I.

Introducción

1.

El presente asunto enlaza con la sentencia Teglgaard y Fløjstrupgård.  ( 2 )

2.

En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia tuvo que dilucidar si, con arreglo a la normativa controvertida en ese asunto, las reducciones de los pagos directos a los agricultores debido al incumplimiento de las normas de condicionalidad  ( 3 ) debían calcularse sobre la base de los pagos que se hubieran abonado en relación con el año natural en el que se produjo dicho incumplimiento o sobre la base de los que se hubieran abonado en relación con el año en el que el referido incumplimiento fue descubierto.  ( 4 ) El Tribunal de Justicia declaró que procedía tener en cuenta el año en el que se produjo el incumplimiento como base para el cálculo.  ( 5 )

3.

En el momento en el que se dictó la sentencia Teglgaard, la normativa controvertida en dicho asunto ya había sido derogada y sustituida por una nueva, que modificó el contenido de las disposiciones en cuestión. Esta nueva normativa es la que debe interpretarse en el presente asunto, en el que se plantea la misma cuestión que en el asunto Teglgaard, si bien en el marco de la nueva normativa: ¿fija dicha normativa, como base para el cálculo de las reducciones de los pagos directos, el año en el que se produjo el incumplimiento o el año en el que se descubrió? Las disposiciones cuya interpretación se solicita son los artículos 97, apartado 1, y 99, apartado 1, del Reglamento (UE) n.o 1306/2013,  ( 6 ) y el artículo 73, apartado 4, inicio y letra a), del Reglamento de Ejecución (UE) n.o 809/2014.  ( 7 )

4.

Por consiguiente, en el presente asunto se solicita fundamentalmente al Tribunal de Justicia que elucide si, mediante la nueva normativa, el legislador pretendió modificar el año pertinente para calcular las reducciones respecto a cómo estaba regulado por la normativa anterior.

5.

Al término de mi análisis, propondré al Tribunal de Justicia que responda a esta pregunta de forma negativa, en el sentido de que procede utilizar siempre el año en el que se produjo el incumplimiento como base para el cálculo.

6.

La petición de decisión prejudicial en la que se plantea esta cuestión ha sido presentada por el College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Apelación en Materia Económica, Países Bajos) en el marco de un litigio entre un agricultor y el minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Ministro de Agricultura, Naturaleza y Calidad de los Alimentos; en lo sucesivo, «Ministro») en relación con una reducción del importe de los pagos directos adeudados al agricultor resultante de dos incumplimientos de las normas de condicionalidad, reducción que fue impuesta por el Ministro al agricultor.

II.

Marco jurídico

A.

Derecho de la Unión aplicable en el asunto Teglgaard (marco jurídico anterior)

7.

El sistema de condicionalidad fue establecido por el Reglamento (CE) n.o 1782/2003,  ( 8 ) tal como se precisaba en el Reglamento de aplicación (CE) n.o 796/2004  ( 9 ) (epígrafe 1). Posteriormente, estos Reglamentos fueron derogados y sustituidos por el Reglamento (CE) n.o 73/2009  ( 10 ) y por el Reglamento de aplicación (CE) n.o 1122/2009,  ( 11 ) respectivamente (epígrafe 2). Estos eran los Reglamentos a los que se refería la sentencia Teglgaard.

1.

Reglamento n.o 1782/2003 y Reglamento de aplicación n.o 796/2004

8.

En esencia, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 establecía, en su versión francesa, que, cuando no se respetasen las normas de condicionalidad, se reduciría el importe total de los pagos directos que se debiesen abonar en relación con «l’année civile au cours de laquelle le non-respect est constaté» (el año natural en que se descubra el incumplimiento).  ( 12 ) En cambio, casi todas las demás versiones lingüísticas de esta disposición se referían al «año natural en que se produzca el incumplimiento».  ( 13 )

9.

A partir de 2008, el Reglamento (CE) n.o 146/2008  ( 14 ) modificó el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003 en los términos siguientes:

10.

El artículo 66, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento de aplicación n.o 796/2004 disponía lo siguiente:

2.

Reglamento n.o 73/2009 y Reglamento de aplicación n.o 1122/2009

11.

A partir del 19 de enero de 2009, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003, en su versión modificada por el Reglamento n.o 146/2008, fue sustituido por el artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009, y, a partir del 30 de noviembre de 2009, el artículo 66, apartado 1, del Reglamento de aplicación n.o 796/2004 fue sustituido por el artículo 70, apartado 8, letra a), del Reglamento de aplicación n.o 1122/2009.

12.

El artículo 23, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.o 73/2009 establecía lo siguiente:

13.

Con arreglo al artículo 70, apartado 8, letra a), del Reglamento de aplicación n.o 1122/2009:

B.

Derecho de la Unión aplicable al litigio principal

14.

A partir del 17 de diciembre de 2013, las disposiciones en materia de cumplimiento de las normas de condicionalidad establecidas por el Reglamento n.o 73/2009 fueron sustituidas por las del Reglamento n.o 1306/2013  ( 15 ) (epígrafe 1) y, a partir del 17 de julio de 2014, las disposiciones establecidas por el Reglamento de aplicación n.o 1122/2009 fueron sustituidas por las del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 (epígrafe 2). En el presente asunto deben interpretarse estos Reglamentos, que forman parte de la reforma de la Política Agrícola Común (PAC).

1.

Reglamento n.o 1306/2013

15.

El considerando 53 del Reglamento n.o 1306/2013 está redactado en los siguientes términos:

16.

El considerando 57 de este Reglamento tiene el siguiente tenor:

17.

De conformidad con el artículo 91, apartado 1, del citado Reglamento:

18.

El artículo 97 de este mismo Reglamento, titulado «Aplicación de la sanción administrativa», dispone lo siguiente en su apartado 1, párrafo primero:

19.

El artículo 99 del Reglamento n.o 1306/2013, titulado «Cálculo de la sanción administrativa», establece en su apartado 1 lo siguiente:

2.

Reglamento de Ejecución n.o 809/2014

20.

El capítulo III del título V del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 se titula «Cálculo y aplicación de sanciones administrativas». El artículo 73, que forma parte de este capítulo y tiene por título «Principios generales», dispone en su apartado 4, letra a), que:

III.

Litigio principal, cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

21.

El demandante en el litigio principal es agricultor. En 2016, a raíz de una inspección realizada en la explotación del demandante, la Nederlandse Voedsel— en Warenautoriteit (Autoridad Neerlandesa de Seguridad Alimentaria y de los Productos de Consumo; en lo sucesivo, «NVWA») descubrió dos casos de incumplimiento de las normas de condicionalidad: uno en materia de salud, acaecido en 2015, y otro en materia de bienestar animal, ocurrido en 2016.

22.

El 16 de febrero de 2017, tras un intercambio de correspondencia con el demandante, la NVWA adoptó una resolución por la que aplicaba al demandante una reducción del 5 % sobre los pagos directos que se le iban a abonar respecto del año 2016 como consecuencia del incumplimiento de las normas de condicionalidad.

23.

El demandante interpuso recurso contra dicha resolución, que el Ministro desestimó por infundado mediante resolución de 30 de junio de 2017. A continuación, el demandante recurrió dicha resolución ante el órgano jurisdiccional remitente.

24.

El órgano jurisdiccional remitente considera que el Ministro aplicó fundadamente la reducción al demandante.

25.

A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente observa, antes de nada, que el primer caso de incumplimiento se produjo en 2015, mientras que el segundo tuvo lugar en 2016. Ambos incumplimientos fueron descubiertos en 2016. En lo tocante al primer incumplimiento, el año en el que se produjo no se corresponde, pues, con el año en el que fue descubierto.

26.

El órgano jurisdiccional remitente señala a continuación que, por lo que respecta a cada uno de estos dos incumplimientos, la NVWA aplicó una reducción del 3 % del importe de la ayuda en virtud del artículo 39, apartado 1, del Reglamento Delegado (UE) n.o 640/2014.  ( 16 ) Dado que los dos casos de incumplimiento fueron descubiertos el mismo año, a saber, 2016, y que afectan a diversos ámbitos de la condicionalidad, la NVWA sumó las reducciones y las fijó de forma conjunta en el máximo del 5 %, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014. De este modo, la NVWA calculó la reducción de los pagos directos basándose en el año en el que se descubrieron los dos casos de incumplimiento (2016) y no en los años en los que se produjeron tales incumplimientos (2015 y 2016, respectivamente).

27.

El órgano jurisdiccional remitente considera que este método de cálculo de la reducción es conforme con el artículo 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 y con el artículo 73, apartado 4, inicio y letra a), del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014. En efecto, en su opinión, de estas disposiciones se deduce claramente que la reducción de los pagos directos debido al incumplimiento de las normas de condicionalidad debe calcularse sobre la base de los pagos abonados en relación con el año en el que se descubrió el incumplimiento.

28.

Ahora bien, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre la conformidad de tales disposiciones con ciertos principios generales del Derecho de la Unión en la medida en que, cuando el año en el que se produce el incumplimiento de las normas de condicionalidad no coincide con el año en el que el referido incumplimiento se descubre, la reducción se calcula sobre la base del año del descubrimiento. Más concretamente, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, a la luz de la fundamentación de la sentencia Teglgaard, tales disposiciones del Derecho de la Unión deben considerarse contrarias a los principios de igualdad de trato, proporcionalidad y seguridad jurídica.

29.

En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente, mediante resolución de 23 de abril de 2019, recibida en el Tribunal de Justicia el 3 de mayo de 2019, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

30.

Han presentado observaciones escritas los Gobiernos neerlandés, danés y alemán, el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea. Además, estas partes interesadas y el Gobierno sueco respondieron a las preguntas escritas formuladas por el Tribunal de Justicia el 27 de abril de 2020.

IV.

Análisis

A.

Observaciones preliminares sobre la cuestión prejudicial

31.

Mediante su cuestión prejudicial, tal como ha sido formulada, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia sobre la validez del artículo 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 y del artículo 73, apartado 4, inicio y letra a), del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014, y no sobre la interpretación de estas disposiciones. Considera, en efecto, que de estas disposiciones se deduce claramente que la reducción de los pagos debe calcularse sobre la base de los pagos abonados durante el año en el que se descubrió el incumplimiento de las normas de condicionalidad.  ( 17 )

32.

Ahora bien, no suscribo la premisa relativa a la interpretación del artículo 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 y del artículo 73, apartado 4, inicio y letra a), del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 en la que se basa la cuestión prejudicial.

33.

A mi juicio, estas disposiciones no permiten determinar de manera clara, a primera vista, si dicha normativa toma como base para el cálculo de las reducciones el año en el que se produjo el incumplimiento o el año en el que se descubrió. Por tanto, procede antes de nada responder a esta cuestión en el marco del presente asunto.

34.

A tal fin, no solo es necesario interpretar las disposiciones a las que se refiere la cuestión prejudicial, sino también, sobre todo, el artículo 97, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013. En efecto, procede cuestionarse si el cálculo de la reducción está regulado por el artículo 97, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 en vez de por el artículo 99, apartado 1, de dicho Reglamento y por el artículo 73, apartado 4, inicio y letra a), del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014.

35.

Dicho esto, considero ciertamente, como expondré más adelante, que las disposiciones en cuestión se refieren al año de incumplimiento como base para el cálculo de las reducciones, de modo que no se suscita la cuestión de la validez de las disposiciones que plantea el órgano jurisdiccional remitente.

36.

Por consiguiente, la única cuestión a la que se debe responder en el presente asunto es la relativa a la interpretación de las disposiciones en cuestión para determinar cuál es el año pertinente para calcular la reducción de los pagos directos.

37.

A la vista de lo anterior, a fin de aportar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, cabe reformular la cuestión prejudicial en los términos que se exponen a continuación:  ( 18 ) ¿deben interpretarse los artículos 97, apartado 1, y 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 y el artículo 73, apartado 4, inicio y letra a), del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 en el sentido de que las reducciones de los pagos directos debido al incumplimiento de las normas de condicionalidad deben calcularse sobre la base de los pagos abonados en relación con el año natural en el que se produjo dicho incumplimiento o de los pagos abonados en relación con el año natural en el que el referido incumplimiento fue descubierto?

38.

Para responder a esta cuestión, me parece útil antes de nada recordar ciertos aspectos del sistema de reducción en caso de incumplimiento de la condicionalidad (parte B). A continuación, recordaré las enseñanzas de la sentencia Teglgaard (parte C), antes de proceder a la interpretación de las disposiciones aplicables en el litigio principal (parte D).

B.

Sobre el sistema de reducción en caso de incumplimiento de las normas de condicionalidad

39.

En el ámbito de la PAC, para tener derecho a los pagos directos, los agricultores deben cumplir los criterios de admisibilidad. Mientras reciban dicha ayuda están sujetos también a las normas de condicionalidad,  ( 19 ) cuyo incumplimiento se sanciona con reducciones porcentuales del importe total de la ayuda.

40.

La reducción de los pagos directos debido al incumplimiento de las normas de condicionalidad se efectúa en dos etapas: en la primera se lleva a cabo el cálculo de la reducción y, en la segunda, la imputación de la reducción.

41.

En el cálculo de la reducción, elegir entre el año en el que se produjo el incumplimiento y el año en el que se descubrió como base del cálculo puede tener un impacto significativo en el alcance de la reducción. En efecto, las circunstancias materiales en función de las cuales se otorgan dichos pagos, como por ejemplo el número de hectáreas explotadas, pueden variar considerablemente de un año a otro. En consecuencia, cuando el incumplimiento de las normas de condicionalidad se descubra en un año distinto del año en el que se produjo, utilizar el año del descubrimiento como base para el cálculo puede conducir a que el importe de los pagos al que se aplique la reducción sea más elevado que el del año en el que se produjo el incumplimiento en caso de ampliación del número de hectáreas o, al contrario, inferior en caso de disminución del número de hectáreas.  ( 20 )

42.

Esta situación, en la que el importe de los pagos directos difiere entre el año en el que se produce el incumplimiento y el año en el que se descubre, fue objeto de la sentencia Teglgaard.  ( 21 )

C.

Enseñanzas de la sentencia Teglgaard

43.

La sentencia Teglgaard es pertinente para la resolución del presente asunto por dos motivos en particular.

44.

En primer lugar, el Tribunal de Justicia se enfrentó a una cuestión de interpretación análoga a la del presente asunto, a saber, la necesidad de optar entre la utilización del año en el que se produjo el incumplimiento y el año en el que este fue descubierto como base para el cálculo de las reducciones de los pagos directos.

45.

Más concretamente, la citada sentencia versaba sobre la interpretación del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003. El tenor de dicha disposición no estaba claro debido a las divergencias entre sus distintas versiones lingüísticas. En esencia, la versión francesa de la citada disposición establecía que el año pertinente para la reducción de los pagos era el año de descubrimiento del incumplimiento. En cambio, casi todas las demás versiones lingüísticas de esta disposición disponían que el año pertinente para aplicar tal reducción era el año de incumplimiento.  ( 22 )

46.

Ante estas dos posibles interpretaciones, el Tribunal de Justicia se decantó por el año de incumplimiento. Para ello, se basó en particular, por un lado, en la finalidad de las normas de condicionalidad y, por otro lado, en los principios de proporcionalidad, de igualdad de trato y de seguridad jurídica.

47.

En este sentido, para empezar, consideró que solo la utilización del año en el que se produjo el incumplimiento como base para el cálculo permitía alcanzar en todo caso el objetivo perseguido por las normas de condicionalidad.

48.

A este respecto señaló que la finalidad del Reglamento n.o 1782/2003 en lo que concierne a la observancia de las normas de condicionalidad era supeditar el pago de las ayudas directas al respeto de una serie de requisitos legales de gestión y a las buenas condiciones agrarias y medioambientales, es decir, a las normas de condicionalidad. En caso de incumplimiento de estos requisitos, los Estados miembros debían aplicar reducciones sobre el importe de los pagos directos. Pues bien, según el Tribunal de Justicia, la observancia de estos requisitos solo tenía pleno sentido si la sanción de su incumplimiento se traducía en la reducción de los pagos directos que debieran abonarse en el año natural en el que se produjo dicho incumplimiento. En efecto, tal correspondencia permitía mantener la relación entre el comportamiento del agricultor que había dado lugar a la sanción y esta última, puesto que las circunstancias materiales en función de las cuales se otorgaban dichos pagos directos podían variar mucho de un año a otro.  ( 23 )

49.

A continuación, el Tribunal de Justicia declaró que solo la utilización del año de incumplimiento como base para el cálculo permitía en todos los casos garantizar el respeto del principio de proporcionalidad. En efecto, la toma en consideración del año en el que se había descubierto el incumplimiento de las normas de condicionalidad para calcular la reducción de los pagos directos no permitía garantizar el vínculo entre el comportamiento del agricultor que había dado lugar a tal reducción y la reducción en sí. En cambio, el respeto del principio de proporcionalidad se garantizaba en todo caso al calcular la reducción de los pagos directos basándose en el importe de los pagos directos que se hubieran abonado o que debieran abonarse en relación con el año natural en el que se hubiese producido el incumplimiento de las normas de condicionalidad, puesto que el referido vínculo se mantiene.  ( 24 )

50.

Por último, tener en cuenta el año en el que se produjo el incumplimiento permitía garantizar la observancia de los principios de igualdad de trato y de seguridad jurídica. En efecto, optar por este año como base para el cálculo permitía eliminar el riesgo de que el importe de los pagos al que se aplicase la reducción fuese más elevado o menos elevado que el del año en el que se produjo el incumplimiento de las normas de condicionalidad, solución que permitía, por un lado, garantizar la igualdad de trato entre los agricultores y, por otro lado, hacer que las consecuencias financieras a las que podría enfrentarse el agricultor en cuestión debido al incumplimiento de las normas de condicionalidad fuesen previsibles.  ( 25 )

51.

En segundo lugar, en la sentencia Teglgaard, el Tribunal de Justicia interpretó todas las disposiciones relativas al cálculo de las reducciones que precedieron a la normativa controvertida en el presente asunto. Si bien la redacción de estas disposiciones previas ha ido modificándose con el paso del tiempo,  ( 26 ) el Tribunal de Justicia las ha interpretado de forma idéntica. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha establecido una clara distinción entre el cálculo y la imputación de las reducciones. Según el Tribunal de Justicia, es preciso interpretar todas las disposiciones anteriores en el sentido de que las reducciones deben calcularse sobre la base de los pagos que se hayan abonado o que deban abonarse en relación con el año en el que se produjo el incumplimiento, mientras que las reducciones de los pagos directos así calculadas se deben imputar sobre los pagos que se hayan abonado o que deban abonarse en relación con el año en que se haya descubierto dicho incumplimiento.  ( 27 )

52.

Como se ha indicado en la introducción de las presentes conclusiones, la cuestión que se plantea en el marco del presente asunto consiste en saber si esta interpretación también es válida en el caso de la nueva normativa o si el legislador tenía el objetivo de modificar el año pertinente para calcular las reducciones.

53.

Para responder a esta cuestión, considero útil comenzar por la interpretación las disposiciones establecidas por el Reglamento de base, a saber, los artículos 97, apartado 1, y 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 (parte D), antes de abordar la interpretación del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 (parte E). En efecto, en tanto que Reglamento de aplicación adoptado en virtud de una habilitación contenida en el Reglamento n.o 1306/2013, el Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 debe interpretarse de conformidad con el Reglamento n.o 1306/2013 y no puede ir en contra de las disposiciones de este último, del cual deriva.  ( 28 )

D.

Sobre la interpretación del Reglamento n.o 1306/2013

54.

El artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009 reviste especial interés a efectos de la interpretación del Reglamento n.o 1306/2013, pues esta es la disposición del Reglamento de base anterior al Reglamento n.o 1306/2013 que el Tribunal de Justicia interpretó en el sentido de que se refiere al año en el que se produjo el incumplimiento como base para el cálculo de la reducción.  ( 29 ) Por lo tanto, la cuestión que se plantea es la de saber qué disposición del Reglamento n.o 1306/2013 ha sustituido al artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009.

55.

A este respecto, ha de observarse, antes de nada, que el Reglamento n.o 1306/2013 no contiene una disposición idéntica al artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009, sino dos, a saber, los artículos 97, apartado 1, y 99, apartado 1, disposiciones que presentan a primera vista un tenor en ambos casos similar al del artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009.  ( 30 )

56.

A continuación, cabe señalar que cada una de estas dos disposiciones se refiere a un año particular pero diferente: el artículo 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 se refiere al año en que se haya descubierto el incumplimiento, mientras que el artículo 97, apartado 1, del mismo Reglamento se refiere al año natural durante el cual el beneficiario debe respetar las normas de condicionalidad, es decir, el año en el que se produjo el incumplimiento.  ( 31 ) Así pues, surge la cuestión de determinar cuál de estas disposiciones versa sobre el cálculo de las reducciones y, con carácter más general, si el legislador pretendía modificar la utilización del año en el que se produjo el incumplimiento como base del cálculo, tal como establecía la normativa anterior.

57.

Las partes interesadas formulan en esencia dos opiniones diferentes a este respecto.

58.

Por un lado, los Gobiernos neerlandés y alemán, así como la Comisión, consideran que el legislador quiso modificar con la nueva normativa el año que debe tomarse en consideración como base para calcular las reducciones. En su opinión, el antiguo artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009, relativo al cálculo, fue sustituido por el artículo 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013. Dado que esta última disposición hace referencia al año en que se haya descubierto el incumplimiento, la reducción debe calcularse sobre la base de dicho año.

59.

Por otro lado, el Gobierno danés, el Parlamento y el Consejo consideran que la nueva normativa es básicamente idéntica a la normativa anterior y que el legislador no tuvo la intención de modificar el año pertinente a efectos del cálculo de las reducciones. A su parecer, en esencia, el artículo 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 no regula el cálculo de la reducción, sino su imputación. Por lo tanto, de esta disposición, que se refiere al año en que se haya descubierto el incumplimiento, se desprende que la reducción debe imputarse a los pagos concedidos durante dicho año. En cambio, por lo que respecta al cálculo de la reducción, el Gobierno danés estima que es el artículo 97, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 el que ha sustituido al antiguo artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009 y que, por consiguiente, es preciso calcular la reducción sobre la base del año de incumplimiento, como establece esa primera disposición.  ( 32 )

60.

Suscribo esta última interpretación fundamentalmente por los motivos que expondré a continuación. En primer lugar, de una tabla de correspondencias resulta que, en efecto, el artículo 97, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 ha sustituido al artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009 (epígrafe 1). En segundo lugar, solo la utilización del año en que se produjo el incumplimiento como base para el cálculo permite garantizar en todos los casos que se alcance el objetivo del Reglamento n.o 1306/2013 en materia de cumplimiento de las normas de condicionalidad y la observancia del principio de proporcionalidad (epígrafe 2). En tercer lugar, a mi juicio, de la génesis del Reglamento n.o 1306/2013 no puede deducirse que el legislador pretendiese modificar la normativa anterior sobre este extremo; puede que fuese justo al contrario (epígrafe 3).

1.

Tenor de los artículos 97, apartado 1, y 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 y contexto en el que se enmarcan estas disposiciones en relación con el Reglamento anterior

61.

Antes de nada, he de observar que, atendiendo a su tenor, tanto el artículo 97, apartado 1, como el artículo 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 podrían, en principio, entenderse en el sentido de que versan sobre el cálculo de las reducciones y, por tanto, cabría considerar que sustituyen al artículo 23, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009. En efecto, ninguno de ellos menciona expresamente el año sobre cuya base deben calcularse las reducciones. En cambio, los dos emplean un término de acepción amplia, «aplicar» reducciones, que puede significar tanto calcular como imputar.  ( 33 )

62.

Dicho esto, ha de señalarse no obstante que de la tabla de correspondencias que figura en el anexo XI del Reglamento n.o 1307/2013 se desprende que es el artículo 97 del Reglamento n.o 1306/2013 el que ha sustituido al artículo 23 del Reglamento n.o 73/2009.  ( 34 )

63.

He de recordar que las normas de condicionalidad previstas por el Reglamento n.o 73/2009, derogadas formalmente por el Reglamento n.o 1307/2013, han sido sustituidas por las disposiciones establecidas en el Reglamento n.o 1306/2013.  ( 35 ) Los Reglamentos n.os 1306/2013 y 1307/2013, que forman parte ambos de la reforma de la PAC, también están estrechamente relacionados entre sí.  ( 36 ) En estas circunstancias, se ha adjuntado al Reglamento n.o 1307/2013 una tabla que muestra las correspondencias entre las disposiciones del Reglamento n.o 1306/2013 y las disposiciones derogadas del Reglamento n.o 73/2009.  ( 37 )

64.

De conformidad con esta tabla, parto del principio de que es el artículo 97, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 el que determina el año sobre cuya base deben calcularse las reducciones de pago, lo que me lleva a formular la siguiente pregunta: ¿cuál es entonces el objeto del artículo 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013?

65.

Al igual que el Gobierno danés, el Consejo y el Parlamento, considero que esta disposición versa sobre la imputación de las reducciones.

66.

En efecto, por lo que respecta a su tenor, se observa, en primer término, gran similitud entre esta disposición y la disposición anterior donde se regulaba la imputación de las reducciones, esto es, el artículo 70, apartado 8, letra a), del Reglamento de aplicación n.o 1122/2009. Parece, pues, que el legislador introdujo esta última disposición en el Reglamento de base n.o 1306/2013 mediante el artículo 99, apartado 1, párrafo primero.

67.

En segundo término, la tabla de correspondencias a la que se ha hecho referencia anteriormente corrobora esta interpretación, porque de dicha tabla se colige que el artículo 99 del Reglamento n.o 1306/2013 se corresponde con el artículo 24 del antiguo Reglamento n.o 73/2009. Ha de señalarse a este respecto que este último artículo contiene apartados análogos a los apartados 1, párrafo segundo, y 2 a 4 del artículo 99 del Reglamento n.o 1306/2013. Sin embargo, no recoge ninguna disposición equivalente al artículo 99, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.o 1306/2013, lo que refuerza la idea de que esta disposición se corresponde con el artículo 70, apartado 8, letra a), del Reglamento de aplicación n.o 1122/2009.

68.

Habida cuenta de lo anterior, procede rechazar la alegación formulada por los Gobiernos neerlandés y alemán y por la Comisión en relación con el título del artículo 99, «Cálculo de la sanción administrativa», que no aparecía en los Reglamentos anteriores. Es cierto que este título podría indicar que el artículo 99, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.o 1306/2013 versa sobre el cálculo de las reducciones y que se refiere, por consiguiente, al año sobre cuya base deben calcularse las reducciones. No obstante, ha de observarse, por un lado, que las alegaciones expuestas hasta ahora no respaldan tal interpretación. Por otro lado, como aduce el Consejo, el título del artículo 99 puede explicarse por el hecho de que casi todo el artículo 99 —a saber, el apartado 1, párrafo segundo, y los apartados 2 a 4 de dicha disposición— versa en efecto sobre el cálculo de las reducciones, más concretamente sobre los elementos que deben tenerse en cuenta a la hora de realizar el cálculo, como la gravedad, el alcance, la persistencia y la reiteración del incumplimiento observado.

2.

Sobre la finalidad del sistema de condicionalidad

69.

En la sentencia Teglgaard, el Tribunal de Justicia declaró que la finalidad del Reglamento n.o 1782/2003 en lo que concierne a la observancia de las normas de condicionalidad consistía en supeditar el pago de las ayudas directas al respeto de una serie de normas relativas a las tierras, la producción y la actividad agrarias.  ( 38 )

70.

No se discute que esta finalidad se ha preservado en el Reglamento n.o 1306/2013, como enuncia su considerando 53. En este sentido, dicho considerando recuerda que los antiguos Reglamentos de base —los Reglamentos n.os 1782/2003 y 73/2009— establecían el principio de que el pago íntegro a los beneficiarios debía subordinarse al respeto de las normas relativas a la gestión de las tierras, a la producción agrícola y a las actividades agrícolas.

71.

En mi opinión, coincidiendo con cuanto declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Teglgaard, puede deducirse de esta finalidad que es el año en que se produjo el incumplimiento, al que se refiere el artículo 97, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013, el que debe tomarse en consideración como base para calcular las reducciones. En efecto, este año es el único que permite garantizar en todos los casos la relación entre el comportamiento del agricultor y la sanción.  ( 39 ) En cambio, tener en cuenta el año de descubrimiento para calcular la reducción no permite garantizar dicha relación de forma sistemática. Sucede lo mismo en relación con el principio de proporcionalidad.  ( 40 ) Además, la utilización del año en que se produjo el incumplimiento es más acorde con los principios de seguridad jurídica y de igualdad de trato.  ( 41 )

72.

Para ilustrar lo anterior, considero pertinente el ejemplo utilizado por la Abogada General Sharpston en sus conclusiones presentadas en el asunto Teglgaard:  ( 42 ) se supone que los agricultores A, B y C poseen explotaciones agrícolas idénticas y que cada uno de ellos tiene derecho a una ayuda directa de 10 000 euros en el año 1. Todos ellos cometen exactamente el mismo incumplimiento de las normas de condicionalidad en el año 1, pero las infracciones no se descubren en ese año.

73.

En el año 2, el agricultor A deja la agricultura y cede su explotación a otro agricultor. El agricultor B mantiene la misma explotación y reclama el mismo importe de ayuda directa (10 000 euros). El agricultor C aumenta el tamaño de su explotación y, por consiguiente, reclama una ayuda directa mayor.

74.

En el año 3 se descubren las infracciones. Las autoridades nacionales competentes realizan los debidos «descubrimientos» en relación con los incumplimientos de los requisitos y adoptan una serie de resoluciones de reducción de las ayudas directas para cada agricultor por importe del 3 %, calculado sobre la base de las ayudas directas a que tiene derecho cada agricultor en el año 3.

75.

En consecuencia, al agricultor A (que no ha solicitado ayudas directas en el año 3, ya que ha cesado en su actividad agrícola) se le aplica una reducción del 3 % de cero, de manera que no se le impone ninguna sanción. El agricultor B, que sigue explotando la misma superficie que en el año 1 y que tiene derecho a 10 000 euros en concepto de pagos directos por el año 3, sufre una reducción en sus pagos directos del 3 % × 10 000 euros, es decir, 300 euros. La sanción que se le impone es igual a la que le habría correspondido si para calcular la reducción del 3 % de la ayuda se hubiese atendido al año en que se produjo la infracción. El agricultor C ha aumentado significativamente su explotación y tiene derecho a 100 000 euros de pagos directos en el año 3. En consecuencia, su sanción por incumplimiento de sus obligaciones en el año 1 supone una reducción de 3 000 euros, aplicada al importe de los pagos directos correspondientes al año 3.

76.

Se observa que la aplicación de la metodología basada en el año del descubrimiento lleva a imponer sanciones muy diferentes a los tres agricultores A, B y C (0 euros, 300 euros y 3 000 euros, respectivamente) por exactamente el mismo incumplimiento de las normas de condicionalidad en el año 1. Pues bien, este resultado no es conforme ni con la finalidad del Reglamento n.o 1306/2013 ni con el principio de proporcionalidad.  ( 43 )

77.

A la luz de lo anterior, procede, por un lado, desestimar la alegación formulada por la Comisión sobre la finalidad del Reglamento n.o 1306/2013. Es cierto que las sanciones administrativas consistentes en la reducción de los pagos deben ser disuasivas y efectivas, como se desprende del considerando 57 del Reglamento n.o 1306/2013. No obstante, este objetivo general no puede justificar, teniendo en cuenta cuanto se acaba de exponer, la utilización del año en que se descubrió el incumplimiento para calcular las reducciones. En lo atinente, por otro lado, a la alegación formulada por los Gobiernos neerlandés, alemán y sueco según la cual sería más difícil en la práctica tener en cuenta a efectos del cálculo el año en el que se produjo el incumplimiento que el año en el que se descubrió, es preciso señalar que, aun suponiendo que esta alegación sea acertada, tales dificultades de índole administrativa o práctica no pueden invocarse para respaldar una interpretación contraria a la finalidad de las disposiciones en cuestión.  ( 44 )

3.

Sobre la génesis de las disposiciones de que se trata

78.

Dado que el Reglamento n.o 1306/2013 se adoptó antes de que se dictase la sentencia Teglgaard, el legislador no tuvo ocasión de señalar de forma expresa si deseaba mantener o modificar el año pertinente para calcular las reducciones de los pagos directos previsto en la normativa anterior de acuerdo con la interpretación dada en la sentencia Teglgaard. Por lo tanto, no hay nada en relación con la génesis de los artículos 97, apartado 1, y 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 que permita, en mi opinión, considerar que el legislador quiso modificar la normativa a este respecto.

79.

En efecto, en cuanto atañe, en primer lugar, a los considerandos del Reglamento n.o 1306/2013, ha de observarse que no mencionan la metodología de cálculo de las reducciones. Ningún elemento de los considerandos del Reglamento n.o 1306/2013 permite, por consiguiente, considerar que el legislador tenía la intención de modificar las normas anteriores sobre esta cuestión. En cambio, al igual que el Gobierno danés y el Parlamento, considero que el considerando 57 del Reglamento n.o 1306/2013 parece indicar que el legislador no pretendía modificar la normativa anterior. Así, de este considerando relativo al sistema de condicionalidad se desprende que el Reglamento n.o 1306/2013 pretende, «por coherencia […], unificar las correspondientes disposiciones de la Unión en un único instrumento jurídico»,  ( 45 ) lo que da a entender que el propósito del legislador no era modificar el sistema de reducción en caso de incumplimiento de las normas de condicionalidad.

80.

En lo tocante, en segundo lugar, a los trabajos preparatorios del Reglamento n.o 1306/2013, ha de observarse que, aun cuando esos trabajos mostrasen la voluntad del legislador de modificar la metodología de cálculo de las reducciones, tal voluntad no podría ser determinante, en mi opinión, para la interpretación de las disposiciones en cuestión, en la medida en que no se ha reflejado en modo alguno ni en la propia normativa —esto es, ni en las disposiciones ni en los considerandos del Reglamento n.o 1306/2013— ni tampoco en la finalidad de las normas en cuestión.  ( 46 )

81.

Sentado lo anterior, en cualquier caso, no considero, a diferencia de la Comisión, que los trabajos preparatorios del artículo 99 del Reglamento n.o 1306/2013 permitan deducir que el legislador pretendiese modificar la metodología de cálculo de las reducciones. Cabe recordar que, según la Comisión, es esta disposición —y no el artículo 97, apartado 1, de dicho Reglamento— la que regula el año pertinente para calcular las reducciones de los pagos directos.

82.

A este respecto, ha de observarse que es cierto que el artículo 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 fue modificado durante el procedimiento legislativo, dado que la versión inicial de esta disposición recogida en la propuesta de la Comisión hacía referencia al año del incumplimiento,  ( 47 ) mientras que la versión definitiva de esta disposición alude al año de descubrimiento. Contrariamente a cuanto aduce la Comisión, nada en los trabajos preparatorios permite sin embargo concluir que, con esta modificación introducida durante las reuniones a tres bandas sobre la propuesta de la Comisión,  ( 48 ) el legislador tuviese la intención de modificar el año pertinente a efectos del cálculo de las reducciones respecto de la normativa anterior.

83.

En apoyo de su tesis, la Comisión ha facilitado documentación interna que permitiría considerar que esa era su intención cuando propuso introducir tal modificación: en su opinión, el cálculo de las reducciones estaba comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 y era necesario atender, no ya al año de incumplimiento, sino al año de descubrimiento, dada la gran dificultad que reviste determinar el año en el que se ha producido el incumplimiento de las normas de condicionalidad.  ( 49 )

84.

Ahora bien, es preciso señalar, al igual que el Parlamento y el Consejo, que ningún dato de los trabajos preparatorios (públicos) del Reglamento n.o 1306/2013 permite concluir que estos dos colegisladores hubiesen sido informados de esta supuesta motivación ni que estuvieran de acuerdo con ella y aceptasen la modificación.  ( 50 ) De ello se sigue que dicho documento interno no puede servir como fuente de interpretación. Además, como subrayan el Parlamento y el Consejo, la modificación propuesta por la Comisión podría explicarse por su voluntad de garantizar la coherencia con el contenido de la antigua disposición relativa a la imputación, a saber, el artículo 70, apartado 8, letra a), del Reglamento de aplicación n.o 1122/2009.

85.

A la vista de todas las consideraciones que preceden, cabe concluir que el objetivo del legislador no pretendía modificar la metodología de cálculo de las reducciones en virtud del Reglamento n.o 1306/2013.

4.

Conclusión sobre la interpretación del Reglamento n.o 1306/2013

86.

Del conjunto de las consideraciones que preceden resulta que el artículo 97, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 debe interpretarse en el sentido de que las reducciones de los pagos debido al incumplimiento de las normas de condicionalidad deben calcularse sobre la base de los pagos que se hayan abonado o deban abonarse en relación con el año en el que se haya producido tal incumplimiento, mientras que el artículo 99, apartado 1, de dicho Reglamento debe interpretarse en el sentido de que las reducciones de los pagos directos así calculadas deben imputarse a los pagos que se hayan abonado o deban abonarse en relación con el año natural en el que se haya descubierto el referido incumplimiento.

E.

Sobre la interpretación del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014

87.

Por lo que atañe al artículo 73, apartado 4, letra a), del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014, ha de observarse que el tenor de esta disposición es fundamentalmente idéntico al del artículo 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013. Así pues, al tratarse de una disposición de un reglamento de aplicación, el artículo 73, apartado 4, letra a), del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 debe interpretarse de conformidad con el artículo 99, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013. Por consiguiente, el artículo 73, apartado 4, letra a), del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 también ha de interpretarse en el sentido de que las reducciones de los pagos directos deben imputarse a los pagos que se hayan abonado o deban abonarse en relación con el año natural en que se haya descubierto el incumplimiento de las normas de condicionalidad.  ( 51 )

V.

Conclusión

88.

Habida cuenta del conjunto de consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por el College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Apelación en Materia Económica, Países Bajos) del siguiente modo: