1

Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut muuntogeenisistä elintarvikkeista ja rehuista 22.9.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1829/2003 (EUVL L 268, s. 1) 16 artiklan 5 kohdan sekä 19, 20 ja 34 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on kieltänyt muuntogeenisten rehujen ja rehuna käytettävien muuntogeenisten organismien tuottamisen, markkinoille saattamisen ja käyttämisen eläinten ruokintaan Puolassa.

2

Asetuksen N:o 1829/2003 johdanto-osan 3, 4, 7 ja 30 perustelukappaleen mukaan ihmisten ja eläinten terveyden suojelemiseksi muuntogeenisistä organismeista koostuvien, niitä sisältävien tai niistä valmistettujen elintarvikkeiden ja rehujen (jäljempänä muuntogeeniset elintarvikkeet ja rehut) turvallisuus olisi arvioitava yhtenäisessä, tehokkaassa ja avoimessa yhteisön menettelyssä ennen niiden saattamista markkinoille Euroopan unionissa.

3

Kyseisen asetuksen johdanto-osan 31 perustelukappaleen mukaan muuntogeenisten elintarvikkeiden ja rehujen yhdenmukaistetun tieteellisen arvioinnin varmistamiseksi Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen olisi toteutettava nämä arvioinnit.

4

Asetuksen 15 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään, että muuntogeenisiä rehuja koskevaa lupamenettelyä koskevia säännöksiä ja valvontaa koskevia sääntöjä sovelletaan

”– –

5

Asetuksen 16 artiklan, jonka otsikko on ”Vaatimukset”, 1 kohdan a alakohdan 2, 3 ja 5 alakohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   15 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut rehut eivät saa:

2.   15 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tuotetta ei saa saattaa markkinoille, käyttää tai jalostaa, ellei sille ole myönnetty lupaa tämän jakson mukaisesti ja elleivät asiaankuuluvat luvan ehdot täyty.

3.   15 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulle tuotteelle ei saa myöntää lupaa, ellei luvanhakija ole sopivalla ja riittävällä tavalla osoittanut, että tämän artiklan 1 kohdan vaatimukset täyttyvät.

– –

5.   2 kohdassa tarkoitetun luvan saa myöntää, evätä, uusia, muuttaa, keskeyttää tai peruuttaa ainoastaan tässä asetuksessa säädetyin perustein ja tässä asetuksessa säädettyjä menettelyjä noudattaen.

– –”

6

Asetuksen 17–19 artiklassa säädetään lupamenettelystä. Kyseisessä 19 artiklassa tarkennetaan muun muassa, että toimivalta luvan myöntämiseen on komissiolla.

7

Asetuksen N:o 1829/2003 20 artiklassa säännellään olemassa olevien tuotteiden asemaa ja säädetään ehdoista, joiden täyttyessä kyseisiä tuotteita, jotka on saatettu laillisesti markkinoille ennen tämän asetuksen soveltamisen alkamispäivää, voidaan edelleen saattaa markkinoille, käyttää ja valmistaa.

8

Kyseisen asetuksen 34 artiklan mukaan silloin, kun tuotteista aiheutuu vakava riski ihmisten terveydelle, eläinten terveydelle tai ympäristölle, voidaan toteuttaa hätätoimenpiteitä Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28.1.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 178/2002 (EYVL L 31, s. 1) 53 ja 54 artiklassa säädettyjä menettelyjä noudattaen.

9

Asetuksen N:o 178/2002 53 ja 54 artiklassa säädetään, että tässä tapauksessa komissio toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet ja että jäsenvaltiot voivat toteuttaa tilapäisiä suojatoimenpiteitä ainoastaan siinä tapauksessa, ettei kyseinen toimielin ole toiminut.

10

Rehuista 22.7.2006 annetun lain (Dz. U., nro 144, järjestysnumero 1045; jäljempänä rehulaki) 15 §:n 1 momentin 4 kohdassa kielletään muuntogeenisten rehujen ja rehuna käytettävien muuntogeenisten organismien tuottaminen, markkinoille saattaminen ja käyttäminen eläinten ruokintaan Puolassa (jäljempänä riidanalainen kielto).

11

Rehulain 53 §:n 1 momentin 5 kohdan ja kyseisen säännöksen viimeisen virkkeen mukaan riidanalaisen kiellon rikkomisesta määrätään seuraamukseksi sakkoa.

12

Rehulain 65 §:n mukaan kyseisen kiellon oli määrä tulla voimaan kahden vuoden kuluttua lain julkaisemisesta eli 12.8.2008.

13

Puolan lainsäätäjä hyväksyi 26.6.2008 lain rehulain muuttamisesta (Dz. U., nro 144, järjestysnumero 899; jäljempänä rehulain muutoslaki), joka tuli voimaan 12.8.2008 ja jolla muutettiin rehulain 65 §:ää lykkäämällä riidanalaisen kiellon voimaantulopäivää 1.1.2013 saakka.

14

Saatuaan tiedon rehulain voimaantulopäivästä komissio lähetti Puolan tasavallalle 24.10.2006 kirjeen, jossa se katsoi, että riidanalaisella kiellolla rikottiin asetusta N:o 1829/2003, koska sillä oli vaikutusta tämän asetuksen nojalla jo hyväksyttyjen rehujen vapaaseen markkinoille saattamiseen, liikkeeseen ja käyttöön.

15

Puolan tasavalta vastasi tähän kirjeeseen 28.11.2006 lähettämällään kirjeellä, jossa se korosti Puolan ministerineuvoston Puolassa käydyn muuntogeenisiä rehuja koskevan poliittisen ja yhteiskunnallisen keskustelun yhteydessä antamaa puitelausumaa, jossa omaksuttiin kielteinen kanta mainittujen rehujen markkinoille saattamiseen. Kyseinen jäsenvaltio ilmoitti komissiolle muun muassa useista meneillään olevista tutkimuksista, jotka koskivat tämän kiellon vaikutuksia muuntogeenisten rehujen tuotantoon ja tarjontaan sekä mahdollisuuksiin korvata kyseiset rehut, ja totesi samalla, että riidanalaista säännöstä koskeva lopullinen päätös olisi tehtävä ennen sen voimaantulopäivää eli 12.8.2008.

16

Komissio antoi Puolan tasavallalle 23.3.2007 virallisen huomautuksen, jossa se tarkensi, että asetuksessa N:o 1829/2003 tarkoitetut muuntogeeniset organismit voidaan kieltää ainoastaan poikkeustilanteissa eivätkä edellytykset tähän nyt käsiteltävässä asiassa täyttyneet. Näin ollen Puolan tasavalta ei noudattanut asetuksen N:o 1829/2003 mukaisia velvoitteitaan, kun se kielsi muuntogeenisten rehujen ja rehuna käytettävien muuntogeenisten organismien tuottamisen, markkinoille saattamisen ja käyttämisen eläinten ruokintaan Puolassa.

17

Puolan tasavalta pyysi 22.5.2007 komissiota lykkäämään määräaikaa viralliseen huomautukseen vastaamiseksi 22.6.2007 saakka ja totesi, että ”muuntogeenisten tuotteiden käytöstä ihmisille, eläimille ja ympäristölle aiheutuvat riskit herättävät paljon pelkoa”. Puolan tasavalta totesi myös, että sillä oli vastauksensa valmistelemiseksi velvollisuus ottaa huomioon erinäisten asiantuntijoiden lausunnot, mikä edellytti konsultaatioiden, tutkimusten ja haastattelujen toteuttamista sekä useiden asiakirjojen analysointia. Komissio hyväksyi tämän pyynnön 31.5.2007 päivätyllä kirjeellään.

18

Puolan tasavalta vastasi viralliseen huomautukseen 22.6.2007 päivätyllä kirjeellä, jossa se lähinnä toisti 28.11.2006 päivätyssä kirjeessä esittämänsä perustelut.

19

Komissio, joka ei tyytynyt tähän vastaukseen, antoi 23.10.2007 Puolan tasavallalle perustellun lausunnon, jossa se kehotti tätä toteuttamaan kahden kuukauden kuluessa perustellun lausunnon vastaanottamisesta – joka tapahtui myöskin 23.10.2007 – sen noudattamiseksi tarvittavat toimenpiteet.

20

Puolan tasavalta vetosi maatalouden ja maaseudun kehittämisen ministerin hiljattaisesta nimittämisestä johtuviin vaikeuksiin tehdä riittävän ajoissa päätös väitettyä rikkomista koskevasta lopullisesta kannasta ja pyysi lykkäämään määräaikaa vastauksen antamiseksi perusteltuun lausuntoon 13.12.2007 saakka. Komissio hylkäsi pyynnön sillä perusteella, etteivät edellytykset lykkäämiselle täyttyneet.

21

Perusteltuun lausuntoon 21.1.2008 antamassaan vastauksessa kyseinen jäsenvaltio ilmoitti rehulain 15 §:n 4 momentin kumoamisesta.

22

Koska komissiolle ei ollut toimitettu mitään tietoja tästä kumoamisesta, se pyysi 16.6.2008 päivätyllä kirjeellä toimittamaan pikaisesti tietoja riidanalaisen kiellon poistamisesta.

23

Puolan tasavalta ilmoitti komissiolle 26.6.2008 päivätyllä kirjeellä, että rehulain muuttamista koskeva lainsäädäntötyö oli meneillään ja että riidanalaisen kiellon oli määrä tulla voimaan 1.1.2012 eikä 12.8.2008. Tosiasiassa Puolan lainsäätäjän tekemällä muutoksella tätä voimaantulopäivämäärää lykättiin 1.1.2013 saakka.

24

Komissio päätti näin ollen nostaa nyt käsiteltävän kanteen.

25

Puolan tasavallan perustelusta, jonka mukaan riidanalaista kiellon voimaantuloa koskeva määräaika 1.1.2013 mahdollistaa sen, että oikeus muuntogeenisten rehujen tuottamisen, markkinoille saattamisen ja käyttämisen eläinten ruokintaan tosiasiallisesti säilyy asetuksen N:o 1829/2003 mukaisesti, komissio totesi aluksi erityisesti asiassa C-185/96, komissio v. Kreikka, 29.10.1998 annettuun tuomioon (Kok., s. I-6601) ja asiassa C-259/01, komissio v. Ranska, 28.11.2002 annettuun tuomioon (Kok., s. I-11093) tukeutuen, että riidanalainen kielto ja sen voimaantulon lykkääminen ovat ristiriidassa oikeusvarmuuden periaatteen kanssa.

26

Komissio tarkensi tältä osin, että koska Puolan tasavalta ei ollut kumonnut riidanalaista kieltoa, ne rehuntuottajat, joita asia koskee ja jotka ovat muun muassa joutuneet etsimään uusia raaka-aineita, ovat epävarmassa oikeudellisessa tilanteessa riidanalaisen kiellon voimaantulon uutta lykkäämistä koskevan riskin suhteen.

27

Tässä asiayhteydessä komissio muistutti unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön tukeutuen, että jäsenvaltio rikkoo unionin oikeutta paitsi pysyttäessään unionin oikeuden vastaisen säännöstön – vaikkei kyseistä säännöstä pantaisi täytäntöön – myös silloin, kun se luo oikeudelliset puitteet, jotka ovat ristiriidassa direktiivin kanssa, vaikkei näitä sovellettaisi konkreettisiin tapauksiin.

28

Komission mukaan jäsenvaltio ei myöskään voi perustella unionin oikeuden noudattamatta jättämistä sillä, ettei tällä noudattamatta jättämisellä olisi mitään kielteisiä seurauksia, koska useista asiakirjoista käy ilmi, että riidanalaisella kiellolla olisi voimaan tultuaan tällaisia seurauksia.

29

Komissio korostaa lisäksi, että jäsenvaltiolle kuuluva vapaus valita käyttämänsä lainsäädäntötekniikka ei merkitse vapautta säätää lainsäädäntöä, joka on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa.

30

Komissio muistuttaa lisäksi, että se antoi Puolan tasavallalle perustellun lausunnon ennen riidanalaisen kiellon voimaantuloa, jonka oli määrä tapahtua 12.8.2008 ja joka ei Puolan tasavallan lykättyä voimaantuloa 1.1.2013 saakka vaikuta nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaan kieltoon aineellisesti millään tavoin.

31

Mahdollisesta SEUT 36 artiklassa määrätystä julkista moraalia koskevasta oikeuttamisperusteesta komissio korostaa aluksi, että asetus on kattava yhdenmukaistamistoimenpide muuntogeenisten rehujen ja rehuna käytettävien muuntogeenisten organismien alalla. Kansallista toimenpidettä on siis arvioitava paitsi primaarioikeuden määräysten myös kyseisen harmonisointitoimenpiteen säännösten perusteella.

32

Komission mukaan siinäkin tapauksessa, että kyse on asetuksen N:o 1829/2003 34 artiklassa – jossa viitataan asetuksessa N:o 178/2002 säädettyyn monivaiheiseen menettelyyn, jota on noudatettava silloin, kun on olemassa vakava riski ihmisten terveydelle, eläinten terveydelle tai ympäristölle – tarkoitetusta hätätoimenpidemenettelystä, asianmukaisten toimenpiteiden toteuttaminen kuuluu komissiolle ja jäsenvaltiolla on toimivalta toteuttaa tilapäisiä suojatoimenpiteitä vain silloin, kun kyseinen toimielin ei ole toiminut.

33

Komissio toteaa epäilevänsä, voiko jäsenvaltio – nyt käsiteltävässä asiassa tapahtuneen tavoin – vedota SEUT 36 artiklassa määrättyihin poikkeuksiin, ja katsoo lisäksi, ettei Puolan tasavalta missään tapauksessa ollut osoittanut vakiintuneessa oikeuskäytännössä edellytetyllä tavalla, että edellytykset SEUT 36 artiklasta poikkeamiselle ovat olemassa.

34

Kyseinen toimielin arvostelee Puolan tasavaltaa tältä osin siitä, ettei se vedonnut julkiseen moraaliin itsenäisenä perusteena vaan yhdessä ympäristön ja terveyden suojeluun liittyvän oikeuttamisen kanssa. Lisäksi komissio katsoo, ettei kyseinen jäsenvaltio ole osoittanut yhteyttä riidanalaisen kiellon ja julkisen moraalin välillä ja että se, ettei tältä osin ole esitetty mitään selvitystä, on ristiriidassa sen oikeuskäytännön kanssa, jonka mukaan jäsenvaltio ei voi vedota osittaiseen yleiseen mielipiteeseen asettaakseen yksipuolisesti kyseenalaiseksi yhdenmukaistamistoimenpiteen.

35

Lopuksi komissio korostaa, että jäsenvaltion, joka toteuttaa SEUT 36 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä, on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan noudatettava suhteellisuusperiaatetta, ja katsoo, että riidanalainen kielto on joka tapauksessa selvästi kohtuuton.

36

Puolan tasavalta väittää sitä vastoin, että nyt käsiteltävässä asiassa pelkästään sitä seikkaa, että kansallinen lainsäätäjä hyväksyi säännöksiä, jotka eivät ole tulleet voimaan eivätkä tule voimaan, ei voida pitää unionin oikeuden rikkomisena.

37

Kyseinen jäsenvaltio kiistää tältä osin sen oikeuskäytännön merkityksellisyyden, johon komissio perustelujensa tueksi viittaa, ja korostaa, että kyseiset tuomiot koskevat ainoastaan tilanteita, joissa unionin tuomioistuin on ottanut kantaa siihen, merkitsikö asianomaisessa jäsenvaltiossa voimassa oleva kansallinen säännöstö unionin oikeuden rikkomista, mistä nyt käsiteltävässä asiassa nimenomaan ei ole kyse.

38

Puolan tasavallan mukaan väitetyn rikkomisen vaikutus voi mahdollisesti ilmetä laissa mainitun määräajan päätyttyä – eli merkityksellisen ajanjakson jälkeen siis –, mutta tämä vaikutus on hypoteettinen, kun otetaan huomioon, että Puolan lainsäätäjä voi mainitun määräajan päättymiseen mennessä vielä muuttaa riidanalaista kieltoa tai kumota sen. Näin ollen komissio ei voi tukeutua SEUT 258 artiklassa määrättyyn menettelyyn tällaisten mahdollisten ja hypoteettisten rikkomisten osalta.

39

Puolan tasavalta korostaa jäsenvaltion oikeutta valita käyttämänsä lainsäädäntötekniikka muun muassa säännöksen voimaantulon määräaikaa koskevilta osin ja väittää, että se, että komissio saattaa kyseenalaisiksi sellaisia säännöksiä, jotka eivät vielä ole tulleet voimaan, voi johtaa tilanteeseen, jossa kyseinen toimielin voi riitauttaa lainsäädäntötekniikat, joita jäsenvaltiot ovat oikeusjärjestyksensä mukaisesti käyttäneet, vaikka asianomaisen jäsenvaltion säännöstö olisi tosiasiassa unionin oikeuden mukainen.

40

Puolan tasavalta päättelee tästä, että koska voimassa oleva kansallinen säännöstö takaa täysin mahdollisuuden tuottaa, saattaa markkinoille ja käyttää eläinten ruokintaan rehuna käytettäviä muuntogeenisiä organismeja, vaaraa oikeudellisesta epävarmuudesta – jonka komissio väittää olevan olemassa – ei ole.

41

Kyseinen jäsenvaltio väittää, että mainittu määräaika heijastaa sen omaksumaa varautunutta lähestymistapaa muuntogeenisten organismien käytössä ja että asianomaiset säännökset on ilmoitettu asetuksen N:o 1829/2003 17–19 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti.

42

Puolan tasavalta ilmoittaa vastauskirjelmässään lopuksi tiedotusluonteisesti, että rehulakia muutetaan vuoden 2012 alussa siten, että muun muassa riidanalaisen kiellon voimaantulon määräaikaa lykätään 1.1.2017 saakka, eli mainittu kielto ei siis tule voimaan 1.1.2013, kuten komissio väittää.

43

Aluksi on todettava, että Puolan tasavalta vetoaa ensisijaisena puolustautumisperusteena siihen, ettei riidanalainen kielto ollut perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päätyttyä vielä tullut voimaan eikä unionin oikeutta näin ollen ole rikottu.

44

Komissio ei riitauta rehulain muutoslain 15 §:n 1 momentin 4 kohdan voimaantulon määräaikaa mutta katsoo kuitenkin, että Puolan tasavalta jätti noudattamatta asetuksessa N:o 1829/2003 asetettujen velvoitteiden mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan pelkästään sen vuoksi, että se hyväksyi ja julkaisi kyseisen säännöksen.

45

Tältä osin riittää, kun muistutetaan, että unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, että arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä unionin tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia (ks. mm. asia C-152/05, komissio v. Saksa, tuomio 17.1.2008, Kok., s. I-39, 15 kohta ja asia C-286/12, komissio v. Unkari, tuomio 6.11.2012, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

46

On siis todettava, että mainitun oikeuskäytännön mukaisesti ajankohta, joka unionin tuomioistuimen on otettava huomioon arvioidessaan sitä, onko Puolan tasavalta jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on 23.12.2007.

47

Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin riidatonta, ettei riidanalainen kielto ollut voimassa, koska rehulain muutoslain 65 §:n mukaan mainitun kiellon oli määrä tulla voimaan kahden vuoden kuluttua lain julkaisemisesta eli 12.8.2008 ja siten siis perustellussa lausunnossa asetetun määräajan jo päätyttyä, eikä se näin ollen voi olla nyt käsiteltävän kanteen kohteena.

48

Komission kanne voi menestyä ainoastaan siinä tapauksessa, että asetuksessa N:o 1829/2003 kuitenkin asetetaan Puolan tasavallalle tiettyjä velvoitteita ennen 12.8.2008. Nyt käsiteltävässä asiassa tällaiset velvoitteet merkitsisivät erityisesti sitä, että jäsenvaltioiden olisi jo ennen kyseisen asetuksen voimaantuloa pidättäydyttävä antamasta säännöksiä, joilla voi olla sellaisia kielteisiä vaikutuksia, jotka ovat asetuksen tavoitteiden vastaisia (ks. vastaavasti asia C-508/08, komissio v. Malta, tuomio 28.10.2010, Kok., s. I-10589, 21 kohta). On kuitenkin todettava, että komissio ei ole mitenkään perustellut kanteensa tueksi esittämiään väitteitä tästä asetuksesta suoraan seuraavien velvoitteiden olemassaolosta.

49

Muista unionin oikeuden säännöksistä ja määräyksistä mahdollisesti johtuvista velvoitteista komissio väittää, että oikeusvarmuuden periaatetta on loukattu, ja viittaa tältä osin useisiin unionin tuomioistuimen tuomioihin.

50

Tältä osin on riittävää todeta, kun todetaan, että oikeuskäytäntö, johon komissio viittaa, koskee yhtäältä tilanteita, joissa unionin tuomioistuin on ottanut kantaa siihen, merkitsikö asianomaisessa jäsenvaltiossa voimassa oleva kansallinen säännöstö unionin oikeuden rikkomista, ja toisaalta tilanteita, jotka koskevat direktiivien täytäntöönpanoa. Nämä tilanteet eivät ole samanlaisia kuin nyt käsiteltävän asian tilanne, eikä komissio ole riittävän täsmällisesti osoittanut, että oikeusvarmuuden periaatetta olisi nyt käsiteltävän asian erityisissä olosuhteissa loukattu.

51

Komissio ei ole myöskään vedonnut siihen, että jäsenvaltiolla olisi nyt käsiteltävän asian yhteydessä muita velvoitteita – kuten esimerkiksi SEU 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätystä yhteistyöperiaatteesta seuraavat velvoitteet –, joita tässä asiassa olisi jätetty noudattamatta.

52

Kun otetaan huomioon edellä esitetty, komission kanne on hylättävä, eikä ole tarpeen lausua muista komission ja Puolan tasavallan esittämistä väitteistä.

53

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan nojalla asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Puolan tasavalta on vaatinut komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on hävinnyt asian, komissio on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: