Efter at have gennemgået fællesskabsreglerne for korn og fremhævet, at det centrale element i disse regler er prisordningen, gør Russo rede for stituationen på verdensmarkedet for kom i 1973 og 1974. Han fremhæver, at den fælles markedsordning for kom giver Italien mulighed for at anvende fællesskabsforanstaltninger til at imødegå en mangelsituation og gribe ind med henblik på at begrænse prisstigninger.

Den italienske regering har imidlertid ifølge Russo vedtaget ensidige nationale foranstaltninger. CIPE har således ved dekreter af 7. september 1973, 29. marts 1974 og 7. december 1974 besluttet at iværksætte en aktion, som skulle føre til, at den italienske industri for dejvarer til fødevarebrug fik hård hvede til forud bestemte priser. Med henblik på udførelse af disse dekreter købte AIMA i 1974 store mængder hård hvede på verdensmarkedet til en pris på omkring 20000 lire pr. 100 kg, og samme organ videresolgte dernæst dette korrn til industrien for dejvarer til fødevarebrug til en pris på 13000 lire pr. 100 kg, dvs. til en pris, der lå under Fællesskabets interventionspris. AIMA's transaktioner har ifølge Russo haft en følelig virkning på udviklingen af markedspriserne for hård hvede i Italien.

Angående det første spørgsmål har Russo gjort gældende, at det af Domstolens faste retspraksis følger, at overdragelse af kompetence inden for rammerne af en fælles politik indebærer, at alle afgørelser fremover henhører under Fællesskabets institutioner, og han henviser i den forbindelse til, at Domstolen i dom af 23. januar 1975 i sag 31/74 (Galli, Sml. 1975, s. 47) har udtalt, at medlemsstaterne kan … ikke længere udstede nationale regler der griber ind i prisdannelsesmekanismen, således som denne følger af den fælles ordning.

Russo foreslår derfor Domstolen at svare således på det første spørgsmål:

Angående det andet spørgsmål har Russo gjort gældende, at den samhandelsordning med tredjelande, som er indført ved forordning nr. 120/67, forbyder enhver form for importstøtte, selv i det tilfælde at priserne på verdensmarkedet ligger højere end Fællesskabets faste pris. Det er klart, at en medlemsstat, som køber til en vis pris på verdensmarkedet og dernæst sælger på sit eget hjemmemarked til en pris, der ligger under købsprisen, og overfører det økonomiske tab til statsregnskabet, herved yder støtte til importen. Efter Russo's mening er der ingen tvivl om, at den pågældende transaktion er ulovlig. Der er ingen fællesskabsbestemmelse, og navnlig ikke artikel 19 i forordning nr. 120/67, der kan påberåbes til støtte for AIMA's transaktioner.

Angående det tredje spørgsmål finder Russo, at det angår problemer, som er identiske med dem, der allerede er rejst af andre italienske instanser (sag 13/68, Salgoil, Recueil 1968, s. 661 og sag 93/71 Leonesio, Recueil 1972, s. 287).

Selv om det er åbenbart, at spørgsmålet genspejler den sondring mellem subjektive rettigheder og berettigede interesser, som er særlig for den italienske retsorden, og denne sondring ikke kan lægges til grund ved Domstolen, tilkommer det ikke desto mindre Domstolen, eftersom det drejer sig om subjektive forhold, som udelukkende har deres udspring i fællesskabsretten, at forsyne den nationale dommer med sådanne momenter, at denne ud fra den nationale retsorden kan bedømme arten af de subjektive forhold, som falder ind under den beskyttelse, Fællesskabets retsorden har villet sikre private.

Det første moment, som derfor må fastslås, er, om fællesskabsnormerne i forhold til interventionsorganerne særlig sikrer landbrugerens interesse i, at priserne frit bevæger sig på grundlag af udbud og efterspørgsel, eller om disse normer omvendt kun indirekte vedrører private erhvervsdrivendes situation og tilkender de nationale myndigheder en selvstændig forvaltningskompetence, som indebærer en vis skønsfrihed.

I denne henseende har Russo først bemærket, at man i det foreliggende tilfælde har at gøre med forordninger, det vil sige retsakter, der som sådanne er egnede til at give private rettigheder, som de nationale retter skal beskytte, men han erkender, at dette forhold ikke i sig selv er tilstrækkeligt til, at man kan drage endelige konklusioner angående disse forordningers konkrete virkninger i de nationale retssystemer. Det må undersøges, om retsvirkningerne for private i påkommende tilfælde ikke snarere afhænger af de skønsmæssige beføjelser, som de nationale myndigheder måtte have til rådighed.

Efter at have gennemgået de nationale myndigheders funktion har Russo konkluderet, at fællesskabsreglerne pålægger interventionsorganerne et klart, præcist og ubetinget forbud med hensyn til handlinger, som kan ændre prisdannelsesmekanismen. Han finder denne konklusion bestyrket i Domstolens nylige retspraksis og navnlig af den allerede citerede dom i Galli-sagen.

At benægte, at private har en subjektiv ret i forhold til nationale handlinger, der strider mod Fællesskabets almene målsætninger, ville efter hans mening betyde, at man prisgav markedets funktion til de nationale myndigheders forgodtbefindende og til de politiske betragtninger, som efter det enkelte tilfælde ligger til grund for Kommissionens beslutninger om at indlede ikke-opfyldelsesproceduren.

Af disse grunde foreslår Russo Domstolen at besvare det tredje spørgsmål således:

Angående det fjerde spørgsmål har Russo gjort gældende, at svaret må følge logisk af svarene på de tre forudgående Spørgsmål.

Angående det femte spørgsmål finder Russo, at det, selv om det rejser et nyt og vanskeligt problem, kun er en uddybning af de forudgående spørgsmål og navnlig af det tredje. Det drejer sig stadig om at fastslå styrken af, grænserne for og indholdet af den subjektive ret, der er tildelt private.

I så henseende har han navnlig gjort gældende, at når Domstolen ved udarbejdelsen af begrebet direkte virkning er nået frem til at anerkende begrebet subjektiv ret som fællesskabsbegreb, en ret, som de nationale domstole skal beskytte, har den gjort det af hensyn til ensartethed, altså for overalt at sikre fællesskabsnormerne samme virkninger og samme grad af effektivitet. Dette hensyn til ensartethed bør føre Domstolen til i store træk at fastlægge de garantier, som fællesskabsretten opstiller for situationer, som er opstået inden for denne ret. Det ville nemlig ikke tjene noget formål at proklamere eksistensen af interesser, som er beskyttet ved fællesskabsnormerne, hvis det dernæst måtte antages, at virkningerne af en eventuel krænkelse af disse interesser var forskellige fra medlemsstat til medlemsstat. EØF-traktatens artikel 7 kan udgøre den nødvendige hjemmel i så henseende. Forbudet mod forskelsbehandling ville få en mere konkret betydning, hvis det var sanktioneret ved hjælp af princippet om en forpligtelse til at yde erstatning i fællesskabsretlige retsforhold, hvor der er lidt et tab som følge af en handling, der er ulovlig udfra fællesskabsrettens synspunkt.

Det siger imidlertid sig selv, at man i det foreliggende tilfælde kun kan fastslå princippet om en erstatningspligt. De nærmere regler for erstatningen bør fortsat henhøre under den nationale dommers kompetence.

Russo har derfor foreslået Domstolen at svare således på det femte spørgsmål:

Efter Kommissionens opfattelse rejser de to første spørgsmål problemet, om en medlemsstats virksomhed, der går ud på at købe hård hvede på verdensmarkedet og videresælge det til priser, der ligger under købsprisen, er forenelig med den fælles markedsordning for korn. Dette problem bør behandles udfra tre synsvinkler.

I første række må det undersøges, om en sådan virksomhed ikke kommer i strid med de pris- og interventionsmekanismer på Fællesskabets marked, der sigter til at understøtte priserne på dette marked. Kommissionen har i denne henseende gjort gældende, at såfremt markedsprisen er højere end indikativprisen, ville den foranstaltning, som medlemsstaten har vedtaget, kun være uforenelig med de pågældende mekanismer, hvis videresalgsprisen var lavere end indikativprisen, idet nævnte foranstaltning i dette tilfælde ville kunne bevirke, at markedsprisen faldt ned under indikativprisen, hvorved Fællesskabets mekanisme muligvis ville blive forrykket. Hvis omvendt markedsprisen lå under indikativprisen, ville medlemsstatens indgreb givet være uforeneligt med den fælles markedsordning.

Kommissionen har i anden række stillet det spørgsmål, om den pågældende virksomhed ikke kommer i konflikt med de mekanismer, der er fastsat for det tilfælde, at verdensmarkedspriserne når fællesskabsprisernes niveau, og med henblik på at undgå en uforholdsmæssig stigning i markedspriserne samt at sikre forsyningerne.

Efter at have gennemgået det retlige grundlag for disse mekanismer, hvilket findes i artikel 19 og 20 i forordning nr. 120/67 og de almindelige gennemførelsesbestemmelser (forordning nr. 1968/73 og 2591/69, EFT L 201, s. 10 og L 324, s. 1), har Kommissionen forklaret, at den i den periode, hvor AIMA's transaktioner fandt sted, i medfør af beskyttelsesklausulen forbød eksport af hård hvede fra 4. august 1973 til 9. april 1975.

Efter Kommissionens opfattelse er AIMA's transaktioner ikke forenelige med disse mekanismer. Medlemsstaterne har ifølge fællesskabsreglerne på det pågældende område ikke beholdt nogen selvstændig kompetence. Disse regler fastlægger et system, der er fuldstændigt i sig selv, og de udelukker ved at fastsætte fællesskabsinstitutionernes beføjelser implicit medlemsstaternes muligheder for at træffe forholdsregler, somstrider herimod eller som blot supplerer disse regler.

I tredje række stiller Kommissionen det spørgsmål, om AIMA's virksomhed ikke strider imod det system for dannelsen af markedspriserne, som følger af den fælles markedsordning i dens helhed. Ifølge Kommissionen fremgår det af dommen i Galli-sagen, at selve eksistensen af en fælles markedsordning indebærer, at markedspriserne udelukkende skal afhænge af den frie konkurrence, når der ikke udtrykkeligt er fastsat regler herom.

Det forekommer således efter Kommissionens opfattelse at være ubestrideligt, at AIMA's virksomhed er uforenelig med den fælles markedsordning, og den har ikke undladt, efter at Galli-dommen blev afsagt, at gøre den italienske regering opmærksom på sit synspunkt.

Angående det tredje og fjerde spørgsmål har Kommissionen gjort gældende, at byretten med rette har spurgt, om fællesskabsbestemmelserne skal fortolkes således, at de tillægger private en ret, som indebærer, at medlemsstaterne skal afholde sig fra at træffe forholdsregler, der er uforenelige med disse. Dette problem vedrører faktisk ikke spørgsmålet, om fællesskabsbestemmelserne er direkte anvendelige, hvilket ikke kan bestrides, da det drejer sig om lovregler, men spørgsmålet om, hvorledes de skai fortolkes.

Kommissionen har anført, at en fællesskabsregel ifølge Domstolens retspraksis afføder rettigheder for private, for så vidt den tilsigter at beskytte disses særegne interesser. Domstolen har ganske vist opstillet denne betingelse og begrundet dens nødvendighed under hensyn til Fællesskabernes ansvar uden for kontraktsforhold. Det er første gang, at spørgsmålet er rejst i forbindelse med medlemsstaternes ansvar. Da det imidlertid drejer sig om et moment til fortolkning af en fællesskabsregel, finder Kommissionen ikke, at løsningen kan være forskellig i de to tilfælde. I øvrigt ville enhver anden løsning medføre en alvorlig risiko for forskelle i anvendelsen og rækkevidden af fællesskabsretten, alt efter i hvilken retsorden, den blev påberåbt.

Kommissionen har derfor gennemgået spørgsmålet, om de relevante fællesskabsregler har til formål at beskytte privates interesser.

Det følger imidlertid efter Kommissionens opfattelse allerede af det, der er anført om det prisdannelsessystem, som fremgår af hele den fælles markedsordning, at den regel, der kan udledes heraf, pr. definition beskytter alle erhvervsdrivende, hvad enten de efterspørger eller udbyder kom på markedet. Dette indebærer, at reglerne i den fælles markedsordning for private afføder et krav på, at medlemsstaterne afholder sig fra at træffe foranstaltninger af den art, som AIMA har iværksat.

Det femte spørgsmål er, om der eksisterer et fællesskabsprincip, som giver private, i tilfælde hvor en medlemsstat ved en overtrædelse krænker disses rettigheder, krav på fuldstændig erstatning for det lidte økonomiske tab.

Kommissionen har henvist til, at Domstolen allerede har haft lejlighed til at bekræfte, at fællesskabsretten ikke begrænser de kompetente nationale retters beføjelse til blandt den nationale retsordens forskellige retsmidler at vælge dem, som er egnede til at beskytte de individuelle rettigheder, som fællesskabsretten har tilstået (dom af 4. april 1968 i sag 34/67, Lück, Recueil 1968, s. 359). Dette indebærer imidlertid, at den nationale ret skal fastsætte retsmidler, som gør det muligt at beskytte de rettigheder, der følger af fællesskabsreglerne. Den heraf følgende forpligtelse for medlemsstaterne følger allerede af den omstændighed, at retsreglen har ophøjet den beskyttede interesse til ret.

Ifølge Kommissionen har Domstolen i sin dom af 19. december 1968 i sag 13/68 (Salgoil, Recueil 1968 s. 661) bekræftet, at der består en sådan forpligtelse, idet den udtalte, at disse regler forpligter medlemsstaternes myndigheder og navnlig de kompetente retter til at beskytte de retsundergivnes interesser, såfremt disse bliver gået for nær ved tilsidesættelse af de nævnte bestemmelser.

Det er således ifølge Kommissionen ikke nødvendigt at anvende EØF-traktatens artikel 5 som hjemmel for den forpligtelse, som medlemsstaterne har til at indføre et system til beskyttelse af de rettigheder, der tilstås private ved fællesskabsreglerne. Angående beskyttelsens udstrækning kræver princippet om nyttevirkning samt princippet om en ensartet anvendelse af fællesskabsretten, at denne beskyttelse skal være egnet og effektiv, uden at dette ændrer ved fællesskabsrettens neutralitet i forhold til det valgte middel.

I det offentlige retsmøde den 18. november 1975 er der fremsat munddige indlæg af Russo, repræsenteret af advokaterne Cappelli og Caterini, den italienske regering, repræsenteret af Marzano, og Kommissionen, repræsenteret af Marenco.

Under dette retsmøde blev der fra intervenienternes side anført følgende nye omstændigheder:

Ifølge den italienske regering er det tredje spørgsmål det væsendigste, idet et benægtende svar her vil kunne fritage Domstolen fra at svare på de andre spørgsmål.

Det problem, der rejses ved dette spørgsmål er, om fællesskabsreglerne giver private en ret til at opnå en pris af en bestemt størrelse.

Imidlertid er det ifølge den italienske regering ikke muligt at tilkende producenter af hård hvede en så vidtgående ret. Hvis man antog, at fællesskabsnormerne for den fælles markedsordning affødte en sådan ret for private, ville det være nødvendigt at gå helt til de yderste konsekvenser af dette ræsonnement. Det ville for det første indebære, at producenten gennem domstolene kunne kontrollere udøvelsen af de beføjelser, der er tilkendt Kommissionen; men da en fællesskabsforordning ligeledes beskytter forbrugeren, ville det være nødvendigt at tilstå denne den samme mulighed. Den forbruger, som mente sig krænket i en ret, der svarede til producentens ret, dvs. retten til at købe til en rimelig pris, ville kunne anlægge sag mod fællesskabsmyndighederne.

Den italienske regering har gjort gældende, at den producent, som nyder absolut beskyttelse i medfør af den pågældende fællesskabsordning, kun har den ene ret, at han kan sælge sit produkt til interventionsorganet til interventionsprisen. Udover denne ret må det enten antages, at en hvilken som helst producent eller forbruger kan kontrollere udøvelsen af de beføjelser, der er tillagt Kommissionen, eller også må man blandt de pågældende direkte anvendelige normer søge dem, som kan afføde en subjektiv ret.

Efter den italienske regerings opfattelse ville konsekvenserne af en bekræftende besvarelse på det pågældende spørgsmål være så uantagelige, at svaret nødvendigvis må blive benægtende.

Angående det femte spørgsmål har regeringen henvist til, at EØF-traktatens artikel 215 kun vedrører Fællesskabets ansvar. I forhold til den private borger må statens ansvar nødvendigvis fortsat være reguleret af de nationale retssystemer.

Det er ikke tilstrækkeligt, at Domstolen udtaler, at staterne har ansvar over for private, således som den kan udtale det om Fællesskabets ansvar. En sådan dom vil ikke medføre nogen retsenhed. Målet at nå frem dl en ensartet lovgivning ville rent faktisk blive bragt i fare såvel af de bevisregler som af de forældelsesregler, der gælder i de forskellige stater.

Vedrørende realiteten finder den italienske regering, at det må undersøges, hvilke beføjelser Fællesskabet har på det pågældende område, navnlig i tilfælde af forstyrrelser af markedet, hvilket betyder, at navnlig artiklerne 19 og 20 i forordning nr. 120/67 bør undersøges. Efter regeringens opfattelse fremgår det imidlertid af en sådan undersøgelse, at disse beføjelser kun vedrører forstyrrelser, som påvirker fællesmarkedet og fællesskabsterritoriet, og som skyldes import og eksport. Der bør imidlertid tages hensyn til, at der ligeledes kan fremkomme forstyrrelser, for eksempel som følge af en mangelsituation i et bestemt land eller i et bestemt område.

Den italienske regering har i den forbindelse tilføjet, at der ikke findes nogen foranstaltning, som ikke i sidste instans har indflydelse på priserne, hvad enten det drejer sig om en forhøjelse af tjenestemandsløningeme, om vedtagelse af nye skattekriterier eller andet. Men hvis medlemsstaterne ikke længere har nogen beføjelse inden for rammerne af en fælles markedsordning, må dette medføre, at de ikke længere kan træffe foranstaltninger på nogen af de områder, der er underlagt en sådan ordning, end ikke foranstaltninger af konjunkturpolitisk art.

Den italienske regering finder det nødvendigt at fastslå, at foranstaltninger af national karakter, som hverken påvirker varebevægelserne eller prisdannelsen på det europæiske marked (óg AIMA's foranstaltninger har hverken haft virkninger på det ene eller det andet område, hvilket Kommissionen har konstateret i sag 40/75 (Bertrand)), ikke kan stride mod fællesskabsreglerne. I modsat fald ville den pågældende nationale myndighed være nødt til at henvende sig til fællesskabsmyndighederne i ethvert tilfælde, hvor der var mangel på et produkt, som faldt ind under en markedsordning, hvad enten denne mangel fandtes i et land, et område, ja endog i en by, og selv om mangelsituationen ikke skyldtes de grunde, der er omhandlet i artikel 19 og 20 i forordning nr. 120/67. Et sådant resultat ville stride mod al fornuft, fordi det for eksempel ville forhindre al virksomhed af social karakter, opkøb af lagre og uddeling til de svageste i samfundet, foranstaltninger, som også har indvirkning på priserne.

Den italienske regering minder om, at Kommissionen har besluttet at forbyde eksport af hård hvede, hvilket givet ikke har løst det italienske problem. Den har rejst det spørgsmål, om Kommissionen ville have kunnet nedsætte forbrugerprisen. I den forbindelse har regeringen gjort gældende, at EØF-traktatens artikel 103 fortsat har betydning, så længe der ikke er en fælles økonomisk politik på et område, hvor konjunkturforanstaltninger sættes ind i et andet led end ved produktion eller salg af kom. Man kan ikke forestille sig konjunkturforanstaltninger, der er begrænset til industriprodukter og ikke vedrører markedet for landbrugsprodukter.

Den italienske regering har konkluderet, at Fællesskabet ikke er beføjet til at udstede regler om eller gribe ind i situationer, som er karakteriseret ved forstyrrelser, medmindre sådanne situationer er omhandlet i fællesskabslovgivningen.

Kommissionen har under retsmødet navnlig fremhævet, at Domstolen i dommen i Galli-sagen har støttet sig på eksistensen af en fælles markedsordning, og at man derfor bør konkludere, at denne dom udelukkende retter sig mod det forhold, at fastsættelsen af mindstepriser kunne udgøre en hindring for samhandelen.

Generaladvokaten har fremsat sit forslag til afgørelse i retsmødet den 9. december 1975.