I.

Wprowadzenie

1.

Czy w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) rolnicy mogą otrzymać zarówno pomoc na rozwój małych gospodarstw, jak i pomoc dla młodych rolników?

2.

To istota pytania Augstākā tiesa (Senāts) (sądu najwyższego, Łotwa) przedstawionego w niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Odpowiadając na to pytanie, trzeba będzie wziąć pod uwagę, że w ramach tzw. pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej wspiera się zarówno młodych rolników, jak i rozwój małych gospodarstw. Pomoc ta wchodzi w zakres środka obejmującego rozwój gospodarstw, który ma szczególne znaczenie dla rozwoju obszarów wiejskich.

II.

Ramy prawne

A.

Prawo Unii

1.

Rozporządzenie nr 1305/2013

3.

Właściwe ramy prawne dla będącej przedmiotem niniejszego postępowania pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej stanowi przede wszystkim rozporządzenie (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) ( 2 ).

4.

Motyw 17 rozporządzenia nr 1305/2013 ma następujące brzmienie:

5.

Artykuł 2 ust. 1 akapit drugi lit. n) rozporządzenia nr 1305/2013 zawiera następującą definicję pojęcia „młodego rolnika”:

6.

W art. 5 ust. 1 tego samego rozporządzenia określono priorytety unijne w zakresie rozwoju obszarów wiejskich:

7.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1305/2013 EFRROW działa w państwach członkowskich poprzez programy rozwoju obszarów wiejskich.

8.

Przedmiotem art. 19 rozporządzenia nr 1305/2013 jest rozwój gospodarstw:

9.

Zgodnie z załącznikiem II do rozporządzenia nr 1305/2013 maksymalna kwota wsparcia na mocy art. 19 ust. 1 lit. a) ppkt (i) wynosi 70 000 EUR na młodego rolnika ( 3 ), a maksymalna kwota wsparcia na mocy art. 19 ust. 1 lit. a) ppkt (iii) – 15 000 EUR na małe gospodarstwo.

10.

Jak wynika z orientacyjnego wykazu zamieszczonego w załączniku VI do tego rozporządzenia, rozwój gospodarstw na mocy art. 19 należy do działań o szczególnym znaczeniu w kontekście kilku priorytetów unijnych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich.

2.

Rozporządzenie 2017/2393

11.

Motyw pierwszy rozporządzenia 2017/2393 ( 4 ), na mocy którego w szczególności zmieniono rozporządzenie nr 1305/2013 po upływie okresu istotnego dla niniejszego postępowania, ma następujące brzmienie:

12.

Na mocy art. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia 2017/2393 wprowadzono nową literę s) w art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1305/2013, zgodnie z którą „»data rozpoczęcia działalności« oznacza dzień, w którym wnioskodawca wykonuje lub kończy czynność lub czynności związane z rozpoczęciem działalności, o której mowa w lit. n)”.

13.

Zgodnie z akapitem czwartym, który również dodano w art. 19 ust. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 na mocy art. 1 pkt 7 lit. a) rozporządzenia 2017/2393, państwa członkowskie definiują działanie lub działania, o których mowa w art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. s), w programach rozwoju obszarów wiejskich.

14.

Ponadto na mocy art. 1 pkt 7 lit. a) rozporządzenia 2017/2393 wprowadzono nowy akapit pierwszy w art. 19 ust. 4 rozporządzenia nr 1305/2013, który stanowi, że „[w]niosek o wsparcie na mocy ust. 1 lit. a) ppkt (i) składa się najpóźniej 24 miesiące po dacie rozpoczęcia działalności”.

3.

Rozporządzenie nr 1307/2013

15.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej ( 5 ) „osobę lub grupę osób uważa się […] za rolnika aktywnego zawodowo, jeżeli […] udokumentuje ona, że

4.

Wytyczne w sprawie rolnictwa w latach 2014–2020

16.

W wytycznych Unii Europejskiej w sprawie pomocy państwa w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich w latach 2014–2020 (zwanych dalej „wytycznymi w sprawie rolnictwa w latach 2014–2020”) ( 6 ), jak wynika z ich pkt 4, określa się warunki i kryteria, na jakich pomoc państw członkowskich na rzecz sektorów rolnego i leśnego oraz obszarów wiejskich będzie uznawana za zgodną z rynkiem wewnętrznym.

17.

Zgodnie z pkt 23 lit. a) wytycznych w sprawie rolnictwa w latach 2014–2020 ich zakres stosowania obejmuje w szczególności środki pomocy w sektorze rolniczym niewchodzące w zakres programu rozwoju obszarów wiejskich w świetle art. 6 rozporządzenia nr 1305/2013 ( 7 ).

18.

Punkty 99–107 wytycznych w sprawie rolnictwa w latach 2014–2020, zatytułowane „Kumulacja pomocy”, stanowią w szczególności, co następuje:

19.

Część II sekcja 1.1.2 wytycznych w sprawie rolnictwa w latach 2014–2020 dotyczy pomocy na rozpoczęcie działalności dla młodych rolników i na rozwój małych gospodarstw rolnych. W tym zakresie znaczenie w niniejszej sprawie mają w szczególności pkt 174, 177 i 184:

B.

Prawo łotewskie

20.

Łotwa dokonała transpozycji wymogów prawa Unii dekretem nr 292 w sprawie rozwoju małych gospodarstw ( 8 ) oraz dekretem nr 323 w sprawie młodych rolników ( 9 ).

21.

W pkt 1 dekretu nr 292 przewidziano, że pomoc na rzecz rozwoju małych gospodarstw przyznaje się „w formie płatności jednolitej”.

22.

Z pkt 20 tego dekretu wynika, że wnioskodawca ubiegający się o pomoc może otrzymać pomoc, o której mowa w tych przepisach, tylko jeden raz w okresie programowania.

23.

Punkt 1 dekretu nr 323 stanowi, że „w formie płatności jednolitej” przyznaje się również pomoc na rzecz młodych rolników.

III.

Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

24.

W dniu 15 września 2015 r. Līga Šenfelde zarejestrowała się jako przedsiębiorca w łotewskich organach podatkowych.

25.

Na wniosek L. Šenfelde z dnia 5 października 2015 r. Lauku atbalsta dienests (urząd ds. wspierania obszarów wiejskich, Łotwa) w dniu 15 stycznia 2016 r. zatwierdził pomoc na rozwój małego gospodarstwa.

26.

W dniu 27 lipca 2016 r. L. Šenfelde przejęła gospodarstwo „Purenes” ( 10 ), które wcześniej prowadzili jej rodzice.

27.

W celu przejęcia i rozwoju tego gospodarstwa w dniu 23 sierpnia 2016 r. złożyła ponadto wniosek o pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników. W tym samym okresie kontynuowała działalność, na którą otrzymała wsparcie w ramach pierwszej pomocy.

28.

Decyzją z dnia 6 stycznia 2017 r. Lauku atbalsta dienests (urząd ds. wspierania obszarów wiejskich) oddalił drugi wniosek. W ramach uzasadnienia organ ten wyjaśnił, że gospodarstwa otrzymujące pomoc na podstawie rozporządzenia nr 1305/2013 zostają zaliczone do różnych kategorii, a poszczególne formy przyznanej pomocy nie mogą się na siebie nakładać. Również zgodnie z prawem łotewskim wnioskodawca może otrzymać jedynie albo pomoc na rozwój małego gospodarstwa, albo pomoc na rzecz młodych rolników.

29.

Środki odwoławcze L. Šenfelde, skierowane do Administratīvā rajona tiesa (rejonowego sądu administracyjnego, Łotwa) i Administratīvā apgabaltiesa (regionalnego sądu administracyjnego, Łotwa) i mające na celu wydanie drugiego zatwierdzania, nie zostały uwzględnione.

30.

W ramach skargi kasacyjnej L. Šenfelde podtrzymuje swoje stanowisko, zgodnie z którym beneficjenci pomocy na rozwój małych gospodarstw mogą dodatkowo otrzymać pomoc dla młodych rolników.

31.

Postanowieniem z dnia 24 lutego 2020 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 28 lutego 2020 r., Augstākā tiesa (Senāts) (sąd najwyższy) zawiesił zatem postępowanie i skierował do Trybunału następujące pytanie prejudycjalne:

32.

W postępowaniu przed Trybunałem L. Šenfelde, Republika Łotewska i Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie.

IV.

Ocena prawna

33.

Wspólna polityka rolna (WPR) opiera się na dwóch filarach. Działania należące do pierwszego filaru to na przykład płatności bezpośrednie. Drugi filar WPR – politykę rozwoju obszarów wiejskich – reguluje rozporządzenie nr 1305/2013. Środki rozwoju obszarów wiejskich są realizowane w ramach strategii i wdrażane poprzez programy, które są zgodne z priorytetami Unii w zakresie rozwoju obszarów wiejskich ( 11 ). Priorytety określone w rozporządzeniu nr 1305/2013 obejmują w szczególności wejście rolników posiadających odpowiednie umiejętności do sektora rolnictwa oraz wymianę pokoleń, a także zakładanie i rozwój małych przedsiębiorstw ( 12 ).

34.

Szczególne znaczenie dla tych priorytetów ma rozwój gospodarstw zgodnie z art. 19 rozporządzenia nr 1305/2013 ( 13 ). Wsparcie w ramach tego środka dotyczy w szczególności – zgodnie z art. 19 ust. 1 lit. a) – pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej, przewidzianej na rzecz młodych rolników [ppkt (i)], działalności pozarolniczej na obszarach wiejskich [ppkt (ii)] i rozwoju małych gospodarstw [ppkt (iii)].

35.

W niniejszej sprawie władze łotewskie odmówiły L. Šenfelde wsparcia jako młodemu rolnikowi, ponieważ otrzymała ona już pomoc na małe gospodarstwo.

36.

Nasuwa się tym samym pytanie, czy w świetle właściwego prawa Unii wsparcie na rzecz młodych rolników zgodnie z art. 19 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1305/2013 jest wykluczone, jeżeli beneficjent skorzystał już ze wsparcia na rzecz rozwoju małego gospodarstwa zgodnie z ppkt (iii) tego przepisu (część pierwsza pytania prejudycjalnego, zob. w tej kwestii sekcja A). Następnie należy zbadać, jaki zakres regulacji pozostaje w tym względzie do dyspozycji państw członkowskich (części druga i trzecia pytania prejudycjalnego, zob. w tej kwestii sekcja B).

A.

W przedmiocie możliwości w świetle prawa Unii sukcesywnego składania wniosków o pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na podstawie art. 19 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 na rzecz rozwoju małych gospodarstw z jednej strony i na rzecz młodych rolników z drugiej strony (część pierwsza pytania prejudycjalnego)

37.

W ramach części pierwszej pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 19 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 należy interpretować w ten sposób, że rolnik traci status „młodego rolnika”, jeżeli otrzymał już pomoc na rozwój małego gospodarstwa.

38.

Chodzi o to, aby ustalić, czy można ubiegać się o pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników również wtedy, kiedy rolnik otrzymał już pomoc na rzecz rozwoju małego gospodarstwa. Aby znaleźć odpowiedź na to pytanie, należy zbadać poszczególne przesłanki otrzymania obu rodzajów pomocy.

39.

W tym względzie okaże się najpierw, że w przesłankach otrzymania pomocy dla młodych rolników i przesłankach otrzymania pomocy na rozwój małych gospodarstw przewidziano różne wielkości gospodarstwa, w związku z czym nie mogą być one spełnione jednocześnie (zob. w tej kwestii część 1). W nawiązaniu do powyższej kwestii nasuwa się jednak pytanie, czy – a jeżeli tak, to w jakim zakresie – sukcesywne składanie wniosków o oba rodzaje pomocy może być jednak dopuszczalne, jeżeli – jak w niniejszej sprawie – różne warunki dotyczące wielkości gospodarstwa zostają spełnione w pewnych odstępach czasowych, ponieważ dane gospodarstwo dzięki pierwszej pomocy zdołało osiągnąć rozmiar wymagany dla złożenia wniosku o drugą pomoc (zob. w tej kwestii część 2).

1.

Przesłanki otrzymania pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników i rozwoju małych gospodarstw

40.

W ramach art. 19 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1305/2013 pomoc przyznaje się zgodnie z art. 19 ust. 2 akapit pierwszy „młodym rolnikom”. Zgodnie z art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. n) tego rozporządzenia są to osoby, które w chwili składania wniosku mają nie więcej niż 40 lat, posiadają odpowiednie umiejętności i kwalifikacje zawodowe i po raz pierwszy rozpoczynają działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem rolnym. Jak wynika z załącznika II do rozporządzenia nr 1305/2013, maksymalna kwota pomocy w ramach stosowania art. 19 ust. 1 lit. a) ppkt (i) wynosi 70 000 EUR na młodego rolnika.

41.

Pomoc, o której mowa w art. 19 ust. 1 lit. a) ppkt (iii) rozporządzenia nr 1305/2013, przyznaje się na rozwój małych gospodarstw, przy czym zgodnie z art. 19 ust. 2 akapit trzeci to do państw członkowskich należy określenie pojęcia „małego gospodarstwa”. W związku z powyższym, określając kwalifikowalność w ramach art. 19 ust. 1 lit. a) ppkt (iii), mogą one uwzględnić swoje własne struktury rolne. Zgodnie z załącznikiem II do rozporządzenia nr 1305/2013 maksymalna kwota wsparcia w ramach stosowania tego przepisu wynosi 15 000 EUR na małe gospodarstwo.

42.

Artykuł 19 ust. 4 akapit trzeci zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1305/2013 stanowi, że państwa członkowskie określają górne i dolne progi ( 14 ) umożliwiające gospodarstwom rolnym dostęp do wsparcia na mocy ust. 1 lit. a) ppkt (i) oraz (iii). Progi te określa się w zakresie potencjału produkcyjnego gospodarstwa rolnego mierzonego standardową produkcją lub w równoważnych wartościach ( 15 ). W związku z tym, że chodzi o potencjał produkcyjny, w chwili składania wniosku wnioskodawca może nie musieć jeszcze wykazywać takiej produkcji. Jak wyjaśnia Komisja w wytycznych dotyczących art. 19 rozporządzenia nr 1305/2013, w takich przypadkach wnioskodawca musi wykazać, że posiada potencjał (w zakresie czynników produkcji, takich jak ziemia, zwierzęta itp.) do osiągnięcia określonego poziomu produkcji ( 16 ).

43.

Zgodnie z art. 19 ust. 4 akapit trzeci zdanie drugie rozporządzenia nr 1305/2013 przy określaniu górnych i dolnych progów umożliwiających gospodarstwom rolnym dostęp do wsparcia na mocy ust. 1 lit. a) ppkt (i) i (iii) dolny próg wsparcia dla młodych rolników na mocy ppkt (i) musi przewyższać górny próg dla wsparcia na rzecz rozwoju małych gospodarstw na mocy ppkt (iii).

44.

Jak wskazuje Komisja w wytycznych dotyczących art. 19 rozporządzenia 1305/2013 ( 17 ) i jak podnoszą w niniejszym postępowaniu zarówno Komisja, jak i Łotwa, oznacza to innymi słowy, że próg wejścia dla młodego rolnika, tj. minimalna wartość produkcji jego gospodarstwa, wymagana do otrzymania wsparcia na podstawie art. 19 ust. 1 lit. a) ppkt (i), musi być wyższy niż maksymalna wartość produkcji małego gospodarstwa, które ubiega się o wsparcie na podstawie ppkt (iii) tego przepisu. Według informacji przedstawionych przez strony niniejszego postępowania prejudycjalnego zgodnie z przepisami łotewskimi potencjał produkcyjny małego gospodarstwa musi zatem wynosić od 2000 do 15 000 EUR, podczas gdy potencjał produkcyjny młodego rolnika musi wynosić od 15 000 do 70 000 EUR.

45.

Ponieważ dolny próg umożliwiający przyznanie wsparcia dla młodych rolników jest zatem w każdym razie wyższy niż górny próg umożliwiający dostęp do wsparcia na rzecz rozwoju małych gospodarstw, przesłanki otrzymania obu rodzajów pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej nie mogą być spełnione jednocześnie. Jeśli bowiem gospodarstwo nie osiąga górnego progu umożliwiającego przyznanie wsparcia na rzecz rozwoju małych gospodarstw, bezwzględnie nie osiąga też dolnego progu umożliwiającego dostęp do wsparcia dla młodych rolników. I odwrotnie, gospodarstwo, którego wielkość przekracza ten dolny próg, musi przekraczać również górny próg umożliwiający dostęp do wsparcia na rzecz małych gospodarstw.

46.

Te wykluczające się wzajemnie kryteria przyznawania pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej na podstawie art. 19 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 – na rzecz młodych rolników i rozwoju małych gospodarstw – wynikają z tego, że oba te środki wsparcia w różny i uzupełniający się wzajemnie sposób mają realizować wspólny cel tego przepisu, a mianowicie rozwój gospodarstw poprzez przyznawanie pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej.

47.

Z jednej strony przyznawanie pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników na podstawie art. 19 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1305/2013, która wspiera rozpoczęcie działalności młodego rolnika będącego właścicielem gospodarstwa, ma ułatwiać wejście rolników posiadających odpowiednie umiejętności do sektora rolnictwa, a w szczególności wymianę pokoleń, co odpowiada priorytetowi unijnemu w zakresie rozwoju obszarów wiejskich ( 18 ). Potwierdzają to również inne zobowiązania, które wiążą się z przyznaniem wsparcia młodemu rolnikowi na podstawie tego przepisu. Zgodnie z nim wspierane w ten sposób osoby muszą bowiem prowadzić działalność jako aktywni rolnicy ( 19 ) i rzeczywiści właściciele gospodarstw, tj. naprawdę kierować swoimi gospodarstwami ( 20 ). W ten sposób zapewnia się, że naprawdę rozpoczną działalność jako właściciele gospodarstw, a działalność rolnicza będzie stanowić ich główne zajęcie lub przynajmniej będzie mieć znaczną skalę. Nie ma przy tym znaczenia, czy rozpoczęcie działalności ma miejsce poprzez założenie nowego czy też przejęcie istniejącego już gospodarstwa.

48.

Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw na podstawie art. 19 ust. 1 lit. a) ppkt (iii) rozporządzenia nr 1305/2013 ma natomiast wspierać rozwój, tj. strukturalną poprawę sytuacji istniejących już małych gospodarstw. Celem jest tutaj zatem utrzymanie i poprawa istniejących już struktur rolnych, które tworzą obszary wiejskie. Jak wynika z motywu 17 rozporządzenia nr 1305/2013, pomoc powinny otrzymać, co prawda, wyłącznie gospodarstwa, których działalność jest potencjalnie gospodarczo rentowna ( 21 ). Celem wsparcia jest jednak zachęcenie właścicieli takich struktur do kontynuowania prowadzenia i rozwijania swoich gospodarstw, nawet jeśli są to bardzo małe gospodarstwa, które dają zyski niekoniecznie stanowiące główną część dochodów właściciela lub mają charakter niskotowarowy. Również zachowanie takich struktur pozwala bowiem właśnie utrzymać żywotność obszarów wiejskich i zapobiegać ich wyludnianiu oraz wymieraniu struktur wiejskich.

49.

Pomoc dla młodych rolników z jednej strony i pomoc na rozwój małych gospodarstw z drugiej strony kieruje się zatem do dwóch różnych kategorii beneficjentów, z których każda na swój sposób przyczynia się do utrzymania i rozwoju obszarów wiejskich. Jak wskazuje Komisja w wytycznych dotyczących art. 19 rozporządzenia nr 1305/2013, fakt, że oba rodzaje pomocy trafiają do różnych beneficjentów, ma przyczynić się także do celowego wykorzystania ograniczonych środków i uniknięcia tzw. efektów deadweight (efektów zdarzenia występującego niezależnie) ( 22 ). Efekty te powstają w sytuacji, w której przyznaje się pomoc na realizację przedsięwzięć, które beneficjent i tak by zrealizował, nawet gdyby nie przyznano mu wsparcia. Unikanie takich efektów deadweight jest zgodne z ogólną zasadą dotyczącą wsparcia z funduszy unijnych, zgodnie z którą każda pomoc powinna stanowić określoną zachętę.

50.

System pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej ustanowiony w art. 19 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 ma zatem na celu unikanie sytuacji, w której młodzi rolnicy, których planowana działalność zgodnie z powyższymi wyjaśnieniami nie może mieć charakteru marginalnego, będą po prostu wykorzystywać relatywnie niewielką pomoc wynoszącą maksymalnie 15 000 EUR ( 23 ) na rozwój małego gospodarstwa w ramach efektu deadweight, mimo że otrzymanie tej pomocy w żadnym wypadku nie jest kluczowe dla podjęcia przez nich decyzji o rozpoczęciu działalności młodego rolnika.

51.

Jak wygląda to jednak w sytuacji takiej jak niniejsza, w której w stosunkowo krótkim okresie sukcesywnie osiągnięto wielkość gospodarstwa wymaganą dla otrzymania pomocy na rozwój małych gospodarstw i pomocy dla młodych rolników, w szczególności jeżeli beneficjentka mogła odpowiednio zwiększyć potencjał produkcyjny dzięki otrzymaniu pierwszej pomocy i być może dopiero w ten sposób w ogóle znalazła się w sytuacji, w której mogła rozważyć rozpoczęcie działalności młodego rolnika? Czy również w takim przypadku, jak podnoszą Łotwa i Komisja, powinno wyłączyć się możliwość wnioskowania o oba rodzaje pomocy, mimo że beneficjentka realizuje jeden z głównych celów rozporządzenia nr 1305/2013, a mianowicie przejęcie gospodarstwa przez młodego rolnika?

2.

Wniosek o przyznanie pomocy dla młodych rolników po otrzymaniu pomocy na rozwój małego gospodarstwa w przypadku sukcesywnego spełnienia poszczególnych wymogów dotyczących wielkości gospodarstwa – zasadnicza dopuszczalność i warunki

52.

Zarówno Łotwa, jak i Komisja, choć z różnych powodów, stoją w niniejszym postępowaniu na stanowisku, że rolnik, który otrzymał już pomoc na rozwój małego gospodarstwa, nie może otrzymać wsparcia dla młodych rolników, nawet jeśli jego gospodarstwo osiągnęło tymczasem wymaganą wielkość.

53.

Łotwa opiera swój pogląd na argumencie, który został już przedstawiony przez władze łotewskie w postępowaniu głównym. Argument ten zakłada, że rolnik, który otrzymał uprzednio pomoc na rozwój małego gospodarstwa, w ogóle nie może już spełnić przesłanek otrzymania pomocy dla młodych rolników. Nawet jeśli potencjał produkcyjny jego gospodarstwa osiągnął obecnie wymaganą w tym celu skalę, nie jest on już bowiem „młodym rolnikiem” w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. n) rozporządzenia nr 1305/2013. Nie można bowiem założyć, że zgodnie z wymogiem przewidzianym w tym przepisie „po raz pierwszy rozpoczyna działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem rolnym”, ponieważ musiał rozpocząć działalność jako kierujący gospodarstwem rolnym już wcześniej, najpóźniej w chwili otrzymania pomocy na rozwój małego gospodarstwa.

54.

Komisja stoi natomiast na stanowisku, że rolnik nie traci statusu młodego rolnika tylko dlatego, że otrzymał już pomoc na rozwój małego gospodarstwa. Rozporządzenie nr 1305/2013, w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem 2017/2393 ( 24 ), które można wykorzystać również dla celów wykładni stanu prawnego znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie ( 25 ), przewiduje bowiem, że wniosek o wsparcie dla młodych rolników składa się najpóźniej 24 miesiące po dacie rozpoczęcia działalności. W związku z powyższym warunek „rozpoczęcia działalności”, który trzeba spełnić przy składaniu wniosku o wsparcie dla młodych rolników, może zostać uznany za spełniony w okresie dwóch lat po dacie rozpoczęcia działalności, nawet jeśli młody rolnik w tym okresie złożył najpierw wniosek o pomoc na rozwój małego gospodarstwa, a jego gospodarstwo dopiero potem osiągnęło wielkość niezbędną dla uzyskania wsparcia dla młodego rolnika.

55.

Niemniej jednak zdaniem Komisji sens i cel przepisów regulujących wsparcie dla młodych rolników i przepisów regulujących wsparcie na rozwój małych gospodarstw również w tym przypadku stoją na przeszkodzie przyznaniu drugiej pomocy, ponieważ każdy z tych rodzajów pomocy przewidziano dla innej kategorii beneficjentów, w związku z czym nie można ich łączyć.

56.

Z analizą Komisji należy najpierw zgodzić się w zakresie, w jakim zakłada ona, że rolnik rzeczywiście nie traci statusu młodego rolnika dlatego, że w okresie 24 miesięcy przed złożeniem wniosku o wsparcie dla młodych rolników otrzymał pomoc na rozwój małego gospodarstwa (zob. w tej kwestii część a). Jeśli chodzi natomiast o możliwość sukcesywnego otrzymania obu rodzajów wsparcia, wywód Komisji wymaga doprecyzowania. To prawda, że obu rodzajów wsparcia nie można łączyć w pełnej wysokości. Możliwe jest jednak złożenie wniosków o oba rodzaje pomocy i ich otrzymanie, jeżeli kwota otrzymana w ramach pierwszego rodzaju pomocy zostanie zaliczona na poczet kwoty, która ma być przyznana w ramach drugiego rodzaju pomocy (zob. w tej kwestii część b). Rozwiązanie to jest zgodne zarówno z realiami życia młodych rolników, jak i celami wsparcia na ich rzecz przewidzianego w rozporządzeniu nr 1305/2013 (zob. w tej kwestii część c).

a)

Termin złożenia wniosku o wsparcie dla młodych rolników i spełnienie wymaganych w tym celu warunków

57.

Jak już wyjaśniono, „młody rolnik” w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. n) rozporządzenia nr 1305/2013 oznacza osobę, która po raz pierwszy rozpoczyna działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem rolnym ( 26 ).

58.

W rozporządzeniu nr 1305/2013, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, pojęcie „rozpoczęcia działalności” nie było bliżej zdefiniowane. W późniejszym czasie okazało się to wyraźnie problematyczne. Z jednej strony od samego początku wydawało się chyba bowiem jasne, że rozpoczęcie działalności nie jest punktem w czasie, który można dokładnie określić, a trwającym przez pewien okres procesem ( 27 ). Z drugiej strony konieczne jest jednak ustalenie dokładnego momentu, od którego bieg rozpoczynają określone terminy, a przede wszystkim termin złożenia wniosku o wsparcie dla młodych rolników ( 28 ). W tym względzie z brzmienia rozporządzenia nr 1305/2013 w wersji mającej zastosowanie w niniejszej sprawie nie wynika, co prawda, że wniosek o wsparcie dla młodego rolnika musi zostać złożony jeszcze przed zakończeniem procesu rozpoczynania działalności. Nie było jednak jasne, ile czasu młody rolnik ma na złożenie tego wniosku po rozpoczęciu działalności.

59.

W związku z powyższym, jak wynika z jego motywu 1, celem rozporządzenia 2017/2393 było zapewnienie w tym zakresie pewności prawa oraz zharmonizowane i niedyskryminacyjne wdrażanie wsparcia dla młodych rolników. W tym celu miano ustanowić przepis, zgodnie z którym data rozpoczęcia działalności oznacza dzień, w którym wnioskodawca wykonuje lub kończy działanie lub kilka działań związanych z rozpoczęciem działalności po raz pierwszy, przy czym państwa członkowskie powinny określić, o jakie działania przy tym chodzi, a wniosek o udzielenie wsparcia należy przedłożyć nie później niż 24 miesiące po tej dacie ( 29 ). Rozporządzenie nr 1305/2013 zostało odpowiednio uzupełnione i zmienione ( 30 ).

60.

Późniejsze przepisy nie mogą, co prawda, automatycznie służyć wykładni przepisów poprzedzających, ponieważ można je rozumieć nie tylko jako wyjaśnienia, ale też jako materialne zmiany wcześniejszego stanu prawnego ( 31 ). Ponieważ omawiane zmiany wyraźnie stanowiły jednak wyjaśnienia, zmienione w ten sposób przepisy rozporządzenia nr 1305/2013, choć nie znajdują one bezpośrednio zastosowania, można przywołać również dla celów wykładni stanu prawnego właściwego w postępowaniu głównym.

61.

Również w odniesieniu do tego stanu prawnego należy zatem wraz z Komisją przyjąć, że przesłanka „rozpoczęcia działalności” jest spełniona, jeżeli wniosek o wsparcie dla młodych rolników składa się w okresie 24 miesięcy po dacie rozpoczęcia działalności, i to niezależnie od tego, czy w tym okresie otrzymano też już pomoc na rozwój małego gospodarstwa.

62.

W związku z powyższym w postępowaniu głównym, w chwili, w której L. Šenfelde złożyła wniosek o wsparcie dla młodych rolników na podstawie art. 19 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1305/2013, należało uznać ją jeszcze za „młodego rolnika” w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. n) tego rozporządzenia. Z informacji przedstawionych przez sąd odsyłający wynika bowiem, że rejestracja L. Šenfelde jako przedsiębiorcy nastąpiła dopiero na mniej niż rok przed złożeniem przez nią wniosku o wsparcie dla młodych rolników. Wsparcie na rozwój małych gospodarstw zatwierdzono nawet dopiero na siedem miesięcy przed złożeniem tego wniosku ( 32 ). Nie ma zatem znaczenia, czy w niniejszej sprawie za „datę rozpoczęcia działalności” ( 33 ) uzna się zarejestrowanie L. Šenfelde jako przedsiębiorcy, czy też otrzymanie wsparcia na rozwój małego gospodarstwa, ponieważ w każdym razie okres między tymi wydarzeniami a złożeniem wniosku o wsparcie dla młodych rolników jest krótszy niż 24 miesiące ( 34 ).

63.

W argumentacji Łotwy poruszona jest jednak jeszcze kwestia tego, czy przesłanki otrzymania pomocy dla młodych rolników, w szczególności w odniesieniu do wielkości gospodarstwa, muszą być spełnione już w chwili rozpoczęcia działalności, czy też wystarczy, jeżeli gospodarstwo osiągnie niezbędną wielkość w terminie przewidzianym na złożenie wniosku o pomoc.

64.

W tym względzie należy stwierdzić, że nic w rozporządzeniu nr 1305/2013 nie daje podstaw do przyjęcia wykładni, zgodnie z którą wszelkie przesłanki otrzymania wsparcia dla młodych rolników musiałyby być spełnione już w chwili rozpoczęcia działalności. Przeciwnie, rozporządzenie to zawiera różne przepisy, które przewidują, że pewne przesłanki (na przykład niezbędne umiejętności i kwalifikacje zawodowe czy też przestrzeganie przepisów dotyczących rolników aktywnych zawodowo) muszą być spełnione w określonym terminie po zatwierdzeniu wsparcia dla młodego rolnika ( 35 ). Uwzględnia się w ten sposób wspomniany już fakt, że rozpoczęcie działalności przez młodego rolnika stanowi proces trwający przez pewien okres.

65.

W rozporządzeniu nr 1305/2013 nie ma, co prawda, informacji o momencie, w którym musi zostać osiągnięta wielkość gospodarstwa niezbędna dla otrzymania wsparcia dla młodego rolnika. Przekonujące wydaje się jednak założenie, że warunek ten nie musi być spełniony już w chwili rozpoczęcia działalności, lecz wystarczy spełnić go w chwili składania wniosku. To w tym momencie właściwy organ bada bowiem spełnienie przesłanek otrzymania wsparcia, z wyjątkiem wspomnianych w poprzednim punkcie warunków, które należy spełnić dopiero później.

66.

Artykuł 19 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1305/2013 pozwala zatem na to, by młody rolnik mógł złożyć wniosek o wsparcie dla młodych rolników w okresie pierwszych 24 miesięcy po dacie rozpoczęcia działalności, niezależnie od tego, czy w tym okresie otrzymał już pomoc na rozwój małego gospodarstwa na podstawie ppkt (iii).

67.

Na pierwszy rzut oka taka wykładnia jest sprzeczna z przedstawionymi powyżej celami systemu wsparcia, które wynikają w szczególności z różnych progów dotyczących potencjału produkcyjnego gospodarstwa ( 36 ). Sprzeczność ta nie występuje jednak, jeżeli kwota, którą beneficjent otrzymał w ramach pomocy na rozwój małego gospodarstwa, zostaje zaliczona na poczet kwoty, którą otrzymuje następnie w ramach wsparcia dla młodych rolników.

b)

Zaliczenie kwoty otrzymanej już w ramach pomocy na rozwój małych gospodarstw

68.

Jak słusznie wykazują Komisja, a w efekcie również Łotwa, połączenie pomocy na rozwój małych gospodarstw i pomocy dla młodych rolników w ten sposób, że w pełni wyczerpano by maksymalną kwotę wsparcia przewidzianą dla każdego z tych rodzajów pomocy, a otrzymane w ten sposób sumy można by po prostu do siebie dodać, byłoby sprzeczne z koncepcją obu tych rodzajów wsparcia przeznaczonych dla różnych kategorii beneficjentów, a także z zasadami efektywnego wykorzystania środków oraz sprawiedliwej i celowej dystrybucji unijnego finansowania.

69.

Jest zatem niedopuszczalne, aby ten sam rolnik mógł otrzymać do 15 000 EUR w ramach pomocy na rozwój małych gospodarstw i do 70 000 EUR w ramach pomocy dla młodych rolników, czyli łącznie do 85 000 EUR ( 37 ). Potwierdzają to zresztą postanowienia wytycznych w sprawie rolnictwa w latach 2014–2020, dotyczące przyznawania pomocy, w myśl których również wsparcie przyznawane przez państwa członkowskie dla młodych rolników i na rozwój małych gospodarstw może być łączone z pomocą dla tych kategorii beneficjentów udzielaną na podstawie rozporządzenia nr 1305/2013 jedynie w zakresie, w jakim nie przekracza się najwyższych kwot wsparcia przewidzianego dla każdego z tych rodzajów pomocy, wynoszących odpowiednio 15 000 i 70 000 EUR ( 38 ).

70.

W konsekwencji w sytuacji takiej jak niniejsza, w której o pomoc na podstawie art. 19 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1305/2013 ubiega się młody rolnik, który otrzymał już pomoc na rozwój małego gospodarstwa na podstawie pkt (iii) tego przepisu, kwotę otrzymaną w ramach tej pomocy należy odjąć od kwoty, która ma być przyznana w ramach pomocy dla młodych rolników.

71.

Gwarantuje to, że nie zostanie przekroczona maksymalna kwota wsparcia w ramach tej pomocy, tj. 70 000 EUR. Jeżeli więc rolnik otrzymał już wcześniej 15 000 EUR na rozwój małego gospodarstwa, może teraz otrzymać maksymalnie jeszcze tylko 55 000 EUR w ramach wsparcia dla młodego rolnika.

72.

W świetle prawa Unii L. Šenfelde może zatem w niniejszej sprawie otrzymać pomoc dla młodego rolnika, jeżeli na poczet tej pomocy zostanie zaliczona kwota, którą otrzymała już w ramach pomocy na rozwój małego gospodarstwa.

c)

Sens i cel pomocy dla młodych rolników

73.

Rozwiązanie to, zaproponowane również przez sąd odsyłający, uwzględnia zarzut, zgodnie z którym to samo gospodarstwo lub ten sam projekt rozwoju gospodarstwa nie mogą być finansowane w ramach obu rodzajów pomocy, ponieważ są one przeznaczone dla różnych kategorii beneficjentów.

74.

Zaproponowane niniejszym rozwiązanie pozwala mianowicie uniknąć właśnie takiego podwójnego wsparcia. Przypomina bowiem w efekcie sytuację, w której pomoc dla młodych rolników wypłaca się nie jednorazowo, lecz w sposób rozłożony w czasie. Możliwość takiej wypłaty w ratach przewidziano wyraźnie w rozporządzeniu nr 1305/2013 ( 39 ). Oznacza to, że młody rolnik, który najpierw ubiega się o pomoc na rozwój małego gospodarstwa, a następnie o pomoc dla młodych rolników, w efekcie nie jest ani w lepszej, ani właśnie w gorszej sytuacji niż młody rolnik, który od razu składa wniosek o pomoc dla młodych rolników.

75.

Umożliwienie młodemu rolnikowi – również po otrzymaniu pomocy na rozwój małego gospodarstwa – złożenia wniosku także o pomoc dla młodych rolników, na poczet której zalicza się wówczas otrzymaną już kwotę, uwzględnia ponadto realia życia młodych rolników i jest zgodne z sensem i celem ich wsparcia na podstawie rozporządzenia nr 1305/2013.

76.

Tym sposobem kryterium rozpoczęcia działalności w ramach pomocy dla młodych rolników w pierwszym rzędzie nie wymaga bezwzględnie, aby miało ono miejsce w nowym, nieistniejącym wcześniej gospodarstwie. Przeciwnie, jak wskazuje również Komisja, możliwa i powszechna jest sytuacja, w której młody rolnik, rozpoczynając działalność, jak L. Šenfelde w postępowaniu głównym, przejmuje istniejące już gospodarstwo.

77.

Jak podnoszą ponadto Komisja i L. Šenfelde i jak pokazuje niniejszy stan faktyczny, w takiej sytuacji zrozumiałe jest również to, że młody rolnik z czasem rozwija i powiększa przejęte gospodarstwo. Powstanie większego przedsiębiorstwa z mniejszego jest bowiem zgodne z celami rozwoju przedsiębiorstwa.

78.

W tym przypadku wydaje się, że dopiero wsparcie na rozwój małego gospodarstwa umożliwiło L. Šenfelde zwiększenie potencjału produkcyjnego na tyle, aby spełnić warunek złożenia wniosku o pomoc dla młodych rolników dotyczący wielkości gospodarstwa ( 40 ). Ponadto, jak wynika z informacji przedstawionych przez sąd odsyłający i strony postępowania, L. Šenfelde wskazała w swoim planie biznesowym dotyczącym pomocy dla młodych rolników, że chce kontynuować projekt rozpoczęty w ramach wsparcia na rozwój małego gospodarstwa i dalej realizować założony w nim cel (w szczególności zwiększenie inwentarza).

79.

Odmówienie młodemu rolnikowi pomocy dla młodych rolników w takiej sytuacji, ponieważ otrzymał już wcześniej w odniesieniu do tego samego gospodarstwa i tego samego projektu pomoc na rozwój małego gospodarstwa, byłoby całkowicie niezgodne z celami rozporządzenia nr 1305/2013 i priorytetami Unii w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 „poprawa wyników gospodarczych wszystkich gospodarstw oraz ułatwianie restrukturyzacji i modernizacji gospodarstw, szczególnie z myślą o zwiększeniu uczestnictwa w rynku i zorientowania na rynek”, wyraźnie stanowi bowiem unijny priorytet w zakresie rozwoju obszarów wiejskich.

80.

Młodych rolników w fazie rozpoczynania działalności należy zatem raczej zachęcać do tego, by powiększali i rozwijali swoje gospodarstwa i w tym kierunku dostosowywali swoje pierwotne plany biznesowe. Jest tak tym bardziej, że młody rolnik, który po otrzymaniu pomocy na rozwój małego gospodarstwa jeszcze je powiększa i spełnia kryteria przyznania pomocy dla młodych rolników (posiadanie gospodarstwa, bycie rolnikiem aktywnym zawodowo, czerpanie istotnej części dochodów z rolnictwa ( 41 )), jeszcze bardziej przyczynia się tym samym do realizacji celów związanych z rentownością i konkurencyjnością rolnictwa oraz wymianą pokoleń.

81.

W takim przypadku umożliwienie młodemu rolnikowi, który otrzymał pomoc na rozwój małego gospodarstwa, złożenia również wniosku o pomoc dla młodych rolników, na poczet której zaliczy się następnie kwotę otrzymaną w ramach pomocy na rozwój małego gospodarstwa, jest ponadto zgodne z faktem, że pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników można łączyć z licznymi innymi środkami, na przykład instrumentami finansowymi, które ułatwiają dostęp młodych rolników do gruntów oraz środków produkcji, a także rozpoczęcie przez nich działalności ( 42 ).

3.

Wniosek w zakresie części pierwszej pytania prejudycjalnego

82.

Z powyższych rozważań wynika, że art. 19 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1305/2013 należy interpretować w ten sposób, że rolnik może otrzymać zarówno pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małego gospodarstwa na podstawie ppkt (iii), jak i pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników na podstawie ppkt (i). Oba wnioski o wsparcie muszą przy tym zostać złożone w okresie maksymalnie 24 miesięcy po dacie rozpoczęcia działalności. Wsparcie otrzymane w ramach pierwszej pomocy należy zaliczyć na poczet wsparcia, które ma być otrzymane w ramach drugiej pomocy, aby nie przekroczyć maksymalnej kwoty wsparcia przypadającej na młodego rolnika zgodnie z art. 19 ust. 6 rozporządzenia nr 1305/2013 i załącznikiem II do tego rozporządzenia.

B.

W przedmiocie zakresu uznania przysługującego państwom członkowskim (części druga i trzecia pytania prejudycjalnego)

83.

W ramach części drugiej i trzeciej pytania prejudycjalnego sąd odsyłający co do istoty ( 43 ) zmierza do ustalenia, czy państwa członkowskie mogą postanowić, że młody rolnik, który otrzymał już pomoc na rozwój małego gospodarstwa na podstawie art. 19 ust. 1 lit. a) ppkt (iii) rozporządzenia nr 1305/2013, nie może następnie otrzymać pomocy dla młodych rolników na podstawie ppkt (i) tego przepisu.

84.

Na to pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej.

85.

W świetle orzecznictwa państwa członkowskie mogą, co prawda, przyjmować środki w celu wykonania rozporządzenia. Środki te nie mogą jednak stanowić przeszkody dla bezpośredniego stosowania owego rozporządzenia, ukrywać jego charakteru jako aktu prawa Unii, ani wykraczać poza ramy uznania przyznanego państwom członkowskim na mocy danego rozporządzenia ( 44 ).

86.

W niniejszej sprawie w rozporządzeniu nr 1305/2013 przyznano, co prawda, państwom członkowskim różnorodne możliwości kształtowania programów wsparcia obszarów wiejskich oraz wdrażania wymogów wynikających z tego rozporządzenia. Te zakresy uznania, na przykład w odniesieniu do wielkości kwalifikowalnych gospodarstw czy też wysokości pomocy ( 45 ), mają umożliwić państwom członkowskim uwzględnienie ich indywidualnych warunków społeczno-gospodarczych. Każdy z tych zakresów uznania jest jednak wyraźnie przewidziany w rozporządzeniu nr 1305/2013 i żaden z nich nie dotyczy zasadniczych kryteriów kwalifikowalności młodych rolników w świetle art. 19 ust. 1 lit. a) ppkt (i). Przeciwnie, kryteria te są wyczerpująco określone w samym rozporządzeniu ( 46 ).

87.

W związku z powyższym państwa członkowskie nie mogą odmówić młodemu rolnikowi, który spełnia przesłanki przyznania pomocy w świetle art. 19 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1305/2013, otrzymania tego wsparcia ( 47 ). Zgodnie z odpowiedzią udzieloną na część pierwszą pytania prejudycjalnego, przyznając wsparcie, muszą one jednak zaliczyć na jego poczet wsparcie otrzymane w ramach pomocy, o której mowa w ppkt (iii) tego przepisu.

V.

Wnioski

88.

W związku z powyższym proponuję, aby Trybunał orzekł w sposób następujący: