I.

Uvod

1.

Mogu li poljoprivrednici u okviru Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) dobiti potporu i za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava i potporu kao mladi poljoprivrednici?

2.

To je bit pitanja koje je Augstākā tiesa (Senāts) (Vrhovni sud, Latvija) postavio u ovom zahtjevu za prethodnu odluku. Prilikom odgovaranja na to pitanje treba uzeti u obzir da se takozvanim potporama za pokretanje poslovanja potiču i mladi poljoprivrednici i razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava. Te su potpore sastavni dio mjere razvoja poljoprivrednih gospodarstava koja je od posebne važnosti za ruralni razvoj.

II.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

1.

Uredba br. 1305/2013

3.

Pravni okvir koji je relevantan u pogledu potpora za pokretanje poslovanja o kojima je riječ u ovom slučaju čini prije svega Uredba (EU) br. 1305/2013 o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) ( 2 ).

4.

Uvodna izjava 17. Uredbe br. 1305/2013 glasi:

5.

U članku 2. stavku 1. drugom podstavku točki (n) Uredbe br. 1305/2013 pojam „mladi poljoprivrednik” definira se kao:

6.

U članku 5. prvom stavku te uredbe navode se prioriteti Unije za ruralni razvoj:

7.

U skladu s člankom 6. stavkom 1. prvom rečenicom Uredbe br. 1305/2013, EPFRR djeluje u državama članicama putem programa ruralnog razvoja.

8.

Članak 19. Uredbe br. 1305/2013 odnosi se na razvoj poljoprivrednih gospodarstava:

9.

U skladu s Prilogom II. Uredbi br. 1305/2013, najviši iznos za potporu iz članka 19. stavka 1. točke (a) podtočke i. jest 70 000 eura po mladom poljoprivredniku ( 3 ), a najviši iznos za potporu iz članka 19. stavka 1. točke (a) podtočke iii. jest 15 000 eura po malom poljoprivrednom gospodarstvu.

10.

U skladu s okvirnim popisom iz Priloga VI. toj uredbi, razvoj poljoprivrednih gospodarstava na temelju članka 19. jest dio mjera od posebne važnosti za nekoliko prioriteta Unije za ruralni razvoj.

2.

Uredba 2017/2393

11.

Uvodna izjava 1. Uredbe 2017/2393 ( 4 ), kojom je nakon razdoblja relevantnog za ovaj postupak osobito izmijenjena Uredba br. 1305/2013, glasi:

12.

Na temelju članka 1. točke 1. podtočke (b) Uredbe 2017/2393 u članak 2. stavak 1. drugi podstavak Uredbe br. 1305/2013 umetnuta je nova točka (s) na temelju koje „‚datum uspostavljanja’ znači datum na koji podnositelj zahtjeva izvodi ili dovršava aktivnost ili aktivnosti povezane s uspostavljanjem iz točke (n)”.

13.

Na temelju novog podstavka 4. koji je člankom 1. točkom 7. podtočkom (a) Uredbe 2017/2393 također dodan u članak 19. stavak 4. Uredbe br. 1305/2013, države članice utvrđuju aktivnost ili aktivnosti iz članka 2. stavka 1. drugog podstavka točke (s) u programima ruralnog razvoja.

14.

Osim toga, na temelju članka 1. točke 7. podtočke (a) Uredbe 2017/2393, u članak 19. stavak 4. Uredbe br. 1305/2013 umetnut je novi prvi podstavak kojim se utvrđuje da se „zahtjev za potporu iz stavka 1. točke (a) podtočke i. podnosi […] najkasnije 24 mjeseca nakon datuma uspostavljanja”.

3.

Uredba br. 1307/2013

15.

U skladu s člankom 9. stavkom 2. trećim podstavkom Uredbe (EU) br. 1307/2013 o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike ( 5 ), „[o]soba ili skupina […] smatra se […] aktivnim poljoprivrednikom ako […] pruži provjerljive dokaze koji pokazuju da:

4.

Smjernice za sektor poljoprivrede za razdoblje 2014. – 2020.

16.

U skladu s točkom 4., u Smjernicama Europske unije o državnim potporama u sektoru poljoprivrede i šumarstva te u ruralnim područjima za razdoblje 2014. – 2020. (u daljnjem tekstu: Smjernice za sektor poljoprivrede za razdoblje 2014. – 2020.) ( 6 ) utvrđuju se uvjeti i kriteriji u kojima, odnosno na temelju kojih se potpore država članica u sektoru poljoprivrede i šumarstva te za ruralna područja mogu smatrati spojivim s unutarnjim tržištem.

17.

Na temelju točke 23. podtočke (a) Smjernica za sektor poljoprivrede za razdoblje 2014. – 2020., područjem primjene tih smjernica obuhvaćene su osobito potpore za mjere u sektoru poljoprivrede koje su izvan okvira programa ruralnog razvoja u skladu s člankom 6. Uredbe br. 1305/2013 ( 7 ).

18.

U točkama 99. do 107. Smjernica za sektor poljoprivrede za razdoblje 2014. – 2020., koje se navode pod naslovom „Zbrajanje potpora”, određuje se osobito sljedeće:

19.

Dio II. odjeljka 1.1.2. Smjernica za sektor poljoprivrede za razdoblje 2014. – 2020. odnosi se na početne potpore za mlade poljoprivrednike i razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava. U tom su pogledu u ovom slučaju relevantne osobito točke 174., 177. i 184.:

B.

Latvijsko pravo

20.

Latvija je zahtjeve Unije prenijela Uredbom br. 292 o razvoju malih poljoprivrednih gospodarstava ( 8 ) i Uredbom br. 323 o mladim poljoprivrednicima ( 9 ).

21.

Točkom 1. Uredbe br. 292 predviđa se da se potpore za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava dodjeljuju „u obliku jednokratne isplate”.

22.

Iz točke 20. te uredbe proizlazi da podnositelj zahtjeva za potporu tijekom programskog razdoblja može samo jednom dobiti potporu navedenu u tim odredbama.

23.

Točkom 1. Uredbe br. 323 uređuje se da se potpore mladim poljoprivrednicima također dodjeljuju „u obliku jednokratne isplate”.

III.

Činjenice i zahtjev za prethodnu odluku

24.

L. Šenfelde registrirana je pri latvijskim poreznim tijelima kao poduzetnica 15. rujna 2015.

25.

Lauku atbalsta dienests (Služba za podršku ruralnim područjima, Latvija) odobrio je 15. siječnja 2016. L. Šenfelde na njezin zahtjev koji je podnijela 5. listopada 2015. potporu za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva.

26.

L. Šenfelde preuzela je 27. srpnja 2016. poljoprivredno gospodarstvo „Purenes” ( 10 ), kojim su prije toga upravljali njezini roditelji.

27.

Osim toga, u svrhu preuzimanja i razvoja tog poljoprivrednog gospodarstva podnijela je 23. kolovoza 2016. zahtjev za potporu za pokretanje poslovanja mladim poljoprivrednicima. U međuvremenu je nastavila obavljati djelatnosti za koje je dodijeljena prva potpora.

28.

Služba za podršku ruralnim područjima odbila je drugi zahtjev odlukom od 6. siječnja 2017. U prilog svojoj odluci to je tijelo navelo da su, na temelju Uredbe br. 1305/2013, poljoprivredna gospodarstva kojima se dodjeljuju potpore obuhvaćena različitim kategorijama i da se potpore međusobno isključuju. Podnositelj zahtjeva i na temelju latvijskog prava može primiti samo potporu za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva ili potporu mladim poljoprivrednicima.

29.

Pravni lijekovi koje je L. Šenfelde podnijela Administratīvā rajona tiesi (Općinski upravni sud, Latvija) i Administratīvā apgabaltiesi (Okružni upravni sud, Latvija) za izdavanje drugog odobrenja nisu prihvaćeni.

30.

Nadalje, u okviru svoje žalbe u kasacijskom postupku L. Šenfelde smatra da primatelji potpore za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava mogu primati potporu i kao mladi poljoprivrednici.

31.

Stoga je Augstākā tiesa (Senāts) (Vrhovni sud) odlukom od 24. veljače 2020., koju je Sud zaprimio 28. veljače 2020., prekinula postupak i Sudu uputila sljedeće prethodno pitanje:

32.

U postupku pred Sudom pisana očitovanja podnijeli su L. Šenfelde, Republika Latvija i Europska komisija.

IV.

Pravna ocjena

33.

Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) temelji se na dvama stupovima. Što se tiče mjere u okviru prvog stupa, riječ je primjerice o izravnim plaćanjima. Drugi stup ZPP‑a jest politika ruralnog razvoja uređena Uredbom (EU) br. 1305/2013. Mjere ruralnog razvoja provode se unutar strateškog okvira na temelju programa koji ispunjavaju prioritete Unije za ruralni razvoj ( 11 ). Među prioritete koji se navode u Uredbi br. 1305/2013 osobito se ubrajaju ulazak poljoprivrednika s odgovarajućom izobrazbom u sektor poljoprivrede i generacijska obnova te stvaranje i razvoj malih poduzeća ( 12 ).

34.

Za te je prioritete od posebne važnosti ( 13 ) razvoj poljoprivrednih gospodarstava u skladu s člankom 19. Uredbe br. 1305/2013. U skladu s člankom 19. stavkom 1. točkom (a), potpora u okviru te mjere osobito se odnosi na potpore za pokretanje poslovanja predviđene za mlade poljoprivrednike (podtočka i.), nepoljoprivredne djelatnosti u ruralnom području (podtočka ii.) i razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava (podtočka iii.).

35.

U ovom su slučaju latvijska tijela odbila dodijeliti potporu L. Šenfelde kao mladoj poljoprivrednici zato što je već primila potporu za malo poljoprivredno gospodarstvo.

36.

Stoga se postavlja pitanje isključuje li se na temelju relevantnog prava Unije dodjela potpore mladim poljoprivrednicima u skladu s člankom 19. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. Uredbe br. 1305/2013 ako je već dobivena potpora za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva u skladu s podtočkom iii. te odredbe (prvi dio prethodnog pitanja, odjeljak A). Nakon toga treba ispitati opseg manevarskog prostora koji države članice imaju u tom pogledu (drugi i treći dio prethodnog pitanja, odjeljak B).

A.

Mogućnost sukcesivnog podnošenja zahtjeva za potpore za pokretanje poslovanja u skladu s člankom 19. stavkom 1. točkom (a) Uredbe br. 1305/2013 za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava, s jedne strane, i potpore za pokretanje poslovanja mladim poljoprivrednicima, s druge strane, na temelju prava Unije (prvi dio prethodnog pitanja)

37.

Prvim dijelom svojeg prethodnog pitanja sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 19. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1305/2013 tumačiti na način da poljoprivrednik ne ispunjava uvjet mladog poljoprivrednika ako je već dobio potporu za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva.

38.

To treba shvatiti na način da je potrebno utvrditi može li se zahtjev za potporu za pokretanje poslovanja mladim poljoprivrednicima još podnijeti i u slučaju kad je poljoprivrednik već dobio potporu za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva. Kako bi se odgovorilo na to pitanje, treba ispitati odgovarajuće uvjete za dobivanje tih dviju vrsta potpora.

39.

U tom će se pogledu najprije pokazati da se uvjetima za dobivanje potpora mladim poljoprivrednicima, s jedne strane, i potpora razvoju malih poljoprivrednih gospodarstava, s druge strane, propisuju različite veličine poljoprivrednog gospodarstva, tako da ti uvjeti ne mogu biti istodobno ispunjeni (odjeljak 1.). Međutim, nastavno na to postavlja se pitanje može li i, u slučaju potvrdnog odgovora, u kojem opsegu biti dopušteno sukcesivno podnošenje zahtjeva za obje potpore ako se, kao što je to slučaj u ovom predmetu, različiti uvjeti u pogledu veličine poljoprivrednog gospodarstva ispune nakon određenog vremena zato što poljoprivredno gospodarstvo s pomoću prve potpore može ostvariti veličinu koja je potrebna za podnošenje zahtjeva za drugu potporu (odjeljak 2.).

1.

Uvjeti za dobivanje potpora za pokretanje poslovanja mladim poljoprivrednicima, s jedne strane, i potpora razvoju malih poljoprivrednih gospodarstava, s druge strane

40.

Potpora u okviru članka 19. stavka 1. točke (a) podtočke i. Uredbe br. 1305/2013 dodjeljuje se, u skladu s člankom 19. stavkom 2. prvim podstavkom, „mladim poljoprivrednicima”. U skladu s člankom 2. stavkom 1. drugim podstavkom točkom (n) te uredbe, to su osobe koje nisu starije od 40 godina u trenutku predaje zahtjeva, koje posjeduju adekvatnu stručnu spremu i vještine te po prvi put na jednom poljoprivrednom gospodarstvu preuzimaju dužnost upravitelja tog poljoprivrednog gospodarstva. Na temelju Priloga II. Uredbi br. 1305/2013, najviši iznos potpore u skladu s člankom 19. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. jest 70 000 eura po mladom poljoprivredniku.

41.

Potpora iz članka 19. stavka 1. točke (a) podtočke iii. Uredbe br. 1305/2013 dodjeljuje se za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava, pri čemu, u skladu s člankom 19. stavkom 2. trećim podstavkom države članice utvrđuju pojam „malih poljoprivrednih gospodarstava”. Na temelju toga, države članice mogu prilikom određivanja prihvatljivosti u okviru članka 19. stavka 1. točke (a) podtočke iii. uzeti u obzir svoje poljoprivredne strukture. U skladu s Prilogom II. Uredbi br. 1305/2013, najviši iznos potpore na temelju te odredbe jest 15 000 eura po malom poljoprivrednom gospodarstvu.

42.

U članku 19. stavku 4. trećem podstavku prvoj rečenici Uredbe br. 1305/2013 navodi se da države članice utvrđuju gornji i donji prag ( 14 ) za omogućavanje pristupa potpori poljoprivrednim gospodarstvima u smislu stavka 1. točke (a) podtočaka i. i iii. Te pragove treba utvrditi s obzirom na proizvodni potencijal poljoprivrednog gospodarstva, koji se mjeri prema „standardnom rezultatu” ili prema drugoj istovjetnoj vrijednosti ( 15 ). U skladu s činjenicom da je u ovom slučaju riječ o proizvodnom potencijalu, moguće je da podnositelj zahtjeva u trenutku podnošenja zahtjeva još ne treba imati takvu proizvodnju. Kao što to pojašnjava Komisija u svojim Smjernicama u pogledu članka 19. Uredbe br. 1305/2013, podnositelj zahtjeva u takvim slučajevima treba dokazati da (u pogledu proizvodnih faktora kao što su zemljište, životinje itd.) ima potencijal kako bi ostvario određenu razinu proizvodnje ( 16 ).

43.

Na temelju članka 19. stavka 4. trećeg podstavka druge rečenice Uredbe br. 1305/2013, prilikom utvrđivanja gornjeg i donjeg praga za omogućavanje pristupa potpori poljoprivrednim gospodarstvima u smislu stavka 1. točke (a) podtočke i. i točke (a) podtočke iii., donji prag za potporu mladim poljoprivrednicima u skladu s podtočkom i. treba biti viši od gornjeg praga za potporu razvoju malih poljoprivrednih gospodarstava u skladu s podtočkom iii.

44.

Kao što ističe Komisija u svojim Smjernicama u pogledu članka 19. Uredbe br. 1305/2013 ( 17 ) te kao što navode i Komisija i Latvija u ovom postupku, to drugim riječima znači da prag za pristup mladog poljoprivrednika, odnosno najniža vrijednost proizvodnje njegova poljoprivrednog gospodarstva za dobivanje potpore na temelju članka 19. stavka 1. točke (a) podtočke i. treba biti viša od najviše vrijednosti proizvodnje malog poljoprivrednog gospodarstva koje podnosi zahtjev za potporu na temelju podtočke iii. te odredbe. U skladu s navodima stranaka u ovom prethodnom postupku, na temelju latvijskih odredbi proizvodni potencijal malog poljoprivrednog gospodarstva stoga treba iznositi između 2000 i 15 000 eura, dok proizvodni potencijal mladog poljoprivrednika treba iznositi između 15 000 i 70 000 eura.

45.

Budući da je donji prag za omogućavanje pristupa potpori mladim poljoprivrednicima stoga u svakom slučaju viši nego gornji prag pristupa potpori za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava, uvjeti u pogledu dviju potpora za pokretanje poslovanja ne mogu biti ispunjeni istodobno. Naime, ako se poljoprivredno gospodarstvo nalazi ispod gornjeg praga za omogućavanje pristupa potpori za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava, ono se nužno nalazi i ispod donjeg praga pristupa potpori za mlade poljoprivrednike. Suprotno tomu, poljoprivredno gospodarstvo čija veličina premašuje taj donji prag nalazi se nužno i iznad gornjeg praga za pristup potpori namijenjenoj malim poljoprivrednim gospodarstvima.

46.

Ti se međusobni kriteriji isključivanja potpora za pokretanje poslovanja u skladu s člankom 19. stavkom 1. točkom (a) Uredbe br. 1305/2013 za mlade poljoprivrednike, s jedne strane, i za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava, s druge strane, objašnjavaju činjenicom da tim dvjema mjerama potpora na različit i međusobno nadopunjujući način treba nastojati ostvariti zajednički cilj te odredbe, odnosno razvoj poljoprivrednih gospodarstava na temelju potpora za pokretanje poslovanja.

47.

Stoga, s jedne strane, na temelju potpora za pokretanje poslovanja mladim poljoprivrednicima u skladu s člankom 19. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. Uredbe br. 1305/2013, kojima se mladom poljoprivredniku kao voditelju poljoprivrednog gospodarstva pruža pomoć pri uspostavljanju po prvi put poljoprivrednog gospodarstva, treba olakšati ulazak poljoprivrednika s odgovarajućom izobrazbom u sektor poljoprivrede, a pogotovo generacijsku obnovu, što je jedan od prioriteta Unije za ruralni razvoj ( 18 ). To potvrđuju i druge obveze koje su povezane s potporom mladim poljoprivrednicima na temelju te odredbe. Naime, osobe koje primaju tu potporu moraju u skladu s time djelovati kao aktivni poljoprivrednici ( 19 ) i stvarni voditelji poljoprivrednog gospodarstva, odnosno moraju izvršavati stvarno upravljanje svojim poljoprivrednim gospodarstvima ( 20 ). Time se osigurava da te osobe uspostavljaju poljoprivredno gospodarstvo kao nositelj gospodarstva te da njihove poljoprivredne djelatnosti odgovaraju njihovoj glavnoj djelatnosti odnosno da su te djelatnosti barem značajnog opsega. Pritom nije relevantno pitanje dolazi li do uspostavljanja po prvi put osnivanjem novog ili preuzimanjem već postojećeg gospodarstva.

48.

Suprotno tomu, potporom za pokretanje poslovanja za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava u skladu s člankom 19. stavkom 1. točkom (a) podtočkom iii. Uredbe br. 1305/2013 treba poticati razvoj, odnosno sustavno poboljšanje situacije već postojećih malih poljoprivrednih gospodarstava. Stoga je u ovom slučaju riječ o tome da se održe i poboljšaju već postojeće poljoprivredne strukture, koje čine ruralno područje. U skladu s uvodnom izjavom 17. Uredbe br. 1305/2013, točno je da potporu trebaju dobiti samo potencijalno gospodarski isplativa poljoprivredna gospodarstva ( 21 ). Međutim, voditelje takvih struktura treba na temelju te potpore potaknuti da nastave s poslovanjem svojih poljoprivrednih gospodarstava te da ih dalje razvijaju, čak i kad je riječ o vrlo malim poljoprivrednim gospodarstvima čiji prinosi nužno ne odgovaraju glavnom dijelu prihoda voditelja poljoprivrednog gospodarstva ili koji su djelomično samodostatni. Naime, upravo se na temelju održanja takvih struktura i održava vitalnost ruralnih područja te se sprečava degradacija tog područja i izumiranje seoskih struktura.

49.

Stoga su potpore mladim poljoprivrednicima, s jedne strane, i potpore razvoju malih poljoprivrednih gospodarstava, s druge strane, usmjerene na dvije različite skupine primatelja potpora, koje svaka na svoj način doprinose održanju i razvoju ruralnog područja. Kao što to Komisija navodi u svojim Smjernicama u pogledu članka 19. Uredbe br. 1305/2013, činjenica da te dvije vrste potpora dobivaju različiti primatelji treba doprinijeti i tomu da ograničena sredstva potpore imaju ciljanu namjenu i da se spriječi nastajanje takozvanih „učinaka mrtvog tereta” ( 22 ). Potonji učinci nastaju u situaciji u kojoj se dodjeljuju potpore za provođenje mjera koje bi primatelji ionako proveli, odnosno čak i da ne dobiju potporu. Sprečavanje takvih učinaka mrtvog tereta u skladu je s općim načelom u slučaju potpora iz fondova Unije, na temelju kojeg svaka pojedinačna potpora treba imati poseban poticajni učinak.

50.

Stoga uređenjem sustava potpora za pokretanje poslovanja u skladu s člankom 19. stavkom 1. točkom (a) Uredbe br. 1305/2013 treba spriječiti da mladi poljoprivrednici, čije planirane djelatnosti u skladu s prethodnim pojašnjenjima trebaju imati nezanemariv opseg, jednostavno „uzimaju” potporu od najviše 15 000 eura ( 23 ) za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva, koja je u usporedbi s time relativno mala, iako dobivanje te potpore ni na koji način nije relevantno za njihovu odluku da postanu mladi poljoprivrednik.

51.

Međutim, kako to utječe na slučaj kao što je ovaj u kojem se tijekom relativno kratkog razdoblja veličina poljoprivrednog gospodarstva koja se propisuje za dobivanje potpore za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava, s jedne strane, i potpore mladim poljoprivrednicima, s druge strane, sukcesivno ostvaruje, osobito zato što je primateljica potpore na odgovarajući način mogla povećati svoj proizvodni potencijal zahvaljujući prvoj potpori te joj je možda tek time zapravo omogućeno da u obzir uzme poslovanje kao mlada poljoprivrednica? Treba li u tom slučaju, kao što to navode Komisija i Latvija, isključiti mogućnost podnošenja zahtjeva za obje potpore iako primateljica potpore ostvaruje jedan od glavnih ciljeva Uredbe br. 1305/2013, odnosno to da mladi poljoprivrednik preuzima poljoprivredno gospodarstvo?

2.

Podnošenje zahtjeva za potporu mladim poljoprivrednicima nakon što je dobivena potpora za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva u slučaju sukcesivnog ispunjenja uvjeta određene veličine poljoprivrednog gospodarstva – načelna dopuštenost i uvjeti

52.

Stajalište, u skladu s kojim poljoprivrednik koji je već dobio potporu za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva više ne može dobiti potporu za mlade poljoprivrednike, čak i ako je njegovo gospodarstvo u međuvremenu dosegnulo potrebnu veličinu, u ovom slučaju zastupaju i Latvija i Komisija, ali iz različitih razloga.

53.

Latvija svoje stajalište temelji na argumentu koji su već iznijela i latvijska tijela u glavnom postupku. U skladu s tim argumentom, poljoprivrednik koji je već prije dobio potporu za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva više uopće ne može ispuniti uvjete za dobivanje potpore za mlade poljoprivrednike. Čak i ako je proizvodni potencijal njegova poljoprivrednog gospodarstva sada dosegnuo za to potrebnu veličinu, on više nije „mladi poljoprivrednik” u smislu članka 2. stavka 1. drugog podstavka točke (n) Uredbe br. 1305/2013. Naime, ne može se polaziti od toga, kao što se to zahtijeva tom odredbom, da „po prvi put uspostavlj[a] poljoprivredno gospodarstvo” zato što je nužno uspostavio poljoprivredno gospodarstvo već prije toga, i to najkasnije u trenutku primanja potpore za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva.

54.

Suprotno tomu, Komisija zastupa stajalište da se ne može smatrati da poljoprivrednik ne ispunjava uvjet mladog poljoprivrednika samo zato što je već dobio potporu za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva. Naime, Uredbom br. 1305/2013, kako je izmijenjena Uredbom 2017/2393 ( 24 ), koja se također može uzeti u obzir radi tumačenja pravnog okvira koji je relevantan u ovom slučaju ( 25 ), predviđa se da se zahtjev za potporu mladim poljoprivrednicima podnosi najkasnije 24 mjeseca nakon datuma uspostavljanja. Stoga se uvjet „uspostavljanje po prvi put” koji treba ispuniti kako bi se podnio zahtjev za potporu mladim poljoprivrednicima može smatrati ispunjenim tijekom razdoblja od dvije godine nakon uspostavljanja, čak i ako je mladi poljoprivrednik u tom razdoblju najprije podnio zahtjev za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva te je njegovo gospodarstvo tek nakon toga postiglo veličinu koja je potrebna kako bi se dobila potpora za mlade poljoprivrednike.

55.

Unatoč tomu, Komisija smatra da je smislu i svrsi pravila o potporama mladim poljoprivrednicima, s jedne strane, i potporama za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava, s druge strane, i u ovom slučaju ipak protivna druga potpora, s obzirom na to da su obje potpore sada jednom predviđene za različite skupine primatelja i stoga se ne mogu zbrajati.

56.

Komisijinu analizu prije svega treba prihvatiti u smislu da se ne može smatrati da poljoprivrednik zaista ne ispunjava uvjet mladog poljoprivrednika zato što je tijekom razdoblja od 24 mjeseca prije podnošenja zahtjeva za potporu mladim poljoprivrednicima dobio potporu za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva (odjeljak a). Suprotno tomu, Komisijinu analizu treba ublažiti u pogledu mogućnosti sukcesivnog dobivanja obiju potpora: naime, točno je da se dvije potpore ne mogu zbrajati u punom iznosu. Međutim, moguće je podnijeti zahtjev i dobiti obje potpore ako se iznos koji je primljen u okviru prve potpore uračuna u iznos koji treba dobiti u okviru druge potpore (odjeljak b). To je rješenje u skladu i sa životnom stvarnosti mladih poljoprivrednika kao i s ciljevima njihove potpore koji proizlaze iz Uredbe br. 1305/2013 (odjeljak c).

a)

Rok za podnošenje zahtjeva za potporu mladim poljoprivrednicima i ispunjenje uvjeta koji su za to potrebni

57.

Kao što je već navedeno, „mladi poljoprivrednik” u smislu članka 2. stavka 1. drugog podstavka točke (n) Uredbe br. 1305/2013 jest osoba koja po prvi put na jednom poljoprivrednom gospodarstvu preuzima dužnost upravitelja tog poljoprivrednog gospodarstva ( 26 ).

58.

U verziji Uredbe br. 1305/2013 koja je relevantna u ovom slučaju pojam „uspostavljanje po prvi put” nije pobliže određen. Čini se da je to poslije predstavljalo problem. Naime, čini se da je, s jedne strane, od samog početka bilo jasno da je uspostavljanje trajan proces tijekom određenog razdoblja, a ne trenutak koji se može jasno odrediti ( 27 ). S druge strane, ipak je potrebno utvrditi točan trenutak od kojeg počinju teći određeni rokovi, prije svega rok za podnošenje zahtjeva za dobivanje potpore mladim poljoprivrednicima ( 28 ). Točno je da u tom pogledu iz teksta Uredbe br. 1305/2013, u verziji koja je relevantna u ovom slučaju, ne proizlazi da zahtjev za potporu mladim poljoprivrednicima treba podnijeti već prije završetka uspostavljanja. Međutim, nije jasno koliko vremena nakon uspostavljanja mladi poljoprivrednik ima na raspolaganju kako bi podnio taj zahtjev.

59.

Slijedom toga, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 1., cilj Uredbe 2017/2393 odnosio se na to da se u tom pogledu osigura pravna sigurnost te usklađena i nediskriminirajuća provedba potpore mladim poljoprivrednicima. U tom je pogledu trebalo pojasniti da je trenutak uspostavljanja datum na koji podnositelj zahtjeva izvodi ili dovršava radnju povezanu s uspostavljanjem po prvi put, pri čemu države članice trebaju utvrditi o kojim je radnjama pritom riječ i da zahtjev za potporu treba podnijeti najkasnije 24 mjeseca nakon tog datuma ( 29 ). Uredba br. 1305/2013 dopunjena je i prilagođena na odgovarajući način ( 30 ).

60.

Točno je da se kasnije odredbe ne mogu automatski upotrijebiti za tumačenje prethodnih odredbi, s obzirom na to da se ne mogu smatrati samo pojašnjenjem, nego i sadržajnom izmjenom prethodnog pravnog okvira ( 31 ). Međutim, budući da je u pogledu izmjena koje su relevantne u ovom slučaju izričito riječ o pojašnjenjima, odredbe Uredbe br. 1305/2013 izmijenjene na takav način, iako nisu izravno primjenjive, mogu se upotrijebiti i prilikom tumačenja pravnog okvira koji je relevantan u glavnom postupku.

61.

Stoga i u pogledu tog pravnog okvira treba polaziti od toga, kao što to čini Komisija, da je uvjet „početnog uspostavljanja” ispunjen ako se zahtjev za dobivanje potpore mladim poljoprivrednicima podnese u roku od 24 mjeseca nakon datuma uspostavljanja, i to neovisno o pitanju je li u tom razdoblju već primljena i potpora za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva.

62.

U skladu s time, L. Šenfelde u glavnom postupku trebalo je još smatrati „mladom poljoprivrednicom” u smislu članka 2. stavka 1. drugog podstavka točke (n) te uredbe u trenutku u kojem je podnijela svoj zahtjev za potporu mladim poljoprivrednicima u skladu s člankom 19. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. Uredbe br. 1305/2013. Naime, sud koji je uputio zahtjev navodi da je registracija L. Šenfelde kao poduzetnice izvršena tek manje od jedne godine prije nego što je podnijela zahtjev za potporu kao mlada poljoprivrednica. Potpora za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava odobrena je čak samo sedam mjeseci prije nego što je podnesen taj zahtjev za potporu ( 32 ). Stoga se otvorenim može ostaviti pitanje smatra li se „datumom uspostavljanja” u ovom slučaju registracija L. Šenfelde kao poduzetnice ili primanje potpore za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva ( 33 ), s obzirom na to da je, u svakom slučaju, između tih događaja i podnošenja zahtjeva za potporu mladim poljoprivrednicima prošlo manje od 24 mjeseca ( 34 ).

63.

Međutim, argumentacijom Latvije još se postavlja i pitanje trebaju li uvjeti za dobivanje potpore mladim poljoprivrednicima, osobito s obzirom na veličinu, već biti ispunjeni na datum uspostavljanja ili je dovoljno ako se potrebna veličina poljoprivrednog gospodarstva ostvari tijekom trajanja roka za podnošenje zahtjeva za potporu.

64.

U tom pogledu valja utvrditi da iz Uredbe br. 1305/2013 ne proizlaze nikakve naznake za tumačenje u skladu s kojim već na datum uspostavljanja trebaju biti ispunjeni svi uvjeti za dobivanje potpore mladim poljoprivrednicima. Naprotiv, Uredba sadržava različite odredbe kojima se predviđa da neke uvjete (primjerice potrebna stručna sprema ili poštovanje odredbi o aktivnim poljoprivrednicima) treba ispuniti unutar određenog roka nakon odobrenja potpore mladim poljoprivrednicima ( 35 ). Time se u obzir uzima već navedena činjenica da je uspostavljanje po prvi put poljoprivrednog gospodarstva mladog poljoprivrednika trajan proces tijekom određenog razdoblja.

65.

Točno je da se u Uredbi br. 1305/2013 u tom pogledu ništa ne navodi o trenutku u kojem treba ostvariti potreban uvjet veličine poljoprivrednog gospodarstva kako bi se dobila potpora za mlade poljoprivrednike. Međutim, logično je polaziti od toga da taj uvjet ne treba ispuniti već na datum uspostavljanja, nego je dovoljno ako se on ispuni na datum podnošenja zahtjeva. Naime, to je trenutak u kojem nadležno tijelo, uz iznimku uvjeta koji se navode u prethodnoj točki i koje treba kasnije ispuniti, ispituje jesu li ispunjeni uvjeti za dobivanje potpore.

66.

Stoga se člankom 19. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. Uredbe br. 1305/2013 dopušta da mladi poljoprivrednik tijekom prva 24 mjeseca nakon uspostavljanja može podnijeti zahtjev za potporu mladim poljoprivrednicima, neovisno o tome je li u tom razdoblju već dobio potporu za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva u skladu s podtočkom iii.

67.

Na prvi pogled to je tumačenje protivno prethodno navedenim ciljevima programu potpore, koji osobito proizlaze iz različitih pragova u pogledu proizvodnog potencijala poljoprivrednog gospodarstva ( 36 ). Međutim, ta suprotnost ne nestaje ako se iznos, koji je primatelj dobio kao potporu za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva, uračunava u iznos koji on naknadno dobiva kao potporu mladim poljoprivrednicima.

b)

Uračunavanje iznosa koji je već dobiven u okviru potpore za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava

68.

Kao što to pravilno ističu Komisija i, konačno, Latvija, zbrajanje potpora za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava i potpora mladim poljoprivrednicima u smislu da su maksimalne stope koje se predviđaju za obje potpore već u potpunosti iskorištene i da se tako dobiveni iznosi jednostavno mogu zbrajati, protivno je koncepciji tih potpora za različite skupine primatelja i načelima učinkovite uporabe sredstava te pravednoj i ciljanoj raspodjeli sredstava potpore Unije.

69.

Stoga se ne dopušta da isti poljoprivrednik u okviru potpore za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava dobije iznos do 15 000 eura i u okviru potpore mladim poljoprivrednicima iznos do 70 000 eura, odnosno da ukupno dobije do 85 000 eura ( 37 ). Osim toga, to se potvrđuje odredbama o potporama Smjernica za sektor poljoprivrede za razdoblje 2014. – 2020., u skladu s kojima se potpore država članica mladim poljoprivrednicima, s jedne strane, i potpore za razvoj malih poljoprivrednih gospodarstava, s druge strane, mogu kombinirati s potporama za te skupine primatelja na temelju Uredbe br. 1305/2013 samo ako se ne premašuju najviši iznosi potpora od 15 000 odnosno 70 000 eura koji su utvrđeni za svaku od tih skupina ( 38 ).

70.

Slijedom toga, u situaciji kao što je ova, u kojoj je mladi poljoprivrednik podnio zahtjev za potporu u skladu s člankom 19. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. Uredbe br. 1305/2013 i koji je već dobio potporu za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva u skladu s podtočkom iii. te odredbe, iznos koji je dobiven u okviru te potpore treba oduzeti od iznosa koji treba dodijeliti u okviru potpore mladim poljoprivrednicima.

71.

Time se osigurava da se ne premašuje najviši iznos potpore u okviru te potpore, odnosno najviše 70 000 eura. Dakle, ako je poljoprivrednik već prije dobio 15 000 eura za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva, sad još može dobiti samo najviše 55 000 eura u okviru potpore kao mladi poljoprivrednik.

72.

Stoga L. Šenfelde u ovom slučaju, na temelju prava Unije, može dobiti potporu kao mlada poljoprivrednica ako se u okviru dodjele te potpore uračunava iznos koji je već dobila u okviru potpore za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva.

c)

Smisao i svrha potpore mladim poljoprivrednicima

73.

Tim se rješenjem, koje predlaže i sud koji je uputio zahtjev, u obzir uzima argument u skladu s kojim se isto poljoprivredno gospodarstvo odnosno isti razvojni projekt ne mogu poticati objema vrstama potpora zato što su one namijenjene različitim skupinama primatelja.

74.

Naime, takva dvostruka potpora u ovom se slučaju upravo sprečava rješenjem koje se ovdje predlaže. Konačno, to je rješenje naime slično situaciji u kojoj se potpora mladim poljoprivrednicima ne isplaćuje odjednom, nego obročno. Mogućnost takve isplate u ratama izričito se predviđa u Uredbi br. 1305/2013 ( 39 ). Stoga mladi poljoprivrednik koji najprije podnese zahtjev za potporu razvoju malog poljoprivrednog gospodarstva i nakon toga zahtjev za potporu mladim poljoprivrednicima, konačno nije u povoljnijem, ali niti u nepovoljnijem položaju od mladog poljoprivrednika koji odmah prvi put podnese zahtjev za potporu mladim poljoprivrednicima.

75.

Osim toga, omogućavanjem poljoprivredniku da nakon dobivanja potpore za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva još podnese zahtjev i za potporu mladim poljoprivrednicima, u koju se u tom slučaju uračunava već primljeni iznos, uzima se u obzir životna stvarnost mladih poljoprivrednika i u skladu je sa smislom i svrhom njihove potpore na temelju Uredbe br. 1305/2013.

76.

Stoga se kriterijem uspostavljanja poljoprivrednog gospodarstva po prvi put u okviru potpore mladim poljoprivrednicima prije svega nužno ne pretpostavlja da se uspostavlja novo poljoprivredno gospodarstvo koje prije nije postojalo. Naprotiv, moguće je i uobičajeno, kao što ističe Komisija, da mladi poljoprivrednik prilikom uspostavljanja po prvi put, kao L. Šenfelde u glavnom postupku, preuzima već postojeće poljoprivredno gospodarstvo.

77.

Kao što također iznose Komisija i L. Šenfelde i kao što pokazuju činjenice o kojima je riječ u ovom slučaju, u toj je situaciji također logično da mladi poljoprivrednik nakon toga dalje razvija i povećava poljoprivredno gospodarstvo koje je preuzeo. Naime, u skladu je s ciljevima razvoja poslovanja da veće poduzeće može nastati iz manjeg.

78.

Očito je da je L. Šenfelde u tom pogledu tek potporom za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva omogućeno da dovoljno poveća svoj proizvodni potencijal, kako bi u svrhu podnošenja zahtjeva za potporu mladim poljoprivrednicima mogla ispuniti uvjet koji se odnosi na veličinu poljoprivrednog gospodarstva ( 40 ). U skladu s navodima suda koji je uputio zahtjev i stranaka, L. Šenfelde u svojem poslovnom planu za potporu mladim poljoprivrednicima navela je, osim toga, da namjerava nastaviti s provedbom projekta s kojim je počela u okviru potpore za razvoj i cilja koji se time nastoji postići (osobito povećanje broja životinja).

79.

Ciljevima Uredbe br. 1305/2013 i prioritetima Unije za ruralni razvoj u potpunosti bi bilo protivno kad bi se mladom poljoprivredniku u toj situaciji odbila dodjela potpore mladim poljoprivrednicima zato što je već prije toga za isto poljoprivredno gospodarstvo i za isti projekt dobio potporu za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva. Naime, u skladu s člankom 5. stavkom 1. točkom 2. podtočkom (a) Uredbe br. 1305/2013 „poboljšanje gospodarskih rezultata svih poljoprivrednih gospodarstava i olakšavanje restrukturiranja i modernizacije, osobito s ciljem povećanja sudjelovanja u tržištu i tržišne usmjerenosti”, izričit je prioritet Unije za ruralni razvoj.

80.

Naprotiv, mlade poljoprivrednike tijekom faze uspostavljanja stoga treba poticati da povećavaju i dalje razvijaju svoja poljoprivredna gospodarstva te da svoje prvotne poslovne planove prilagode u skladu s time. To vrijedi tim više s obzirom na to da mladi poljoprivrednik, koji svoje poljoprivredno gospodarstvo još povećava nakon što dobije potporu za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva i ispunjava kriterije za dodjelu potpore mladim poljoprivrednicima (koji se odnose na to da mora biti voditelj poljoprivrednog gospodarstva, aktivni poljoprivrednik, da poljoprivreda predstavlja znatan dio prinosa ( 41 )), time još više doprinosi ostvarivanju ciljeva isplativosti i konkurentnosti poljoprivrede i generacijske obnove.

81.

Uostalom, omogućavanje poljoprivredniku da u tom slučaju nakon dobivanja potpore za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva još može podnijeti i zahtjev za potporu mladim poljoprivrednicima, u koju se tada uračunava iznos dobiven u okviru potpore za razvoj, također je u skladu s činjenicom da se potpora za pokretanje poslovanja mladim poljoprivrednicima može kombinirati s brojnim drugim mjerama, primjerice financijskim instrumentima, koje poljoprivrednicima olakšavaju pristup zemljištu i proizvodnim sredstvima kao i uspostavljanje njihova poljoprivrednog gospodarstva ( 42 ).

3.

Zaključak u pogledu prvog dijela prethodnog pitanja

82.

Iz svega navedenog proizlazi da članak 19. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1305/2013 treba tumačiti na način da poljoprivrednik može primati i potporu za pokretanje poslovanja za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva u skladu s podtočkom iii. kao i potporu za pokretanje poslovanja mladim poljoprivrednicima u skladu s podtočkom i. Pritom i prvi i drugi zahtjev za potporu treba podnijeti tijekom razdoblja od najviše 24 mjeseca od trenutka uspostavljanja poljoprivrednog gospodarstva. Iznos dobiven u okviru prve potpore potrebno je uračunati u iznos koji treba dobiti u okviru druge potpore, tako da se ne premašuje najviši iznos potpore po mladom poljoprivredniku u skladu s člankom 19. stavkom 6. i Prilogom II. Uredbi br. 1305/2013.

B.

Margina prosudbe država članica (drugi i treći dio prethodnog pitanja)

83.

Drugim i trećim dijelom svojeg prethodnog pitanja sud koji je uputio zahtjev u biti pita ( 43 ) mogu li države članice utvrditi da mladi poljoprivrednik, koji je već dobio potporu za razvoj malog poljoprivrednog gospodarstva u skladu s člankom 19. stavkom 1. točkom (a) podtočkom iii. Uredbe br. 1305/2013, više ne može dobiti potporu mladim poljoprivrednicima u skladu s podtočkom i. te odredbe.

84.

Na to pitanje valja odgovoriti niječno.

85.

Točno je da države članice, prema sudskoj praksi, mogu donositi mjere za provedbu uredbe. Međutim, pritom se tim mjerama ne smije priječiti njezina izravna primjenjivost, ne smije se prikrivati njezina priroda pravnog akta Unije i one trebaju ostati u okvirima margine prosudbe, koja im je dodijeljena tom uredbom ( 44 ).

86.

Točno je da se u ovom slučaju Uredbom br. 1305/2013 državama članicama dodjeljuju razne margine prosudbe u pogledu uređenja njihovih programa za ruralni razvoj kao i u pogledu provedbe zahtjeva te uredbe. Te margine prosudbe, primjerice u pogledu veličine prihvatljivih poljoprivrednih gospodarstava ili iznosa potpora ( 45 ), trebaju omogućiti državama članicama da uzmu u obzir svoje društveno‑gospodarske uvjete. Međutim, te margine prosudbe izričito se predviđaju Uredbom br. 1305/2013 i ne odnose se na načelne kriterije o prihvatljivosti mladih poljoprivrednika u skladu s člankom 19. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. Suprotno tomu, ti su kriteriji konačno utvrđeni samom Uredbom ( 46 ).

87.

Stoga države članice ne mogu odbiti dodjelu potpore mladom poljoprivredniku, koji ispunjava uvjete za potporu u skladu s člankom 19. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. Uredbe br. 1305/2013 ( 47 ). Međutim, u skladu s odgovorom na prvi dio prethodnog pitanja, prilikom dodjele te potpore trebaju uračunati iznos dobiven u okviru potpore u skladu s podtočkom iii. te odredbe.

V.

Zaključak

88.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči na sljedeći način: