I.

Uvod

1.

Ta zadeva je nadaljevanje sodbe Teglgaard in Fløjstrupgård. ( 2 )

2.

Sodišče je moralo v tisti sodbi ugotoviti, ali je treba na podlagi tedaj zadevne ureditve znižanja neposrednih plačil zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti ( 3 ) izračunati na podlagi plačil, ki so ali bodo odobrena za koledarsko leto, v katerem je nastalo neupoštevanje, ali na podlagi plačil za leto, v katerem je bilo navedeno neupoštevanje ugotovljeno. ( 4 ) Sodišče je razsodilo, da je treba kot podlago za izračun uporabiti leto nastanka neupoštevanja. ( 5 )

3.

Ob izdaji sodbe Teglgaard so bila pravila, za katera je šlo v tisti zadevi, že razveljavljena in nadomeščena z novo ureditvijo, s katero je bilo spremenjeno besedilo zadevnih določb. To novo ureditev je treba razložiti v tej zadevi, v kateri se postavlja isto vprašanje kot tisto, ki je bilo obravnavano v sodbi Teglgaard, vendar v okviru nove ureditve: ali kot podlago za izračun znižanj neposrednih plačil določa leto nastanka neupoštevanja ali leto ugotovitve? Določbe, ki jih je treba razložiti, so člen 97(1) in člen 99(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013 ( 6 ) ter člen 73(4)(a) Izvedbene uredbe št. 809/2014 ( 7 ).

4.

V obravnavani zadevi mora torej Sodišče v bistvu ugotoviti, ali je zakonodajalec z novo ureditvi hotel spremeniti leto, na podlagi katerega je treba izračunati znižanja, kakor je določeno s prejšnjo ureditvijo.

5.

Ob koncu analize bom Sodišču predlagal, naj na to vprašanje odgovori nikalno, in sicer, da je treba kot podlago za izračun vedno uporabiti leto nastanka neupoštevanja.

6.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe, s katerim je postavljeno to vprašanje, je vložilo College van Beroep voor het bedrijfsleven (pritožbeno upravno sodišče za gospodarske zadeve, Nizozemska) v okviru spora med kmetom in minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister za kmetijstvo, naravo in kakovost hrane, v nadaljevanju: minister), ker je minister naložil, da se kmetu zniža znesek neposrednih plačil, ki so mu dolgovana, zaradi dveh primerov neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti.

II.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije, ki se je uporabilo v zadevi Teglgaard (prejšnji pravni okvir)

7.

Sistem navzkrižne skladnosti je bil uveden z Uredbo (ES) št. 1782/2003, ( 8 ) ki je podrobneje razdelana z Izvedbeno uredbo (ES) št. 796/2004 ( 9 ) (del 1). Nato sta bili ti uredbi razveljavljeni in nadomeščeni z Uredbo (ES) št. 73/2009 ( 10 ) in Izvedbeno uredbo (ES) št. 1122/2009 ( 11 ) (del 2). Ti uredbi sta bili upoštevni v sodbi Teglgaard.

1.

Uredba št. 1782/2003 in Izvedbena uredba št. 796/2004

8.

Člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003 v francoski različici je v bistvu določal, da se v primeru neizpolnitve pravil o navzkrižni skladnosti zniža celotni znesek neposrednih plačil, ki naj bi se odobrila v „l’année civile au cours de laquelle le non-respect est constaté“ (koledarskem letu, v katerem je ugotovljeno neupoštevanje). ( 12 ) Skoraj v vseh drugih jezikovnih različicah pa je bilo navedeno „leto, v katerem je prišlo do neizpolnitve“. ( 13 )

9.

Od leta 2008 je bil z Uredbo (ES) št. 146/2008 ( 14 ) člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003 spremenjen tako:

10.

Člen 66(1), prvi pododstavek, Izvedbene uredbe št. 796/2004 je določal:

2.

Uredba št. 73/2009 in Izvedbena uredba št. 1122/2009

11.

Člen 6(1) Uredbe št. 1782/2003, kot je bila spremenjena z Uredbo št. 146/2008, je bil od 19. januarja 2009 nadomeščen s členom 23(1) Uredbe št. 73/2009, člen 66(1) Izvedbene uredbe št. 796/2004 pa je bil od 30. novembra 2009 nadomeščen s členom 70(8)(a) Izvedbene uredbe št. 1122/2009.

12.

Člen 23(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 73/2009 je določal:

13.

Člen 70(8)(a) Izvedbene uredbe št. 1122/2009 je določal:

B.

Pravo Unije, ki se uporablja za spor o glavni stvari

14.

Določbe s področja upoštevanja pravil navzkrižne skladnosti iz Uredbe št. 73/2009 so bile od 17. decembra 2013 nadomeščene z določbami Uredbe št. 1306/2013 ( 15 ) (del 1), določbe iz Izvedbene uredbe št. 1122/2009 pa so bile nadomeščene z določbami Izvedbene uredbe št. 809/2014 (del 2). Ti uredbi, ki sta del reforme skupne kmetijske politike (SKP), je treba razložiti v obravnavani zadevi.

1.

Uredba št. 1306/2013

15.

V uvodni izjavi 53 Uredbe št. 1306/2013 je navedeno:

16.

V uvodni izjavi 57 te uredbe je navedeno:

17.

Člen 91(1) navedene uredbe določa:

18.

Člen 97 iste uredbe, naslovljen „Uporaba upravnih kazni“, v odstavku 1, prvi pododstavek, določa:

19.

Člen 99 Uredbe št. 1306/2013, naslovljen „Izračun upravnih kazni“, v odstavku 1 določa:

2.

Izvedbena uredba št. 809/2014

20.

Poglavje III v naslovu V Izvedbene uredbe št. 809/2014 je naslovljeno „Izračun in uporaba upravnih kazni“. Člen 73 iz tega poglavja, naslovljen „Splošna načela“, v odstavku 4(a) določa:

III.

Spor o glavni stvari, vprašanje za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

21.

Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je kmet. Nederlandse Voedsel‑ en Warenautoriteit (nizozemska uprava za varnost hrane in potrošniškega blaga; v nadaljevanju: NVWA) je leta 2016 po pregledu na kmetijskem gospodarstvu tožeče stranke ugotovila dva primera neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti: primer na področju zdravja, do katerega je prišlo leta 2015, in primer na področju dobrobiti živali, do katerega je prišlo leta 2016.

22.

NVWA je 16. februarja 2017 po izmenjavi dopisov s tožečo stranko izdala odločbo, s katero je tožeči stranki zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti naložila 5‑odstotno znižanje neposrednih plačil, ki naj ji bila odobrena za leto 2016.

23.

Tožeča stranka je zoper to odločbo vložila pritožbo, ki jo je minister z odločbo z dne 30. junija 2017 zavrnil kot neutemeljeno. Tožeča stranka je nato zoper navedeno odločbo vložila tožbo pri predložitvenem sodišču.

24.

Predložitveno sodišče meni, da je minister tožeči stranki utemeljeno naložil znižanje.

25.

V zvezi s tem predložitveno sodišče najprej ugotavlja, da je do prvega primera neupoštevanja prišlo leta 2015, do drugega pa leta 2016. Primera neupoštevanja sta bila ugotovljena leta 2016. Za prvi primer neupoštevanja leto nastanka neupoštevanja torej ni enako letu ugotovitve.

26.

Predložitveno sodišče dalje ugotavlja, da je NVWA za vsakega od obeh primerov neupoštevanja na podlagi člena 39(1) Delegirane uredbe (EU) št. 640/2014 ( 16 ) naložila znižanje zneska pomoči za 3 %. Ker sta bila primera neupoštevanja ugotovljena v istem letu, namreč leta 2016, in ker sta spadala na različni področji navzkrižne skladnosti, je NVWA seštela znižanji in ju v skladu s členom 74 Izvedbene uredbe št. 809/2014 določila na skupaj največ 5 %. NVWA se je tako pri izračunu znižanja neposrednih plačil oprla na leto, v katerem sta bila primeta neupoštevanja ugotovljena (leto 2016), in na leti, v katerih sta primera neupoštevanja nastala (leto 2015 in leto 2016).

27.

Predložitveno sodišče meni, da je ta metoda izračuna znižanja v skladu s členom 99(1) Uredbe št. 1306/2013 in členom 73(4)(a) Izvedbene uredbe št. 809/2014. Meni namreč, da je iz teh določb jasno razvidno, da je treba znižanje neposrednih plačil zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti izračunati na podlagi neposrednih plačil, odobrenih za leto ugotovitve neupoštevanja.

28.

Vendar predložitveno sodišče dvomi o združljivosti navedenih določb z nekaterimi splošnim načeli prava Unije, ker se znižanje – kadar leto nastanka neupoštevanja in leto ugotovitve neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti ne sovpadata – izračuna na podlagi leta ugotovitve. Natančneje, predložitveno sodišče se sprašuje, ali je treba glede na obrazložitev sodbe Teglgaard šteti, da navedeni določbi prava Unije nasprotujeta načelom enakega obravnavanja, sorazmernosti in pravne varnosti.

29.

V teh okoliščinah je predložitveno sodišče z odločbo z dne 23. aprila 2019, ki je na Sodišče prispela 3. maja 2019, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

30.

Pisna stališča so predložili nizozemska in nemška vlada, Evropski parlament, Svet Evropske unije in Evropska komisija. Poleg tega so te zainteresirane stranke in švedska vlada odgovorile na pisna vprašanja Sodišča z dne 27. aprila 2020.

IV.

Analiza

A.

Uvodne ugotovitve o vprašanju za predhodno odločanje

31.

Predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje, kot je oblikovano, sprašuje Sodišče o veljavnosti člena 99(1) Uredbe št. 1306/2013 in člena 73(4)(a), Izvedbene uredbe št. 809/2014, in ne o razlagi teh določb. Meni namreč, da je iz teh določb jasno razvidno, da je treba znižanje plačil izračunati na podlagi neposrednih plačil, odobrenih v letu ugotovitve neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti. ( 17 )

32.

Ne strinjam se s premiso glede razlage člena 99(1) Uredbe št. 1306/2013 in člena 73(4)(a) Izvedbene uredbe št. 809/2014, na kateri temelji vprašanje za predhodno odločanje.

33.

Menim, da ti določbi ne omogočata, da bi se na prvi pogled jasno ugotovilo, ali je s to ureditvijo kot podlaga za izračun znižanj mišljeno leto nastanka neupoštevanja ali leto ugotovitve. Zato je treba v obravnavani zadevi najprej odgovoriti na to vprašanje.

34.

Za to je treba razložiti ne le določbi, navedeni v vprašanju za predhodno odločanje, ampak zlasti člen 97(1) Uredbe št. 1306/2013. Vprašati se je namreč treba, ali ni izračun znižanja urejen s členom 97(1) Uredbe št. 1306/2013, in ne z njenim členom 99(1) in členom 73(4)(a) Izvedbene uredbe št. 809/2004.

35.

Po tem pojasnilu namreč menim – kot bom razložil v nadaljevanju – da zadevne določbe ko podlago za izračun znižanja določajo leto nastanka neupoštevanja, kar pomeni, da se ne postavlja vprašanje o veljavnosti določb, ki ga je izpostavilo predložitveno sodišče.

36.

Edino vprašanje, na katero je v obravnavani zadevi treba odgovoriti za ugotovitev, katero leto je treba izbrati kot podlago za izračun nižanja neposrednih plačil, je zato vprašanje o razlagi zadevnih določb.

37.

Glede na navedeno je treba za koristen odgovor predložitvenemu sodišču preoblikovati vprašanje za predhodno odločanje tako: ( 18 ) ali je treba člen 97(1) in člen 99(1) Uredbe št. 1306/2013 ter člen 73(4)(a) Izvedbene uredbe št. 809/2014 razlagati tako, da je treba znižanja neposrednih plačil zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti izračunati na podlagi plačil, ki so odobrena za koledarsko leto, v katerem je neupoštevanje nastalo, ali na podlagi plačil, ki so odobrena za koledarsko leto, v katerem je bilo navedeno neupoštevanje ugotovljeno?

38.

Menim, da je za odgovor na to vprašanje koristno najprej spomniti na sistem znižanja v primeru neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti (razdelek B). Nato bom opozoril na napotke iz sodbe Teglgaard (razdelek C), za tem pa se bom lotil razlage določb, ki se uporabijo v postopku v glavni stvari (razdelek D).

B.

Sistem znižanja v primeru neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti

39.

Kmetje morajo na področju SKP za to, da bi imeli pravico do neposrednih plačil, izpolnjevati pogoje za upravičenost. Dokler prejemajo to pomoč, veljajo zanje tudi pravila o navzkrižni skladnosti, ( 19 ) katerih neupoštevanje se sankcionira z odstotnim znižanjem celotnega zneska pomoči.

40.

Znižanje neposrednih plačil zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti se opravi v dveh korakih: znižanje se izračuna, nato pa se odbije znesek znižanja.

41.

Pri izračunu znižanja je mogoče, da na njegovo višino bistveno vpliva, ali se kot podlaga za izračun izbere leto nastanka neupoštevanja ali leto ugotovitve. Dejanske okoliščine – kot je število hektarov, ki jih obdeluje kmet in na podlagi katerih se odobrijo neposredna plačila – se lahko namreč od enega do drugega leta precej spremenijo. Zato lahko – če neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti ni ugotovljeno v istem letu, kot je leto nastanka neupoštevanja – uporaba leta ugotovitve kot podlage za izračun povzroči, da je znesek plačil, na katerega se uporabi znižanje, višji od zneska plačil za leto, v katerem je nastalo neupoštevanje, če se število hektarov poveča ali, nasprotno, nižji, če se število hektarov zmanjša. ( 20 )

42.

Za ta položaj, v katerem se znesek neposrednih plačil med letom nastanka neupoštevanja in letom ugotovitve razlikuje, je šlo v sodbi Teglgaard. ( 21 )

C.

Ugotovitve iz sodbe Teglgaard

43.

Za obravnavano zadevo je sodba Teglgaard upoštevna zlasti z dveh vidikov.

44.

Prvič, Sodišče je naletelo na podobno vprašanje razlage kot v obravnavani zadevi, in sicer na vprašanje izbire med uporabo leta nastanka neupoštevanja in leta ugotovitve kot podlage za izračun znižanj neposrednih plačil.

45.

Natančneje, šlo je za razlago člena 6(1) Uredbe št. 1782/2003. Besedilo te določbe ni bilo jasno zaradi razlik med jezikovnimi različicami. V bistvu je bilo v francoski različici te določbe navedeno, da je leto, upoštevno za znižanje plačila, leto ugotovitve neupoštevanja. Skoraj v vseh drugih jezikovnih različicah te določbe pa je bilo določeno, da je leto, upoštevno za to znižanje, leto nastanka neupoštevanja. ( 22 )

46.

Med tema možnostma razlage je Sodišče izbralo leto nastanka neupoštevanja. Za to se je po eni strani med drugim oprlo na namen pravil o navzkrižni skladnosti ter po drugi na načela sorazmernosti, enakega obravnavanja in pravne varnosti.

47.

Tako je najprej štelo, da je zgolj uporaba leta nastanka neupoštevanja kot podlage za izračun primerna, da se v vseh primeri uresniči cilj pravil o navzkrižni skladnosti.

48.

V zvezi s tem je navedlo, da je namen Uredbe št. 1782/2003 na področju upoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti pogojiti plačilo neposrednih pomoči z upoštevanjem predpisanih zahtev glede ravnanja ter dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev, ki tvorijo pravila o navzkrižni skladnosti. Ob neupoštevanju teh zahtev morajo države članice naložiti znižanja na zneske neposrednih plačil. Po mnenju Sodišča bi bil pomen upoštevanja teh zahtev jasen le, če bi sankcija za kršitev privedla do znižanja neposrednih plačil, ki so odobrena v koledarskem letu te kršitve. Samo taka skladnost bi namreč lahko ohranila povezavo med ravnanjem kmeta, ki je privedlo do sankcije, in sankcijo, ker se lahko dejanske okoliščine, na podlagi se odobrijo neposredna plačila, od enega do drugega leta spremenijo. ( 23 )

49.

Dalje, razsodilo je, da je zgolj to, da se uporabi leto nastanka neupoštevanja kot podlaga za izračun, primerno, da se v vseh primerih zagotovi spoštovanje načela sorazmernosti. Upoštevanje leta, v katerem je bilo ugotovljeno neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti, namreč pri izračunu znižanja neposrednih plačil ne more zagotoviti povezave med ravnanjem kmeta, ki je privedlo do znižanja, in samim znižanjem. Spoštovanje načela sorazmernosti pa je bilo vedno zagotovljeno, če se je znižanje neposrednih plačil izračunalo na podlagi zneska neposrednih plačil, ki so ali bodo odobrena za koledarsko leto, v katerem pride do neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti, saj se takšna povezava ohrani. ( 24 )

50.

Nazadnje, uporaba leta nastanka neupoštevanja je zagotovila spoštovanje načel enakosti obravnavanja in pravne varnosti. Izbira tega leta kot podlage za izračun je namreč omogočila izognitev tveganju, da bi bil znesek plačil, za katerega se uporabi znižanje, višji ali nižji od zneska plačil za leto, v katerem je bilo ugotovljeno neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti, kar je po eni strani lahko zagotovilo enako obravnavanje kmetov in po drugi strani omogočilo, da zadevni kmet predvidi, kakšne bodo zanj finančne posledice zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti. ( 25 )

51.

Drugič, Sodišče je v sodbi Teglgaard razlagalo vse določbe o izračunu znižanj pred ureditvijo, ki je sporna v obravnavani zadevi. Čeprav se je besedilo teh prejšnjih določb v času spreminjalo, ( 26 ) jih je Sodišče razlagalo enako. V zvezi s tem je Sodišče jasno razlikovalo med izračunom in odbitjem zneska znižanj. Po mnenju Sodišča je treba vse prejšnje določbe razlagati tako, da je treba izračunati znižanja na podlagi plačil, ki so ali bodo odobrena za koledarsko leto, v katerem je neupoštevanje nastalo, medtem ko je treba tako izračunane zneske znižanj neposrednih plačil odbiti od plačil, ki so ali bodo odobrena za koledarsko leto, v katerem je neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti ugotovljeno. ( 27 )

52.

Kot sem navedel v uvodu teh sklepnih predlogov, se v obravnavani zadevi postavlja vprašanje, ali ta razlaga velja tudi za novo ureditev ali pa je zakonodajalec nameraval spremeniti leto, glede na katero je treba izračunati znižanja.

53.

Menim, da je za odgovor na to vprašanje koristno najprej razložiti določbe osnovne uredbe, namreč člen 97(1) in člen 99(1) Uredbe št. 1306/2013 (razdelek D), nato pa nadaljevati z razlago Izvedbene uredbe št. 809/2014 (razdelek E). Izvedbena uredba št. 809/2014 se mora namreč kot izvedbena uredba, sprejeta na podlagi pooblastila iz Uredbe št. 1306/2013, razlagati v skladu z Uredbo št. 1306/2013 in ne more odstopati od določb te uredbe, ki ji je podrejena. ( 28 )

D.

Razlaga Uredbe št. 1306/2013

54.

Za razlago Uredbe št. 1306/2013 je še posebej zanimiv člen 23(1) Uredbe št. 73/2009, saj je to določbo osnovne uredbe, predhodnice Uredbe št. 1306/2013, Sodišče razlagalo, kot da je podlaga za izračun znižanja leto nastanka neupoštevanja. ( 29 ) Zato se pojavlja vprašanje, katera določba Uredbe št. 1306/2013 je nadomestila člen 23(1) Uredbe št. 73/2009.

55.

V zvezi s tem najprej ugotavljam, da Uredba št. 1306/2013 ne vsebuje enake določbe, kot je člen 23(1) Uredbe št. 73/2009, ampak dve določbi, in sicer člen 97(1) in člen 99(1), ki imata na prvi pogled obe podobno besedilo kot člen 23(1) Uredbe št. 73/2009. ( 30 )

56.

Dalje, ugotavljam, da se vsaka od teh določb nanaša na določeno leto, ki pa je različno: člen 99(1) Uredbe št. 1306/2013 se nanaša na leto ugotovitve, medtem ko se člen 97(1) te uredbe nanaša na koledarsko leto, v katerem mora upravičenec spoštovati pravila o navzkrižni skladnosti, kar ustreza letu nastanka neupoštevanja. ( 31 ) Tako se postavlja vprašanje, katera od teh določb se nanaša na izračun znižanj, in, splošneje, ali je zakonodajalec hotel spremeniti uporabo leta nastanka neupoštevanja kot podlage za izračun, kot je bilo določeno s prejšnjimi ureditvami.

57.

Zainteresirane stranke izražajo o tem v bistvu različni mnenji.

58.

Po eni strani nizozemska in nemška vlada ter Komisija menijo, da je zakonodajalec z novo ureditvijo hotel spremeniti leto, na podlagi katerega je treba izračunati znižanja. Menijo, da je bil prejšnji člen 23(1) Uredbe št. 73/2009 o izračunu nadomeščen s členom 99(1) Uredbe št. 1306/2013. Ker se ta zadnja določba nanaša na leto ugotovitve, naj bi bilo torej treba izračunati znižanje na podlagi tega leta.

59.

Po drugi strani danska vlada, Parlament in Svet menijo, da je nova ureditev v bistvenem enaka prejšnjim ureditvam in da zakonodajalec ni hotel spremeniti leta, upoštevnega za izračun znižanj. V bistvu menijo, da člen 99(1) Uredbe št. 1306/2013 ne ureja izračuna zneska znižanja, ampak njegovo odbitje. Tako naj bi iz te določbe, ki se nanaša na leto ugotovitve, izhajalo, da je treba znesek znižanja odbiti od plačil, odobrenih v tem letu. Glede izračuna znižanja danska vlada nasprotno meni, da je člen 97(1) Uredbe št. 1306/2013 tisti, ki je nadomestil prejšnji člen 23(1) Uredbe št. 73/2009, in da je torej treba izračunati znižanje na podlagi leta nastanka neupoštevanja, kot je določeno s to prvo določbo. ( 32 )

60.

S to zadnjo razlago se strinjam zlasti iz teh razlogov. Prvič, iz korelacijske tabele je razvidno, da je namreč člen 97(1) Uredbe št. 1306/2013 nadomestil člen 23(1) Uredbe št. 73/2009 (podrazdelek 1). Drugič, edino to, da se kot podlaga za izračun uporabi leto nastanka neupoštevanja, je primeren ukrep, da se v vseh primerih zagotovi uresničitev cilja Uredbe št. 1306/2013 na področju spoštovanja pravil o navzkrižni skladnosti in spoštovanje načela sorazmernosti (podrazdelek 2). Tretjič, menim, da je mogoče iz zgodovine nastanka Uredbe št. 1306/2013 ugotoviti, da zakonodajalec ni hotel spremeniti prejšnjih pravil o tem vprašanju, ampak morda celo nasprotno (podrazdelek 3).

1.

Besedilo člena 97(1) in člena 99(1) Uredbe št. 1306/2013 ter sobesedilo, v katero se umeščata ti določbi glede na prejšnjo ureditev

61.

Najprej ugotavljam, da bi bilo mogoče tako člen 97(1) kot člen 99(1) Uredbe št. 1306/2013 glede na njuno besedilo načeloma razumeti, kot da se nanašata na izračun znižanj, ter torej šteti, da je z njima nadomeščen člen 23(1) Uredbe št. 73/2009. V nobenem od njiju namreč ni izrecno omenjeno leto, na podlagi katerega je treba izračunati znižanja. Je pa v obeh uporabljen izraz s širokim pomenom, „uporabiti“ znižanja, kar lahko pomeni izračunati, pa tudi odbiti. ( 33 )

62.

Vendar ob tem ugotavljam, da je iz korelacijske tabele v Prilogi XI k Uredbi št. 1307/2013 razvidno, da je člen 97 Uredbe št. 1306/2013 tisti, ki je nadomestil člen 23 Uredbe št. 73/2009. ( 34 )

63.

Naj spomnim, da so bile določbe s področja navzkrižne skladnosti iz Uredbe št. 73/2009 formalno razveljavljene z Uredbo št. 1307/2013, nadomeščene pa so bile z določbami iz Uredbe št. 1306/2013. ( 35 ) Uredbi št. 1306/2013 in št. 1307/2013, ki pomenita dva dela reforme SKP, sta torej tesno povezani. ( 36 ) V tem smislu je bila k Uredbi št. 1307/2013 dodana tabela, v kateri so navedene povezave med določbami Uredbe št. 1306/2013 in razveljavljenimi določbami Uredbe št. 73/2009. ( 37 )

64.

Na podlagi te tabele izhajam iz načela, da je člen 97(1) Uredbe št. 1306/2013 tisti, ki določa leto, na podlagi katerega je treba izračunati znižanja plačila, kar me privede do naslednjega vprašanje: kaj je torej cilj člena 99(1) Uredbe št. 1306/2013?

65.

Tako kot danska vlada, Svet in Parlament menim, da se ta določba nanaša na odbitje zneska nižanj.

66.

V zvezi z besedilom najprej ugotavljam, da namreč obstaja velika podobnost med to določbo in prejšnjo določbo, ki se je nanašala na odbitje zneska nižanj, in sicer členom 70(8)(a) Izvedbene uredbe št. 1122/2009. Zato se zdi, da je zakonodajalec to zadnjo določbo uvrstil v osnovno uredbo št. 1306/2013 v obliki člena 99(1) ), prvi pododstavek.

67.

Dalje, ta razlaga je podprta s korelacijsko tabelo, navedeno zgoraj. Iz te tabele je namreč razvidno, da člen 99 Uredbe št. 1306/2013 ustreza členu 24 prejšnje Uredbe št. 73/2009. V zvezi s tem ugotavljam, da ta zadnji člen vsebuje odstavke, ki so podobni odstavkom 1, drugi pododstavek, in od 2 do 4 člena 99 Uredbe št. 1306/2013. Vendar ne vsebuje določbe, ki bi ustrezala členu 99(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 1306/2013, kar podpira idejo, da ta določba ustreza členu 70(8)(a) Izvedbene uredbe št. 1122/2009.

68.

Glede na navedeno je treba zavrniti trditev nizozemske in nemške vlade ter Komisije v zvezi z naslovom člena 99, „Izračun upravnih kazni“, ki ga v prejšnjih uredbah ni bilo. Res bi lahko ta naslov pomenil, da se člen 99(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 1306/2013 nanaša na izračun znižanj in da se zato nanaša na leto, na podlagi katerega je treba izračunati znižanja. Vendar je treba po eni strani ugotoviti, da zgornje trditve ne podpirajo take razlage. Po drugi strani, kot trdi Svet, je mogoče naslov člena 99 pojasniti z dejstvom, da se namreč večina člena 99, in sicer odstavek 1, drugi pododstavek, in odstavki od 2 do 4, nanaša na izračun znižanj, natančneje na elemente, ki jih je treba upoštevati pri izračunu, kot so resnost, obseg, trajanje ali ponavljanje ugotovljenega neupoštevanja.

2.

Namen sistema navzkrižne skladnosti

69.

Sodišče je v sodbi Teglgaard razsodilo, da je namen Uredbe št. 1782/2003 na področju upoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti pogojiti plačilo neposrednih pomoči z upoštevanjem pravil v zvezi s kmetijskim zemljiščem, kmetijsko proizvodnjo in kmetijsko dejavnostjo. ( 38 )

70.

Ni sporno, da je bil ta namen v Uredbi št. 1306/2013 ohranjen, kot je razvidno iz njene uvodne izjave 53. Tako je v tej uvodni izjavi opozorjeno, da sta prejšnji osnovni uredbi, Uredba št. 1782/2003 in Uredba št. 73/2009, uvedli načelo, da bi moralo biti celotno plačilo upravičencem povezano z upoštevanjem pravil v zvezi z upravljanjem zemljišč, kmetijsko proizvodnjo in kmetijsko dejavnostjo.

71.

Menim – pri čemer se zgledujem po tem, kar je Sodišče razsodilo v sodbi Teglgaard – da je iz tega namena mogoče skleniti, da je treba kot podlago za izračun znižanj uporabiti leto nastanka neupoštevanja iz člena 97(1) Uredbe št. 1306/2013. Samo to leto je namreč primerno, da se v vseh primerih zagotovi povezava med ravnanjem kmeta in sankcijo. ( 39 ) Nasprotno pa upoštevanje leta ugotovitve za izračun znižanja ne omogoča sistematične zagotovitve te povezave. To velja tudi za načelo sorazmernosti. ( 40 ) Poleg tega uporaba leta nastanka neupoštevanja bolje ustreza načeloma pravne varnosti in enakega obravnavanja. ( 41 )

72.

Menim, da je za ponazoritev mojega stališča s primerom upošteven primer, ki ga je uporabila generalna pravobranilka E. Sharpston v sklepnih predlogih v zadevi Teglgaard: ( 42 ) predpostaviti je treba, da kmetje A, B in C obdelujejo enaka kmetijska gospodarstva in da je vsak upravičen do 10.000 EUR neposredne pomoči za prvo leto. Vsak od njih popolnoma enako krši pravila navzkrižne skladnosti v prvem letu, vendar se kršitve ne odkrijejo v tem letu.

73.

V drugem letu kmet A neha kmetovati in prenese svoje kmetijsko gospodarstvo na drugega kmeta. Kmet B še naprej upravlja kmetijsko gospodarstvo in zahteva enak znesek (10.000 EUR) neposredne pomoči. Kmet C začne povečevati svoje kmetijsko gospodarstvo in temu primerno zahteva več neposredne pomoči.

74.

V tretjem 3 se odkrijejo kršitve. Pristojni nacionalni organi ustrezno „ugotovijo“ neupoštevanje zahtev in za vsakega kmeta izdajo odločbo o znižanju neposredne pomoči za 3 %, izračunano na podlagi celotnega zneska neposredne pomoči, do katerega je upravičen posamezen kmet v tretjem letu.

75.

Posledično za kmeta A (ki nima nobenega zahtevka za neposredno pomoč v tretjem letu, ker ne kmetuje več) velja 3‑odstotno znižanje neposredne pomoči x 0. Ostane nekaznovan. Za kmeta B, ki še vedno obdeluje enako površino kot v prvem letu in je upravičen do 10.000 EUR neposredne pomoči za tretje leto, velja znižanje neposredne pomoči v višini 3 % x 10.000 EUR oziroma 300 EUR. Naložena sankcija je enaka sankciji, ki bi bila naložena, če bi se leto kršitve upoštevalo kot leto izračuna 3‑odstotnega znižanja pomoči. Kmet C je svoje kmetijsko gospodarstvo precej povečal in je upravičen do 100.000 EUR neposrednih plačil v tretjem letu. Posledično je sankcija za neskladnost v prvem letu v njegovem primeru znižanje neposrednih plačil za tretje leto v višini 3000 EUR.

76.

Prišlo bi do tega, da bi uporaba metode, ki temelji na letu ugotovitve, povzročila ogromne razlike v sankcijah, naloženih trem kmetom A, B in C (0 EUR, 300 EUR oziroma 3000 EUR) za popolnoma enako kršitev pravil navzkrižne skladnosti v prvem letu. Tak rezultat ni združljiv niti z namenom Uredbe št. 1306/2013 niti z načelom sorazmernosti. ( 43 )

77.

Glede na navedeno je treba po eni strani zavrniti trditev Komisije o namenu Uredbe št. 1306/2013. Sicer morajo biti upravne kazni v obliki znižanj plačil res odvračilne in učinkovite, kot je razvidno iz uvodne izjave 57 Uredbe št. 1306/2013. Vendar s tem splošnim ciljem glede na to, kar sem pravkar pojasnil, ni mogoče upravičiti uporabe leta ugotovitve za izračun znižanj. V zvezi s trditvijo nizozemske, nemške in švedske vlade glede tega, da bi bilo v praksi kot podlago za izračun težje uporabiti leto nastanka neupoštevanja kot leto ugotovitve, je treba po drugi strani skleniti – čeprav bi se domnevalo da je ta trditev pravilna – da se ni mogoče sklicevati na take upravne ali praktične težave v utemeljitev razlage, ki nasprotuje namenu zadevnih določb. ( 44 )

3.

Zgodovina nastanka zadevnih določb

78.

Ker je bila Uredba št. 1306/2013 sprejeta pred izdajo sodbe Teglgaard, zakonodajalec ni imel priložnosti, da bi izrecno navedel, ali želi ohraniti ali spremeniti leto, na podlagi katerega je treba izračunati znižanja neposrednih plačil, določeno s prejšnjo ureditvijo, kot se razlaga v sodbi Teglgaard. Ob tem po mojem mnenju noben element iz zgodovine nastanka člena 97(1) in člena 99(1) Uredbe št. 1306/2013 ne omogoča sklepanja, da je zakonodajalec hotel spremeniti ureditev glede tega vprašanja.

79.

Prvič, glede uvodnih izjav Uredbe št. 1306/2013 namreč ugotavljam, da v njih ni navedena metoda za izračun znižanj. Prav nič v uvodnih izjavah Uredbe št. 1306/2013 torej ne omogoča ugotovitve, da je zakonodajalec hotel spremeniti prejšnja pravila o tem vprašanju. Nasprotno, po zgledu danske vlade in Parlamenta menim, da uvodna izjava 57 Uredbe št. 1306/2013 kaže na to, da zakonodajalec ni hotel spremeniti prejšnjih ureditev. Tako iz te uvodne izjave, ki se nanaša na sistem navzkrižne skladnosti, urejene z Uredbo št. 1306/2013, izhaja, da je njen namen „[z]aradi doslednosti […] ustrezne določbe Unije […] združiti v enem samem pravnem instrumentu“, ( 45 ) kar daje vtis, da zakonodajalec ni želel spremeniti sistema znižanja v primeru neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti.

80.

Drugič, v zvezi s pripravljalnimi dokumenti za Uredbo št. 1306/2013 najprej poudarjam, da se je iz njih sicer zdelo, da je volja zakonodajalca spremeniti metodo izračuna znižanj, vendar po mojem mnenju tak namen ne more biti odločilen za razlago zadevnih določb, ker ta volja ni nikjer izražena v sami ureditvi, in sicer niti v določbah niti v uvodnih izjavah Uredbe št. 1306/2013 niti v namenu zadevnih pravil. ( 46 )

81.

Kljub temu pa nikakor ne menim – drugače kot Komisija – da je mogoče iz pripravljalnih dokumentov za člen 99 Uredbe št. 1306/2013 sklepati, da je zakonodajalec hotel spremeniti metodo za izračun znižanj. Naj spomnim, da Komisija meni, da je s to določbo, in ne s členom 97(1) te uredbe, določeno leto, na podlagi katerega je treba izračunati znižanja neposrednih plačil.

82.

V zvezi s tem ugotavljam, da res drži, da je bil člen 99(1) Uredbe št. 1306/2013 v zakonodajnem postopku spremenjen, saj se je prvotna različica te določbe v predlogu Komisije sklicevala na leto nastanka neupoštevanja, ( 47 ) medtem ko se končna različica te določbe sklicuje na leto ugotovitve. Vendar, drugače kot trdi Komisija, nič v pripravljalnih dokumentih ne omogoča sklepanja, da je zakonodajalec s to spremembo, ki je bila uvedena na tristranskih srečanjih na predlog Komisije, ( 48 ) želel spremeniti leto, upoštevno za izračun znižanj, v primerjavi s prejšnjo ureditvijo.

83.

Komisija je v utemeljitev svojega stališča predložila interne dokumente, ki naj bi omogočili ugotovitev, da je to bil njen namen, ker je predlagala to spremembo: menila je, da izračun znižanj spada v člen 99(1) Uredbe št. 1306/2013 in da ni več treba uporabljati leta nastanka neupoštevanja, ampak leto ugotovitve, ker je pretežko določiti leto nastanka neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti. ( 49 )

84.

Vendar je treba ugotoviti, tako kot ugotavljata Parlament in Svet, da nobeden od elementov v (javnih) pripravljalnih dokumentih za Uredbo št. 1306/2013 ne omogoča ugotovitve, da sta bila ta sozakonodajalca obveščena o tej domnevni nameri ter da sta se ji pridružila in sprejela spremembo. ( 50 ) Iz tega izhaja, da navedenega internega dokumenta ni mogoče uporabiti kot vira razlage. Poleg tega, kot poudarjata Parlament in Svet, je mogoče spremembo, ki jo je predlagala Komisija, pojasniti z njeno željo po zagotovitvi skladnosti z vsebino prejšnje določbe o odbitju, in sicer s členom 70(8)(a) Izvedbene uredbe št. 1122/2009.

85.

Glede na vse zgornje preudarke lahko sklenem, da zakonodajalec ni hotel spremeniti metode za izračun znižanj na podlagi Uredbe št. 1306/2013.

4.

Ugotovitev glede razlage Uredbe št. 1306/2013

86.

Iz vseh zgoraj navedenih premislekov je razvidno, da je treba člen 97(1) Uredbe št. 1306/2013 razlagati tako, da je treba znižanja plačil zaradi neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti izračunati na podlagi plačil, ki so ali bodo odobrena za koledarsko leto, v katerem je nastalo neupoštevanje, medtem ko je treba člen 99(1) te uredbe razlagati tako, da se tako izračunani zneski znižanj neposrednih plačil odbijejo od plačil, ki so ali bodo odobrena za koledarsko leto, v katerem je navedeno neupoštevanje ugotovljeno.

E.

Razlaga Izvedbene uredbe št. 809/2014

87.

V zvezi s členom 73(4)(a) Izvedbene uredbe št. 809/2014 ugotavljam, da je besedilo te določbe v bistvu enako besedilu člena 99(1) Uredbe št. 1306/2013. Kot določbo izvedbene uredbe je treba člen 73(4)(a) Izvedbene uredbe št. 809/2014 zato razlagati v skladu s členom 99(1) Uredbe št. 1306/2013. Iz tega izhaja, da je treba člen 73(4)(a) Izvedbene uredbe št. 809/2014 prav tako razlagati tako, da se tako izračunani zneski znižanj neposrednih plačil odbijejo od plačil, ki so ali bodo odobrena za koledarsko leto, v katerem je neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti ugotovljeno. ( 51 )

V.

Predlog

88.

Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo College van Beroep voor het bedrijfsleven (pritožbeno upravno sodišče za gospodarske zadeve, Nizozemska), odgovori: