1. 

Teisingumo Teismo pirmą kartą prašoma išaiškinti 2006 m. gruodžio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1931/2006, nustatančio vietinio eismo per valstybių narių išorines sausumos sienas taisykles ir iš dalies keičiančio Šengeno konvencijos nuostatas ( 2 ), nuostatas.

2. 

Vietinio eismo per sieną tvarka, kuria nukrypstama nuo bendrųjų taisyklių, kuriomis reglamentuojama asmenų kontrolė prie valstybių narių išorinių sausumos sienų, apskritai stengiamasi atsižvelgti į pasienio zonose gyvenančių asmenų, kurie dažnai valstybės sienos kirtimą suvokia kaip dirbtinę aplinkybę, kenkiančią ar bent keliančią praktinių kliūčių jų socialiniam gyvenimui dėl įvairių jo aspektų, padėtį. Šis teiginys konkrečiai taikomas gyventojams, kurie per praėjusį amžių patyrė santykinai dažną valstybės sienų kaitaliojimą.

3. 

Remdamasis šio neįprasto teisės akto, kuriam būdinga tai, kad valstybėms narėms deleguojama užduotis sudaryti su tam tikromis trečiosiomis valstybėmis dvišalius susitarimus dėl jame nustatytos tvarkos įgyvendinimo, ratio legis, paraginsiu Teisingumo Teismą pripažinti, kad vietinio eismo per sieną aplinkybėmis nustatyta sienų kirtimo tvarka, kaip antai nagrinėjama pagrindinėje byloje, negali, atsižvelgiant į Reglamentu Nr. 1931/2006 nustatyto režimo logiką ir į reikalavimus, išplaukiančius, be kita ko, iš Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos ( 3 ) ir iš 1950 m. lapkričio 4 d. Romoje pasirašytos Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos ( 4 ), būti grindžiama to reglamento 5 straipsnio nuostatomis, nors tas straipsnis turi būti siejamas su 1990 m. birželio 19 d. Šengene pasirašytos Konvencijos dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo 20 straipsniu ( 5 ).

4.

Šios bylos teisinis pagrindas yra neįprastas. Iš esmės tą pagrindą sudaro, pirma, tarptautinės teisės aktas, šiuo atveju susitarimas dėl vietinio eismo per sieną, kurį 2007 rugsėjo 18 d. Užhorode pasirašė Vengrijos vyriausybė ir Ukrainos ministrų kabinetas ( 6 ), ir, antra, Sąjungos antrinės teisės aktas, t. y. Reglamentas Nr. 1913/2006, kuriuo suteiktas „leidimas“ pasirašyti tą susitarimą. Toliau bus nurodytos tik pagrindinės reikšmingos to dvišalio susitarimo ir reglamento nuostatos, nors šie aktai priskirtini platesniam teisiniam pagrindui, kurį, be kita ko, sudaro Šengeno acquis ( 7 ), Šengeno sienų kodeksas ( 8 ) ir Vizų kodeksas ( 9 ).

5.

Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 1 ir 5 dalyse nustatyta:

„1.   Asmenys, kurie bent trejus metus nuolat gyvena pasienio teritorijoje esančiose vietovėse, išvardytose šio susitarimo I priede, ir turi 2 straipsnyje numatytą vietinio eismo per sieną leidimą, gali be jokio kito leidimo atvykti ir būti kitos Susitariančiąja Šalimi esančios valstybės pasienio teritorijoje.

<…>

5.   2 straipsnyje numatytas leidimas jo turėtojui suteikia teisę į daugkartinius atvykimus ir maksimalios trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį trukmės nepertraukiamą buvimą Susitariančiosios Šalies valstybės pasienio teritorijoje, ypač dėl socialinių, kultūrinių ar šeimyninių priežasčių arba dėl pagrįstų ekonominių priežasčių, kurios nesusijusios su profesine veikla, kaip ji suprantama pagal nacionalinės teisės aktus. Pasienio gyventojai, atvykę su šiuo leidimu, neturi teisės būti už kitos Susitariančiąja Šalimi esančios valstybės pasienio teritorijos ribų.

<…>.“

6.

Reglamento Nr. 1931/2006 2–4, 9 ir 13 konstatuojamosiose dalyse numatyta:

<…>

<…>

7.

Reglamento Nr. 1931/2006 2 straipsnio a ir b punktuose nustatyta:

„Šis reglamentas neturi poveikio Bendrijos ir nacionalinės teisės nuostatoms, taikomoms trečiųjų šalių piliečiams dėl:

8.

Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje „Buvimo pasienio teritorijoje trukmė“ nustatyta:

„13 straipsnyje numatytuose dvišaliuose susitarimuose nurodoma maksimali leistina kiekvieno nepertraukiamo buvimo pagal vietinio eismo per sieną režimą trukmė, kuri neviršija trijų mėnesių.“

9.

Valstybių narių ir kaimyninių trečiųjų šalių dvišalių susitarimų, nurodytų Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje, sudarymas reglamentuojamas to sprendimo 13 straipsniu, kuriame nustatyta:

„1.   Siekiant įgyvendinti vietinio eismo per sieną režimą, valstybėms narėms leidžiama sudaryti dvišalius susitarimus su kaimyninėmis trečiosiomis šalimis laikantis šiame reglamente nustatytų taisyklių.

Valstybės narės taip pat gali išlaikyti esamus dvišalius susitarimus su kaimyninėmis trečiosiomis šalimis dėl vietinio eismo per sieną. Jei tokie susitarimai neatitinka šio reglamento, atitinkamos valstybės narės tuos susitarimus iš dalies pakeičia taip, kad nustatyti neatitikimai būtų pašalinti.

2.   Prieš sudarydamos ar iš dalies keisdamos bet kokį dvišalį susitarimą dėl vietinio eismo per sieną su kaimyninėmis trečiosiomis šalimis, atitinkamos valstybės narės konsultuojasi su Komisija dėl susitarimo suderinamumo su šiuo reglamentu.

Jei Komisija mano, kad susitarimas yra nesuderinamas su šiuo reglamentu, ji apie tai praneša atitinkamai valstybei narei. Valstybė narė imasi visų deramų priemonių, kad susitarimas per protingą terminą būtų pakeistas taip, kad nustatyti neatitikimai būtų pašalinti.

3.   Jei Bendrija ar atitinkama valstybė narė su trečiąja šalimi nėra sudariusi bendrojo readmisijos susitarimo, į dvišalius vietinio eismo per sieną susitarimus su ta trečiąja šalimi įtraukiamos nuostatos, palengvinančios asmenų, kurie piktnaudžiavo šiuo reglamentu įtvirtintu vietinio eismo per sieną režimu, readmisiją.“

10.

Reglamento (EB) Nr. 1931/2006 14 straipsnyje nustatyta:

„Savo 13 straipsnyje nurodytuose dvišaliuose susitarimuose valstybės narės užtikrina, kad trečioji šalis asmenims, kurie naudojasi Bendrijos laisvo judėjimo teise, ir trečiųjų šalių piliečiams, teisėtai gyvenantiems atitinkamos valstybės narės pasienio teritorijoje, taikytų bent panašų režimą, kuris suteikiamas atitinkamos trečiosios šalies pasienio gyventojams.“

11.

Reglamento Nr. 1931/2006 20 straipsniu buvo iš dalies pakeista KŠSĮ 136 straipsnio 3 dalis. Tame 136 straipsnyje su pakeitimais nustatyta:

„1.   Susitariančioji Šalis, numatanti vesti derybas dėl pasienio kontrolės su trečiąja valstybe, apie tai iš anksto praneša kitoms Susitariančiosioms Šalims.

2.   Jokia Susitariančioji Šalis su viena ar daugiau trečiųjų valstybių nesudaro susitarimų, supaprastinančių arba panaikinančių pasienio kontrolę, negavusi išankstinio kitų Susitariančiųjų Šalių sutikimo, atsižvelgiant į Europos Bendrijų valstybių narių teisę tokius susitarimus sudaryti kartu.

3.   Šio straipsnio 2 dalis netaikoma reglamento [Nr. 1931/2006] 13 straipsnyje nurodytiems dvišaliams susitarimams dėl vietinio eismo per sieną.“

12.

2007 m. Įstatymo Nr. II dėl trečiųjų šalių piliečių atvykimo ir buvimo (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról ( 10 )) 40 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„Remiantis Šengeno sienų kodekso nuostatomis, institucija, atsakinga už eismo per sieną kontrolę, atsisako leisti atvykti į jos teritoriją trečiosios šalies piliečiui, norinčiam joje gyventi trijų mėnesių ar trumpesnį laikotarpį, ir, atsižvelgdama į savo interesus, jį grąžina <...>“

13.

O. Shomodi ( 11 ) yra Ukrainos pilietis, turintis galiojantį vietinio eismo per sieną leidimą, išduotą pagal Reglamentą Nr. 1931/2006; jis 2010 m. vasario 2 d. atvyko į Zahonio (Vengrija) pasienio kelio postą, kad galėtų patekti į Vengrijos teritorijos pasienio zoną, nustatytą įgyvendinant tą reglamentą.

14.

Tačiau Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (Sabolčo-Satmaro-Berego regiono komisariato Zahonio pasienio policijos tarnyba) ( 12 ) jam neleido atvykti į Vengrijos teritoriją pagal vietinio eismo per sieną režimą, remdamasi 2007 m. Įstatymo Nr. II 40 straipsnio 1 dalimi. Patikrinusi atvykimo į Vengrijos teritoriją ir išvykimo iš jos duomenų bazę ji konstatavo, kad, atsižvelgiant į daugkartinius atvykimus ir išvykimus, kita proceso šalis pagrindinėje byloje laikotarpiu nuo 2009 m. rugsėjo 3 d. iki 2010 m. vasario 2 d. Vengrijos teritorijoje praleido 105 dienas ir taip viršijo leistinas 93 dienas.

15.

Ukrainos generalinis konsulas, reziduojantis Nyredghazoje (Vengrija), ir kita proceso šalis pagrindinėje byloje šį sprendimą apskundė Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (Sabolčo-Satmaro-Berego (Vengrija) apygardos teismas), tvirtindami, kad juo pažeidžiama Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 5 dalis.

16.

Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság skundą patenkino ir nusprendė, kad Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 5 dalis turi būti suprantama, atsižvelgiant į Sąjungos teisę, taip, kad vietinio eismo per sieną leidimo turėtojas, pirma, gali į Vengrijos teritoriją atvykti neribotą skaičių kartų ir, antra, turi teisę joje nepertraukiamai būti ne ilgiau kaip tris mėnesius per šešių mėnesių laikotarpį. Taigi jis nusprendė, kad vietinio eismo per sieną leidimo turėtojas gali atvykti neribotą skaičių kartų ir kad trijų mėnesių laikotarpis taikomas, kiek tai susiję su nepertraukiamu buvimu. Jis taip pat nusprendė, kad nei Šengeno sienų kodeksas, nei 2007 m. Įstatymo Nr. II nuostatos netaikomos vietinio eismo per sieną atveju.

17.

Kasatorė pagrindinėje byloje pateikė kasacinį skundą Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága dėl Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság sprendimo; jame teigė, kad pastarojo teismo pateiktas Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 5 dalies aiškinimas prieštarauja KŠSĮ 20 straipsnio 1 daliai, Šengeno sienų kodekso 3 konstatuojamajai daliai ir Reglamento Nr. 1931/2006 2 straipsnio a punktui ir 5 straipsniui. Ji teigia, kad šioje Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo nuostatoje nurodytas nepertraukiamas buvimas turi būti suprantamas taip, kad vietinio eismo per sieną leidimas galioja ne ilgiau kaip tris mėnesius, kurių kiekvienas turi 31 dieną, t. y. iš viso 93 dienas per šešių mėnesių laikotarpį, skaičiuojant nuo pirmojo atvykimo.

18.

Būtent tokiomis aplinkybėmis Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Vengrijos Respublikos Aukščiausiasis Teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

19.

Rašytines pastabas pateikė kita proceso šalis pagrindinėje byloje, Vengrija, Lenkijos Respublika, Rumunija, Slovakijos Respublika ir Komisija.

20.

Per 2012 m. birželio 14 d. įvykusį teismo posėdį kasatorė pagrindinėje byloje, Vengrija, Rumunija ir Komisija taip pat pateikė pastabas žodžiu.

21.

Pirmiausiai reikia pažymėti, kad, atsižvelgiant į pagrindinėje byloje nagrinėjamas faktines aplinkybes ir į pagrindinėje byloje taikomus teisės aktus, konkrečiai kalbant, į reikšmingas Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo nuostatas, iš esmės dėmesį reikia atkreipti būtent į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo suformuluotame ketvirtajame prejudiciniame klausime iškeltą problemą.

22.

Visų pirma iš bylos dokumentų matyti, kad kitai proceso šaliai pagrindinėje byloje buvo neleista atvykti į Vengrijos teritoriją, nes to asmens buvimo joje dienų suma viršijo tris mėnesius per šešių mėnesių laikotarpį. Tiksliau tariant, ginčijamas sprendimas, pirma, buvo motyvuotas tik bendra susumuota suinteresuotojo asmens buvimo Vengrijoje trukme ir, antra, pagrįstas tik 2007 m. Įstatymo Nr. II 40 straipsnio 1 dalies nuostatomis, kuriose daroma nuoroda tik į Šengeno sienų kodeksą.

23.

Taigi ketvirtasis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimas keliamas dėl Vengrijos sudarytame dvišaliame susitarime nustatyto režimo suderinamumo su Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsniu, nes tai tiesiogiai susiję su pagrindinėje byloje aptariamomis faktinėmis aplinkybėmis. To susitarimo 1 straipsnio 5 dalyje iš tikrųjų leidžiami „daugkartiniai atvykimai ir maksimalios trijų mėnesių trukmės nepertraukiamas buvimas“, kaip nustatyta Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje, tačiau, netiesiogiai remiantis KŠSĮ 20 straipsniu arba Šengeno sienų kodekso 5 straipsniu, tik „per šešių mėnesių laikotarpį pasienio teritorijoje“, kuriai taikomas tas susitarimas. Be to, apskaičiuojant maksimalią trijų mėnesių buvimo trukmę per šešių mėnesių laikotarpį, pagal šią nuostatą leidžiama, remiantis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodyta prielaida, sumuoti asmens daugkartinio buvimo Vengrijos teritorijoje trukmę.

24.

Vis dėlto pirmieji trys prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimai yra hipotetiniai. Šiuose klausimuose iš tikrųjų teigiama, jog gali pasitaikyti atvejų, kai asmuo, naudodamasis vietinio eismo per sieną leidimu ir siekdamas tam tikra prasme teisėtai optimizuoti buvimo kitos valstybės narės teritorijoje laiką, pažeidžia vietinio eismo per sieną režimo tikslą joje nepertraukiamai būdamas Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje nustatytą maksimalų trijų mėnesių laikotarpį ir paskui kirsdamas sieną, jei reikia – tą pačią dieną, kad jam vėl būtų atnaujinta teisė būti tris mėnesius.

25.

Galiausiai penktasis klausimas, kuriuo tam tikra prasme papildomas ir išplėtojamas ketvirtasis klausimas, savo ruožtu susijęs su buvimo trukmės skaičiavimo tvarka, kai vieną arba daug kartų atvykstama ir išvykstama per trumpiau nei 24 valandas.

26.

Jei į ketvirtąjį klausimą būtų atsakyta neigiamai, tai reikštų, kad nereikės atsakyti į penktąjį klausimą. Beje, kadangi pirmuose trijuose klausimuose numatyta piktnaudžiavimo teise prielaida, nes juose kalbama apie judėjimą per sieną, kuriuo gali būti pridengiama netikra gyvenamoji vieta, ir iškreipiamas vietinio eismo per sieną režimo tikslas, tie klausimai bus nagrinėjami atsižvelgiant būtent į šią perspektyvą, kai reikės pateikti atsakymą į ketvirtąjį klausimą.

27.

Reglamentas Nr. 1931/2006 yra originalus tuo, kad tam tikri jo įgyvendinimo aspektai deleguojami atitinkamoms valstybėms narėms joms suteikiant teisę, remiantis jo 13 straipsniu, sudaryti ( 13 ) šio reglamento normas atitinkančius dvišalius susitarimus, kurie turi pakeisti anksčiau galiojusias sutartis ( 14 ).

28.

Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje numatyta, kad šiuose dvišaliuose susitarimuose turi būti nustatyta maksimali leistina kiekvieno buvimo pagal tą režimą trukmė, ir pažymėta, kad ta trukmė negali būti ilgesnė kaip trys mėnesiai.

29.

Taigi valstybės narės, vykdydamos joms taip nustatytą pareigą, t. y. su sąlyga, kad bus nustatyta ne ilgesnė kaip trys mėnesiai maksimali nepertraukiamo buvimo trukmė ir, kalbant plačiau, laikomasi Sąjungos teisės ( 15 ), turi realią galimybę derėtis su suinteresuotomis trečiosiomis valstybėmis tam, kad nustatytų iš vietinio eismo per sieną režimo išplaukiančių teisių įgyvendinimo tvarką, be kita ko, susijusią su laiko reikalavimu.

30.

Įvairių valstybių narių ir suinteresuotųjų trečiųjų valstybių taikoma praktika patvirtina, kiek galima iš jos spręsti ( 16 ), šią pasirinkimo laisvę. Kai kuriuose šių susitarimų gali būti nustatyta santykinai trumpa maksimali buvimo trukmė ( 17 ) netaikant kitų reikalavimų. Kituose nustatyta, kaip antai Vengrijos sudarytame dvišaliame susitarime, maksimali leidžiama nepertraukiamo buvimo trukmė, tačiau apibrėžtu laikotarpiu, pavyzdžiui, Lenkijos Respublikos sudarytuose susitarimuose su atitinkamai Ukraina ( 18 ) ir Baltarusijos Respublika ( 19 ) arba Slovakijos Respublikos sudarytame susitarime su Ukraina ( 20 ). O Rumunijos sudarytame susitarime su Moldovos Respublika tik numatyta maksimali trijų mėnesių nepertraukiamo buvimo trukmė nuostatoje, kurioje apibrėžiamas vietinis eismas per sieną ( 21 ).

31.

Vis dėlto svarbu taip pat pažymėti, kad, remiantis Reglamento Nr. 1931/2006 13 straipsniu, dvišaliai susitarimai sudaromi arba paliekami galioti gavus Sąjungos „leidimą“, ir Komisija, prieš juos sudarant ar keičiant, turi patikrinti jų suderinamumą su šio reglamento taisyklėmis. Todėl, nors valstybės narės, neperžengdamos Reglamento Nr. 1931/2006 nustatytų taisyklių ribų tikrai gali laisvai bendru sutarimu su trečiosiomis valstybėmis nustatyti tikslią minėto reglamento įgyvendinimo tvarką, kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos ir teismai priimtas nuostatas taip pat turi aiškinti ir taikyti atsižvelgdami į šio reglamento nuostatas ir tikslą bei nepažeisdami kitų Sąjungos teisės nuostatų.

32.

Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 5 dalis atitinka Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje nustatytus reikalavimus, tačiau jos formuluotė nėra nedviprasmiška.

33.

Šioje nuostatoje numatyta, kad šio susitarimo 2 straipsnyje nurodytas vietinio eismo per sieną leidimas „jo turėtojui suteikia teisę į daugkartinius atvykimus ir maksimalios trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį trukmės nepertraukiamą buvimą <…> pasienio teritorijoje“. Taip juo aiškiai nustatoma pagal vietinio eismo per sieną režimą leidžiama maksimali trijų mėnesių nepertraukiamo buvimo trukmė, tačiau šios nepertraukiamo buvimo galimybės apribotos nustačius sąlygą „per šešių mėnesių laikotarpį“.

34.

Vis dėlto taip suformuluotą nuostatą, sprendžiant iš nutarties pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą, Vengrijos valdžios institucijos ir teismai gali aiškinti skirtingai.

35.

Remiantis pirmuoju požiūriu, kuriam pritaria Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság, kita proceso šalis pagrindinėje byloje ir Ukrainos generalinis konsulas Vengrijoje, Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 5 dalimi leidžiami, pirma, daugkartiniai atvykimai, ir, antra, maksimalios trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį trukmės nepertraukiamas buvimas.

36.

Remiantis antruoju požiūriu, kuriam pritaria kompetentingos Vengrijos valdžios institucijos, ši nuostata turėtų būti aiškinama ir taikoma taip, kad maksimali trijų mėnesių trukmė per šešių mėnesių laikotarpį gali būti skaičiuojama sumuojant galimų daugkartinių asmens apsilankymų trukmę, neatsižvelgiant į tai, kiek kiekvienas jų tęsėsi.

37.

Taigi, remiantis antruoju požiūriu, Vengrijos sudarytas dvišalis susitarimas grindžiamas mintimi, kad Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje, kuris turi būti siejamas su KŠSĮ 20 straipsniu arba Šengeno sienų kodekso 5 straipsniu, nustatytas „laiko kreditų“ režimas, kai kiekvienas ištisinio buvimo vienetas įtraukiamas į apskaitą, kad būtų galima apskaičiuoti maksimalią trijų mėnesių trukmę per leidžiamą šešių mėnesių laikotarpį. Taigi vietinio eismo per sieną leidimo turėtojai turi teisę per kiekvieną šešių mėnesių laikotarpį lankytis iš viso tris mėnesius, kurie gali būti laisvai paskirstyti, įskaitant galimybę visą laikotarpį išnaudoti nepertraukiamai per vieną kartą, tačiau reikia pažymėti, kad pastaruoju atveju bet kokia galimybė kirsti sieną pagal vietinio eismo per sieną režimą per iš karto po to einantį trijų mėnesių laikotarpį būtų negalima. Todėl pasienio gyventojas, kuris nepertraukiamai tris mėnesius lankytųsi valstybės narės pasienio teritorijoje pačioje šešių mėnesių laikotarpio pradžioje ir kuris grįžtų į savo trečiąją valstybę pasibaigus tam laikotarpiui, nebegalėtų vėl kirsti sienos tris iš karto po to laikotarpio einančius mėnesius.

38.

Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 5 dalis „formaliai“ atitinka Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje nustatytą reikalavimą, nes toje dalyje nustatytas maksimalus leidžiamas trijų mėnesių trukmės nepertraukiamas buvimas. Todėl ši nuostata negali būti laikoma savaime nesuderinama su atitinkamomis Reglamento Nr. 1931/2006 nuostatomis ir net gali būti pripažinta jas atitinkanti pažodžiui ( 22 ). Tačiau esmė yra ta, kad tokio gramatinio aiškinimo nepakanka.

39.

Paprasčiausiai konstatavus, kad laikomasi Reglamento Nr. 1931/2006 teksto, negalima daryti išvados, jog šio reglamento 5 straipsniu galima pagrįsti aiškinimą, kad Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 5 dalyje nustatytas režimas, kaip jį aiškina ir taiko kompetentingos Vengrijos valdžios institucijos, visiškai atitinka Sąjungos teisę, neatsižvelgiant į KŠSĮ 20 straipsnį ir Šengeno sienų kodekso 5 straipsnį.

40.

Iš tiesų reikia konkrečiai išnagrinėti, ar kartu su maksimalios trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį nepertraukiamo buvimo trukmės skaičiavimo metodu taikomas papildomas reikalavimas nepertraukiamo buvimo galimybes apriboti iki trijų mėnesių „per šešių mėnesių laikotarpį“ ( 23 ) susumuojant bendrą daugkartinių lankymųsi pasienio teritorijoje trukmę yra visiškai suderinamas su Reglamento Nr. 1931/2006 tekstu ir tikslu bei, žvelgiant plačiau, su visomis Sąjungos teisės nuostatomis, visų pirma su pirmine teise.

41.

Reglamento Nr. 1931/2006 konstatuojamosiose dalyse pateikti keli paaiškinimai dėl juo nustatyto vietinio eismo per sieną režimo pagrindų ir tikslų ( 24 ). Jose nurodoma kad šis konkretus reglamentavimas buvo specialiai nustatytas siekiant išvengti, kad Sąjungos sausumos sienos su kaimynais nebūtų „kliūtis prekybai, socialiniams ir kultūriniams mainams [ir] regioniniam bendradarbiavimui“ ( 25 ). Reglamento Nr. 1931/2006 3 straipsnio 3 punkte, kuriame apibrėžiamas „vietinis eismas per sieną“, taip pat nurodomos socialinės ir kultūrinės priežastys bei „pagrįstos ekonominės priežastys“ ar priežastys „dėl šeimos ryšių“ ( 26 ).

42.

Tokiomis aplinkybėmis Reglamentu Nr. 1931/2006 nustatyto vietinio eismo per sieną režimo pagrindinis tikslas yra užtikrinti pusiausvyrą tarp, pirma, būtinybės palengvinti išorinių Sąjungos sausumos sienų kirtimą „bona fide pasienio gyventojams, turintiems teisėtų priežasčių dažnai [jas] kirsti“, ir, antra, „būtinumo užkirsti kelią nelegaliai imigracijai, taip pat galimoms grėsmėms saugumui, kurias kelia nusikalstama veikla ( 27 ).

43.

Apskritai kalbant, „veiksmingos ir paprastos vietinio eismo per sieną valdymo sistemos“ ( 28 ) nustatymas numatytas kaip „esminė bet kokios regioninės plėtros politikos dalis“ ( 29 ) ir kaip Sąjungos sukurtos išorės sienų kontrolės mechanizmo veiksmingumui užtikrinti neišvengiamai būtina priemonė kartu su vidaus sienų panaikinimu kuriant laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę ( 30 ).

44.

Taigi Reglamento Nr. 1931/2006 ratio legis turi būti atskleistas, jo nuostatos aiškinamos, o įgyvendinimas vertinamas atsižvelgiant būtent į istorinį, kultūrinį, ekonominį ir socialinį kontekstą, kuriam esant taikomas šiuo reglamentu nustatytas režimas.

45.

Dėl šio klausimo naudinga priminti, kad regionas, kuriame kilo ginčas pagrindinėje byloje, XX amžiuje patyrė daug audringų istorinių įvykių, lėmusių dažną sienų kaitaliojimą ( 31 ).

46.

Tokiomis aplinkybėmis Reglamentu Nr. 1931/2006 įvestas „vietinio eismo per sieną leidimas“ ( 32 ), nustatytos pagrindinės jo išdavimo sąlygos ir tvarka ( 33 ) bei galiojimo sąlygos ( 34 ) ir apibrėžtos to leidimo turėtojų atvykimo ir išvykimo iš valstybių narių teritorijos sąlygos, o valstybėms narėms leista palikti galioti esamus arba sudaryti naujus dvišalius susitarimus su kaimyninėmis trečiosiomis valstybėmis, būtinus šiame reglamente įtvirtintam režimui įgyvendinti.

47.

Šiuo klausimu svarbu visų pirma pabrėžti, kad nei Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje, nei kurioje kitoje jo nuostatoje nenumatyta, kad bendra asmenų, kuriems taikomas vietinio eismo per sieną režimas, buvimo trukmė neturi viršyti maksimalios nepertraukiamo buvimo trukmės, skaičiuojamos atsižvelgiant į nustatytą šešių mėnesių laikotarpį ( 35 ).

48.

Toliau reikia pažymėti, jog vietinio eismo per sieną režimas iš esmės išsiskiria, pirma, tuo, kad jo taikymo sritis ribojama tiek ratione personae ( 36 ), tiek ratione loci ( 37 ), o tai pažeidus taikomos sankcijos ( 38 ), ir, antra, savo tikslu suteikti galimybę asmenims, kuriems jis taikomas, „dažnai“ ( 39 ) ir „reguliariai“ ( 40 ) kirsti išorinę sausumos sieną, jeigu jie turi teisėtų priežasčių tai daryti.

49.

Vis dėlto būtina konstatuoti, kad Reglamente Nr. 1931/2006 pateikiama labai mažai paaiškinimų, ką tas dažnumas ir reguliarumas reiškia. Todėl Teisingumo Teismas, atsižvelgdamas į teisėtas priežastis, kuriomis galima pagrįsti naudojimąsi vietinio eismo per sieną režimu, turi priimti, kiek reikalinga, sprendimą dėl šio klausimo.

50.

Dėl šio aspekto reikia konstatuoti, kad nors Reglamento Nr. 1931/2006 9 straipsnio b punkte vietinio eismo per sieną leidimo išdavimas siejamas su sąlyga, kad prašymą pateikęs asmuo turi pateikti dokumentus, įrodančius ne tik jo, kaip pasienio gyventojo, statusą, bet ir „teisėtas priežastis dažnai kirsti išorinę sausumos sieną naudojantis vietinio eismo per sieną režimu“, šiame reglamente labai mažai kalbama apie teisėtų priežasčių, kurios gali būti priimtinos, pobūdį ( 41 ).

51.

Reglamento Nr. 1931/2006 2 konstatuojamojoje dalyje, kaip jau pabrėžiau, nurodyti tik „prekybiniai, socialiniai ir kultūriniai mainai“, o jo 3 straipsnio 3 punkte „vietinis eismas per sieną“ apibrėžiamas kaip „pasienio gyventojų judėjimas reguliariai kertant išorinę sausumos sieną, siekiant būti pasienio teritorijoje dėl, pavyzdžiui, socialinių, kultūrinių ar dėl šeimos ryšių“, taip pat dėl „pagrįstų ekonominių priežasčių“, tačiau, kiek tai susiję su pastaruoju atveju, patikslinama, kad, remiantis Reglamento Nr. 1931/2006 2 straipsnio b punktu, šis reglamentas neturi poveikio Sąjungos ir nacionalinės teisės nuostatoms, taikomoms trečiųjų šalių piliečiams dėl galimybės imtis ekonominės veiklos ir vertimosi ja ( 42 ).

52.

Taigi remiantis išdėstytais argumentais darytina išvada, kad vietinio eismo per sieną reglamentavimo ratio legis yra suteikti galimybę tam tikrų pasienio zonų gyventojams lengvai, t. y. be pernelyg didelių administracinių suvaržymų ( 43 ), dažnai ( 44 ), o taip pat reguliariai ( 45 ) dėl teisėtų ekonominių, socialinių, kultūrinių ar šeiminių priežasčių kirsti išorines Sąjungos sausumo sienas, tačiau pažymima, kad ši laisvė neturi būti iškreipta, negali būti nukrypstama nuo jos tikslo ir naudojamasi sukčiaujant ar piktnaudžiaujant, antraip skiriamos sankcijos ( 46 ).

53.

Būtent kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos, išduodamos vietinio eismo per sieną leidimus, turi įvertinti tas teisėtas priežastis ( 47 ), atsižvelgdamos į istorines, kultūrines, ekonomines ir socialines aplinkybes, kuriomis valstybės narės ir suinteresuotosios trečiosios valstybės derasi ir sudaro kiekvieną dvišalį susitarimą, įgyvendinantį vietinio eismo per sieną režimą. Jos taip pat turi atsižvelgti į tuos pačius teisėtus interesus, kai vykdo įgaliojimus tikrinti atvykimą ir išvykimą, kurie Reglamento Nr. 1931/2006 6 straipsniu joms suteikti siekiant užtikrinti, kad būtų laikomasi šio reglamento 4 straipsnyje nustatytų reikalavimų, arba to paties reglamento 17 straipsniu suteiktus įgaliojimus skirti sankcijas už piktnaudžiavimą.

54.

Vis dėlto Vengrijos valdžios institucijos iš esmės teigia, kad vietinio eismo per sieną režimas yra platesnio KŠSĮ ir Šengeno sienų kodekse nustatyto režimo dalis ir kad Reglamento Nr. 1931/2006 nuostatos dėl tos priežasties turi būti aiškinamos atsižvelgiant į tuos teisės aktus. Tačiau šie abu režimai nustatyti siekiant skirtingų tikslų.

55.

Remiantis Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo dėl vietinio eismo per sieną 1 straipsnio 5 dalimi darytina išvada, kad Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje nustatytą reikalavimą dvi suinteresuotosios valstybės įgyvendino netiesiogiai, bet aiškiai remdamosi būtent, pirma, KŠSĮ 5 ir 20 straipsniuose ir, antra, Šengeno sienų kodekso 5 straipsnyje bei Vizų kodekso 2 straipsnyje nustatytu režimu, taikomu trečiųjų valstybių piliečių trumpam buvimui.

56.

KŠSĮ 20 straipsnyje nustatyta, kad trečiųjų valstybių piliečiai, kuriems nereikia vizos, gali laisvai keliauti Šengeno erdvėje, bet ne ilgiau kaip tris mėnesius per šešis mėnesius nuo pirmojo atvykimo dienos ( 48 ), jeigu atitinka 5 straipsnio 1 dalies a ir c–e punktuose nurodytas sąlygas.

57.

Tas pats leidžiamos buvimo trukmės ribojimas iki trijų mėnesių per šešis mėnesius nustatytas Šengeno sienų kodekso 5 straipsnyje, kuriame nurodytos bendrosios trečiųjų valstybių piliečių atvykimo į Sąjungos teritoriją trumpo apsilankymo tikslais sąlygos, ir Vizų kodekso 2 straipsnio 2 dalies a punkte, kuriame apibrėžta vizos sąvoka ( 49 ).

58.

Priešingai nei Reglamentas Nr. 1931/2006, kurio taikymo sritis ratione loci ir ratione personae yra griežtai apribota, KŠSĮ, kaip ir Šengeno sienų kodeksas bei Vizų kodeksas, taikomi, išskyrus išimtis, visų trečiųjų valstybių piliečių trumpos trukmės buvimui visoje tam tikrų valstybių narių teritorijoje.

59.

Taigi visiems trečiųjų valstybių piliečiams taikomas bendrosios trumpalaikio buvimo teisės ribojimas iki trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį netaikomas vietinio eismo per sieną režimui, kuris yra išimtis.

60.

Todėl Vengrijos pateiktas argumentas, kad Reglamentas Nr. 1931/2006 nėra visiškai išimtinio pobūdžio ir susijęs tik su atvykimo formalumais, todėl jo 5 straipsnis turėtų būti skaitomas atsižvelgiant į KŠSĮ 20 straipsnio arba Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio nuostatas, turi būti atmestas.

61.

Reglamento Nr. 1931/2006 3 konstatuojamojoje dalyje aiškiai pasakyta, kad vietinio eismo per sieną režimas yra išimtis iš bendrųjų taisyklių, reglamentuojančių asmenų, kertančių Sąjungos valstybių narių išorines sienas, pasienio kontrolę, kaip nustatyta Šengeno sienų kodekse ( 50 ). Beje, Šengeno sienų kodekso 35 straipsnyje kartu pažymėta, kad šis reglamentas nepažeidžia Bendrijos vietinio pasienio eismo taisyklių ir esamų dvišalių susitarimų dėl vietinio pasienio eismo.

62.

Tuo remiantis darytina išvada, kad būtent Reglamento Nr. 1931/2006 nuostatų, kuriomis konkrečiai siekiama nustatyti taisykles dėl vietinio eismo per sieną, visuma turi būti laikoma nukrypstančia nuo Šengeno sienų kodekse nustatyto trumpalaikio buvimo režimo.

63.

Tai, kad Reglamentas Nr. 1931/2006 yra išimtis, vis dėlto nereiškia, kad jo nuostatos privalo būti aiškinamos griežtai ar siaurai. Tai visų pirma reiškia, kaip pamatysime vėliau, kad, kaip lex specialis, to reglamento nuostatos negali būti taikomos jame nenustatytais tikslais ir jomis negali būti naudojamasi siekiant apeiti Sąjungos ir nacionalines teisės normas, taikomas, be kita ko, pirma, ilgalaikiam buvimui ( 51 ) ir, antra, galimybei imtis ekonominės veiklos ir vertimuisi ja ( 52 ).

64.

Galiausiai, remiantis išdėstytais argumentais, galima daryti išvadą, kad KŠSĮ 20 straipsnio arba Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio nuostatomis negalima pakeisti Reglamente Nr. 1931/2006 nustatyto vietinio eismo per sieną logikos leisti reikalavimus atitinkantiems pasienio gyventojams vietines sienas kirsti kuo paprasčiau, t. y. lengvai ir taip dažnai, kiek reikia, išskyrus sukčiavimo ir piktnaudžiavimo atvejus.

65.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismui išaiškinti pateiktas pagrindinis klausimas, ar Vengrijos sudarytu dvišaliu susitarimu nustatytas režimas, kaip jį aiškina ir (arba) taiko kompetentingos Vengrijos institucijos, yra suderinamas, pirma, su ką tik išsamiai išnagrinėtu vietinio eismo per sieną režimu, aiškinamu remiantis Sąjungos pirmine teise ( 53 ), ir, konkrečiai kalbant, atitinkamomis Chartijos ( 54 ) arba, jei taikytina, EŽTK nuostatomis ir, antra, žvelgiant plačiau, su visa Sąjungos teise ( 55 ), kaip nustatyta ESS 4 straipsnio 3 dalyje ( 56 ).

66.

Šiuo klausimu reikia pažymėti, jog Reglamento Nr. 1931/2006 13 konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad jame gerbiamos pagrindinės teisės ir laisvės ir laikomasi principų, visų pirma pripažintų Chartijoje.

67.

Beje, dvišalių susitarimų, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje, sudarymas susijęs su vietinio eismo per sieną režimo įgyvendinimu ( 57 ), todėl šie susitarimai, kurie turi atitikti Reglamento Nr. 1931/2006 taisykles, turi būti sudaromi, kalbant plačiau, atsižvelgiant į pirminę teisę ir, konkrečiai kalbant, į Chartijos nuostatas bei laikantis jos 51 straipsnio 1 dalies arba, jeigu ji netaikoma ir jei reikia, EŽTK nuostatų, kaip nurodyta ESS 6 straipsnio 3 dalyje.

68.

Galima lengvai nuspėti, kad, visų pirma, šį klausimą galima numatyti nagrinėti iš judėjimo laisvės perspektyvos.

69.

Vis dėlto reikia pažymėti, išskiriant „asmenų, kurie naudojasi Bendrijos laisvo judėjimo teise“ ar jai lygiavertėmis teisėmis ( 58 ), kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1931/2006 3 straipsnio 4 punktą, padėtį, kad Chartijos 45 straipsnio 1 dalis, kurioje numatyta, kad kiekvienas Sąjungos pilietis turį teisę laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje, netaikoma ratione personae pagrindinėje byloje, ir juo labiau netaikoma Chartijos 45 straipsnio 2 dalis, kurioje numatyta galimybė tas pačias teises suteikti trečiųjų valstybių piliečiams, teisėtai gyvenantiems valstybės narės teritorijoje ( 59 ).

70.

Tačiau ir, nesant reikalo kelti klausimą, ar pagrindinė byla bent kokiu nors aspektu patenka į EŽTK Protokolo Nr. 4 2 straipsnio ( 60 ), kuriame įtvirtinta teisė į laisvą judėjimą, taikymo sritį, yra aišku, kad bet kuriuo atveju ( 61 ) jai taikomos, atsižvelgiant į vietinio eismo per sieną režimo logiką, Chartijos 7 straipsnio, kuriame užtikrinama teisė į privatų ir šeimos gyvenimą, nuostatos, o remiantis Chartijos 52 straipsnio 3 dalimi tos nuostatos turi būti aiškinamos atsižvelgiant į EŽTK 8 straipsnio nuostatas ( 62 ).

71.

Trečiųjų valstybių piliečiai, kuriems netaikoma Direktyvoje 2004/38/EB nustatyta Sąjungos piliečio šeimos narių apibrėžtis ir kurie neturi automatiškos teisės atvykti ir būti priimančiojoje valstybėje narėje, tačiau patenka į Reglamento Nr. 1931/2006 taikymo sritį, mano nuomone, turi galėti naudotis, kiek taikomas tas reglamentas, garantijomis, išplaukiančiomis iš teisės į privatų ir šeimos gyvenimą plačiąja prasme ( 63 ), kaip ir (abipusiai) valstybėse narėse gyvenantys pasienio gyventojai.

72.

Taigi galiausiai Reglamentas Nr. 1931/2006 turi būti aiškinamas, o aptariamos Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo nuostatos taikymas turi būti vertinamas atsižvelgiant būtent į atitinkamas Chartijos bei EŽTK nuostatas ir bendruosius Sąjungos teisės principus, ypač į proporcingumo principą.

73.

Tačiau Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo dėl vietinio eismo per sieną 1 straipsnio 5 dalyje nustatytos taisyklės, aiškinamos atsižvelgiant į Vengrijos kompetentingų valdžios institucijų poziciją, kad vietinio eismo per sieną leidimo, kuriuo įrodomi asmeniniai ir šeimos arba, imant plačiau, socialiniai ryšiai ( 64 ) su Sąjungos piliečiais, gyvenančiais valstybės narės pasienio teritorijoje, kuriai taikomas Reglamentas Nr. 1931/2006, turėtojui nesuteikiama teisė atvykti į tos valstybės narės teritoriją tik dėl to, kad toje teritorijoje jis jau išbuvo tris mėnesius per šešių mėnesių laikotarpį, automatinis taikymas neproporcingai pažeistų jo teisę į privatų ir šeimos gyvenimą.

74.

Kaip nusprendė Europos Žmogaus Teisių Teismas, žinoma, skirtingomis aplinkybėmis ( 65 ), EŽTK 8 straipsniu saugomas ne tik šeimos gyvenimas stricto sensu, bet ir teisė užmegzti ir plėtoti santykius su kitais asmenimis ir su išoriniu pasauliu, ir tas straipsnis gali apimti individo socialinės tapatybės aspektus ( 66 ).

75.

Todėl ir, kaip, neatsižvelgiant į tai, ar egzistuoja „šeimos gyvenimas“, valstybėje narėje įsikūrusio imigranto išsiuntimas analizuojamas kaip jo teisės į privatų gyvenimą pažeidimas, draudimas vietinio eismo per sieną leidimo turėtojui atvykti į valstybės narės teritoriją gali būti aiškinamas taip pat ir dėl tos priežasties, neturi prieštarauti įstatymui bei būti reikalingas demokratinėje visuomenėje, t. y. būti pagrįstas privalomais socialiniais poreikiais ir, be kita ko, proporcingas siekiamam teisėtam tikslui ( 67 ).

76.

Būtent kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos turi užtikrinti teisingą esamų interesų, šiuo atveju kitos proceso šalies pagrindinėje byloje teisės visapusiškai naudotis vietinio eismo per sieną leidimu ir valstybės narės kompetentingų valdžios institucijų būtinybės užkirsti kelią piktnaudžiavimui bei skirti už jį sankcijas pagal Reglamento Nr. 1931/2006 17 straipsnį, pusiausvyrą, o jų veiksmų kontrolę vykdo nacionaliniai teismai. Siekdamos to tikslo jos privalo kiekvienu atveju atskirai išnagrinėti, ar vietinio eismo per sieną leidimą jo turėtojas naudoja piktnaudžiaudamas ar sukčiaudamas, ir tinkamai atsižvelgti į leidimo išdavimo momentu to turėtojo nurodytas teisėtas priežastis tam leidimui gauti.

77.

Tokiomis aplinkybėmis valstybės narės kompetentingų valdžios institucijų taikoma praktika sistemingai neleisti vietinio eismo per jų sieną leidimo, teisėtai išduoto remiantis Reglamento Nr. 1931/2006 nuostatomis, turėtojams atvykti į tos valstybės narės teritoriją tik dėl to, kad tų leidimų turėtojų daugkartinių apsilankymų bendra trukmė viršijo tris mėnesius per šešių mėnesių laikotarpį, neatsižvelgus nei į teisėtas priežastis, kuriomis grindžiamai tokie apsilankymai, nei į aplinkybes, kuriomis tie apsilankymai vyko, ir neįrodžius, kad tais leidimais buvo piktnaudžiaujama ar jais naudojamasi sukčiaujant, bet kuriuo atveju neatitinka iš proporcingumo principo išplaukiančių reikalavimų, nors tokia praktika reglamentuojama minėtą reglamentą įgyvendinančiomis dvišalio susitarimo nuostatomis.

78.

Darytina išvada, kad Reglamentas Nr. 1931/2006 turi būti aiškinamas taip, kad juo draudžiama pagal šio reglamento 13 straipsnį priimtame dvišaliame susitarime, kaip antai Vengrijos sudarytas dvišalis susitarimas, arba kompetentingų nacionalinių valdžios institucijų ir teismų pateiktame to susitarimo išaiškinime nenumatyti galimybės asmeniui, turinčiam teisę naudotis tuo režimu, kirsti valstybės narės sieną aplinkybėmis, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, nebent būtų nustatyta, kad sukčiaujama arba piktnaudžiaujama.

79.

Atsižvelgdamas į visus išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Vengrija) pateiktus klausimus atsakyti taip:

2006 m. gruodžio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1931/2006, nustatančio vietinio eismo per valstybių narių išorines sausumos sienas taisykles ir iš dalies keičiančio Šengeno konvencijos nuostatas, 5 straipsnis, kiek jame nustatyta maksimali pagal vietinio eismo per sieną režimą leidžiama trijų mėnesių nepertraukiamo buvimo trukmė, turi būti aiškinamas taip, kad juo draudžiama pagal šio reglamento 13 straipsnį priimtame dvišaliame arba pateiktame to susitarimo išaiškinime nenumatyti galimybės asmeniui, turinčiam teisę naudotis tuo režimu, kirsti valstybės narės sieną:

Būtent kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos turi nustatyti, kad vietinio eismo per sieną leidimu naudojamasi piktnaudžiaujant ar sukčiaujant, o jų veiksmų kontrolę vykdo teismai.