1. 

A Bíróságnak első alkalommal kell értelmeznie a tagállamok külső szárazföldi határain való kishatárforgalom szabályainak meghatározásáról, valamint a Schengeni Egyezmény rendelkezéseinek módosításáról szóló, 2006. december 20-i 1931/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet ( 2 ) rendelkezéseit.

2. 

A kishatárforgalom sajátos szabályozása, amely eltér a személyeknek a tagállamok külső szárazföldi határain történő ellenőrzésének általános szabályaitól, általános módon a határ menti területeken élő lakosság helyzetéhez igyekszik igazodni, akik az államhatárok létezésére gyakran úgy tekintenek, mint amely sérti társadalmi életük különböző dimenziókban való fejlődését, de legalábbis annak gyakorlati akadályát képezi. E megállapítás különösen igaz azon lakosság esetén, amelyet az elmúlt évszázadban a határok viszonylag gyakori változása érintett.

3. 

E különleges rendeletnek – melynek sajátossága, hogy a tagállamokra bízza az általa létrehozott rendszert végrehajtó kétoldalú megállapodásoknak az érintett harmadik államokkal való megkötését – a jogalkotási célja arra késztet, hogy a Bíróság számára annak kimondását javasoljam, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló kishatárforgalmi rendszer keretében létrehozott határátlépési rendszer az 1931/2006 rendelettel létrehozott rendszer sajátos logikájára, valamint a többek között az Európai Unió alapjogi Chartájából ( 3 ) és az 1950. november 4-én Rómában aláírt, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményéből ( 4 ) eredő követelményekre tekintettel nem alapulhat az említett rendelet 5. cikkének rendelkezésein, még akkor sem, ha e rendelkezést a schengeni megállapodás végrehajtásáról szóló, Schengenben 1990. június 19-én aláírt egyezmény ( 5 ) 20. cikkével összefüggésben értelmezzük.

4.

A jelen ügy sajátos jogi háttérrel rendelkezik. E jogi hátteret ugyanis elsődlegesen egyrészt egy nemzetközi jogi aktus, nevezetesen a magyar kormány és Ukrajna Miniszteri Kabinetje között a kishatárforgalom szabályozásáról szóló, 2007. szeptember 18-án Oujgorodban aláírt egyezmény, ( 6 ) másrészt egy származékos uniós jogi aktus, az 1931/2006 rendelet alkotja, úgy, hogy az első jogszabályt a második jogszabály „engedélyével” fogadták el. Alább kizárólag az említett kétoldalú megállapodás és az említett rendelet főbb, releváns rendelkezései szerepelnek, jóllehet ezek a többek között a schengeni vívmányok ( 7 ), a Schengeni határ-ellenőrzési kódex ( 8 ), valamint a vízumkódex ( 9 ) alkotta általánosabb jogi háttérbe illeszkednek.

5.

A Magyarország által kötött kétoldalú megállapodás 1. cikkének (1) és (5) bekezdése kimondja:

(1)   Az Egyezmény I. mellékletében felsorolt határ menti településeken legalább hároméves állandó lakóhellyel rendelkező személyek a 2. cikkben meghatározott kishatárforgalmi engedély birtokában egyéb engedély nélkül léphetnek be és tartózkodhatnak a másik Szerződő Fél államának határ menti területén.

[…]

(5)   A 2. cikkben meghatározott engedély többszöri beutazásra, és hat hónapon belül legfeljebb három hónapos folyamatos, különösen szociális, kulturális, családi vagy – a nemzeti jogszabályok alapján keresőtevékenységnek nem minősülő – megalapozott gazdasági célú tartózkodásra jogosít a másik Szerződő Fél államának határ menti területén. Az engedéllyel beutazott határ menti lakosok a másik Szerződő Fél állama határ menti területén kívül nem tartózkodhatnak.

[…]”.

6.

Az 1931/2006 rendelet (2)–(4), (9) és (13) preambulumbekezdése a következőképpen szól:

[…]

[…]

7.

Az 1931/2006 rendelet 2. cikkének a) és b) pontja szerint:

„Ez a rendelet nem érinti a harmadik országok állampolgáraira alkalmazandó közösségi és nemzeti jognak az alábbiakkal kapcsolatos rendelkezéseit:

8.

Az 1931/2006 rendeletnek „A határ menti területen való tartózkodás időtartama” című 5. cikke kimondja:

„A kishatárforgalmi rendszer keretében történő folyamatos tartózkodás megengedhető leghosszabb idejét, amely nem lépheti túl a három hónapot, a 13. cikkben említett kétoldalú megállapodások határozzák meg.”

9.

A tagállamok és szomszédos harmadik országok közötti kétoldalú megállapodásoknak az 1931/2006 rendelet 5. cikkében említett megkötését az említett rendelet 13. cikke szabályozza, amely így rendelkezik:

„(1)   A tagállamok a kishatárforgalmi rendszer végrehajtása céljából az e rendeletben megállapított szabályoknak megfelelően kétoldalú megállapodásokat köthetnek szomszédos harmadik országokkal.

A tagállamok hatályban tarthatják a szomszédos harmadik országokkal fennálló, kishatárforgalomról szóló kétoldalú megállapodásaikat is. Amennyiben azok a megállapodások nem összeegyeztethetők e rendelettel, az érintett tagállamoknak azokat úgy kell módosítaniuk, hogy a fennálló összeegyeztethetetlenséget megszüntessék.

(2)   Szomszédos harmadik országokkal kishatárforgalomról szóló kétoldalú megállapodás megkötése vagy módosítása előtt az érintett tagállamoknak konzultálniuk kell a Bizottsággal a megállapodásnak e rendelettel való összeegyeztethetőségét illetően.

Amennyiben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a megállapodás nem összeegyeztethető e rendelettel, értesíti az érintett tagállamot. A tagállam megteszi a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a megállapodást ésszerű időn belül úgy módosítsa, hogy azzal megszüntessen minden megállapított összeegyeztethetetlenséget.

(3)   Amennyiben a Közösség vagy az érintett tagállam nem kötött a harmadik országgal általános visszafogadási megállapodást, a kishatárforgalomról szóló, az adott harmadik országgal megkötött kétoldalú megállapodásoknak olyan rendelkezéseket kell tartalmazniuk, amelyek megkönnyítik az e rendelettel létrehozott kishatárforgalmi rendszerrel visszaélő személyek visszafogadását.”

10.

Az 1931/2006 rendelet 14. cikke értelmében:

„A tagállamok a 13. cikkben említett kétoldalú megállapodásaikban biztosítják, hogy a harmadik országok a tagállam határ menti területén jogszerűen tartózkodó, harmadik országok állampolgárait megillető bánásmódhoz legalább hasonló bánásmódban részesíti a szabad mozgás közösségi jogával rendelkező személyeket [helyesen: A tagállamok a 13. cikkben említett kétoldalú megállapodásaikban biztosítják, hogy a szabad mozgás közösségi jogával rendelkező azon személyeket és a harmadik országok azon állampolgárait, akik jogszerűen tartózkodnak a tagállam határ menti területén, legalább hasonló bánásmódban részesíti, mint amely az érintett harmadik ország határ menti lakosait megilleti.].”

11.

Másfelől az 1931/2006 rendelet 20. cikke módosította az SMVE 136. cikkének (3) bekezdését. A módosított 136. cikk a következőképpen rendelkezik:

„(1)   Az a Szerződő Fél, amely harmadik állammal kíván a határellenőrzéssel kapcsolatos tárgyalásokat folytatni, szándékáról a többi Szerződő Felet kellő időben tájékoztatja.

(2)   A többi Szerződő Fél előzetes jóváhagyása nélkül egy Szerződő Fél sem köthet harmadik állammal vagy államokkal a határellenőrzés egyszerűsítéséről vagy megszüntetéséről szóló megállapodást, arra is figyelemmel, hogy az Európai Közösségek tagállamai ilyen megállapodások megkötésére együttesen jogosultak.

(3)   A (2) bekezdés nem alkalmazandó az [1931/2006] rendelet 13. cikkében említett, kishatárforgalomra vonatkozó kétoldalú megállapodásokra.”

12.

A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény ( 10 ) 40. §-ának (1) bekezdése értelmében:

„A határforgalmat ellenőrző hatóság a három hónapot meg nem haladó időtartamú tartózkodás céljából beutazni kívánó harmadik országbeli állampolgár államhatáron történő beléptetését a Schengeni határ-ellenőrzési kódex rendelkezései alapján megtagadja, és – érdekeinek figyelembevételével – visszairányítja […]”.

13.

O. Shomodi ( 11 ) ukrán állampolgár az 1931/2006 rendeletnek megfelelően kiállított és érvényes kishatárforgalmi engedély birtokában 2010. február 2-án jelentkezett a záhonyi határátkelőhelyen, az említett rendeletben meghatározott határ menti magyar területre való belépés céljából.

14.

A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége ( 12 ) azonban a 2007. évi II. törvény 40. §-ának (1) bekezdése alapján megtagadta az alapeljárás alperesével szemben, hogy kishatárforgalom keretében belépjen Magyarország területére. A Határrendészeti Kirendeltség a területre való be- és kiléptetési rendszer adatai alapján ugyanis azt állapította meg, hogy az alapeljárás alperese 2009. szeptember 3-a és 2010. február 2-a között többszöri ki- és belépés során összességében 105 napot tartózkodott Magyarország területén, meghaladva ezzel az engedélyezett 93 napot.

15.

A határozat ellen Ukrajna Nyíregyházi Főkonzulátusának konzulja és az alapeljárás alperese keresetet nyújtott be a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bírósághoz, sérelmezve a Magyarország által kötött kétoldalú megállapodás 1. cikke (5) bekezdésének megsértését.

16.

A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság helyt adott a keresetnek, kimondva, hogy a Magyarország által kötött kétoldalú megállapodás 1. cikkének (5) bekezdését az uniós jogra tekintettel úgy kell értelmezni, hogy a kishatárforgalmi engedéllyel rendelkező személy egyrészt a magyar területre való korlátlan számú belépésre jogosult, másrészt a folyamatos tartózkodáshoz való jog nem haladhat meg három hónapot a hat hónapos időtartamon belül. Vagyis e bíróság úgy ítélte meg, hogy a kishatárforgalmi engedéllyel rendelkező személy a magyar területre való korlátlan számú belépésre jogosult, és a hat hónapon belüli három hónapos felső határ csak a folyamatos tartózkodásokra vonatkozik. A megyei bíróság azt is megállapította, hogy a kishatárforgalomra sem a Schengeni határ-ellenőrzési kódex, sem a 2007. évi II. törvény rendelkezései nem alkalmazhatók.

17.

A megyei bíróság ítéletével szemben az alapeljárás felperese felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróságához, melyben azzal érvel, hogy a Magyarország által kötött kétoldalú megállapodás 1. cikke (5) bekezdésének megyei bíróság általi értelmezése ellentétes az SMVE 20. cikkének (1) bekezdésével, a Schengeni határ-ellenőrzési kódex harmadik preabulumbekezdésével, valamint az 1931/2006 rendelet 2. cikkének a) pontjával és 5. cikkével. Az alapeljárás felperese szerint a Magyarország által kötött kétoldalú megállapodás e rendelkezésében szereplő folyamatos tartózkodást úgy kell érteni, hogy a kishatárforgalmi engedély az első beutazástól számított 6 hónapon belül legfeljebb három, egyenként 31 napból álló hónapot magába foglaló periódust, azaz maximum 93 napot tehet ki.

18.

E körülmények között a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

19.

Írásbeli észrevételeket terjesztett elő az alapeljárás alperese, Magyarország, a Lengyel Köztársaság, Románia és a Szlovák Köztársaság, valamint a Bizottság.

20.

Az alapeljárás alperese, Magyarország, Románia, valamint a Bizottság szóbeli észrevételeket is tettek, melyeket a 2012. június 14-én megtartott tárgyaláson ismertettek.

21.

Mindenekelőtt pontosítani kell, hogy az alapügy tényállására, valamint annak jogi hátterére, és különösen a Magyarország által kötött kétoldalú megállapodás releváns rendelkezéseire tekintettel lényegében a kérdést előterjesztő bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik kérdésben felvetett problémára kell figyelmet fordítani.

22.

Ugyanis először is az iratokból kitűnik, hogy az alapeljárás alperesével szemben megtagadták, hogy Magyarország területére lépjen, mivel tartózkodásainak összesített időtartama hat hónapon belül meghaladta a három hónapot. Pontosabban a vitatott határozatot egyrészt csupán az érintett magyarországi tartózkodásának összesített időtartamával indokolták, másrészt kizárólag a 2007. évi II. törvény 40. §-ának (1) bekezdésére alapították, amely rendelkezés csupán a Schengeni határ-ellenőrzési kódexre utal.

23.

Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság negyedik kérdése az alapügyben szereplő tényállással közvetlen összefüggésben a Magyarország által kötött kétoldalú megállapodásból eredő szabályozásnak az 1931/2006 rendelet 5. cikkével való összeegyeztethetőségére vonatkozik. Az említett megállapodás 1. cikkének (5) bekezdése „többszöri beutazásra, és legfeljebb három hónapos folyamatos tartózkodásra” ad lehetőséget, az 1931/2006 rendelet 5. cikkével összhangban, azonban az SMVE 20. cikkére vagy a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 5. cikkére történő hallgatólagos utalással csupán az említett megállapodásban szereplő „határ menti területeken, hat hónapon belül”. Ugyanezen rendelkezés emellett, a kérdést előterjesztő bíróság logikáját követve, lehetővé tenné a hat hónapon belül legfeljebb három hónapos tartózkodás időtartamának számítása során az ugyanazon személy Magyarországon tett látogatásainak összesítését.

24.

Ezzel szemben a kérdést előterjesztő bíróság első három kérdése feltételezésen alapul. E kérdések ugyanis abból indulnak ki, hogy valamely személy a kishatárforgalmi engedélyt arra használja, hogy valamilyen módon jogszerűen optimalizálja az adott tagállam területén való tartózkodás időtartamát oly módon, hogy az 1931/2006 rendelet 5. cikkében előírt maximum három hónapos időtartam alatt folyamatosan ott tartózkodik, majd – akár ugyanazon a napon – ismételt határátlépést követően újra jogosultságot szerez a három hónapos tartózkodásra, így visszaélve a kishatárforgalmi rendszer céljával.

25.

Végezetül az ötödik kérdés, amely bizonyos módon kiegészíti a negyedik kérdést, a 24 órán belüli egyszeri vagy többszöri határátlépéssel járó tartózkodás időtartamának számítási módjára vonatkozik.

26.

A negyedik kérdésre adott negatív válasz magában foglalja, hogy az ötödik kérdésre nem szükséges külön válaszolni. Másfelől az első három kérdés joggal való visszaélés feltételezésén alapul annyiban, amennyiben a határ menti lakosok olyan határátlépéseit feltételezi, amelyek alkalmasak a rejtett lakóhely álcázására, visszaélve a kishatárforgalmi rendszer céljával, ezért a kérdéseket ebből a szempontból fogom megvizsgálni, a negyedik kérdésre adandó válasz keretében.

27.

Az 1931/2006 rendelet sajátossága, hogy végrehajtásának bizonyos vetületeit az érintett tagállamokra bízza, felhatalmazva őket arra, hogy a 13. cikke alapján kétoldalú megállapodásokat kössenek ( 13 ), amelyek összhangban állnak az említett rendelettel és a már fennálló megállapodások ( 14 ) helyébe lépnek.

28.

Az 1931/2006 rendelet 5. cikke tehát előírja, hogy e kétoldalú megállapodásoknak meg kell határozniuk az e rendszer keretében történő folyamatos tartózkodás megengedhető leghosszabb idejét, pontosítva, hogy ezen időtartam nem haladhatja meg a három hónapot.

29.

A tagállamoknak tehát az őket terhelő kötelezettség keretein belül – vagyis a folyamatos tartózkodás leghosszabb, de legfeljebb három hónapos időtartamának meghatározása, és tágabb értelemben az uniós jog tiszteletben tartása mellett ( 15 ) – valódi mozgásterük van a harmadik államokkal folytatott, a kishatárforgalmi rendszerből eredő jogok gyakorlásának többek között időbeli módja meghatározására vonatkozó tárgyalások során.

30.

Ráadásul, amennyire meg lehet ítélni, ( 16 ) a különböző tagállamok és az érintett harmadik államok által követett gyakorlat e szabadságról tanúskodik. E megállapodások némelyike viszonylag rövid tartózkodási időt ír elő, ( 17 ) további feltételek nélkül. Mások a Magyarország által kötött kétoldalú megállapodáshoz hasonlóan a folyamatos tartózkodás engedélyezett leghosszabb időtartamát határozzák meg, viszont egy bizonyos időtartamon belül, mint ahogyan azt a Lengyel Köztársaság által Ukrajnával ( 18 ) és a Belarusz Köztársasággal ( 19 ) vagy a Szlovák Köztársaság által Ukrajnával kötött megállapodás ( 20 ) teszi. A Románia által a Moldovai Köztársasággal kötött kétoldalú megállapodás arra szorítkozik, hogy a kishatárforgalmat meghatározó rendelkezésben legfeljebb három hónapos folyamatos tartózkodást ír elő. ( 21 )

31.

Hangsúlyozni kell azonban azt is, hogy az 1931/2006 rendelet 13. cikkének megfelelően e megállapodások megkötése vagy hatályban tartása az Unió „engedélye” mellett történik, és azoknak az említett rendelet rendelkezéseivel való összhangját a Bizottság a megkötésük vagy a módosításuk előtt ellenőrzi. Ebből következően, noha a tagállamoknak az 1931/2006 rendelettel bevezetett szabályok alapján valódi lehetőségük van arra, hogy a harmadik államokkal közösen határozzák meg az említett rendelet végrehajtásának pontos módját, az elfogadott rendelkezéseket a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság és bíróságok ugyancsak az említett rendelet céljára tekintettel, és az uniós jog rendelkezéseivel összhangban kötelesek értelmezni és alkalmazni.

32.

A Magyarország által kötött kétoldalú megállapodás 5. cikkének (1) bekezdése megfelel az 1931/2006 rendelet 5. cikkében támasztott követelményeknek, azonban megfogalmazása nem egyértelmű.

33.

E rendelkezés ugyanis kimondja, hogy a 2. cikkben meghatározott kishatárforgalmi engedély „többszöri beutazásra, és hat hónapon belül legfeljebb három hónapos folyamatos tartózkodásra jogosít a másik Szerződő Fél államának határ menti területén.” E rendelkezés ezáltal a kishatárforgalom címén történő folyamatos tartózkodás maximális időtartamát egyértelműen három hónapban rögzíti, a folyamatos tartózkodás e lehetőségét azonban úgy korlátozza, hogy arra „hat hónapon belül” kerülhet sor.

34.

E rendelkezés megfogalmazása azonban – ahogyan az az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből is kitűnik – a magyar hatóságok és bíróságok részéről eltérő értelmezésre ad lehetőséget.

35.

A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság, az alapeljárás alperese és Ukrajna magyarországi konzulja által is elfogadott első megközelítést követve a Magyarország által kötött kétoldalú megállapodás 1. cikkének (5) bekezdése egyrészt többszöri belépést, másrészt hat hónapon belül legfeljebb három hónapos folyamatos tartózkodást tenne lehetővé.

36.

A hatáskörrel rendelkező magyar hatóságok által védett második megközelítést követve e rendelkezést úgy kellene értelmezni és alkalmazni, hogy a hat hónapon belüli legfeljebb három hónapos időtartam számítása során ugyanazon személy esetleges többszöri tartózkodásainak időtartamát össze kellene adni, bármilyen hosszú is azok időtartama külön-külön.

37.

A második megközelítés szerint a Magyarország által kötött kétoldalú megállapodás azon az elméleten alapulna, hogy az 1931/2006 rendelet 5. cikkének és az SMVE 20. cikkének vagy a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 5. cikkének együttes olvasata „időkeretet” hozna létre, amelyből a tartózkodás minden egyes időegységét le kellene vonni a hat hónapon belüli legfeljebb három hónap időtartam számítása során. A kishatárforgalmi engedély birtokosainak így hathavonta összesen három hónap tartózkodás állna rendelkezésükre, amelyet szabadon oszthatnak be, akár egyetlen folyamatos időtartamba sűrítve, azzal, hogy ez utóbbi esetben a kishatárforgalmi rendszer keretében történő határátlépésre a következő három hónapban nem volna lehetőségük. Következésképpen az a határ menti lakos, aki a hat hónapos időtartam kezdetén három hónapon keresztül folyamatosan valamely tagállam határ menti területén tartózkodik, majd e három hónap lejártával visszatér a harmadik államába, három hónapon belül nem léphetné át újra a határt.

38.

A Magyarország által kötött kétoldalú megállapodás 1. cikkének (5) bekezdése „formálisan” megfelel az 1931/2006 rendelet 5. cikkében támasztott követelménynek azzal, hogy a folyamatos tartózkodás engedélyezett leghosszabb időtartamát három hónapban határozza meg. E rendelkezés tehát nem tekinthető az 1931/2006 rendelet releváns rendelkezéseivel összeegyeztethetetlennek, és akár azoknak szó szerint megfelelőnek is tekinthető. ( 22 ) Csakhogy e nyelvtani értelmezés nem lehet elegendő.

39.

Az 1931/2006 rendelet egyszerű szövegszerű tiszteletben tartása ugyanis nem elegendő annak megállapításához, hogy ez utóbbi 5. cikke lehetővé tesz olyan értelmezést, amely alapján a Magyarország által kötött kétoldalú megállapodás 1. cikkének (5) bekezdésével létrehozott rendszer a hatáskörrel rendelkező magyar hatóság általi értelmezésben és alkalmazásban tökéletesen megfelel az uniós jognak, az SMVE 20. cikke és a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 5. cikke ellenére.

40.

Különösen azt kell ugyanis megvizsgálni, hogy a „hat hónapon belül” három hónap folyamatos tartózkodás lehetőségeit korlátozó további szigorítás ( 23 ) a hat hónapon belül legfeljebb három hónap tartózkodás időtartamának – a határ menti területen való többszöri tartózkodás időtartamainak összeadásával történő – számítási módjával együtt tökéletesen összeegyeztethető-e az 1931/2006 rendelet szövegével és céljával, valamint tágabb értelemben az uniós jog rendelkezéseivel, különösen pedig az elsődleges joggal.

41.

Az 1931/2006 rendelet preambulumbekezdései adnak bizonyos támpontot az e rendelettel bevezetett kishatárforgalmi rendszer alapjait és céljait illetően. ( 24 ) A preambulumbekezdések jelzik, hogy e különös szabályozást kifejezetten abból a célból fogadták el, hogy az Unió és a szomszédai közötti szárazföldi határok ne képezzenek „akadályt a folytatott kereskedelem, a szociális és kulturális csere, [valamint] a regionális együttműködés előtt” ( 25 ). Az 1931/2006 rendelet 3. cikkének a kishatárforgalmat meghatározó 3. pontja ugyancsak szociális és kulturális indokokra hivatkozik, de emellett „megalapozott gazdasági” és „családi” indokokat is említ. ( 26 )

42.

Ebből a szemszögből az 1931/2006 rendelettel létrehozott kishatárforgalmi rendszer célja alapvetően egyrészt „a külső szárazföldi határ gyakori átlépésére jogos indokkal rendelkező, jóhiszemű határ menti lakosok” számára a határátlépés megkönnyítése, másrészt „az illegális bevándorlás, valamint a bűnözés révén fennálló lehetséges biztonsági kockázatok megelőzésének szükségessége közötti” egyensúly megteremtése. ( 27 )

43.

Igen általános értelemben „a kishatárforgalom igazgatása hatékony és könnyen kezelhető rendszerének” ( 28 ) létrehozását úgy lehet tekinteni, mint amely egyrészt „az egész regionális fejlesztési politika lényeges vetülete”, ( 29 ) másrészt a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség létrehozása keretében a belső határok megszüntetésével egyidejűleg az Unió külső határai ellenőrzése hatékonyságának elengedhetetlen része. ( 30 )

44.

Az 1931/2006 rendelet ratio legisének feltárásakor, rendelkezéseinek értelmezésekor és azok végrehajtásakor tehát tekintetbe kell venni a történeti, kulturális, gazdasági és társadalmi összefüggéseket.

45.

Érdemes emlékeztetni arra, hogy az a térség, ahol az alapügy tényállása megvalósult, a XX. században a határok többszöri megváltoztatásával együtt járó mozgalmas történelmi eseményeknek volt a színhelye. ( 31 )

46.

Ebben az összefüggésben az 1931/2006 rendelet bevezeti „a kishatárforgalmi engedélyt” ( 32 ), meghatározza az engedély kiadásának feltételeit és módját, ( 33 ) valamint az engedély érvényességi idejét, ( 34 ) továbbá meghatározza azon feltételeket, amelyek mellett az engedély jogosultjai átléphetik a tagállamok határait, ugyanakkor lehetőséget adva a tagállamoknak arra, hogy az így létrehozott rendszer végrehajtásához szükséges kétoldalú megállapodásokat a szomszédos harmadik államokkal megkössék vagy fenntartsák.

47.

E tekintetben mindenekelőtt hangsúlyozni kell, hogy sem az 1931/2006 rendelet 5. cikke, sem annak más rendelkezése nem írja elő, hogy a kishatárforgalmi rendszer kedvezményezettjei tartózkodáshoz való jogának teljes időtartamát a hat hónapos időtartamon belüli folyamatos tartózkodások maximális időtartamára kell korlátozni. ( 35 )

48.

Ezt követően rá kell mutatni, hogy a kishatárforgalmi rendszert lényegében egyrészt mind a személyi ( 36 ), mind a területi ( 37 ) hatályának szankció terhe melletti ( 38 ) korlátozása, másrészt a célja jellemzi, amely az, hogy lehetővé tegye a kedvezményezettek számára a külső szárazföldi határ „gyakori” ( 39 ) vagy „rendszeres” ( 40 ) átlépését, amennyiben erre jogos indokuk van.

49.

Meg kell azonban állapítani, hogy az 1931/2006 rendelet kevés pontosítást tartalmaz arra vonatkozóan, hogy e gyakoriság és rendszeresség mit takar. A Bíróság feladata tehát, hogy amennyiben szükséges, nyilatkozzon e kérdésben, figyelembe véve a kishatárforgalmi rendszer kedvezményeinek igazolására alkalmas jogos indokokat.

50.

E tekintetben meg kell állapítani, hogy noha az 1931/2006 rendelet 9. cikkének b) pontja a kishatárforgalmi engedély kiadását azon feltételnek rendeli alá, hogy a kérelmező olyan okiratokat mutasson be, amelyek a határ menti lakos jogállás mellett igazolják azt is, hogy „jogos indoka van a kishatárforgalmi rendszer alapján egy külső szárazföldi határ gyakori átlépésére”, az említett rendelet kevés tájékoztatást ad az elfogadható jogos indokok jellegéről ( 41 ).

51.

Ahogyan azt már említettem, az 1931/2006 rendelet (2) preambulumbekezdése „a kereskedelem, a szociális és kulturális csere” említésére szorítkozik, 3. cikkének 3. pontja pedig úgy határozza meg a kishatárforgalmat, mint „a határ menti lakosok által egy külső határ rendszeres átlépése, például a határterületen való szociális, kulturális, illetve családi indokú tartózkodás céljából” vagy akár „megalapozott gazdasági okból”, ez utóbbira vonatkozóan pontosítva azonban, hogy az 1931/2006 rendelet 2. cikke b) pontjának megfelelően e rendelet nem érinti a harmadik országok állampolgáraira alkalmazandó közösségi és nemzeti jognak a gazdasági tevékenységhez való hozzáféréssel és gazdasági tevékenység folytatásával kapcsolatos rendelkezéseit. ( 42 )

52.

A fenti megfontolások alapján tehát a kishatárforgalmi szabályozás célja a határ menti lakosok számára annak lehetővé tétele, hogy az Unió külső szárazföldi határait könnyen, vagyis túlzott adminisztratív kötöttségek nélkül ( 43 ), gyakran ( 44 ), vagy akár rendszeresen ( 45 ), gazdasági, társadalmi, kulturális vagy családi jellegű jogos indokkal átléphessék, pontosítva azonban, hogy szankció terhe mellett tilos e szabadsággal visszaélni, célját elferdíteni, azt csalárd vagy jogellenes módon alkalmazni. ( 46 )

53.

A hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok feladata, hogy a kishatárforgalmi engedély kiadásakor mérlegeljék e jogos indokokat, ( 47 ) tekintetbe véve azon történelmi, kulturális, gazdasági és társadalmi összefüggéseket, melyek között a kishatárforgalmi rendszert végrehajtó egyes kétoldalú megállapodásokat a tagállamok és a harmadik államok megtárgyalták és megkötötték. A hatóságnak figyelembe kell vennie ugyanezen jogos indokokat akkor is, amikor a számukra az 1931/2006 rendelet 4. cikkében előírt feltételek tiszteletben tartásának ellenőrzése céljából az említett rendelet 6. cikkében biztosított, a be- és kiutazás ellenőrzésére vonatkozó hatáskörüket vagy az említett rendelet 17. cikkében biztosított, a visszaélések szankcionálására szolgáló hatáskörüket gyakorolják.

54.

Mindazonáltal a hatáskörrel rendelkező magyar hatóságok lényegében azzal érvelnek, hogy a kishatárforgalmi rendszer az SMVE és a Schengeni határ-ellenőrzési kódex általános keretébe illeszkedik, és az 1931/2006 rendelet rendelkezéseit ez utóbbiak fényében kell értelmezni. Márpedig e két rendszer nem ugyanazon az elképzelésen alapul.

55.

A Magyarország által kötött kétoldalú megállapodás 1. cikkének (5) bekezdéséből kitűnik, hogy az érintett két állam hallgatólagosan, de világosan az egyrészt az SMVE 5. és 20. cikkével, másrészt a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 5. cikkével bevezetett, a harmadik államok állampolgárainak rövid távú tartózkodására vonatkozó rendszerre utalva öntötte formába az 1931/2006 rendelet 5. cikkében előírt követelményt.

56.

Az SMVE 20. cikke a harmadik államok vízumkötelezettség hatálya alá nem tartozó állampolgárainak a schengeni térségben való szabad mozgását mondja ki, az első beutazás időpontjától számított hat hónapon belül, de legfeljebb három hónapig, ( 48 ) az SMVE 5. cikke (1) bekezdésének a) és c)–e) pontjában előírt feltételek tiszteletben tartása mellett.

57.

Ugyanígy hat hónapon belül három hónapot meg nem haladó tartózkodást ír elő a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 5. cikke – amely harmadik államok állampolgárai számára meghatározza az Unió területére rövid távú tartózkodás céljából való beutazás feltételeit –, valamint a Közösségi Vízumkódex a vízum fogalmát meghatározó 2. cikkének a) pontja. ( 49 )

58.

Az 1931/2006 rendelettől eltérően, amelynek területi és személyi hatálya szigorúan behatárolt, az SMVE, akárcsak a Schengeni határ-ellenőrzési kódex és a Vízumkódex, a kivételektől eltekintve a harmadik államok összes állampolgárának az érintett tagállamok területén való rövid távú tartózkodására alkalmazandó.

59.

A rövid távú tartózkodás hat hónapon belül legfeljebb három hónapra történő, a harmadik államok összes állampolgárára alkalmazandó általános korlátozása tehát nem vonatkozik a kishatárforgalom kivételt jelentő rendszerére.

60.

A Magyarország által előadott azon érvet, amely szerint az 1931/2006 rendelet eltérő jellege nem teljes mértékű, és csupán a belépési alakszerűségekre vonatkozik, így annak 5. cikkét az SMVE 20. cikkére vagy a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 5. cikkére tekintettel kell értelmezni, e tekintetben el kell utasítani.

61.

Az 1931/2006 rendelet (3) preambulumbekezdése ugyanis kifejezetten kimondja, hogy a kishatárforgalmi rendszer kivételt képez a Schengeni határ-ellenőrzési kódexben foglalt, az Unió tagállamainak külső határait átlépő személyek határokon történő ellenőrzésének általános szabályai alól ( 50 ). A Schengeni határ-ellenőrzési kódex 35. cikke egyébként egyidejűleg azt is pontosítja, hogy e rendelet nem érinti a kishatárforgalomra vonatkozó uniós szabályokat és a kishatárforgalomra vonatkozó, hatályos kétoldalú megállapodásokat.

62.

Ebből az következik, hogy az 1931/2006 rendeletnek – melynek célja pontosan a kishatárforgalmi rendszer létrehozása – az összes rendelkezését úgy kell tekinteni, mint amely eltér a Schengeni határ-ellenőrzési kódexben meghatározott, rövid távú tartózkodás rendszerétől.

63.

Az 1931/2006 rendelet eltérő jellege azt azonban nem foglalja magában, hogy annak rendelkezéseit szükségszerűen szigorúan vagy megszorítóan kell értelmezni. Ez főleg azzal jár, ahogyan azt alább látni fogjuk, hogy lex specialisként az említett rendelet rendelkezései nem használhatók fel az abban elő nem írt célokra, és nem használhatók az uniós jog, valamint a nemzeti jog azon szabályainak a megkerülésére, amelyek többek között egyrészt a hosszú távú tartózkodásra ( 51 ), másrészt a gazdasági tevékenységben való részvételre ( 52 ) vonatkoznak.

64.

Végső soron és összefoglalásként a fent kifejtettekből az tűnik ki, hogy az SMVE 20. cikke vagy a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 5. cikke nem változtatja meg az 1931/2006 rendelettel bevezetett kishatárforgalmi rendszer logikáját, amelynek lényege, hogy az arra jogosult határ menti lakosok számára lehetővé tegye, amennyire lehetséges, a helyi határok normális, vagyis könnyen és a szükséges gyakorisággal történő átlépését, kivéve a csalás vagy a visszaélés esetét.

65.

A fentiek alapján a Bíróság elé terjesztett fő kérdés az, hogy a Magyarország által kötött kétoldalú megállapodással bevezetett kishatárforgalmi rendszer, ahogyan azt a hatáskörrel rendelkező magyar hatóságok értelmezik és/vagy alkalmazzák, összeegyeztethető-e elsősorban a kishatárforgalmi rendszernek az elsődleges uniós joggal ( 53 ), pontosabban a Charta releváns rendelkezéseivel ( 54 ), vagy adott esetben az EJEE releváns rendelkezéseivel összhangban értelmezett szellemével, amelyet fentebb részletesen megvizsgáltam, másodsorban és szélesebb értelemben a teljes uniós joggal ( 55 ) az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének ( 56 ) megfelelően,

66.

E tekintetben rá kell mutatni, hogy az 1931/2006 rendelet (13) preambulumbekezdése kimondja, hogy e rendelet tiszteletben tartja az alapvető jogokat és szabadságokat, és betartja a különösen a Charta által elismert elveket.

67.

Másfelől az alapügyben szereplőhöz hasonló kétoldalú megállapodások megkötése a kishatárforgalmi rendszer végrehajtása ( 57 ) körébe tartozik, így az említett megállapodásokat, melyeknek összhangban kell lenniük az 1931/2006 rendelettel, tágabb értelemben az elsődleges jog és különösen a Charta rendelkezéseinek tiszteletben tartása mellett kell megkötni, a Charta 51. cikke (1) bekezdésének vagy ennek hiányában és adott esetben az EJEE rendelkezéseinek megfelelően, ahogyan azt az EUSZ 6. cikk (3) bekezdése előírja.

68.

A kérdést először is – igen ösztönösen – meg lehet közelíteni a személyek szabad mozgása szemszögéből.

69.

Hangsúlyozni kell azonban, hogy az 1931/2006 rendelet 3. cikkének (4) bekezdése szerinti, „a szabad mozgás közösségi jogával” vagy ezzel egyenértékű jogokkal ( 58 ) rendelkező személyek helyzetét kivéve, a Charta 45. cikkének (1) bekezdése, amely előírja, hogy minden uniós polgárnak joga van a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz, személyi hatályát tekintve nem terjed ki az alapügyre, ahogyan a Charta 45. cikkének (2) bekezdése sem, amely lehetőséget ad arra, hogy e jogokat a tagállamok területén jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgároknak is biztosítsák. ( 59 )

70.

Mindazonáltal, és anélkül, hogy szükséges volna feltenni azt a kérdést, hogy az alapügy bármely módon az EJEE 4. jegyzőkönyve ( 60 ) mozgásszabadságról szóló 2. cikkének hatálya alá tartozhat-e, nyilvánvaló, hogy az alapügy a kishatárforgalmi rendszer logikájára tekintettel mindenképpen ( 61 ) a Charta 7. cikkének hatálya alá tartozik, amely cikk biztosítja a magán- és a családi élet tiszteletben tartását, és amelyet a Charta 52. cikkének (3) bekezdése értelmében az EJEE 8. cikkével összhangban kell értelmezni. ( 62 )

71.

A harmadik államok azon állampolgárainak, akik nem tartoznak a 2004/38 irányelv értelmében vett uniós polgár családtagjának fogalma körébe, és akiket ezáltal nem illet meg automatikusan a fogadó tagállam területére való belépés és tartózkodás joga, hanem az 1931/2006 rendelet hatálya alá tartoznak, véleményem szerint e rendelet alapján részesülniük kell a széles értelemben vett magánélethez és családi élethez való jogból eredő garanciákban, ( 63 ) ahogyan fordított esetben a tagállamokban élő határ menti lakosoknak is.

72.

Végső soron tehát a Charta és az EJEE releváns rendelkezései, valamint az uniós jog általános elvei, és különösen az arányosság elve alapján kell az 1931/2006 rendeletet értelmezni, és a Magyarország által kötött kétoldalú megállapodás szóban forgó rendelkezéseinek alkalmazását megítélni.

73.

Márpedig a Magyarország által kötött kétoldalú megállapodás 1. cikkének (5) bekezdésében előírt szabály mechanikus alkalmazása – amely a hatáskörrel rendelkező magyar hatóságok által védett értelmezésnek felel meg, és amelynek az a következménye, hogy a kishatárforgalmi engedély birtokosától, akit bizonyítottan személyes és családi kapcsolatok, tágabb értelemben társadalmi kapcsolatok ( 64 ) fűznek az 1931/2006 rendelet hatálya alá tartozó tagállam határ menti területén élő uniós polgárokhoz, megtagadják a másik tagállam területére lépéshez való jogot csupán azért, mert hat hónapon belül három hónapot tartózkodott az említett területen – a magánélethez és a családi élethez való jog aránytalan sérelmét jelenti.

74.

Ahogyan azt az Emberi Jogok Európai Bírósága – jóllehet eltérő összefüggésben ( 65 ) – kimondta, az EJEE 8. cikke a szigorú értelemben vett családi életen túl védi a más személyekkel és a külvilággal való kapcsolatok kialakításához és fenntartásához való jogot, és magába foglalhatja az egyén társadalmi identitásának vetületeit. ( 66 )

75.

Ennélfogva, ahogyan a „családi élet” fennállásától függetlenül a valamely tagállamban letelepedett bevándorló kiutasítása sérti a magánélet tiszteletben tartásához való jogát, úgy a kishatárforgalmi engedély birtokosával szemben a tagállam területére való belépés megtagadása is minősíthető ily módon, ebből következően annak egy demokratikus társadalomban összhangban kell állnia a jogszabályokkal, és szükségesnek kell lennie, vagyis azt nyomós társadalmi igénynek kell igazolnia, és annak a követett céllal arányban kell állnia. ( 67 )

76.

A hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok feladata, hogy a nemzeti bíróság ellenőrzése mellett megfelelő egyensúlyt biztosítson a fennálló érdekek között, a jelen esetben az alapügy alperesének a kishatárforgalmi engedély teljes mértékű kihasználásához fűződő érdeke, valamint a hatáskörrel rendelkező tagállami hatóságok részéről a visszaéléseknek az 1931/2006 rendelettel összhangban történő megelőzésének és szankcionálásának szükségessége között. A hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok e tekintetben kötelesek esetről esetre megvizsgálni, hogy a kishatárforgalmi engedélyt annak birtokosa visszaélésszerűen vagy csalárd módon használta-e, megfelelően figyelembe véve az engedély birtokosa által az engedély kiállításakor annak megszerzése érdekében felhozott jogos indokokat.

77.

Ilyen körülmények között a tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságainak azon gyakorlata, hogy következetesen megtagadják az 1931/2006 rendelet rendelkezéseinek megfelelően kiállított kishatárforgalmi engedéllyel rendelkező személyektől a területükre való belépés jogát, csupán azért, mert e személyek ott hat hónapon belül összesen három hónapnál többet tartózkodtak, anélkül, hogy figyelembe vennék az e látogatásokat igazoló jogos indokokat, vagy azon körülményeket, amelyek között ezekre sor került, és anélkül, hogy bizonyítást nyert volna az említett engedélyek visszaélésszerű vagy csalárd módon történő használata, mindenképpen sérti az arányosság elvéből eredő követelményeket, még akkor is, ha azt az említett rendelet alapján megkötött kétoldalú megállapodás írja elő.

78.

Ebből következik, hogy az 1931/2006 rendeletet úgy kell értelmezni, hogy azzal összeegyeztethetetlen, ha a Magyarország által kötötthöz hasonló, az említett rendelet 13. cikke alapján megkötött kétoldalú megállapodás, vagy annak a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok általi, az alapügyben szereplő módon történő értelmezése kizárja annak lehetőségét, hogy az említett rendszer keretében jogosult személy az alapügyben szereplőhöz hasonló körülmények között átlépje valamely tagállam határát, kivéve ha csalás vagy visszaélés fennállása állapítható meg.

79.

A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága által feltett kérdésekre az alábbi választ adja:

„A tagállamok külső szárazföldi határain való kishatárforgalom szabályainak meghatározásáról, valamint a Schengeni Egyezmény rendelkezéseinek módosításáról szóló, 2006. december 20-i 1931/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 5. cikkét annyiban, amennyiben a kishatárforgalmi rendszer keretében a folyamatos tartózkodás megengedhető leghosszabb idejét három hónapban állapítja meg, úgy kell értelmezni, hogy azzal összeegyeztethetetlen, ha az említett rendelet 13. cikke alapján elfogadott kétoldalú megállapodás vagy annak értelmezése kizárja annak lehetőségét, hogy az említett rendszer keretében jogosult személy átlépje valamely tagállam határát:

A hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok feladata, hogy a nemzeti bíróságok ellenőrzése mellett bizonyítsák a kishatárforgalmi engedély visszaélésszerű vagy csalárd használatát.”