I 

Johdanto

1.

Voivatko viljelijät saada Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) sekä pientilojen kehittämistukea että nuorten viljelijöiden tukea?

2.

Tästä on tiivistetysti kyse Augstākā tiesan (Senāts) (ylin tuomioistuin, Latvia) nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä esittämässä kysymyksessä. Kysymykseen vastattaessa on otettava huomioon se, että yrityksen perustamistuet on suunnattu sekä nuorille viljelijöille että pientilojen kehittämiseen. Ne ovat osa tilatoiminnan kehittämistoimenpidettä, jolla on erityinen merkitys maaseudun kehittämiselle.

II 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

A 

Unionin oikeus

1. 

Asetus N:o 1305/2013

3.

Käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien yrityksen perustamistukien kannalta merkityksellinen säädös on Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen annettu asetus (EU) N:o 1305/2013. ( 2 )

4.

Asetuksen N:o 1305/2013 johdanto-osan 17 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

5.

Asetuksen N:o 1305/2013 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan n alakohdan mukaan käsitteellä ”nuori viljelijä” tarkoitetaan:

6.

Saman asetuksen 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa esitetään seuraavat maaseudun kehittämistä koskevat unionin prioriteetit:

7.

Asetuksen N:o 1305/2013 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan maaseuturahasto toimii jäsenvaltioissa maaseudun kehittämisohjelmien välityksellä.

8.

Asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklassa, joka koskee tilatoiminnan kehittämistä, säädetään seuraavaa:

9.

Asetuksen N:o 1305/2013 liitteen II mukaan 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitetun tuen enimmäismäärä on 70 000 euroa nuorta viljelijää kohti ( 3 ) ja 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan iii alakohdassa tarkoitetun tuen enimmäismäärä 15 000 euroa pientilaa kohti.

10.

Saman asetuksen liitteessä VI olevan ohjeellisen luettelon mukaan 19 artiklassa tarkoitettu maatilojen kehittäminen on usean maaseudun kehittämistä koskevan unionin prioriteetin kannalta tärkeä toimenpide.

2. 

Asetus 2017/2393

11.

Asetuksella 2017/2393 ( 4 ) muutettiin asetusta N:o 1305/2013 tämän menettelyn kannalta merkityksellisen ajanjakson jälkeen, ja sen johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

12.

Asetuksen N:o 2017/2393 1 artiklan 1 alakohdan b alakohdalla asetuksen N:o 1305/2013 2 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan lisättiin uusi s alakohta, jonka mukaan ”’toiminnan aloittamispäivällä’ tarkoitetaan päivää, jona hakija toteuttaa tai saattaa päätökseen yhden tai useamman n alakohdassa tarkoitettuun toimintaan ryhtymiseen liittyvän toimen”.

13.

Asetuksen N:o 2017/2393 1 artiklan 7 alakohdan a alakohdalla asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 4 kohtaan lisättiin uusi neljäs alakohta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on määritettävä 2 artiklan 1 kohdan s alakohdassa tarkoitettu toimi tai toimet maaseudun kehittämisohjelmissa.

14.

Lisäksi asetuksen 2017/2393 1 artiklan 7 alakohdan a alakohdalla asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 4 kohtaan lisättiin uusi ensimmäinen alakohta, jossa säädetään, että ”edellä olevan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaista tukea koskeva hakemus on toimitettava viimeistään 24 kuukautta toiminnan aloittamispäivän jälkeen”.

3. 

Asetus N:o 1307/2013

15.

Yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä annetun asetuksen (EU) N:o 1307/2013 ( 5 ) 9 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaan ”henkilöä tai ryhmää on – – pidettävä aktiiviviljelijänä, jos tällä on – – todisteita, jotka osoittavat jotain seuraavista:

4. 

Maatalousalan suuntaviivat 2014–2020

16.

Maa- ja metsätalousalan ja maaseutualueiden valtiontukea vuosina 2014–2020 koskevien Euroopan unionin suuntaviivojen (jäljempänä maatalousalan suuntaviivat 2014–2020) ( 6 ) 4 kohdassa vahvistetaan edellytykset ja perusteet, joiden täyttyessä jäsenvaltioiden maa- ja metsätalousalan ja maaseutualueiden tuen katsotaan soveltuvan sisämarkkinoille.

17.

Maatalousalan suuntaviivojen 2014–2020 23 kohdan a alakohdan mukaan suuntaviivat kattavat erityisesti tuet maatalousalan toimenpiteille, jotka eivät kuulu asetuksen N:o 1305/2013 6 artiklan mukaisen maaseudun kehittämisohjelman piiriin. ( 7 )

18.

Maatalousalan suuntaviivojen 2014–2020 99–107 kohdassa, jotka kuuluvat otsikon ”Tuen kasautuminen” alle, todetaan erityisesti seuraavaa:

19.

Maatalousalan suuntaviivojen 2014–2020 II osan 1.1.2 jakso koskee nuorten viljelijöiden aloitustukea ja yrityksen perustamistukea pientilojen kehittämiseksi. Tässä merkityksellisiä ovat erityisesti 174, 177 ja 184 kohta:

B 

Latvian oikeus

20.

Latvia on pannut unionin vaatimukset täytäntöön pientilojen kehittämistä koskevalla asetuksella nro 292 ( 8 ) ja nuoria viljelijöitä koskevalla asetuksella nro 323. ( 9 )

21.

Asetuksen nro 292 1 §:ssä säädetään, että pientilojen kehittämistuki on ”kertaluonteista tukea”.

22.

Kyseisen asetuksen 20 §:stä ilmenee, että hakija voi saada säännöksissä tarkoitettua tukea vain kerran kullakin ohjelmakaudella.

23.

Asetuksen nro 323 1 §:ssä täsmennetään, että myös nuorille viljelijöille tarkoitetut tuet ovat ”kertaluonteisia tukia”.

III 

Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö

24.

Līga Šenfelde rekisteröityi 15.9.2015 Latvian veroviranomaisten rekisteriin yrittäjäksi.

25.

Šenfelden 5.10.2015 tekemän hakemuksen johdosta Lauku atbalsta dienests (maaseudun tukivirasto, Latvia) myönsi 15.1.2016 pientilan kehittämiseen tarkoitetun tuen.

26.

Šenfelde otti 27.7.2016 vastuulleen Purenes-nimisen ( 10 ) tilan, jota hänen vanhempansa olivat pitäneet aiemmin.

27.

Lisäksi hän haki 23.8.2016 yrityksen perustamistukea nuorille viljelijöille tämän tilan jatkamiseksi ja kehittämiseksi. Hän jatkoi sillä välin ensimmäisellä tuella tuettua toimintaa.

28.

Lauku atbalsta dienests (maaseudun tukivirasto) hylkäsi toisen hakemuksen 6.1.2017 antamallaan päätöksellä. Viranomainen esitti päätöksensä perusteluina, että asetuksen N:o 1305/2013 mukaan tukea saavien yritysten on kuuluttava eri luokkiin ja että tuet eivät voi olla päällekkäisiä. Myös Latvian oikeuden mukaan hakija voi saada ainoastaan pientilan kehittämistukea tai nuorten viljelijöiden tukea.

29.

Šenfelden muutoksenhaut, joissa vaadittiin toisen hakemuksen hyväksymistä, eivät menestyneet Administratīvā rajona tiesassa (alueellinen hallintotuomioistuin, Latvia) eivätkä Administratīvā apgabaltiesassa (maakunnallinen hallintotuomioistuin, Latvia).

30.

Šenfelde väittää kassaatiovalituksessaan edelleen, että pientilojen kehittämistuen saajat voivat saada myös nuorten viljelijöiden tukea.

31.

Augstākā tiesa (Senāts) (ylin tuomioistuin, Latvia) päätti näin ollen 24.2.2020 tekemällään välipäätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 28.2.2020, lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

32.

Unionin tuomioistuimessa käydyssä menettelyssä kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Šenfelde, Latvian tasavalta ja Euroopan komissio.

IV 

Oikeudellinen arviointi

33.

Yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) perustuu kahteen pilariin. Ensimmäisen pilarin toimiin lukeutuvat esimerkiksi suorat tuet. YMP:n toisesta pilarista eli maaseudun kehittämispolitiikasta säädetään asetuksessa N:o 1305/2013. Maaseudun tukitoimet perustuvat strategiseen kehykseen, ja ne toteutetaan maaseudun kehittämistä koskevien unionin prioriteettien mukaisten ohjelmien avulla. ( 11 ) Asetuksessa N:o 1305/2013 mainittuihin prioriteetteihin kuuluvat erityisesti ammattitaitoisten viljelijöiden maatalousalalle pääsyn ja sukupolvenvaihdosten helpottaminen sekä pienyritysten perustaminen ja kehittäminen. ( 12 )

34.

Näiden prioriteettien kannalta tärkeää ( 13 ) on asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan mukainen maatilojen kehittäminen. Tämän toimenpiteen mukainen tuki kattaa 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan erityisesti yrityksen perustamistuen, joka on suunnattu nuorille viljelijöille (i alakohta), muuhun kuin maataloustoimintaan maaseudulla (ii alakohta) ja pientilojen kehittämiseen (iii alakohta).

35.

Käsiteltävässä asiassa Latvian viranomaiset epäsivät Šenfeldeltä nuorille viljelijöille tarkoitetun tuen sillä perusteella, että hän on jo saanut tukea pientilalle.

36.

Siksi herää kysymys, onko asiaa koskevan unionin oikeuden mukaan asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitettu nuorten viljelijöiden tuki suljettu pois silloin, kun viljelijä on jo saanut kyseisen säännöksen iii alakohdassa tarkoitettua pientilan kehittämistukea (ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäinen osa, tästä A kohta). Sen jälkeen on tutkittava jäsenvaltioille tältä osin jäävää sääntelyvaltaa (ennakkoratkaisukysymyksen toinen ja kolmas osa, tästä B kohta).

A 

Se, onko unionin oikeuden perusteella mahdollista hakea peräkkäin asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaista yrityksen perustamistukea yhtäältä pientilojen kehittämistä ja toisaalta nuoria viljelijöitä varten (ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäinen osa)

37.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ennakkoratkaisukysymyksensä ensimmäisessä osassa, onko asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 1 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että viljelijä lakkaa olemasta nuori viljelijä, kun hän on jo saanut tukea pientilan kehittämiseen.

38.

Tämä on ymmärrettävä siten, että sillä pyritään selvittämään, voidaanko nuorelle viljelijälle tarkoitettua yrityksen perustamistukea hakea silloinkin, kun viljelijä on jo saanut pientilan kehittämistukea. Kysymykseen vastaamiseksi on tutkittava näiden kahden tukimuodon saamisen edellytyksiä.

39.

Tältä osin on ensinnäkin todettava, että nuorille viljelijöille myönnettävien tukien ja pientilojen kehittämistä varten myönnettävien tukien saamisen edellytyksissä vahvistetaan erilaiset tilakoot, joten näitä edellytyksiä ei voida täyttää samanaikaisesti (tästä 1 kohta). Tämän jälkeen herää silti kysymys, voidaanko näitä kahta tukea kuitenkin hakea peräkkäin, ja jos voidaan, missä määrin, kun – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – tilakokoon liittyvät erilaiset edellytykset täyttyvät eriaikaisesti, koska yritys on ensimmäisen tuen avulla pystynyt kasvamaan toisen tuen saamisen edellyttämään kokoon (tästä 2 kohta).

1. 

Nuorille viljelijöille ja pientilojen kehittämiseen tarkoitetun yrityksen perustamistuen saamisen edellytykset

40.

Asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitettu tuki myönnetään 19 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti ”nuorille viljelijöille”. Nuorella viljelijällä tarkoitetaan kyseisen asetuksen 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan n alakohdan mukaan henkilöä, joka on enintään 40-vuotias hakemuksen jättämisajankohtana, jolla on riittävä ammattitaito ja pätevyys ja joka ryhtyy ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi. Asetuksen N:o 1305/2013 liitteen II mukaan saman asetuksen 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan nojalla myönnettävän tuen enimmäismäärä on 70 000 euroa nuorta viljelijää kohti.

41.

Asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan iii alakohdan mukaista tukea myönnetään pientilojen kehittämiseen, ja kyseisen asetuksen 19 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaan käsitteen ”pientilat” määritteleminen on jäsenvaltioiden tehtävä. Jäsenvaltiot voivat näin ollen ottaa huomioon maatalousrakenteensa määrittäessään tukikelpoisuutta 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan iii alakohdan yhteydessä. Asetuksen N:o 1305/2013 liitteen II mukaan kyseistä säännöstä sovellettaessa tuen enimmäismäärä on 15 000 euroa pientilaa kohti.

42.

Asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 4 kohdan kolmannen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että jäsenvaltioiden on vahvistettava 1 kohdan a alakohdan i ja iii alakohdan mukaiseen tukeen maatilojen osalta sovellettavat ylä- ja alarajat. ( 14 ) Nämä rajat on määritettävä ”standardituotoksena” tai vastaavana mitattavien tilan tuotantomahdollisuuksien perusteella. ( 15 ) Koska kyse on tuotantomahdollisuuksista, on mahdollista, että hakemuksen jättämisajankohtana hakijan ei vielä tarvitse esittää näyttöä tällaisesta tuotannosta. Kuten komissio selventää asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklaa koskevissa suuntaviivoissaan, tällaisissa tapauksissa hakijan on osoitettava, että hänellä on (tuotantoresurssien, kuten maan ja eläinten, osalta) mahdollisuus saavuttaa tietty tuotantotaso. ( 16 )

43.

Asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 4 kohdan kolmannen alakohdan toisessa virkkeessä säädetään, että 1 kohdan a alakohdan i ja iii alakohdan mukaiseen tukeen maatilojen osalta sovellettavia ylä- ja alarajoja vahvistettaessa i alakohdan mukaisen nuorten viljelijöiden tuen alarajan on oltava korkeampi kuin iii alakohdan mukaisen pientilojen kehittämistuen yläraja.

44.

Kuten komissio toteaa asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklaa koskevissa suuntaviivoissaan ( 17 ) ja kuten sekä komissio että Latvia väittävät tässä menettelyssä, tämä merkitsee sitä, että 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaisen tuen saaminen edellyttää, että nuorta viljelijää koskeva kynnysarvo eli hänen maatilansa tuotannon vähimmäisarvo on suurempi kuin kyseisen säännöksen iii alakohdan mukaista tukea hakevan pientilan tuotannon enimmäisarvo. Asianosaisten tämän ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä antamien tietojen perusteella Latvian säännösten mukaan pientilan tuotantomahdollisuuksien on oltava enemmän kuin 2 000 ja vähemmän kuin 15 000 euroa, kun taas nuoren maanviljelijän tuotantomahdollisuuksien on oltava enemmän kuin 15 000 ja vähemmän kuin 70 000 euroa.

45.

Koska alaraja nuorten viljelijöiden tuen saamiseksi on joka tapauksessa korkeampi kuin yläraja pientilojen kehittämistuen saamiseksi, molempien yrityksen perustamistukien edellytykset eivät voi täyttyä samanaikaisesti. Jos tila on pientilojen kehittämistukeen sovellettavan ylärajan alapuolella, se on väistämättä myös nuorille viljelijöille myönnettävän tuen alarajan alapuolella. Päinvastaisessa tilanteessa tila, jonka koko ylittää tämän alarajan, ylittää väistämättä myös pientilojen kehittämistuen ylärajan.

46.

Nämä asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaista yhtäältä nuorille viljelijöille ja toisaalta pientilojen kehittämiseen suunnattua yrityksen perustamistukea koskevat vastavuoroiset poissulkemisperusteet perustuvat siihen, että näillä kahdella tukitoimenpiteellä pyritään erilaisilla ja toisiaan täydentävillä tavoilla säännöksen yhteiseen tavoitteeseen eli maatilojen kehittämiseen yritysten perustamistuen avulla.

47.

Näin ollen asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaisella nuorille viljelijöille tarkoitetulla yrityksen perustamistuella, jolla tuetaan nuoria viljelijöitä, jotka ryhtyvät ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaaviksi maatalousyrittäjiksi, edistetään riittävän ammattitaitoisten viljelijöiden maatalousalalle pääsyä ja helpotetaan erityisesti sukupolvenvaihdoksia, jotka kuuluvat maaseudun kehittämistä koskeviin unionin prioriteetteihin. ( 18 ) Tätä tukevat myös muut kyseisen säännöksen mukaiset velvoitteet, jotka liittyvät nuorille maanviljelijöille myönnettävään tukeen. Säännöksen mukaan tukea saavien henkilöiden on toimittava aktiiviviljelijöinä ( 19 ) ja tosiasiallisina tilanpidosta vastaavina yrittäjinä eli heidän on tosiasiallisesti johdettava tilaa. ( 20 ) Tällä varmistetaan se, että he myös todella ryhtyvät pitämään tilaa ja että heidän maataloustoimintansa on heidän pääasiallista toimintaansa tai muodostaa ainakin merkittävän osan heidän toiminnastaan. Tältä osin on merkityksetöntä, aloitetaanko toiminta perustamalla uusi tila vai ryhtymällä pitämään jo olemassa olevaa tilaa.

48.

Asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan iii alakohdan mukaisella pientilojen kehittämiseen tarkoitetulla yrityksen perustamistuella pyritään sen sijaan edistämään jo olemassa olevien pientilojen kehittämistä eli parantamaan niiden tilannetta rakenteellisesti. Sen tarkoituksena on näin ollen ylläpitää ja parantaa jo olemassa olevia maatalouden rakenteita, jotka ovat maaseudun perustana. Asetuksen N:o 1305/2013 johdanto-osan 17 perustelukappaleen mukaan tukea olisi tosin myönnettävä vain taloudellisesti elinkelpoisiksi arvioiduille tiloille. ( 21 ) Tuen tarkoituksena on kuitenkin kannustaa tällaisten rakenteiden omistajia jatkamaan ja kehittämään maatilojensa toimintaa, vaikka kyse olisikin hyvin pienistä tiloista, joiden tuotto ei välttämättä muodosta pääosaa viljelijän tuloista tai joiden toiminta on luonteeltaan puoliksi omavaraisviljelyä. Maaseutu säilytetään elävänä pitämällä yllä juuri tällaisia rakenteita, ja näin torjutaan maaseudun autioitumista ja kylärakenteiden häviämistä.

49.

Tuet, jotka myönnetään yhtäältä nuorille viljelijöille ja toisaalta pientilojen kehittämiseen, on suunnattu kahdelle eri tuensaajaryhmälle, jotka molemmat edistävät omalla tavallaan maaseudun säilyttämistä ja kehittämistä. Kuten komissio toteaa asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklaa koskevissa suuntaviivoissaan, sillä, että nämä kaksi erityyppistä tukea hyödyttävät eri tuensaajaryhmiä, pyritään myös edistämään rajallisten tukivarojen kohdennettua käyttöä ja välttämään hyötyjen virheellinen kohdistuminen. ( 22 ) Viimeksi mainitusta on kyse tilanteessa, jossa tukea on myönnetty sellaisten toimenpiteiden toteuttamiseksi, jotka tuensaajat olisivat joka tapauksessa eli myös ilman tukea toteuttaneet. Hyötyjen virheellisen kohdistumisen torjuminen vastaa unionin varoista maksettavan tuen yhteydessä noudatettavaa yleistä periaatetta, jonka mukaan jokaisella yksittäisellä tuella on oltava erityinen kannustava vaikutus.

50.

Asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaista yrityksen perustamistukea koskevalla järjestelmällä pyritään näin ollen välttämään se, että nuoret viljelijät, joiden suunniteltu toiminta ei saa olla vähäistä edellä esitettyjen selvennysten mukaisesti, yksinkertaisesti vastaanottavat toimintaansa nähden suhteellisen pienen, enintään 15 000 euron ( 23 ) suuruisen tuen pientilan kehittämiseksi, vaikka kyseisen tuen saamisella ei suinkaan ole ratkaisevaa merkitystä heidän päätökselleen ryhtyä tilanpitoon nuorena viljelijänä.

51.

Miten tilannetta olisi kuitenkin arvioitava nyt esillä olevan kaltaisessa tapauksessa, jossa viljelijä saavuttaa peräkkäin suhteellisen lyhyessä ajassa yhtäältä pientilan kehittämiseen ja toisaalta nuorille viljelijöille tarkoitetun tuen saamisen edellyttämän tilakoon, etenkin koska tuensaaja on ensimmäisen tuen avulla kyennyt parantamaan tuotantomahdollisuuksiaan ja koska vasta sen ansiosta hän on mahdollisesti ylipäätään voinut harkita tilanpitoon ryhtymistä nuorena viljelijänä? Onko myös tällaisessa tapauksessa molempia tukia koskeva hakemus suljettu pois, kuten Latvia ja komissio väittävät, vaikka tuensaaja saavuttaa näin yhden asetuksen N:o 1305/2013 päätavoitteista eli sen, että nuori viljelijä jatkaa tilanpitoa?

2. 

Nuorille viljelijöille tarkoitetun tuen hakeminen sen jälkeen kun viljelijä on saanut pientilan kehittämistukea, kun tilakokoa koskevat edellytykset täyttyvät peräkkäin – lähtökohtainen sallittavuus ja edellytykset

52.

Sekä Latvia että komissio esittävät nyt käsiteltävässä asiassa näkemyksenään, vaikkakin eri syistä, että viljelijä, joka on jo saanut pientilan kehittämistukea, ei voi enää saada nuorten viljelijöiden tukea, vaikka hänen tilansa olisi tällä välin saavuttanut vaatimusten mukaisen koon.

53.

Latvia vetoaa näkemyksensä tueksi argumenttiin, jonka Latvian viranomaiset esittivät jo pääasian oikeudenkäynnissä. Sen mukaan viljelijä, joka on jo aikaisemmin saanut pientilan kehittämistukea, ei voi enää täyttää nuorten viljelijöiden tuen saamisen edellytyksiä. Vaikka hänen tilansa tuotantomahdollisuudet vastaavatkin nyt tuen edellyttämää tilakokoa, hän ei ole enää asetuksen N:o 1305/2013 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan n alakohdassa tarkoitettu ”nuori viljelijä”. Ei nimittäin voida katsoa, että hän ”ryhtyy ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi” kyseisessä säännöksessä edellytetyllä tavalla, koska hän on epäilemättä ryhtynyt viljelijäksi jo aiemmin ja viimeistään silloin, kun hän sai pientilan kehittämistukea.

54.

Komissio katsoo sitä vastoin, että viljelijä ei lakkaa olemasta nuori viljelijä pelkästään siitä syystä, että hän on jo saanut pientilan kehittämistukea. Asetuksessa N:o 1305/2013, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2017/2393, ( 24 ) johon myös voitaisiin tukeutua nyt käsiteltävässä asiassa merkityksellisen oikeudellisen tilanteen tulkitsemiseksi, ( 25 ) säädetään, että nuorten viljelijöiden tukea on haettava viimeistään 24 kuukauden kuluttua toiminnan aloittamispäivästä. Näin ollen nuorten viljelijöiden tuen hakemiselle asetetun toiminnan aloittamista koskevan edellytyksen voitaisiin katsoa täyttyneen kahden vuoden kuluessa toiminnan aloittamispäivästä, vaikka nuori viljelijä on tämän ajanjakson kuluessa hakenut ensin pientilan kehittämistukea ja vaikka hänen tilansa on vasta sen jälkeen kasvanut nuorten viljelijöiden tuen saamisen edellyttämään kokoon.

55.

Tästä huolimatta komissio katsoo, että nuorten viljelijöiden tukea ja pientilojen kehittämistukea koskevien sääntöjen tavoitteet ovat myös tässä tapauksessa esteenä toisen tuen myöntämiselle, koska nämä kaksi tukea on tarkoitettu myönnettävän kertaluonteisesti eri tuensaajaryhmille, eivätkä tuet näin ollen saa kasautua.

56.

Komission esittämä arviointi on hyväksyttävä siltä osin, että viljelijä ei tosiasiassa lakkaa olemasta nuori viljelijä sen vuoksi, että hän on jo saanut pientilan kehittämistukea nuorten viljelijöiden tukea koskevan hakemuksen jättämistä edeltäneiden 24 kuukauden aikana (tästä a kohta). Komission arviointia, joka koskee mahdollisuutta saada nämä kaksi tukea peräkkäin, on sen sijaan täsmennettävä. Pitää paikkansa, että nämä tuet eivät voi kasautua täysimääräisinä. Näitä kahta tukea voidaan kuitenkin hakea ja saada, jos ensimmäiseen tukeen sisältyvä määrä vähennetään toiseen tukeen sisältyvästä määrästä (tästä b kohta). Tällä ratkaisulla otetaan huomioon sekä nuorten viljelijöiden arki että asetuksessa N:o 1305/2013 vahvistetut, heille suunnatun tuen tavoitteet (tästä c kohta).

a) 

Nuorten viljelijöiden tukea koskevan hakemuksen jättämisen määräaika ja tuen saamiselle asetettujen edellytysten täyttyminen

57.

Kuten edellä on todettu, asetuksen N:o 1305/2013 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan n alakohdassa tarkoitettu ”nuori viljelijä” on henkilö, joka ryhtyy ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi. ( 26 )

58.

Asetuksen N:o 1305/2013 käsiteltävän asian kannalta merkityksellisessä toisinnossa toiminnan aloittamisen käsitettä ei ole määritelty yksityiskohtaisemmin. Tämä vaikuttaa osoittautuneen myöhemmin ongelmalliseksi. Yhtäältä alusta asti on vaikuttanut selvältä, että toiminnan aloittaminen on tietyn ajan kestävä prosessi eikä siihen voida liittää täsmällistä ajankohtaa. ( 27 ) Toisaalta on tarpeen vahvistaa täsmällinen ajankohta, josta tietyt määräajat ja erityisesti nuorille viljelijöille tarkoitettua tukea koskevan hakemuksen jättämisen määräaika alkavat kulua. ( 28 ) Tältä osin asetuksen N:o 1305/2013, sellaisena kuin sitä sovelletaan nyt käsiteltävässä asiassa, sanamuodosta ei tosin ilmene, että nuorten viljelijöiden tukea koskeva hakemus olisi jätettävä jo ennen toiminnan aloittamisen päätökseen saattamista. On epäselvää, paljonko nuorella viljelijällä on toiminnan aloittamisen jälkeen aikaa esittää tällainen hakemus.

59.

Asetuksen 2017/2393 tavoitteena on sen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan oikeusvarmuuden ja nuorille viljelijöille tarkoitetun tuen yhtenäisen ja syrjimättömän täytäntöönpanon varmistaminen. Tätä varten on täsmennettävä, että toiminnan aloittamispäivä on päivä, jona hakija toteuttaa tai saattaa päätökseen yhden tai useamman toimintaan ryhtymiseen liittyvän toimen, että jäsenvaltioiden on määritettävä kyseessä olevat toimet ja että tukihakemus on toimitettava viimeistään 24 kuukauden kuluttua tästä päivästä. ( 29 ) Asetusta N:o 1305/2013 on täydennetty ja mukautettu vastaavasti. ( 30 )

60.

Myöhemmin annettujen säännösten perusteella ei tosin voida automaattisesti tulkita niitä edeltäneitä säännöksiä, sillä myöhemmin annetut säännökset voidaan ymmärtää siten, että niillä paitsi selvennetään myös muutetaan edeltäneiden oikeussääntöjen sisältöä. ( 31 ) Koska käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat muutokset ovat nimenomaisesti selvennyksiä, on mahdollista tukeutua asetuksen N:o 1305/2013 näin muutettuihin säännöksiin myös pääasiassa merkityksellistä oikeudellista tilannetta tulkittaessa, vaikka ne eivät olisikaan suoraan sovellettavia.

61.

Näin ollen tämän oikeudellisen tilanteen osalta on katsottava komission tavoin, että toiminnan aloittamista koskeva edellytys täyttyy, kun nuorille viljelijöille tarkoitettua tukea koskeva hakemus on jätetty 24 kuukauden kuluessa toiminnan aloittamispäivästä riippumatta siitä, onko viljelijä jo saanut kyseisen ajanjakson aikana tukea pientilan kehittämiseen.

62.

Tämän näkemyksen mukaisesti Šenfelde oli pääasian kohteena olevassa tilanteessa asetuksen N:o 1305/2013 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan n alakohdassa tarkoitettu ”nuori viljelijä” vielä siinä vaiheessa, kun hän teki mainitun asetuksen 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaista nuorten viljelijöiden tukea koskevan hakemuksen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen antamien tietojen mukaan Šenfelden rekisteröitymisestä yrittäjäksi oli kulunut alle vuosi, kun hän jätti nuoren viljelijän tukea koskevan hakemuksensa. Pientilojen kehittämistuen hyväksymisestä oli kulunut vasta seitsemän kuukautta, kun kyseinen tukihakemus jätettiin. ( 32 ) Näin ollen ei ole tarpeen selvittää, onko nyt tarkasteltavassa asiassa ”toiminnan aloittamispäivänä” ( 33 ) pidettävä päivää, jona Šenfelde rekisteröityi yrittäjäksi, vai päivää, jona hän sai pientilan kehittämistuen, koska näiden tapahtumien ja nuorten viljelijöiden tukea koskevan hakemuksen jättämispäivän välillä on joka tapauksessa alle 24 kuukautta. ( 34 )

63.

Latvian perusteluissa tuodaan esiin vielä se, onko nuorten viljelijöiden tuen saamisen edellytysten, ja erityisesti tilakokoa koskevan edellytyksen, täytyttävä jo toiminnan aloittamishetkellä vai riittääkö, jos tilakokoa koskeva edellytys täyttyy tukihakemuksen jättämiselle asetetun määräajan kuluessa.

64.

Tässä yhteydessä on todettava, että asetuksessa N:o 1305/2013 mikään ei viittaa sellaiseen tulkintaan, että nuorten viljelijöiden tuen saaminen edellyttää, että kaikki vaatimukset täyttyvät jo toiminnan aloittamishetkellä. Asetukseen sisältyy pikemminkin erilaisia säännöksiä, joissa säädetään, että tiettyjen edellytysten (kuten riittävä ammattipätevyys tai aktiiviviljelijöitä koskevien säännösten noudattaminen) on täytyttävä tietyn ajan kuluessa siitä, kun nuorten viljelijöiden tuki on hyväksytty. ( 35 ) Tällä otetaan huomioon se jo edellä mainittu seikka, että nuoren viljelijän toiminnan aloittaminen on tietyn ajanjakson kestävä prosessi.

65.

Asetuksessa N:o 1305/2013 ei tosin anneta tältä osin mitään tietoja ajankohdasta, jona nuorten viljelijöiden tuen saamisen edellyttämä tilakoko on saavutettava. Voidaan kuitenkin olettaa, ettei tämän edellytyksen tarvitse täyttyä jo toiminnan aloittamispäivänä, vaan riittää, jos se täyttyy hakemuksen jättämishetkellä. Tämä on nimittäin se ajankohta, jona toimivaltainen viranomainen tarkistaa, täyttyvätkö tuen saamisen edellytykset, lukuun ottamatta edellisessä kohdassa mainittuja myöhemmin täytettäviä edellytyksiä.

66.

Näin ollen asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan nojalla nuori viljelijä voi hakea nuorille viljelijöille tarkoitettua tukea toimintansa aloittamista seuraavien 24 ensimmäisen kuukauden aikana riippumatta siitä, onko hän jo saanut tuona ajanjaksona iii alakohdassa tarkoitettua pientilan kehittämistukea.

67.

Tämä tulkinta on ensi näkemältä ristiriidassa edellä mainittujen tukijärjestelmän tavoitteiden kanssa, jotka määräytyvät erityisesti tilan tuotantomahdollisuuksia koskevien eri rajojen mukaan. ( 36 ) Ristiriitaa ei kuitenkaan ole, jos tuensaajan pientilan kehittämistukena saama määrä vähennetään määrästä, jonka hän saa myöhemmin nuorten viljelijöiden tukena.

b) 

Pientilojen kehittämistukena jo saadun määrän huomioon ottaminen

68.

Kuten komissio ja viime kädessä myös Latvia perustellusti toteavat, pientilojen kehittämistuki ja nuorten viljelijöiden tuki kasautuisivat siinä mielessä, että molempien tukien enimmäistukimääriä voitaisiin hyödyntää täysimääräisesti ja näin saadut määrät voitaisiin laskea yksinkertaisesti yhteen, mikä olisi ristiriidassa sen kanssa, että nämä tuet on suunnattu eri tuensaajaryhmille, sekä varojen tehokkaan käytön ja unionin varojen oikeudenmukaisen ja kohdennetun jakamisen periaatteiden kanssa.

69.

Näin ollen ei voida hyväksyä sitä, että sama viljelijä voisi saada enimmillään 15 000 euroa pientilojen kehittämistukea ja enimmillään 70 000 euroa nuorten viljelijöiden tukea eli yhteensä enimmillään 85 000 euroa. ( 37 ) Tämä vahvistetaan myös maatalousalan valtiontukea koskevien suuntaviivojen 2014–2020 säännöksissä, joiden mukaan jäsenvaltioiden nuorille viljelijöille ja pientilojen kehittämiseksi myöntämät tuet voidaan yhdistää asetuksen N:o 1305/2013 mukaisten, näille tuensaajaryhmille suunnattujen tukien kanssa vain, jos vahvistetut 15 000 euron ja 70 000 euron enimmäistukimäärät eivät ylity. ( 38 )

70.

Tästä seuraa, että nyt tarkasteltavan kaltaisessa tilanteessa, jossa asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaista tukea hakee nuori viljelijä, joka on jo saanut kyseisen säännöksen iii alakohdan mukaista pientilan kehittämistukea, aiemmin saatu tukimäärä on otettava huomioon nuorten viljelijöiden tukena myönnettävässä määrässä.

71.

Tällä varmistetaan se, ettei tämän tuen osalta vahvistettua 70 000 euron enimmäismäärää ylitetä. Jos viljelijä on saanut aiemmin 15 000 euroa pientilan kehittämistä varten, hän voi näin ollen saada vielä enintään 55 000 euroa nuorten viljelijöiden tukea.

72.

Unionin oikeuden mukaan Šenfelde voi näin ollen saada nyt käsiteltävässä asiassa nuorten viljelijöiden tukea, jos tätä tukea maksettaessa vähennetään se määrä, jonka hän on jo saanut pientilan kehittämistukena.

c) 

Nuorille viljelijöille myönnettävän tuen tarkoitus

73.

Tällä myös ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuin ehdottamalla ratkaisulla otetaan huomioon se vastaväite, että yhtä ja samaa tilaa tai yhtä ja samaa kehityshanketta ei voida tukea molemmilla tukimuodoilla, koska ne on suunnattu eri tuensaajaryhmille.

74.

Tällainen kaksinkertainen tuki vältetään nimenomaisesti tässä ehdotetulla ratkaisulla. Kyseinen ratkaisu muistuttaa nimittäin tilannetta, jossa nuorille viljelijöille myönnettävää tukea ei makseta kertasuorituksena vaan erissä. Asetuksessa N:o 1305/2013 säädetään nimenomaisesti tällaisesta mahdollisuudesta maksaa tuki erissä. ( 39 ) Nuori viljelijä, joka hakee ensin pientilan kehittämistukea ja sen jälkeen nuorten viljelijöiden tukea, ei lopulta ole paremmassa muttei myöskään huonommassa asemassa kuin nuori viljelijä, joka hakee heti alkuun nuorille viljelijöille tarkoitettua tukea.

75.

Sillä, että nuorelle viljelijälle annetaan mahdollisuus hakea pientilan kehittämistuen saamisen jälkeenkin nuorille viljelijöille suunnattua tukea, josta vähennetään jo saatu määrä, otetaan huomioon nuorten viljelijöiden arki, ja se vastaa asetuksessa N:o 1305/2013 vahvistettua nuorten viljelijöiden tuen tarkoitusta.

76.

Näin ollen peruste, joka koskee toiminnan aloittamista nuorten viljelijöiden tuen saamisen edellytyksenä, ei välttämättä edellytä, että tuki annetaan uudelle tilalle, jota ei aiemmin ollut olemassa. Kuten myös komissio toteaa, on pikemminkin mahdollista ja tavanomaista, että kun nuori viljelijä aloittaa toimintansa, hän ottaa vastuulleen jo olemassa olevan tilan, kuten Šenfelde on tehnyt pääasiassa.

77.

Kuten komissio ja Šenfelde väittävät ja kuten käsiteltävänä olevan asian tosiseikat osoittavat, tällaisessa tilanteessa on myös odotettavissa, että nuori viljelijä kehittää ja laajentaa vastuulleen ottamaansa tilaa. On nimittäin yritysten kehittämistavoitteiden mukaista, että pieni yritys voi kasvaa suureksi yritykseksi.

78.

On todennäköistä, että Šenfelde on vasta pientilan kehittämistuen avulla kyennyt lisäämään riittävästi tuotantomahdollisuuksiaan saavuttaakseen tilakoon, joka on nuorten viljelijöiden tuen saamisen edellytyksenä. ( 40 ) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ja asianosaisten toimittamista tiedoista ilmenee, että Šenfelde esitti nuorten viljelijöiden tukea koskevassa liiketoimintasuunnitelmassaan, että hän halusi jatkaa kehittämistuen avulla aloitettua hanketta ja edistää sillä tavoiteltua päämäärää (erityisesti karjakannan laajentamista).

79.

Nuorille viljelijöille tarkoitetun tuen epääminen nuorelta viljelijältä tällaisessa tilanteessa sen vuoksi, että hän on jo aiemmin saanut samaa tilaa ja samaa hanketta varten pientilan kehittämistukea, olisi täysin vastoin asetuksen N:o 1305/2013 tavoitteita ja maaseudun tukemiseen liittyviä unionin prioriteetteja. Asetuksen N:o 1305/2013 5 artiklan ensimmäisen kohdan 2 alakohdan a alakohdan mukaan ”kaikkien maatilojen taloudellisen suorituskyvyn parantaminen sekä maatilojen rakenneuudistuksen ja nykyaikaistamisen helpottaminen, erityisesti markkinoille osallistumisen ja markkinoille suuntautumisen – – lisäämiseksi” on yksi maaseudun kehittämistä koskevista unionin nimenomaisista prioriteeteista.

80.

Toimintaansa aloittavia nuoria viljelijöitä olisi siksi pikemminkin kannustettava laajentamaan ja kehittämään maatilojaan ja mukauttamaan alkuperäisiä liiketoimintasuunnitelmiaan tämän suuntaisesti. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska nuori maanviljelijä, joka laajentaa tilaansa saatuaan pientilan kehittämistukea ja joka täyttää nuorille viljelijöille myönnettävää tukea koskevat edellytykset (tilanpidosta vastaava, aktiiviviljelijä, maataloustoiminta on merkittävä osa tuloja ( 41 )), auttaa siten vielä paremmin saavuttamaan maatalouden elinkelpoisuutta ja kilpailukykyä sekä sukupolvenvaihdosta koskevat tavoitteet.

81.

Lisäksi se, että nuorelle viljelijälle annetaan tällaisessa tilanteessa pientilan kehittämistuen saamisen jälkeen mahdollisuus hakea myös nuorten viljelijöiden tukea, josta vähennetään kehittämistukena saatu määrä, on sopusoinnussa sen seikan kanssa, että nuorille viljelijöille tarkoitettu yrityksen perustamistuki voidaan yhdistää useisiin muihin toimenpiteisiin, kuten rahoitusvälineisiin, joilla parannetaan nuorten viljelijöiden mahdollisuuksia maan ja tuotantovälineiden saantiin ja toiminnan aloittamiseen. ( 42 )

3. 

Ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäistä osaa koskeva päätelmä

82.

Edellä esitetystä seuraa, että asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 1 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että viljelijä voi saada sekä iii alakohdan mukaista pientilan kehittämiseen suunnattua yrityksen perustamistukea että i alakohdan mukaista nuorille viljelijöille suunnattua yrityksen perustamistukea. Tällöin sekä ensimmäinen että toinen tukihakemus on jätettävä enintään 24 kuukauden kuluessa toiminnan aloittamispäivästä. Ensimmäisen tukihakemuksen perusteella myönnetty tuki on vähennettävä toisen tukihakemuksen perusteella myönnettävästä tuesta siten, että asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 6 kohdassa ja liitteessä II säädetty tuen enimmäismäärä nuorta viljelijää kohti ei ylity.

B 

Jäsenvaltioiden harkintavalta (ennakkoratkaisukysymyksen 2 ja 3 osa)

83.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ennakkoratkaisukysymyksensä toisessa ja kolmannessa osassa lähinnä ( 43 ) sitä, voivatko jäsenvaltiot säätää, että nuori viljelijä, joka on jo saanut asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan iii alakohdan mukaista pientilan kehittämistukea, ei voi enää saada kyseisen säännöksen i alakohdan mukaista nuorten viljelijöiden tukea.

84.

Tähän on vastattava kieltävästi.

85.

Oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltiot voivat kuitenkin toteuttaa asetuksen täytäntöönpanotoimia. Toimet eivät saa kuitenkaan haitata asetuksen välitöntä sovellettavuutta, niillä ei saa peitellä sitä, että kyseessä on unionin oikeuden säädös, ja niiden on noudatettava kyseisessä asetuksessa jäsenvaltioille annetun harkintavallan rajoja. ( 44 )

86.

Nyt käsiteltävässä asiassa asetuksessa N:o 1305/2013 jäsenvaltioille jätetään paljon harkintavaltaa maaseudun tukiohjelmiensa suunnittelussa ja kyseisen asetuksen säännösten täytäntöönpanossa. Tämän esimerkiksi tukikelpoisten tilojen kokoa tai tuen määrää ( 45 ) koskevan harkintavallan tarkoituksena on mahdollistaa se, että jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon sosioekonomisen tilanteensa. Tästä harkintavallasta säädetään nimenomaisesti asetuksessa N:o 1305/2013, eikä se koske kyseisen asetuksen 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitettujen nuorten viljelijöiden tukikelpoisuutta koskevia peruskriteereitä. Päinvastoin nämä kriteerit on vahvistettu tyhjentävästi kyseisessä asetuksessa. ( 46 )

87.

Jos nuori viljelijä täyttää asetuksen N:o 1305/2013 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaisen tuen saamisen edellytykset, jäsenvaltiot eivät näin ollen voi evätä häneltä kyseistä tukea. ( 47 ) Ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäiseen osaan annetun vastauksen mukaisesti jäsenvaltioiden on kuitenkin kyseistä tukea myöntäessään vähennettävä kyseisen säännöksen iii alakohdan mukaisena tukena myönnetty määrä.

V 

Ratkaisuehdotus

88.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti: