Opinion of the Advocate-General
1. V okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe mora Sodišče najprej natančno opredeliti pojem „nepretrgano zakonito prebivanje z državljanom Unije“ v smislu člena 16(2) Direktive 2004/38/ES(2) in, natančneje, pojasniti izraz „z državljanom Unije“.
2. V skladu s to določbo imajo namreč družinski člani državljana Unije, ki niso državljani države članice in ki zakonito prebivajo s tem državljanom Unije v državi članici gostiteljici nepretrgano pet let, pravico do stalnega prebivališča v tej državi.
3. V sporu o glavni stvari je edino vprašanje to, ali ima državljan tretje države, sicer zakonec državljanke Evropske unije, ki je uveljavljala svojo pravico do prostega gibanja, táko pravico do prebivanja, če sta zakonca v zahtevanem petletnem obdobju živela pod isto streho le dve leti, preostala tri leta pa sta živela ločeno z drugima partnerjema.
4. Nato želi High Court (Irska) tudi izvedeti, ali mora nacionalno sodišče v okviru odškodninske tožbe zaradi kršitve prava Unije upoštevati okoliščino, da je bilo treba postaviti vprašanje za predhodno odločanje o pravu Unije, ki je predmet spora, ko to sodišče ugotavlja, ali je bila kršitev tega prava s strani države članice dovolj resna.
5. V teh sklepnih predlogih bom pojasnil razloge, iz katerih menim, da je treba člen 16(2) Direktive 2004/38 razlagati tako, da lahko državljan tretje države, ki je zakonec državljana Unije, za pridobitev pravice do stalnega prebivališča uveljavlja obdobje prebivanja na ozemlju države članice gostiteljice pred prenosom te direktive v pravni red držav članic, tudi če je ugotovljeno, da sta v tem obdobju zakonca začela živeti ločeno z drugima partnerjema.
6. Nato bom navedel, zakaj po mojem mnenju v okviru odškodninske tožbe zaradi kršitve prava Unije nacionalnemu sodišču ni treba upoštevati okoliščine, da je bilo treba postaviti vprašanje za predhodno odločanje o pravu Unije, ki je predmet spora, ko to sodišče ugotavlja, ali je bila kršitev tega prava s strani države članice dovolj resna.
I – Pravni okvir
A – Uredba (EGS) št. 1612/68
7. Člen 10 Uredbe Sveta št. 1612/68 (EGS) z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti(3), ki je veljal v času dejanskega stanja spora o glavni stvari, določa:
„1. Pravico, da se pridružijo državljanu države članice, ki je zaposlen v drugi državi članici, imajo ne glede na njihovo državljanstvo naslednje osebe:
(a) njegov zakonec in njuni potomci, ki so stari manj kot 21 let ali so vzdrževani družinski člani;
(b) vzdrževani predniki delavca in njegovega zakonca.
2. Države članice olajšajo vstop vsakemu drugemu članu družine, ki ne sodi med osebe določene v odstavku 1, če ga navedeni delavec vzdržuje ali če je v državi, iz katere prihaja, živel v skupnem gospodinjstvu s tem delavcem.
3. Za namene odstavkov 1 in 2 mora imeti delavec za svojo družino na razpolago stanovanje, ki se šteje kot primerno za domače delavce v regiji, v kateri je zaposlen; ta določba ne sme povzročiti diskriminacije med domačimi delavci in delavci drugih držav članic.“
B – Direktiva 2004/38
8. Z Direktivo 2004/38 je bila zbrana in poenostavljena zakonodaja Unije v zvezi s prostim gibanjem oseb ter pravico državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prebivanja. Z njo je bila tudi spremenjena Uredba št. 1612/68, tako da je bil med drugim razveljavljen njen člen 10.
9. S to direktivo je bila namreč odpravljena obveznost državljanov Unije, da pridobijo dovoljenje za prebivanje, uvedena pravica do stalnega prebivališča državljanov in njihovih družinskih članov ter omejena možnost držav članic, da omejijo prebivanje državljanov drugih držav članic na svojem ozemlju.
10. Člen 7 navedene direktive, naslovljen „Pravica do prebivanja za več kot tri mesece“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1. Vsi državljani Unije imajo pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju, daljšem od treh mesecev, če:
(a) so delavci ali samozaposlene osebe v državi članici gostiteljici ali
(b) imajo dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njihovim prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici, in če imajo celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v državi članici gostiteljici ali
(c) – so vpisani v zasebno ali javno ustanovo, ki jo država članica gostiteljica pooblasti ali financira na osnovi svoje zakonodaje ali upravne prakse, prvenstveno z namenom, da študirajo, kar vključuje poklicno usposabljanje, in
– imajo celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v državi članici gostiteljici in zagotovijo ustreznemu nacionalnemu organu, z izjavo ali na kakšen drug enakovreden način, ki ga lahko izberejo, da imajo dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njihovim prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici ali
(d) so družinski člani, ki spremljajo ali so se pridružili državljanu Unije, ki izpolnjuje pogoje, navedene v točkah (a), (b) ali (c).
2. Pravica do prebivanja, predvidena v odstavku 1, se razširi na družinske člane, ki niso državljani države članice in ki spremljajo ali so se pridružili državljanu Unije v državi članici gostiteljici, pod pogojem da takšen državljan Unije izpolnjuje pogoje, navedene v odstavku 1(a), (b) ali (c).“
11. Člen 16 Direktive 2004/38, naslovljen „Splošno pravilo za državljane Unije in njihove družinske člane“, določa:
„1. Državljani Unije, ki zakonito prebivajo nepretrgano pet let v državi članici gostiteljici, imajo pravico do stalnega prebivališča v tej državi. Pravica ni zavezana pogojem, predvidenim v poglavju III.
2. Odstavek 1 velja tudi za družinske člane, ki niso državljani države članice in ki zakonito prebivajo z državljanom Unije v državi članici gostiteljici nepretrgano pet let.
3. Na nepretrgano prebivanje ne vplivajo začasne odsotnosti do skupaj šest mesecev na leto ali daljše odsotnosti zaradi obveznega služenja vojaškega roka ali ene odsotnosti do največ dvanajst zaporednih mesecev iz pomembnih razlogov, kot so nosečnost in rojstvo otroka, resna bolezen, študij ali poklicno usposabljanje ali napotitev v drugo državo članico ali v tretjo državo.
4. Ko je pravica do stalnega prebivališča enkrat pridobljena, se jo lahko izgubi samo zaradi odsotnosti iz države članice gostiteljice, ki traja več kot dve zaporedni leti.“
12. Člen 35 Direktive 2004/38 določa, da lahko države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zavrnitev, prenehanje ali preklic katere koli pravice, dodeljene s to direktivo, v primeru zlorabe pravic ali prevare, kot so navidezne sklenitve zakonske zveze. Vsak takšen ukrep je sorazmeren in zavezan postopkovnim jamstvom, predvidenim v členih 30 in 31 navedene direktive.
13. Nazadnje, v skladu s členom 38 Direktive 2004/38 se člena 10 in 11 Uredbe št. 1612/68 razveljavita z učinkom od 30. aprila 2006.
C – Irsko pravo
14. Z uredbo Evropskih skupnosti o prostem gibanju oseb iz leta 2006 (European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2006, v nadaljevanju: uredba iz leta 2006) se v irskem pravu izvajajo določbe Direktive 2004/38.
15. S členom 12 uredbe iz leta 2006 se zagotavlja prenos člena 16 te direktive.
II – Dejansko stanje v sporu o glavni stvari
16. E. F. Ogieriakhi, nigerijski državljan, je maja 1998 prispel na Irsko in zaprosil za politični azil. Maja 1999 se je poročil z L. Georges, francosko državljanko, in zato umaknil prošnjo za azil. Minister for Justice and Equality (minister za pravosodje in enake možnosti) mu je 11. oktobra 1999 izdal dovoljenje za prebivanje.
17. V obdobju med oktobrom 1999 in oktobrom 2004 je L. Georges bodisi delala bodisi prejemala dajatve socialne varnosti.
18. Nesporno je, da sta E. F. Ogieriakhi in L. Georges med letoma 1999 in 2001 živela skupaj na različnih naslovih v Dublinu (Irska). Nekoliko po avgustu 2001 pa se je, ker je njun zakon razpadel, L. Georges odselila iz skupnega stanovanja in začela živeti z drugim moškim. Nato je tudi E. F. Ogieriakhi zapustil to stanovanje in se preselil k irski državljanki C. Madden. Predložitveno sodišče v zvezi s tem pojasnjuje, da ni mogoče z gotovostjo opredeliti datumov teh dogodkov, pri čemer je gotovo le, da so se zgodili po avgustu 2001 in v letu 2002.
19. Zakonska zveza L. Georges in E. F. Ogieriakhi je bila januarja 2009 razvezana. Zadnji se je julija istega leta poročil s C. Madden in leta 2012 z naturalizacijo pridobil irsko državljanstvo. L. Georges je decembra 2004 dokončno zapustila irsko ozemlje.
20. Minister for Justice and Equality je septembra 2007 zavrnil priznanje pravice E. F. Ogieriakhija do stalnega prebivališča na podlagi uredbe iz leta 2006, ker ni bilo dokazov, da je njegova tedanja žena L. Georges takrat še vedno uveljavljala pravice, ki jih je imela na podlagi prava Unije. E. F. Ogieriakhi je zoper to odločbo sprožil upravni spor, High Court pa je januarja 2008 njegovo tožbo zavrnilo z obrazložitvijo, da se uredba iz leta 2006 ne uporablja za prebivanje pred začetkom njene veljavnosti. E. F. Ogieriakhi je bil zato 24. oktobra 2007 odpuščen z delovnega mesta v državnem poštnem podjetju An Post, za katero je delal od 11. novembra 2001, ker ni imel veljavnega delovnega dovoljenja glede na to, da so irski organi zavrnili priznanje njegove pravice do stalnega prebivališča.
21. E. F. Ogieriakhi se ni takoj pritožil zoper to sodbo. To je storil šele po sodbi Lassal(4) . Supreme Court, ki je zavrnilo podaljšanje roka za vložitev pritožbe, je opozorilo, da je Minister for Justice and Equality privolil v ponovni preizkus odločbe iz septembra 2007, s katero je bilo zavrnjeno priznanje pravice E. F. Ogieriakhija do stalnega prebivališča, in navedlo, da lahko ta uveljavlja odgovornost države zaradi kršitve prava Unije.
22. Minister for Justice and Equality je novembra 2011 E. F. Ogieriakhiju priznal pravico do prebivanja, ker je ta izpolnjeval vse upoštevne pogoje, določene z uredbo iz leta 2006. Nato je E. F. Ogieriakhi pri predložitvenem sodišču začel postopek v glavni stvari, v katerem na podlagi sodne prakse iz sodbe Francovich in drugi(5) od Irske zahteva odškodnino zaradi kršitve prava Unije. Meni namreč, da določbe Direktive 2004/38 niso bile pravilno prenesene v irsko pravo. Trdi, da je zaradi tega nepravilnega prenosa utrpel škodo, ker mu je podjetje An Post na podlagi neobstoja pravice do stalnega prebivališča na Irskem odpovedalo pogodbo o zaposlitvi.
23. Predložitveno sodišče meni, da je uspeh tožbe, ki jo je E. F. Ogieriakhi vložil zaradi nepravilnega prenosa prava Unije, odvisen zlasti od vprašanja, ali je imel ob odpovedi delovnega razmerja pravico do stalnega prebivališča na podlagi Direktive 2004/38.
III – Vprašanja za predhodno odločanje
24. V teh okoliščinah je High Court prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je mogoče trditi, da je zakonec državljanke Unije, ki v zadevnem času sam ni bil državljan države članice, za namene člena 16(2) Direktive 2004/38[…] ,zakonito prebival z državljanko Unije v državi članici gostiteljici nepretrgano pet let‘, če se je par poročil maja 1999 in je bila pravica do prebivanja podeljena oktobra 1999 ter sta se zakonca absolutno najpozneje v začetku leta 2002 dogovorila, da bosta živela ločeno, konec leta 2002 pa sta oba začela prebivati z drugima partnerjema?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen in ob upoštevanju, da mora državljan tretje države, ki trdi, da ima pravico do stalnega prebivališča v skladu s členom 16(2) [Direktive 2004/38] na podlagi nepretrganega petletnega bivanja pred aprilom 2006, dokazati tudi, da je bilo njegovo prebivanje v skladu z, med drugim, zahtevo iz člena 10(3) Uredbe […] št. 1612/68, ali to, da je državljanka Unije v domnevnem petletnem obdobju zapustila skupno bivališče in je državljan tretje države nato začel prebivati z drugo osebo v novem skupnem bivališču, ki ga ni zagotovila ali dala na razpolago (prejšnja) žena – državljanka [Unije], pomeni, da zahteve člena 10(3) Uredbe št. 1612/68 s tem niso izpolnjene?
3. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen in odgovor na drugo vprašanje nikalen, ali je potem za presojo, ali je država članica napačno prenesla oziroma drugače ni pravilno izpolnila zahtev iz člena 16(2) Direktive [2004/38], to, da je nacionalno sodišče, ki obravnava odškodninsko tožbo zaradi kršitve prava Unije, menilo, da je potrebno vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe glede vsebinskega vprašanja v zvezi s tožnikovo pravico do stalnega prebivališča, samo po sebi dejavnik, ki ga to sodišče lahko upošteva pri ugotovitvi, ali je bila kršitev prava Unije očitna?“
IV – Analiza
A – Uvodne ugotovitve
25. Po mojem mnenju je treba prvo in drugo vprašanje obravnavati skupaj. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari se namreč sklicuje na pravico do stalnega prebivališča na podlagi člena 16(2) Direktive 2004/38, ki naj bi jo pridobila v obdobju med letoma 1999 in 2004. Gre za obdobje pred rokom za prenos te direktive v pravni red držav članic, to je 30. aprilom 2006.
26. Postavlja se torej predvsem vprašanje, ali je mogoče za izračun petletnega obdobja, ki se zahteva za pridobitev pravice do stalnega prebivališča v skladu s členom 16(2) navedene direktive, upoštevati obdobja prebivanja, dopolnjena na ozemlju države članice gostiteljice v skladu s pravom Unije, ki se je uporabljalo takrat, v tem primeru je to Uredba št. 1612/68 in, natančneje, njen člen 10. Naj spomnim, s to določbo se je zakoncu delavca, ki je državljan države članice, priznavala pravica, da se pridruži temu delavcu v državi članici gostiteljici, če je imel navedeni delavec za svojo družino na razpolago stanovanje, ki se je štelo kot primerno za domače delavce v regiji, v kateri je bil zaposlen.
27. Sodišče je na to vprašanje že odgovorilo v sodbi Lassal(6) . Presodilo je namreč, da „je treba za namen pridobitve pravice do stalnega prebivališča iz člena 16 Direktive 2004/38 upoštevati obdobja petih let neprekinjenega prebivanja, ki je bilo pred datumom prenosa te direktive, 30. aprilom 2006, skladno s predpisi prava Unije pred tem datumom “(7) .
28. Obseg te sodbe je bil nedavno natančneje opredeljen, in sicer v sodbi Alarape in Tijani(8) . V tej sodbi je namreč Sodišče navedlo, da je mogoče za to, da bi družinski člani državljana Unije, ki nimajo državljanstva države članice, pridobili pravico do stalnega prebivališča v smislu Direktive 2004/38, upoštevati le obdobja prebivanja, ki izpolnjujejo pogoje iz te direktive.(9) Poleg tega je opozorilo, da je, prvič, cilj Direktive 2004/38 preseči sektorski in posamični pristop k pravici do prostega gibanja in prebivanja, da bi se olajšalo uresničevanje te pravice, in sicer z enotnim pravnim aktom, ki kodificira in spreminja pravne instrumente Unije, ki so obstajali pred to direktivo, in drugič, da je navedena direktiva določila postopni sistem za pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici, ki v bistvu povzema stopnje in pogoje iz različnih pravnih instrumentov Unije in sodne prakse, ki so obstajali pred navedeno direktivo, ter pripelje do pravice do stalnega prebivališča.(10) Sodišče je tako navedlo, da je treba izraz „pravni instrumenti Unije pred [Direktivo 2004/38]“, na katere se nanaša točka 40 sodbe Lassal (EU:C:2010:592), razumeti tako, da se nanaša na instrumente, ki jih je kodificirala, revidirala in razveljavila ta direktiva, in ne na instrumente, kot je člen 12 Uredbe št. 1612/68, na katere ta direktiva ni vplivala.(11)
29. Iz te sodne prakse sklepam o naslednjem. Pri sklicevanju na predhodne instrumente, ki jih je treba upoštevati za izračun obdobja prebivanja, gre lahko samo za instrumente, ki so bili kodificirani, spremenjeni in/ali razveljavljeni z Direktivo 2004/38, ne pa za instrumente, na katere ta direktiva ni vplivala. Ker je člen 10 Uredbe št. 1612/68 med določbami, ki so bile z začetkom veljavnosti Direktive 2004/38 razveljavljene, se lahko za izračun petletnega obdobja, zahtevanega v njenem členu 16(2), upoštevajo samo obdobja prebivanja, dopolnjena pred rokom za prenos navedene direktive na podlagi člena 10 te uredbe pod pogoji, ki so v skladu s pogoji iz te direktive.
30. Zato je treba prvo in drugo vprašanje, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, razumeti na naslednji način. Ali je treba člen 16(2) Direktive 2004/38 razlagati tako, da lahko državljan tretje države, ki je zakonec državljana Unije, za pridobitev pravice do stalnega prebivališča uveljavlja obdobje prebivanja na ozemlju države članice gostiteljice pred prenosom te direktive v pravni red držav članic, če je ugotovljeno, da sta v tem obdobju zakonca začela živeti ločeno z drugima partnerjema?
B – Prvo in drugo vprašanje
31. Najprej se postavlja vprašanje, ali je E. F. Ogieriakhi v spornem obdobju ohranil status „družinskega člana“ v smislu člena 2, točka 2(a), Direktive 2004/38. Opozarjam namreč, da člen 3 te direktive, naslovljen „Upravičenci“, v odstavku 1 določa, da se navedena direktiva uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici, razen v tisti državi, katere državljani so, in za njihove družinske člane, kot so opredeljeni v točki 2 člena 2, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo.
32. Čeprav sta bila L. Georges in E. F. Ogieriakhi dejansko poročena do leta 2009, pa sta po dveh letih zakona končala skupno življenje in začela živeti z drugima partnerjema. V zvezi s tem je treba za odpravo morebitnih dvomov pojasniti, da ni v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ali drugih procesnih dokumentih nikjer omenjeno, da bi šlo pri zakonski zvezi L. Georges in E. F. Ogieriakhija za navidezno zakonsko zvezo.
33. Zato se postavlja vprašanje, ali je bil E. F. Ogieriakhi, ki se sklicuje na pravice iz Direktive 2004/38, v spornem obdobju še vedno družinski član L. Georges.
34. Glede na sodno prakso po mojem mnenju ni dvoma, da je mogoče E. F. Ogieriakhija v tem obdobju šteti za družinskega člana L. Georges. Iz sodbe Iida(12) namreč izhaja, da če pristojni organ ni razvezal zakonske zveze zakoncev, je mogoče državljana tretje države, ki je zakonec državljana Unije, šteti za njegovega družinskega člana v smislu člena 2, točka 2(a), Direktive 2004/38.(13)
35. Dalje, opozarjam, da je Sodišče v točki 34 sodbe Alarape in Tijani (EU:C:2013:290) razsodilo, da je treba za uporabo člena 16(2) Direktive 2004/38 ugotoviti, da je pridobitev pravice do stalnega prebivališča družinskih članov državljana Unije, ki nimajo državljanstva države članice, vsekakor odvisna od dejstva, da ta državljan sam izpolnjuje pogoje iz člena 16(1) te direktive in da so navedeni člani v zadevnem obdobju prebivali z njim. Poleg tega mora v skladu s sodno prakso pojem zakonitega prebivanja, ki ga vključuje izraz „ki zakonito prebivajo“ iz te določbe, obsegati prebivanje, ki je v skladu s pogoji, določenimi v tej direktivi, zlasti s pogoji iz njenega člena 7(1).(14)
36. Zato je treba ugotoviti, ali je L. Georges, državljanka Unije in žena E. F. Ogieriakhija, v spornem obdobju izpolnjevala te pogoje. V zvezi s tem je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da jih je izpolnjevala. V zvezi s tem obdobjem namreč ni sporno, da je imela L. Georges status „delavca“ v smislu prava Unije, ki je veljalo v času dejanskega stanja spora o glavni stvari. Posledično je izpolnjevala pogoj iz člena 7(1)(a) Direktive 2004/38. Ker je poleg tega predložitveno sodišče navedlo, da je L. Georges nepretrgano pet let zakonito prebivala na ozemlju države članice gostiteljice, je imela pravico do stalnega prebivališča v skladu s členom 16(1) te direktive.
37. Ker je L. Georges dejansko imela pravico do stalnega prebivališča, E. F. Ogieriakhi meni, da mora kot njen družinski član, ki je v spornem obdobju zakonito prebival z njo, tudi sam imeti pravico do stalnega prebivališča na podlagi člena 16(2) navedene direktive. Vendar pristojni organi menijo, da v času dejanskega stanja spora o glavni stvari zahteve iz člena 10(3) Uredbe št. 1612/68 niso bile izpolnjene, ker L. Georges E. F. Ogieriakhiju ni zagotovila ali dala na razpolago stanovanja, ki bi se štelo za „primerno“ v smislu te določbe. Po mnenju teh organov za E. F. Ogieriakhija – če zato, ker mu ni bilo dano na razpolago stanovanje, ki bi se štelo za primerno, v spornem obdobju njegova pravica do stalnega prebivališča ni obstajala – ni mogoče šteti, da je zakonito prebival na ozemlju države članice gostiteljice v smislu člena 16(2) Direktive 2004/38, in torej ne more imeti pravice do stalnega prebivališča.
38. S to analizo se ne strinjam.
39. Opozarjam namreč, da je Sodišče v sodbi Diatta(15) razsodilo, da člen 10 Uredbe št. 1612/68 s tem, da določa, da ima družinski član delavca migranta pravico, da se delavcu pridruži, ne zahteva, da član zadevne družine tam stalno prebiva, temveč le, kot določa odstavek 3 tega člena, da se lahko stanovanje, s katerim delavec razpolaga, šteje za primerno za sprejem njegove družine. Zato ni mogoče implicitno predpostavljati zahteve, da družina stalno živi pod isto streho.(16) Poleg tega je Sodišče dodalo, da zakonske zveze ni mogoče šteti za razvezano, če je ni razvezal pristojni organ. To pa ne velja za zakonca, ki le živita ločeno, tudi če sta se nameravala pozneje razvezati.(17)
40. Poleg tega je Sodišče v sodbi Komisija/Nemčija(18) navedlo, da pogoj razpolaganja s stanovanjem, ki se šteje za primerno, velja izključno kot pogoj, pod katerim lahko delavec sprejme k sebi vsakega družinskega člana, in da se, ko je družina enkrat združena, položaj delavca migranta z vidika zahtev glede stanovanja ne more razlikovati od položaja domačih delavcev.(19) Če tako stanovanje – je nadaljevalo Sodišče – ki se je ob prihodu družinskih članov delavca migranta štelo za primerno, ne ustreza več tej zahtevi zaradi nove okoliščine, kot je rojstvo ali polnoletnost otroka, se ukrepi, ki bi se lahko sprejeli glede družinskih članov tega delavca, ne morejo razlikovati od ukrepov, ki se zahtevajo za državljane, in ne smejo pripeljati do diskriminacije med državljani države članice in drugimi državljani Unije.(20)
41. Po mojem mnenju iz teh dveh sodb izhaja naslednje. Pogoj, da delavec razpolaga s primernim stanovanjem za družinske člane, zahtevan v členu 10(3) Uredbe št. 1612/68, je osnovni pogoj za sprejem njegovih družinskih članov. Namen tega osnovnega pogoja je prepričati se, da želi zadevni delavec predvsem ponovno združiti družinsko celico, in sicer zato, da ne bi bil odvrnjen od izvajanja svoje pravice do prostega gibanja. Ko pa je ta celica enkrat ponovno združena, ni mogoče zahtevati, da ti člani iste družine stalno živijo skupaj med celotnim zakonitim prebivanjem na ozemlju države članice gostiteljice. Nepredvidljivi dogodki, ki lahko nastopijo v življenju vsakogar in ki lahko povzročijo, da zakonca živita ločeno, ne smejo pripeljati do tega, da se tem osebam odvzamejo pravice, ki jih imajo na podlagi pravnih aktov Unije.
42. Zahteva, naj zadevne osebe stalno živijo pod isto streho, po mojem mnenju pomeni poseganje v njihovo zasebno in družinsko življenje, ki je v nasprotju s členom 7 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Naloga državnih organov ni državljanom drugih držav članic in njihovim družinskim članom vsiliti koncept življenja v paru ali poseben način življenja, kar velja toliko bolj, ker podobna zahteva ne velja za njihove državljane.
43. Zato menim, da osebni odnosi med zakoncema in pogoji glede stanovanja po sprejemu zakonca, ki je državljan tretje države, na ozemlje države članice gostiteljice niso upoštevni za priznanje pravice do prebivanja temu zakoncu.
44. Posledično zahteve iz člena 10 Uredbe št. 1612/68 ne prenehajo biti spoštovane, če sta – tako kot v sporu o glavni stvari – delavka, ki je državljanka države članice, in njen zakonec, ki je državljan tretje države, začela živeti ločeno. Iz tega po mojem mnenju izhaja, da je bilo prebivanje E. F. Ogieriakhija dejansko skladno s pravom Unije, ki je veljalo v času dejanskega stanja spora o glavni stvari.
45. Odgovoriti pa je treba še na vprašanje, ali ta obdobja prebivanja, dopolnjena v skladu s členom 10(3) Uredbe št. 1612/68, izpolnjujejo zahteve iz člena 16(2) Direktive 2004/38, ker se z zadnjenavedeno določbo od družinskega člana državljana Unije zahteva, da je zakonito prebival „z“ državljanom Unije nepretrgano pet let.
46. Menim, da jih. Sodišče je namreč v sodbi Onuekwere(21) navedlo, da je z besedo „z“ v členu 16(2) te direktive zaostren pogoj, da morajo družinski člani državljana Unije, ki nimajo državljanstva države članice, tega državljana spremljati ali se mu pridružiti.(22) Kot sem navedel v točkah od 38 do 41 svojih sklepnih predlogov v zadevi Onuekwere(23), se ta izraz ne sme razlagati dobesedno in z njim se ne zahteva skupno življenje zakoncev pod isto streho. Gre samo za zaostritev dejstva, da mora družinski član, da bi se lahko štel za „upravičenca“ iz navedene direktive v smislu njenega člena 3(1), spremljati državljana Unije ali se mu pridružiti na ozemlju države članice gostiteljice.(24) Tako državljan tretje države, ki je družinski član državljana Unije in ki bi – čeprav je poročen z njim – prebival na ozemlju druge države članice, in ne na ozemlju države članice gostiteljice, na katerem prebiva navedeni državljan Unije, ne bi izpolnjeval zahteve iz člena 16(2) Direktive 2004/38, da mora živeti „z“ državljanom Unije, ker se ne bi štelo, da ga spremlja ali da se mu je pridružil. Nasprotno pa, ko je enkrat začetni pogoj spremljanja državljana Unije ali pridružitve temu državljanu na ozemlju države članice gostiteljice izpolnjen, ni pomembno, ali zakonca živita skupaj.
47. Taka razlaga po mojem mnenju ni v nasprotju s smislom in namenom člena 16 te direktive. Namen pravice do stalnega prebivališča je namreč spodbujati socialno kohezijo in krepiti občutek državljanstva Unije. Bistveni element za pridobitev te pravice je zato vključenost državljana Unije in njegovih družinskih članov v državo članico gostiteljico,(25) pri čemer nepretrganost zakonitega prebivanja odraža obveznost vključenosti, na kateri temelji pridobitev pravice do stalnega prebivališča(26) . Osebni odnosi med zakoncema in njuna izbira načina življenja pa po mojem mnenju ne kažejo stopnje njune vključenosti. Primer E. F. Ogieriakhija je tudi odlična ponazoritev tega. Njegova pot namreč kaže, da je bil že od prihoda sposoben vključiti se v družbo države članice gostiteljice. Dokler ni bila zaradi neobstoja pravice do stalnega prebivališča odpovedana njegova pogodba o zaposlitvi, je delal za javno podjetje od novembra 2001 do oktobra 2007 in uspešno študiral pravo.
48. Zato iz vseh zgornjih elementov izhaja, da če pristojni organ ni razvezal zakonske zveze, mora zakonec državljana Unije, ki je državljan tretje države in je spremljal tega državljana Unije ali se mu pridružil na ozemlju države članice gostiteljice ter ki je v obdobju petih let nepretrgano zakonito prebival z njim, imeti pravico do stalnega prebivališča, in to tudi če sta začela zakonca živeti ločeno.
49. Táko razlago po mojem mnenju potrjuje še en element. Člen 13(2), prvi pododstavek, točka (a), Direktive 2004/38 namreč določa, da razveza, razveljavitev zakonske zveze ali prenehanje registriranega partnerstva ne povzroči izgube pravice do prebivanja družinskih članov državljana Unije, ki niso državljani države članice, kadar sta zakonska zveza ali registrirano partnerstvo pred začetkom postopkov za razvezo ali razveljavitev ali prenehanje registriranega partnerstva trajala najmanj tri leta, od tega eno leto v državi članici gostiteljici. Poleg tega je v členu 13(2), drugi pododstavek, te direktive navedeno, da ostaja pred pridobitvijo pravice do stalnega prebivališča pravica do prebivanja zadevnih oseb zavezana zahtevi, da te osebe lahko med drugim dokažejo, da so delavci ali samozaposlene osebe ali da imajo dovolj sredstev, da ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici. Člen 18 navedene direktive tudi določa, da družinski člani državljana Unije, za katere velja med drugim člen 13(2) Direktive 2004/38 in ki izpolnjujejo pogoje, navedene v tem členu, pridobijo pravico do stalnega prebivališča, potem ko zakonito prebivajo v državi članici gostiteljici zaporedoma pet let.
50. Skratka, državljan tretje države, ki je zakonec državljana Unije in je bil z njim poročen najmanj tri leta, od tega eno leto na ozemlju države članice gostiteljice, ohrani pravico do prebivanja in lahko pridobi pravico do stalnega prebivališča, če izpolnjuje zgoraj navedene pogoje, in to tudi če je pristojni organ razvezal zakonsko zvezo.
51. Ugotoviti je torej treba, da če bi se priznalo, da državljan tretje države, ki se znajde v položaju E. F. Ogieriakhija, nima pravice do stalnega prebivališča, bi bil ta državljan tretje države, za katerega je ugotovljeno, da je obdržal status družinskega člana državljana Unije glede na to, da pristojni organ ni razvezal zakonske zveze, v bistveno slabšem položaju v primerjavi z državljanom tretje države, ki bi se prenehal šteti za družinskega člana državljana Unije v smislu člena 2, točka 2(a), Direktive 2004/38, vendar bi izpolnjeval pogoje iz člena 13(2) te direktive.
52. Tako bi imel državljan tretje države, ki je družinski član državljana Unije, manj pravic in slabše varstvo na podlagi prava Unije kot državljan tretje države, ki nima več nobene vezi z državljanom Unije. Taka razlaga bi bila v nasprotju s smislom in namenom navedene direktive, to je vsem državljanom Unije zagotoviti pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic v objektivnih pogojih svobode in dostojanstva, in sicer z zagotavljanjem iste pravice njihovim družinskim članom ne glede na državljanstvo.(27)
53. Ob upoštevanju vseh zgornjih ugotovitev menim, da je treba člen 16(2) Direktive 2004/38 razlagati tako, da lahko državljan tretje države, ki je zakonec državljana Unije, za pridobitev pravice do stalnega prebivališča uveljavlja obdobje prebivanja na ozemlju države članice gostiteljice pred prenosom te direktive v pravni red držav članic, tudi če je ugotovljeno, da sta v tem obdobju zakonca začela živeti ločeno z drugima partnerjema.
C – Tretje vprašanje
54. S tretjim vprašanjem želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali mora v okviru odškodninske tožbe zaradi kršitve prava Unije nacionalno sodišče upoštevati okoliščino, da je bilo treba postaviti vprašanje za predhodno odločanje o pravu Unije iz tega spora, ko ugotavlja, ali je bila kršitev tega prava s strani države članice dovolj resna.
55. Naj spomnim, da pravo Unije posameznikom pod določenimi pogoji podeljuje pravico do povrnitve škode, ki nastane zaradi kršitev prava Unije. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je načelo odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom zaradi kršitev prava Unije, za katere odgovarja država, vsebovano v sistemu pogodb, na katerih temelji Unija.(28)
56. V zvezi s tem je Sodišče že večkrat presodilo, da imajo oškodovanci pravico do odškodnine, če so izpolnjeni trije pogoji, in sicer mora biti namen kršenega pravila prava Unije priznavanje pravic posameznikom, kršitev tega pravila mora biti dovolj resna in obstajati mora neposredna vzročna zveza med to kršitvijo in škodo, povzročeno oškodovancem.(29)
57. Kar zadeva drugi pogoj, ki je predmet tretjega vprašanja, je treba spomniti, da je odločilno merilo za to, da se šteje, da je kršitev prava Unije dovolj resna, da država članica ali institucija Unije očitno in hudo prekorači meje diskrecijske pravice.(30)
58. Nacionalni sodnik, ki odloča o odškodninski tožbi, mora – da bi ugotovil, ali je navedeni pogoj izpolnjen – upoštevati vse posebnosti situacije, o kateri odloča, in predvsem stopnjo jasnosti in natančnosti kršenega pravila, namernost kršitve, opravičljivost oziroma neopravičljivost napačne uporabe prava, stališče, ki ga, odvisno od primera, sprejme institucija Unije, in neizpolnitev obveznosti zadevnega sodišča, da na podlagi člena 267, tretji odstavek, PDEU poda predlog za sprejetje predhodne odločbe.(31)
59. Ali torej predložitev vprašanja za predhodno odločanje Sodišču, da bi se razložila določba prava Unije, pomeni, da ni bilo dovolj resne kršitve prava Unije? Mogoče bi bilo namreč meniti, da od trenutka, ko se postavi táko vprašanje, to pomeni, da zadevna določba ni bila natančna in je omogočala različne razlage, kar bi bil odločilen dejavnik pri presoji nacionalnega sodišča.
60. Vendar menim, da ne more biti tako, in to iz enega razloga, ki se mi zdi bistven.
61. S postopkom predhodnega odločanja, določenim v členu 267 PDEU, se uvaja pravi dialog, resnično sodelovanje med nacionalnimi sodišči in Sodiščem. To sodelovanje je bistveno za zagotovitev enotne uporabe prava Unije v pravnih redih držav članic. Kot je zapisal generalni pravobranilec P. Léger, „Sodišče poverja nacionalnemu sodišču poglavitno vlogo pri izvajanju prava Skupnosti in varstvu pravic, ki iz tega prava izhajajo za posameznike. Nacionalno sodišče je sicer pogosto označeno s splošno uporabljanim izrazom ‚sodišče Skupnosti občega prava‘“.(32)
62. Po mojem mnenju bi bila lahko ta poglavitna vloga „sodišča Skupnosti občega prava“ oslabljena, če bi se sprejelo, da lahko zgolj okoliščina, da nacionalno sodišče postavi vprašanje za predhodno odločanje, s katerim bi dobilo razlago določbe prava Unije, zadošča za ugotovitev, da ni bilo dovolj resne kršitve prava Unije, zaradi katere bi nastala odgovornost države članice. Taka posledica, ki bi bila na koncu za nacionalno sodišče obvezna, bi lahko vodila v prekinitev dialoga med navedenim sodiščem in sodiščem Unije. V tem primeru bi se lahko namreč nacionalno sodišče, ki bi želelo postaviti vprašanje za predhodno odločanje, da bi se prepričalo o pravilnosti svoje razlage prava Unije, preden državi članici naloži plačilo odškodnine, raje odločilo, da tega ne stori. Na splošnejši ravni zgolj okoliščina, da se postavi vprašanje, ne more omejevati svobode sodišča, ki odloča o glavni stvari. To vsebine za svojo prosto presojo ne bo našlo v vprašanju, postavljenem Sodišču, temveč v odgovoru, ki mu ga bo zagotovilo zadnje.
63. Zato zaradi ohranitve mehanizma, uvedenega s členom 267 PDEU, in poglavitne vloge nacionalnih sodišč pri izvajanju prava Unije menim, da v okviru odškodninske tožbe zaradi kršitve prava Unije nacionalnemu sodišču ni treba upoštevati okoliščine, da je bilo treba postaviti vprašanje za predhodno odločanje o pravu Unije, ki je predmet spora, ko ugotavlja, ali je bila kršitev tega prava s strani države članice dovolj resna.
V – Predlog
64. Ob upoštevanju vseh zgornjih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo High Court, odgovori:
1. Člen 16(2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC je treba razlagati tako, da lahko državljan tretje države, ki je zakonec državljana Unije, za pridobitev pravice do stalnega prebivališča uveljavlja obdobje prebivanja na ozemlju države članice gostiteljice pred prenosom te direktive v pravni red držav članic, tudi če je ugotovljeno, da sta v tem obdobju zakonca začela živeti ločeno z drugima partnerjema.
2. V okviru odškodninske tožbe zaradi kršitve prava Unije nacionalnemu sodišču ni treba upoštevati okoliščine, da je bilo treba postaviti vprašanje za predhodno odločanje o pravu Unije, ki je predmet spora, ko ugotavlja, ali je bila kršitev tega prava s strani države članice dovolj resna.
(1) .
(2) – Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46).
(3) – UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 15.
(4) – C‑162/09, EU:C:2010:592.
(5) – C‑6/90 in C‑9/90, EU:C:1991:428.
(6) – EU:C:2010:592.
(7) – Točka 40. Moj poudarek.
(8) – C‑529/09, EU:C:2013:290.
(9) – Točka 42.
(10) – Točka 46.
(11) – Točka 47.
(12) – C‑40/11, EU:C:2012:691.
(13) – Glej točke od 57 do 60.
(14) – Točka 35 te sodbe.
(15) – 267/83, EU:C:1985:67.
(16) – Točka 18.
(17) – Točka 20.
(18) – 249/86, EU:C:1989:204.
(19) – Točka 12.
(20) – Točka 13.
(21) – C‑378/12, EU:C:2014:13.
(22) – Točka 23.
(23) – C‑378/12, EU:C:2013:640.
(24) – Glej v tem smislu sodbo Iida (EU:C:2012:691, točka 61).
(25) – Glej sodbo Onuekwere (EU:C:2014:13, točki 24 in 25).
(26) – Ibidem (točka 30).
(27) – Glej uvodno izjavo 5 Direktive 2004/38.
(28) – Glej sodbo Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, točka 40 in navedena sodna praksa).
(29) – Ibidem (točka 41 in navedena sodna praksa).
(30) – Glej sodbo Brasserie du pêcheur in Factortame (C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79, točka 55).
(31) – Glej sodbo Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391, točka 32 in navedena sodna praksa).
(32) – Glej točko 66 njegovih sklepnih predlogov v zadevi Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:207).