( 16 ) Komission mukaan toimenpide ei ole välttämättä SEUT 49 artiklassa tarkoitettu rajoitus pelkästään siksi, että taloudellinen hyöty ja kannustin taloudellisen toiminnan harjoittamiseen ovat vähäisempiä kuin jos toimenpidettä ei sovellettaisi. Silloin, kun alaa ei ole yhdenmukaistettu, jäsenvaltiot ovat lähtökohtaisesti toimivaltaisia sääntelemään taloudellisen toiminnan harjoittamista alueellaan, ja jos toimenpide ei ole oikeudellisesti tai tosiasiallisesti syrjivä, sitä olisi pidettävä sijoittautumisvapauden rajoituksena vain, jos se vaikuttaa markkinoillepääsyyn. ( 17 ) Komissio viittaa tältä osin 14.7.1994 annettuun tuomioon Peralta (C‑379/92, EU:C:1994:296, 34 kohta), jossa todettiin, että kun säännöksiä ei ole yhdenmukaistettu, jäsenvaltio voi suoraan tai epäsuorasti antaa omia teknisiä sääntöjä, joita ei välttämättä ole muissa jäsenvaltioissa. Sen mukaan ”tällaisten teknisten sääntöjen kyseisille yrityksille mahdollisesti aiheuttamat vaikeudet eivät kuitenkaan vaikuta – – sijoittautumisvapauteen. Nämä vaikeudet eivät periaatteessa poikkea vaikeuksista, joita kansallisten lainsäädäntöjen erilaisuudesta johtuen on esimerkiksi palkkakustannuksissa, sosiaalimaksuissa tai verojärjestelmissä”.

42.

Alkuperäisissä huomautuksissaan VAS Shipping totesi, että kun otetaan huomioon, että kyseiset Tanskan säännökset koskevat ainoastaan Tanskan lipun alla purjehtivia aluksia, kyseiset säännökset estävät unionin kansalaisia käyttämästä EUT-sopimuksessa taattua oikeuttaan sijoittautumisvapauteen tai tekevät sen käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa. Se väittää, että kansallista toimenpidettä, jossa asetetaan rikosseuraamusten uhalla enimmäismäärä käynneille, jotka Tanskaan rekisteröity alus, jonka omistajat ovat sijoittautuneet toiseen jäsenvaltioon ja jonka miehistössä on kolmansien maiden kansalaisia, voi vuodessa tehdä kyseisen jäsenvaltion satamiin, ei voida erottaa edellytyksistä aluksen rekisteröinnille kyseisessä jäsenvaltiossa. Tämä pätee etenkin silloin, jos kansallista sääntöä sovelletaan ainoastaan kyseisessä jäsenvaltiossa rekisteröityihin aluksiin, kun taas muualla rekisteröidyt alukset voivat käydä asianomaisen jäsenvaltion satamissa vapaasti ja rajoituksetta miehistön jäsenten kansalaisuudesta riippumatta.

43.

VAS Shipping katsoo, että ulkomaalaislain 13 §:n 1 momentin toisessa virkkeessä, luettuna yhdessä ulkomaalaisasetuksen 33 §:n 1 momentin 4 kohdan kanssa, asetettu rajoitus vastaa rajoitusta, joka todettiin 14.10.2004 annetussa tuomiossa komissio v. Alankomaat (C‑299/02, EU:C:2004:620), koska kyseiset säännökset tarkoittavat sitä, että Ruotsiin sijoittautuneilla laivanomistajilla, jotka aikovat rekisteröidä aluksensa DIS:ään ja harjoittaa varustamotoimintaa Tanskassa käymällä tanskalaisissa satamissa yli 25 kertaa vuodessa, ei ole muuta mahdollisuutta kuin mukauttaa palvelukseenottokäytäntöään siten, että miehistöön ei oteta lainkaan Euroopan unionin tai ETA:n ulkopuolisten valtioiden kansalaisia. Tämä johtaisi radikaaliin ja merkittävään muutokseen niiden palvelukseenottokäytännössä, mistä aiheutuisi huomattavaa haittaa ja taloudellisia häiriöitä.

44.

Alkuperäisissä huomautuksissaan ja vastauksessaan unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen VAS Shipping väittää, että sen kolmansien maiden kansalaisille maksamat nettopalkat ovat Tanskan lainsäädännön mukaisia DIS:ään rekisteröityjen alusten osalta ja että ne eivät ole työehtosopimuksessa sovittuja palkkoja alhaisempia.

45.

Vastauksessaan unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen VAS Shipping toteaa, että kyseisten alusten ruotsalaiset laivanisännistöyhtiöt toimivat monissa muissakin jäsenvaltiossa, esimerkiksi Ruotsissa. Lisäksi VAS Shipping katsoo, että komission rajoituksen olemassaolosta ja sen oikeuttamisesta esittämät huomautukset perustuvat ulkomaalaisasetuksen 33 §:n 1 momentin 4 kohdan perustavanlaatuiseen väärinymmärrykseen. VAS Shipping korostaa siten, että aluksen rekisteröinti DIS:ään tai mihinkään muuhunkaan tanskalaiseen alusrekisteriin ei ole merkityksellistä ulkomaalaisasetuksen 33 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisen 25 satamakäynnin säännön kannalta. Kyseisen säännöksen mukaan ainoastaan kansainvälisessä liikenteessä olevat alukset voivat hyötyä 25 satamakäynnin säännöstä riippumatta siitä, onko ne rekisteröity DIS:ään. Alusta ei luokitella kansainvälisessä liikenteessä olevaksi sen DIS:ään rekisteröinnin perusteella.

46.

VAS Shippingin mukaan kansainvälisessä liikenteessä oleva alus määritellään muun muassa sen perusteella, että se ylittää kansainvälisiä rajoja säännöllisesti eikä siten voi olla de facto ”työn suorittamispaikka Tanskassa”, eikä tällaisella aluksella työskentelyä voida rinnastaa maissa työskentelyyn Tanskassa. Koska alus luokitellaan kansainvälisessä liikenteessä olevaksi, se ei lähtökohtaisesti liikennöi yksinomaan Tanskassa, joten ei ole syytä katsoa, että sillä on vakiintunut tai pysyvä liityntä Tanskaan. Siten, jos oletetaan, että alusten katsotaan edelleen olevan kansainvälisessä liikenteessä, yhdistävä tekijä jokaisen satamakäynnin osalta on tilapäinen. Kyseistä 25 satamakäynnin sääntöä ei myöskään sovelleta kansalliseen liikenteeseen.

47.

VAS Shipping katsoo, että 14.10.2004 annetun tuomion komissio v. Alankomaat (C‑299/02, EU:C:2004:620, 19 ja 32 kohta) mukaan sijoittautumisvapauden rajoituksen käsite ei käsitä pelkästään aluksen rekisteröintiajankohtaa, kuten komissio väittää. Aluksen juoksevaan hallintoon vaikuttavat esteet voivat myös muodostaa rajoituksen.

48.

Tanskan hallitus katsoo alkuperäisissä huomautuksissaan, että nyt käsiteltävässä asiassa esille tuleva kysymys ei koske pelkästään SEUT 49 artiklan soveltamista ja liittyy siihen, voivatko jäsenvaltiot edellyttää kolmansien maiden kansalaisilta työlupaa, kun he työskentelevät vastaanottavassa valtiossa pysyvästi. Tanskan hallituksen mukaan sillä, miten monta kertaa ja miten usein Tanskaan rekisteröity alus käy Tanskan satamissa, on huomattava merkitys arvioitaessa sitä, missä määrin aluksen miehistö työskentelee Tanskassa. Jos se käy Tanskan satamissa vain harvoin, ei voida katsoa, että tällä on merkittävä vaikutus Tanskan työmarkkinoihin. Toisaalta, kun aluksen miehistö suorittaa säännöllisesti tavaroiden lastaamisen ja purkamisen kaltaisia tehtäviä Tanskan satamissa käyntien aikana, se, että miehistön jäsenet ovat kolmansien maiden kansalaisia, vaikuttaa todennäköisesti Tanskan työmarkkinoiden vakauteen. Työlupaa koskeva vaatimus syntyy niiden kertojen seurauksena, jotka kukin alus käy Tanskan satamissa, eikä niiden kertojen perusteella, jotka jokainen miehistön jäsen, joka on kolmannen maan kansalainen, on Tanskan satamissa käyvässä aluksessa. Tämä johtuu siitä, että niiden kertojen määrä, jotka alus, jonka miehistöön kuuluu kolmansien maiden kansalaisia, käy Tanskan satamissa, vaikuttaa siihen, milloin alukselle syntyy riittävän vakiintunut ja säännöllinen yhteys Tanskan työmarkkinoihin työn suorittamispaikkana ja milloin edellytetään, että kyseisen aluksen työntekijöillä on Tanskan lainsäädännön mukainen työlupa. Lisäksi niiden kertojen todentaminen, joina miehistön jäsenet, jotka ovat saattaneet työskennellä eri aluksilla vuoden aikana, ovat käyneet tanskalaisissa satamissa, vaatisi laajaa ja hyödytöntä rekisteröimistä. Tanskan hallitus katsoo, että vähimmäismäärä eli 25 satamakäyntiä vuoden aikana on tasapainoinen raja sille, milloin alus käy Tanskan satamissa niin säännöllisesti, että sen miehistön jäsenillä, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, voidaan katsoa olevan riittävän vakaa liittymä Tanskan työmarkkinoihin ja heiltä voidaan siten edellyttää työlupaa.

49.

Vastauksessaan unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen Tanskan hallitus yhtyy komission näkemykseen, joka esitettiin tämän ratkaisuehdotuksen 41 kohdassa. Se katsoo lisäksi, että 5.10.2004 annettua tuomiota CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, 12 kohta) voitaisiin tulkita siten, että siinä edellytetään sellaista vakavaa estettä toiminnan harjoittamiselle, joka vaikuttaa markkinoillepääsyyn, jotta kyseessä voidaan todeta olevan sijoittautumisvapauden rajoitus. Koska jäsenvaltiot ovat lähtökohtaisesti toimivaltaisia sääntelemään taloudellisen toiminnan harjoittamista alueellaan, jos toimenpide ei ole oikeudellisesti tai tosiasiallisesti syrjivä, sitä olisi siten Tanskan hallituksen mukaan pidettävä sijoittautumisvapauden rajoituksena vain, jos se vaikuttaa markkinoillepääsyyn. Tanskan hallituksen mukaan 29.3.2011 annettu tuomio komissio v. Italia (C‑565/08, EU:C:2011:188), jossa on kyse asianajajien palkkioita koskevista enimmäismaksuista, osoittaa, että kansalliset säännökset, jotka eivät vaikuta mahdollisuuteen kilpailla, eivät muodosta SEUT 49 artiklan mukaista sijoittautumisvapauden rajoitusta. Tanskan hallituksen mukaan on niin, että jos toimijalla on ollut ( 18 ) pääsy markkinoille, sen on toimittava samojen edellytysten mukaisesti kuin muut toimijat. Sen jälkeen, kun toimijalla on ollut pääsy markkinoille, sitä voidaan suojella ainoastaan suoralta ja välilliseltä syrjinnältä. ( 19 ) Tanskan hallitus katsoo näin ollen, että pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä oleva kansallinen toimenpide ei estä markkinoille tulevia uusia toimijoita kilpailemasta tehokkaasti tanskalaisten merenkulkuyhtiöiden kanssa eikä se muodosta SEUT 49 artiklan mukaista rajoitusta.

50.

Vastauksessaan unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen Alankomaiden hallitus yhtyy myös komission näkemykseen SEUT 49 artiklan mukaisen rajoituksen olemassaolosta. Alkuperäisissä huomautuksissaan Alankomaiden hallitus katsoi, että SEUT 79 artiklan 5 kohdan nojalla Tanskalla on oikeus vaatia työlupia, kun miehistön jäsenet tulevat Tanskan työmarkkinoille – toisin sanoen kun he saapuvat säännöllisesti Tanskan satamiin – ja valvomaan kolmansien maiden kansalaisten määrää alueellaan. Koska työlupaa koskevasta vaatimuksesta kyseistä toimintaa varten säädetään kansallisessa lainsäädännössä, Alankomaiden hallitus pohtii, onko sitä asianmukaista tutkia SEUT 49 artiklan kannalta.

b) 

Alustavat huomautukset

51.

Korostan aluksi, ettei nyt käsiteltävä asia koske verolainsäädäntöä, jossa sovelletaan selkeästi hieman erilaisia sääntöjä SEUT 49 artiklan mukaiseen sijoittautumisvapauden rajoituksen käsitteeseen. Viittaan tähän oikeuskäytäntölinjaan, koska komissio totesi huomautuksissaan, ( 20 ) että toisinaan unionin tuomioistuin ei viittaa 31.3.1993 annetussa tuomiossa Kraus (C‑19/92, EU:C:1993:125, 32 kohta) ja 5.10.2004 annetussa tuomiossa CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, 11 kohta) määritettyihin arviointiperusteisiin vaan pikemminkin vertaa toimenpiteiden vaikutuksia kansallisiin ja ulkomaisiin toimijoihin. Useimmat verotustoimenpiteet kuitenkin muodostuvat (ainakin yhdessä mielessä) sijoittautumisrajoituksista, koska yleisestikin sovellettavan verotustoimenpiteen olemassaolo vaikuttaa jo lähtökohtaisesti yrityksen mahdollisuuksiin harjoittaa liiketoimintaa kyseisessä jäsenvaltiossa. Tältä osin verotusta koskevia asioita voidaan näin ollen pitää sui generis ‑asioina, sikäli kuin kyse on sijoittautumisvapaudesta.

52.

Vaikka sijoittautumisvapauden alalla ei tällä hetkellä olekaan vastinetta rule of reason ‑lähestymistavalle, joka omaksuttiin 24.11.1993 annetussa tuomiossa Keck ja Mithouard (C‑267/91 ja C‑268/91, EU:C:1993:905) ( 21 ) tavaroiden vapaan liikkuvuuden yhteydessä – siinä erotetaan säännöt, jotka vaikuttavat tavaroihin sinänsä, ja säännöt, jotka vaikuttavat niiden myyntijärjestelyihin ( 22 ) – sijoittautumisvapautta koskevasta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä löytyy tiettyjä erotteluja, jotka liittyvät rajoituksen käsitteeseen, kulloistenkin sääntöjen luonteen mukaisesti.

53.

Tältä osin unionin tuomioistuin on todennut, että jäsenvaltioilla on unionin verolainsäädännön yhdenmukaistamisen tämänhetkisessä vaiheessa tietty autonomia. Verotuksellinen autonomia merkitsee myös sitä, että jäsenvaltioilla on esimerkiksi vapaus määrittää kotimaisten yhtiöiden ulkomaille sijoittautumisen eri muotojen verotuksen edellytykset ja taso, edellyttäen, että niille myönnetään kohtelu, joka ei ole syrjivä verrattavissa oleviin kotimaisiin toimintamuotoihin nähden. ( 23 )

c) 

Toimenpiteet, jotka haittaavat sijoittautumisvapauden käyttöä tai tekevät siitä vähemmän houkuttelevaa

54.

Muilla aloilla kuin verotuksessa vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 49 artiklassa kielletään kaikki kansalliset toimenpiteet, jotka ovat omiaan tekemään unionin kansalaisille vaikeammaksi tai vähemmän houkuttelevaksi käyttää EUT-sopimuksessa taattua sijoittautumisvapautta, vaikka kyseisiä toimenpiteitä sovellettaisiinkin ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää. ( 24 )

55.

Komissio ja Tanskan hallitus kyseenalaistavat tämän menettelyn yhteydessä erityisesti käsitteen ”toimenpiteet, jotka haittaavat [sijoittautumisvapauden käyttöä] tai tekevät siitä vähemmän houkuttelevaa” laajuuden ja käsitteen käytännön soveltamisen.

56.

Aluksi on syytä korostaa, että jäsenvaltion toteuttama sääntely ei muodosta EUT-sopimuksessa tarkoitettua rajoitusta pelkästään sen vuoksi, että muut jäsenvaltiot soveltavat lievempiä tai taloudellisesti edullisempia sääntöjä alueellaan. ( 25 ) Jollei pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevasta toiminnasta ole annettu yhdenmukaistavia säännöksiä, jäsenvaltioilla on lähtökohtaisesti yhä toimivalta määritellä tämän toiminnan harjoittamisen edellytykset. Jäsenvaltioiden on kuitenkin käytettävä toimivaltaansa tällä alalla EUT-sopimuksessa taattuja perusvapauksia kunnioittaen. ( 26 )

57.

Unionin tuomioistuin on todennut, että SEUT 49 artiklan mukaisen rajoituksen käsitteen piiriin sisältyvät erityisesti sellaiset jäsenvaltion toteuttamat toimenpiteet, jotka, vaikka kyseisiä toimenpiteitä sovelletaan erotuksetta, ( 27 ) vaikuttavat markkinoille pääsyyn. ( 28 ) Nyt käsiteltävässä asiassa on etenkin Tanskan hallituksen ja komission huomautukset ( 29 ) huomioon ottaen kysyttävä, merkitsevätkö sijoittautumisvapauden rajoitusta ainoastaan toimenpiteet, jotka haittaavat ensimmäistä markkinoillepääsyä tai markkinoille tulevien uusien toimijoiden markkinoillepääsyä tai estävät sen tai jotka ovat syrjiviä.

58.

Sijoittautumisvapauden – ja mille tahansa markkinoille pääsyn – ilmeisiä rajoituksia ovat kansallisessa lainsäädännössä säädetyt vaatimukset saada lupa jäsenvaltioon sijoittautumiseen tai tietyn toiminnan harjoittamiseen. Tältä osin vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsotaan, että SEUT 49 artiklassa tarkoitettuihin sijoittautumisvapauden rajoituksiin kuuluu erityisesti kansallinen säännöstö, jossa yrityksen toiseen jäsenvaltioon sijoittautumisen edellytykseksi asetetaan ennakkolupa, koska se on omiaan haittaamaan tämän yrityksen sijoittautumisvapauden käyttöä sen vuoksi, että se estää yritystä harjoittamasta vapaasti toimintaansa kiinteän toimipaikan välityksellä. ( 30 ) Huomautan, että tällaiset vaatimukset voivat vaikuttaa yhtä lailla sijoittautumisvaltion kansalaisiin tai oikeushenkilöihin. Tällaisissa tapauksissa unionin tuomioistuin ei kuitenkaan ole edellyttänyt jonkinlaisen syrjinnän olemassaoloa, jotta kyseessä voidaan katsoa olevan tällainen rajoitus. ( 31 )

59.

Komission ja Tanskan hallituksen mainitsemassa 5.10.2004 annetussa tuomiossa CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586) valaistaan rajoituksen käsitettä sijoittautumisvapauden alalla. ( 32 )

60.

Mainitussa asiassa annetussa tuomiossa todettiin, että Ranskan lainsäädännössä säädetyn kaltainen kielto maksaa korkoa avistatileille ( 33 ) merkitsi muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneille yhtiöille vakavaa estettä harjoittaa niiden toimintaa tytäryhtiön välityksellä Ranskassa ja vaikutti siten niiden pääsyyn markkinoille. Tuomion mukaan mainittu kielto näet haittaa sellaisia luottolaitoksia, jotka ovat ulkomaisten yhtiöiden tytäryhtiöitä, kun ne keräävät pääomia yleisöltä, koska sillä suljetaan niiltä pois mahdollisuus harjoittaa maksamalla avistatileille korkoa tehokkaampaa kilpailua sellaisten luottolaitosten kanssa, jotka ovat perinteisesti sijoittautuneet sijoittautumisjäsenvaltioon, joilla on laaja konttoriverkosto ja joilla on näin ollen mainittuja tytäryhtiöitä paremmat mahdollisuudet kerätä pääomia yleisöltä. Kielto merkitsi siis SEUT 49 artiklassa tarkoitettua rajoitusta, koska se vei toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneilta luottolaitoksilta, jotka pyrkivät tulemaan jäsenvaltion markkinoille, mahdollisuuden harjoittaa kilpailua avistatileille maksettavan korkokannan avulla, mikä on yksi tämän tavoitteen kannalta kaikkein tehokkaimmista menetelmistä. ( 34 ) Kyseinen toimenpide tuomittiin, koska se toimi käytännössä tavalla, joka oli epäedullinen muista jäsenvaltioista markkinoille tuleville uusille toimijoille.

61.

Katson, että unionin tuomioistuin perinteiseen oikeuskäytäntöönsä ( 35 ) tukeutuen tutki, estivätkö kyseiset kansalliset säännöt asianomaiseen jäsenvaltioon sijoittautumisen tai haittasivatko ne sitä. Tällaisen haitan tai esteen todetaan väistämättä olevan kyseessä, jos yritys ei voi kilpailla tehokkaasti kilpailijoidensa kanssa kyseisen jäsenvaltion toteuttamien toimenpiteiden vuoksi, joilla luodaan vakava este markkinoille pääsylle. ( 36 )

62.

Nähdäkseni unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että vaikka kyseessä ei olisikaan de facto tai de jure syrjintä, rajoituksen käsite ei koske pelkästään toimenpiteitä, jotka estävät markkinoille tulevien uusien toimijoiden pääsyn markkinoille. Olen siten kunnioittavasti eri mieltä huomautuksista, joita etenkin Tanskan hallitus ja komissio ovat tältä osin esittäneet. Edellä mainitussa 5.10.2004 annetussa tuomiossa CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586) sovelletaan kyseisen asian olosuhteiden perusteella ( 37 ) edellä tämän ratkaisuehdotuksen 53 kohdassa tarkoitettua rajoituksen käsitteen laajaa testiä, joka on esitetty selkeimmin 31.3.1993 annetussa tuomiossa Kraus (C‑19/92, EU:C:1993:125, 32 kohta). En kuitenkaan näe mitään painavaa syytä poiketa tästä testistä.

63.

Siten, vaikka 5.10.2004 annettu tuomio CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586) koskee nimenomaisesti markkinoille tulevan uuden toimijan pääsyä jäsenvaltion markkinoille, ( 38 ) rajoituksen käsite on dynaaminen käsite, joka käsittää muutakin kuin ensimmäisen jalansijan saamisen jäsenvaltion markkinoilla ja joka koskee myös toiminnan varsinaista harjoittamista. ( 39 ) Niinpä 31.3.1993 annetussa tuomiossa Kraus (C‑19/92, EU:C:1993:125, 32 kohta) on määritetty rajoituksen käsitteelle yksi ainoa, laaja ja dynaaminen testi, joka käsittää kaikki toiseen jäsenvaltioon sijoittautumisen ( 40 ) näkökohdat ja vaiheet. ( 41 )

64.

Unionin tuomioistuimen olisi siten mielestäni suhtauduttava varovaisesti ehdotukseen ( 42 ) siitä, että rajoituksen käsitteeseen sovelletaan pohjimmiltaan kahta eri testiä ( 43 ) sijoittautumisen vaiheen mukaan. Tältä osin katson, että ensimmäisen markkinoillepääsyn, toiminnan markkinoilla harjoittamisen ja markkinoilla laajentumisen välinen raja on käsitteellisesti hämärä ja että niitä on käytännössä vaikea erottaa toisistaan – ne voivat kaikki kuulua yläkäsitteeseen ”markkinoillepääsy” tai, vieläkin parempaa, ”sijoittautuminen”. ( 44 )

65.

Tehokkaan kilpailun esteen olemassaolo ei myöskään ole välttämätön edellytys SEUT 49 artiklan nojalla. Siten 27.2.2019 antamassaan tuomiossa Associação Peço a Palavra ym. (C‑563/17, EU:C:2019:144, 55–62 kohta) unionin tuomioistuin katsoi, että velvollisuus säilyttää päätoimipaikka kyseisen jäsenvaltion alueella rajoittaa toisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti perustetun yhtiön sijoittautumisvapautta. Kyseisessä asiassa unionin tuomioistuin ei todennut, että yhtiöiden mahdollisuutta kilpailla tehokkaasti (tai tehokkaammin) oli rajoitettu, vaan katsoi, että sijoittautumisvapaus käsittää oikeuden siirtää yhtiön päätoimipaikka toiseen jäsenvaltioon, mikä edellyttää – jos tämä siirtäminen merkitsee yhtiön muuttumista viimeksi mainitun jäsenvaltion oikeuden alaisuuteen kuuluvaksi yhtiöksi ja sen alkuperäisen kansallisuuden menettämistä – sen jäsenvaltion, jonne yhtiö siirretään, lainsäädännössä määriteltyjen yhtiön perustamisen edellytysten täyttämistä.

66.

Lisäksi, vaikka 5.10.2004 annetussa tuomiossa CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, 12 kohta) viitataan siihen, että kansallinen toimenpide, jossa kiellettiin koron maksaminen avistatileille, merkitsi ”vakavaa estettä” toiminnan harjoittamiselle, ( 45 ) unionin tuomioistuin on mielestäni kaihtanut omaksumasta vapaan liikkuvuuden alalla de minimis ‑lähestymistapaa, jossa rajoitukselta edellytettäisiin tiettyä määriteltyä vaikutusta tai tietyn kynnyksen ylittymistä, jotta se on merkityksellinen.

67.

On kuitenkin syytä alleviivata sitä, ettei toimenpiteellä rajoiteta sijoittautumisvapautta, jos sen vaikutukset tähän vapauteen ( 46 ) ovat liian satunnaisia, välillisiä, epämääräisiä, etäisiä tai luonteeltaan hypoteettisia. ( 47 ) Lisäksi on muistutettava, ettei sijoittautumisvapautta sovelleta täysin jäsenvaltion sisäisiin tilanteisiin. ( 48 )

d) 

Rajoituksia koskevan oikeuskäytännön soveltaminen nyt käsiteltävään asiaan

1) 

Alustavat huomautukset

68.

Unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistosta ilmenee – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu –, että ulkomaalaislain 13 §:n 1 momentin, luettuna yhdessä ulkomaalaisasetuksen 33 §:n 1 momentin 4 kohdan kanssa, nojalla, jos kansainvälisessä liikenteessä oleva tanskalainen rahtialus – ja siten DIS:ään ( 49 ) rekisteröity rahtialus – käy Tanskan satamissa yli 25 kertaa yhden vuoden pituisena jatkuvasti taaksepäin laskettuna ajanjaksona, aluksella olevaa kolmansien maiden kansalaisista koostuvaa miehistöä ei enää vapauteta työlupaa koskevasta vaatimuksesta. Tältä osin sillä, että yksittäiset miehistön jäsenet, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, eivät ole olleet aluksella kyseisten 25 satamakäynnin aikana, ei vaikuta olevan merkitystä. Vaikuttaa siten siltä, että tässä säännössä keskitytään siihen, että kansainvälisessä liikenteessä olevat Tanskaan rekisteröidyt alukset, joiden miehistöön kuuluu kolmansien maiden kansalaisia, joilla ei ole Tanskassa myönnettävää työlupaa, käyvät Tanskan satamissa tietyn määrän, ja tämän määrän ylittäminen johtaa rikosoikeudellisiin seuraamuksiin. ( 50 ) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomautti tältä osin ennakkoratkaisupyynnössään, että Retten i Odensen mukaan ”säännöksiä sovellettiin siten, että merkitystä oli vain alusten saapumisella”.

69.

Lisäksi, vaikka VAS Shipping on nähnyt unionin tuomioistuimelle esittämissään huomautuksissa paljon vaivaa osoittaakseen, että kyseisten neljän aluksen miehistölle maksetut nettopalkat eivät ole alempia kuin ne, joita maksetaan työehtosopimusten perusteella DIS:ään rekisteröityjen alusten osalta, ( 51 ) palkkatason ja sen vaatimuksen, jonka mukaan kolmansien maiden kansalaisilla on ulkomaalaislain 13 §:n 1 momentin, luettuna yhdessä ulkomaalaisasetuksen 33 §:n 1 momentin 4 kohdan kanssa, nojalla oltava työlupa tietyissä tilanteissa, välillä ei nähdäkseni ole – ja jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – suoraa yhteyttä. ( 52 )

70.

Unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistossa ei ole viitteitä siitä, että VAS Shippingin kaltaisten merenkulkuyhtiöiden olisi käytettävä jotain tiettyä työvoimaa. ( 53 ) Kyseisistä toimenpiteistä kuitenkin seurasi, että tällaisten yhtiöiden oli tietyissä tilanteissa pidätyttävä ottamasta palvelukseen tai käyttämästä kolmansista maista peräisin olevia miehistön jäseniä, joilla ei ole työlupaa. Tällainen vaatimus nähdäkseni mahdollisesti lisää toimintakustannuksia, etenkin siihen liittyvän hallinnollisen rasitteen vuoksi.

71.

Lisäksi ulkomaalaisasetuksen 33 §:n 1 momentin 4 kohdassa käytetään käsitettä ”kansainvälisessä liikenteessä”. Sen merkitystä ei kuitenkaan selitetä mitenkään unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistossa. Voin vain otaksua – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – että se liittyy käsitteeseen, johon viitataan tuloa ja varallisuutta koskevan OECD:n malliverosopimuksen ( 54 ) 3 artiklan 1 kappaleen e kohdassa, jossa määrätään, että ”käsitteellä ’kansainvälinen liikenne’ tarkoitetaan kaikkea kuljettamista laivalla – – paitsi jos laivaa – – käytetään yksinomaan sopimusvaltiossa sijaitsevien paikkojen välillä ja laivaa käyttävä yritys – – ei ole kyseisen valtion yritys”. ( 55 )

2) 

Arviointi

72.

On syytä huomata, ettei VAS Shipping ole väittänyt, että kyseessä olevat toimenpiteet olisivat jollakin tapaa suoraan tai välillisesti syrjiviä. Näitä toimenpiteitä sovelletaan ilmeisesti esimerkiksi alusten omistajien tai pääisännän kansalaisuudesta riippumatta. VAS Shipping pikemminkin katsoo, että kyseisten toimenpiteiden vaikutuksena on, että Ruotsiin sijoittautuneilla laivanisännistöyhtiöillä, jotka aikovat rekisteröidä aluksensa DIS:ään ja harjoittaa varustamotoimintaa Tanskassa myös käymällä Tanskan satamissa yli 25 kertaa vuodessa, ei ole muuta vaihtoehtoa kuin mukauttaa työhönottokäytäntöään.

73.

VAS Shipping ei kyseenalaista rekisteröintimenettelyä sinänsä kyseisten neljän aluksen DIS:ään rekisteröinnin osalta.

74.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden on noudatettava unionin oikeuden sääntöjä, kun ne käyttävät toimivaltaansa määrittääkseen niitä edellytyksiä, joiden täyttyessä alus voidaan merkitä tämän valtion alusrekisteriin ja joiden mukaan sille voidaan myöntää oikeus liikennöidä tämän valtion lipun alla. ( 56 ) Tältä osin 25.7.1991 annetussa tuomiossa Factortame ym. (C‑221/89, EU:C:1991:320, 23 kohta) on jo todettu, että alusten rekisteröinnille asetetut edellytykset eivät saa olla esteenä sijoittautumisvapaudelle. Se katsoi samassa asiassa, että ehto, jossa määrätään, että aluksen omistajien tai rahtaajien, jos ne ovat luonnollisia henkilöitä, on oltava tietyn valtion kansalaisia, tai jos omistaja tai rahtaaja on yhtiö, sen osakkaiden ja johtajien on oltava kyseisen valtion kansalaisia, on SEUT 49 artiklan vastainen.

75.

VAS Shipping kuitenkin katsoo, ettei kyseisiä toimenpiteitä voida erottaa edellytyksistä, jotka koskevat aluksen rekisteröintiä jäsenvaltion alusrekisteriin ja aluksen käyttöä kyseisessä valtiossa. Tämä on VAS Shippingin mukaan erityisen selvää, koska nämä toimenpiteet koskevat ainoastaan kyseisen jäsenvaltion alusrekisteriin rekisteröityjä aluksia, kun taas toisessa jäsenvaltiossa rekisteröidyt alukset voivat käydä vapaasti Tanskan satamissa eikä sillä, kuuluuko niiden miehistöön kolmansien maiden kansalaisia, ole merkitystä. VAS Shipping katsookin, että kyseiset toimenpiteet muodostavat SEUT 49 artiklassa tarkoitetun sijoittautumisvapauden rajoituksen.

76.

Katson – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – että aluksen rekisteröinnillä DIS:ään varmistetaan, että alus saa Tanskan kansallisuuden ja purjehtii ainoastaan Tanskan lipun alla. Alus ja sen miehistö kuuluvat siten Tanskan lainkäyttövaltaan ( 57 ) etenkin työlainsäädännön ja sosiaaliturvan alalla, kolmansien maiden kansalaisten palvelukseenottoon ja käyttöön sovellettavat säännöt mukaan luettuina.

77.

Unionin tuomioistuin nimittäin muistutti 25.2.2016 antamassaan tuomiossa Stroumpoulis ym. (C‑292/14, EU:C:2016:116, 65 kohta), että UNCLOSin 94 artiklan 1 kappaleesta ja 2 kappaleen b kohdasta ilmenee lisäksi, että jokaisen valtion tulee tehokkaasti käyttää lainkäyttö- tai valvontavaltaansa hallinnollisissa, teknisissä ja sosiaalisissa kysymyksissä sellaisiin aluksiin nähden, jotka käyttävät sen lippua, ja että jokaisen valtion tulee erityisesti harjoittaa sisäisen lainsäädäntönsä mukaista lainkäyttövaltaa jokaiseen lippuaan käyttävään alukseen, sen päällikköön, muuhun päällystöön ja miehistöön nähden alusta koskevissa hallinnollisissa, teknisissä ja sosiaalisissa asioissa.

78.

Muissa yhteyksissä unionin tuomioistuin on tietysti noudattanut kansainvälisen oikeuden tavanomaisia sääntöjä ja pitänyt lippuvaltion lainsäädäntöä ratkaisevana. Siten esimerkiksi 5.2.2004 annetussa tuomiossa DFDS Torline (C‑18/02, EU:C:2004:74, 44 kohta) katsottiin, että kun tanskalaisella aluksella, joka oli rekisteröity (kuten nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat alukset) DIS:ään, oli tapahtunut vahinko, ”lippuvaltion on välttämättä katsottava olevan paikkakunta, jolla vahingon aiheuttanut teko on aiheuttanut vahingon” Bryssel-asetusta edeltäneen Brysselin yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. ( 58 ) Samaa päättelyä voidaan soveltaa analogisesti siltä osin kuin kyse on työsopimuksista ja ‑luvista, koska Tanskan lipun alla purjehtivaan alukseen sovelletaan Tanskan lainsäädäntöä.

79.

Lisäksi vaikuttaa siltä – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – että miehistöön kuuluvien kolmansien maiden kansalaisten katsotaan tulevan Tanskan työmarkkinoille ja että heidän työskentelynsä kyseisillä neljällä aluksella edellyttää siten työlupaa, jos nämä alukset käyvät säännöllisesti Tanskan satamissa. ( 59 )

80.

Silloin kun alaa ei ole yhdenmukaistettu, ja SEUT 79 artiklan 5 kohdan mukaisesti, jäsenvaltioilla on oikeus päättää siitä, kuinka paljon kolmansista maista tulevia kolmansien maiden kansalaisia päästetään niiden alueelle hakemaan työtä.

81.

Katson näin ollen, että Tanskalla on lähtökohtaisesti SEUT 79 artiklan 5 kohdan nojalla oikeus vaatia, että Tanskan lipun alla purjehtivilla ja sen lainkäyttövaltaan kuuluvilla aluksilla, jotka reittiliikenteessä tai muutoin säännöllisesti käyvät Tanskassa olevassa satamassa, työskentelevillä miehistön jäsenillä, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, on työlupa. Vaikuttaa siltä – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – että nämä miehistön jäsenet tulevat tuolloin Tanskan työmarkkinoille. ( 60 ) Pelkästään se seikka, että nämä kolmansien maiden kansalaiset työskentelevät Tanskaan rekisteröidyllä aluksella, joka purjehtii Tanskan lipun alla, riittää itsessään synnyttämään Tanskan oikeuden – ainakin lähtökohtaisesti ja jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – vaatia, että näihin työntekijöihin sovelletaan Tanskan yleistä työlainsäädäntöä, yleisiä työehtoja ja työlupaa koskevaa vaatimusta. Asia olisi näin, vaikka kyseiset kolmansien maiden kansalaiset eivät olisi koskaan purjehtineet Kattegatissa tai nähneet vilaustakaan Øresundista työskennellessään kyseisellä Tanskaan rekisteröidyllä aluksella.

82.

Vaikka ulkomaalaisasetuksen 33 §:n 1 momentin 4 kohta, jossa säädettiin 25 satamakäynnin säännöstä kansainvälisessä liikenteessä oleville aluksille, on laadittu poikkeuksena ulkomaalaislain 13 §:n 1 momentissa säädettyyn vaatimukseen, jonka mukaan tietyillä miehistön jäsenillä on oltava työlupa, sitä voitaisiin myös tulkita siten, että sillä selvennetään ensiksi mainitun säännöksen soveltamisalaa, etenkin viimeksi mainittuun säännökseen sisältyvää ilmaisua ”säännöllisesti saapuu Tanskassa olevaan satamaan”. Tämän kysymyksen selvittäminen kuuluu viime kädessä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle. Unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistossa ei kuitenkaan ole viitteitä – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – siitä, että ulkomaalaislain 13 §:n 1 momentin tai ulkomaalaisasetuksen 33 §:n 1 momentin 4 kohdan säännöksillä asetettaisiin jokin sellainen muu rajoitus kuin työlupaa koskeva vaatimus, joka haittaisi sijoittautumisvapautta. ( 61 )

83.

Vaikka VAS Shipping toteaa, että kyseisten alusten ruotsalaiset laivanisännistöyhtiöt toimivat monissa muissakin jäsenvaltioissa (myös Ruotsissa), se ei maininnut unionin tuomioistuimelle esittämissään huomautuksissa yhteyttä tämän seikan ja sen vaatimuksen välillä, että kyseisten alusten miehistön jäsenillä, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, on oltava Tanskassa annettu työlupa. Unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistossa ei nimittäin ole viitteitä siitä, että kyseisiltä miehistön jäseniltä vaadittaisiin työlupaa toisessa jäsenvaltiossa heidän työskennellessään mainituilla aluksilla. Koska, kuten olen jo todennut, SEUT 79 artiklan 5 kohdassa määrätään nimenomaisesti, että jäsenvaltioilla on oikeus päättää siitä, kuinka paljon kolmansista maista tulevia kolmansien maiden kansalaisia päästetään niiden alueelle hakemaan työtä, pelkästään se seikka, että kansallisessa lainsäädännössä on asetettu vaatimus, jonka mukaan kolmannen maan kansalaisella on oltava työlupa työskennelläkseen kyseisen jäsenvaltion lipun alla purjehtivalla aluksella, tai että tällaisen henkilön palvelukseen ottaminen ilman vaadittua työlupaa on rangaistava teko, ei itsessään merkitse SEUT 49 artiklan mukaista sijoittautumisvapauden rajoitusta.

84.

Vaikka Kraus-testi on hyvin laaja, kansallisessa lainsäädännössä asetetun vaatimuksen, jonka mukaan kolmansien maiden kansalaisilla on oltava työlupa, vaikutus sijoittautumisvapauteen on mielestäni itsessään liian välillinen, jotta sillä rajoitettaisiin mainittua vapautta. Kyseisillä toimenpiteillä, joilla – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – lievennetään tai joustavoitetaan näitä kansallisia sääntöjä, ei näin ollen nähdäkseni rajoiteta sijoittautumisvapautta, koska unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistossa ei ole näyttöä siitä, että etenkin 25 satamakäynnin säännöllä rajoitettaisiin entisestään sijoittautumista.

3) 

Oikeuttaminen

85.

Siltä varalta, että unionin tuomioistuin kuitenkin katsoo, että kyseisillä toimenpiteillä rajoitetaan sijoittautumisvapautta, on tarpeen arvioida, voivatko ne olla oikeutettuja. Aion tarkastella seuraavaksi erikseen, voisiko tällainen toimenpide olla oikeutettu.

86.

Kun yhdenmukaistamista ei ole toteutettu unionin toimenpiteillä, sijoittautumisvapautta voidaan rajoittaa sellaisilla kansallisilla säädöksillä, joita voidaan perustella SEUT 52 artiklan 1 kohdassa mainituilla syillä tai yleisen edun mukaisilla pakottavilla syillä. SEUT 52 artiklan 1 kohdan mukaan, jos rajoitus on seurausta toimenpiteestä, jossa syrjitään kansalaisuuden perusteella, se voi siten olla oikeutettu yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden perusteella. Ellei tällaista syrjintää esiinny, rajoitus voi myös olla oikeutettu yleisen edun mukaisista pakottavista syistä. Tässä yhteydessä jäsenvaltioiden asiana on päättää SEUT 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden ja yleisen edun suojelun tasosta sekä tavasta, jolla tämä taso on tarkoitus saavuttaa. Jäsenvaltioiden on kuitenkin näin menetellessään noudatettava EUT-sopimuksessa asetettuja rajoja ja erityisesti suhteellisuusperiaatetta, joka edellyttää, että toteutetut toimenpiteet ovat omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteutumisen eikä niillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. ( 62 )

87.

Kun tarkastellaan kyseisten toimenpiteiden päämäärää, siitä on jonkin verran erimielisyyttä. VAS Shippingin mukaan 25 satamakäynnin säännön päämäärää on mahdotonta havaita. Sen mukaan kyseinen sääntö otettiin käyttöön Tanskan laivanvarustajien liiton pyynnöstä, jotta tanskalaisista aluksista tulisi kilpailukykyisempiä. Vaikka säännöt vaikuttavat olevan linjassa tämän näkemyksen kanssa, on objektiivisesti tarkasteltuna mahdotonta määrittää 25 satamakäynnin säännön päämäärää. Jos sen päämääränä on tehdä tanskalaisista aluksista kilpailukykyisiä, VAS Shipping huomauttaa, etteivät taloudelliset syyt ole hyväksyttäviä (merkityksellisiä) perusteluita. Tanskan ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio kuitenkin katsovat, että kyseisten toimenpiteiden taustalla on halu välttää häiriöitä työmarkkinoilla.

88.

Unionin tuomioistuimen 14.11.2018 antamasta tuomiosta Danieli & C. Officine Meccaniche ym. (C‑18/17, EU:C:2018:904, 48 kohta) ja 11.9.2014 antamasta tuomiosta Essent Energie Productie (C‑91/13, EU:C:2014:2206, 51 kohta) ilmenee, että tarve estää työmarkkinoiden häiriöt on yleistä etua koskeva pakottava syy.

89.

Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittasi ennakkoratkaisupyyntönsä 23 kohdassa tähän oikeuskäytäntöön, se ei itse mainitse selvästi ( 63 ) kyseisten toimenpiteiden päämääriä. Tämän todentaminen ja arvioiminen on siten ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.

90.

Kun tarkastellaan sitä, soveltuvatko toimenpiteet päämääränä väitetysti olevaan työmarkkinoiden häiriöiden estämiseen ja ovatko ne oikeasuhteisia siihen nähden, VAS Shipping väittää, että kun otetaan huomioon, että 25 satamakäynnin sääntöä sovelletaan ainoastaan DIS:ään rekisteröityihin aluksiin, kun taas muissa valtioissa rekisteröidyt alukset voivat saapua Tanskan satamiin säännöllisesti rajoituksetta riippumatta siitä, kuuluuko niiden miehistöön kolmansien maiden kansalaisia, on hyvin vaikea selvittää, soveltuuko sääntö Tanskan työmarkkinoiden suojaamiseen. Kolmansien maiden kansalaisia koskevassa poikkeuksessa, jota sovelletaan, jos satamakäyntejä on alle 25, kolmansien maiden kansalaiset vapautetaan työlupaa koskevasta vaatimuksesta ainoastaan aluksissa tehtävän työn osalta. Työlupaa koskevaa vaatimusta sovelletaan edelleen kyseisiin työntekijöihin, jotka saattavat työskennellä laiturilla, satama-alueella tai yleisesti maissa sekä muilla tanskalaisilla aluksilla.

91.

VAS Shipping väittää lisäksi, että työlupaa koskeva vaatimus on tarpeeton, kun satamakäyntien määrä ylittää 25, koska väitetty päämäärä varmistaa työmarkkinoiden vakaus ja välttää niiden häiriöt on jo saavutettu täysimääräisesti viisumeja ja oleskelu- ja työlupia koskevilla yleisillä säännöksillä. Kyseiset työntekijät eivät voi poistua aluksesta ja jäädä Tanskaan tai etenkään työskennellä siellä. Työmarkkinoiden suojaamiseen on siten tarkoituksenmukaisempia välineitä. VAS Shipping pitää kansallista toimenpidettä lisäksi suhteettomana. Unionin tuomioistuin on katsonut, että rajoituksilla, joilla pyritään suojaamaan kansallisia työmarkkinoita palkkakilpailulta, ylitetään se, mikä on tarpeen, jos jäsenvaltion palkkataso, jota rajoituksilla pyritään suojaamaan, ei liity elinkustannuksiin maassa, johon rajoituksia sovelletaan. ( 64 )

92.

Kun otetaan huomioon SEUT 79 artiklan 5 kohta, jäsenvaltion kansalliseen lainsäädäntöön sisältyvä vaatimus, jonka mukaan sen työmarkkinoille tulevilla kolmansien maiden kansalaisilla on oltava työlupa näiden työmarkkinoiden häiriöiden estämiseksi, on nähdäkseni asianmukainen ja oikeasuhteinen toimenpide. Korostan jälleen, että työskennellessään jäsenvaltion lipun alla purjehtivalla aluksella kolmansien maiden kansalaiset kuuluvat kyseisen jäsenvaltion lainkäyttövaltaan ja heihin sovelletaan siten lähtökohtaisesti sen työlainsäädäntöä ja työlupia koskevia säännöksiä, kuten SEUT 79 artiklan 5 kohdassa määrätään. Tältä osin on merkityksetöntä, että toisen valtion lipun alla purjehtiviin aluksiin ei sovelleta 25 satamakäynnin sääntöä – tämä johtuu yksinkertaisesti siitä, ettei niihin sovelleta asiaa koskevaa Tanskan lainsäädäntöä.

93.

Miehistöön kuuluvan kolmannen maan kansalaisen ei myöskään tarvitse poistua kyseiseltä alukselta tai työskennellä maissa kyseisessä jäsenvaltiossa, jotta häneen sovelletaan lippuvaltion säännöksiä. Lisäksi, vaikka 25 satamakäynnin säännön soveltamisen laukaisee aluksen (eikä yksittäisten miehistön jäsenten) saapuminen Tanskan satamiin ja vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole antanut varsinaista selitystä kyseisen säännön päämäärälle, vaikuttaa siltä, ( 65 ) että sillä yksinkertaisesti lievennetään sääntöä, ( 66 ) jonka mukaan kolmansien maiden kansalaisilla on oltava työlupa ja joka on nähdäkseni sinänsä asianmukainen ja oikeasuhteinen sääntö.

94.

Toisin ilmaistakseni Tanskalla oli SEUT 79 artiklan 5 kohdan nojalla oikeus asettaa työlupaa koskeva vaatimus kolmansien maiden kansalaisille, jotka työskentelevät Tanskan lipun alla purjehtivilla aluksilla. Se, että Tanska sääti 25 satamakäynnin säännön myötä poikkeuksesta tähän sääntöön, ei voi muuttaa sitä tosiasiaa, että Tanskalla on oikeus – pelkästään sen vuoksi, että alukset on rekisteröity Tanskaan – asettaa tämän luonteinen vaatimus. Edellä jo esitetyistä syistä tämä toimenpide ei ole SEUT 49 artiklassa tarkoitettu sijoittautumisvapauden käyttämiseen kohdistuva ”rajoitus”, ja jos se (näkemyksestäni poiketen) on tällainen rajoitus, se voidaan oikeuttaa itsenäisesti SEUT 79 artiklan 5 kohdassa sallittuna asianmukaisena ja oikeasuhteisena keinona suojata Tanskan työmarkkinoita.

VI 

Ratkaisuehdotus

95.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Østre Landsretin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: