1. 

Domstolen anmodes for første gang om at fortolke bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1931/2006 af 20. december 2006 om fastsættelse af regler for lokal grænsetrafik ved medlemsstaternes ydre landgrænser og om ændring af Schengenkonventionen ( 2 ).

2. 

Formålet med ordningen for lokal grænsetrafik, som udgør en undtagelse fra de almindelige regler for personkontrol ved medlemsstaternes ydre landgrænser, er at håndtere den situation, som indbyggerne i grænseområder befinder sig i. De opfatter ofte de fysiske landegrænser som en kunstig faktor, der skader eller i hvert fald er en praktisk hindring for udfoldelsen af de forskellige aspekter af deres sociale liv. Dette gælder især for befolkninger, som i løbet af det sidste århundrede adskillige gange har været berørt af den relativt hyppige flytninger af grænser.

3. 

På baggrund af formålet med denne særlige lovgivning, som især er kendetegnet ved, at medlemsstaterne får ansvaret for at indgå bilaterale aftaler med de relevante tredjelande om gennemførelsen af den pågældende ordning, vil jeg opfordre Domstolen til at fastslå, at en ordning for grænsepassage, der er fastsat i relation til lokal grænsetrafik, såsom den ordning, der er genstand for hovedsagen, ikke – henset til logikken bag den ordning, der er indført med forordning nr. 1931/2006, og til de krav, som bl.a. følger af Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ( 3 ) og den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 ( 4 ) – kan støttes på bestemmelserne i den nævnte forordnings artikel 5, heller ikke selv om denne bestemmelse læses i lyset af artikel 20 i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen, der blev undertegnet den 19. juni 1990 i Schengen ( 5 ).

4.

Den retlige ramme for denne sag er unik. Den består primært i dels en folkeretlig retsakt, nemlig aftalen, der regulerer lokal grænsetrafik, undertegnet den 18. september 2007 i Oujgorod (Ukraine) mellem den ungarske regering og Ukraines ministerråd ( 6 ), dels en afledt EU-retsakt, forordning nr. 1931/2006, hvor den førstnævnte er vedtaget efter »bemyndigelse« fra den sidstnævnte. Jeg vil begrænse mig til at gengive de vigtigste relevante bestemmelser i den bilaterale aftale og i forordningen, selv om de indgår i en mere overordnet retlig ramme, som hovedsageligt består af Schengenreglerne ( 7 ), Schengengrænsekodeksen ( 8 ) og visumkodeksen ( 9 ).

5.

Artikel 1, stk. 1 og 5, i aftalen om lokal grænsetrafik, der er indgået af Ungarn, bestemmer:

»1.   Personer, der i mindst tre år har haft fast bopæl i et af de grænseområder, der er anført i bilag I til aftalen, og som er indehavere af en tilladelse til lokal grænsetrafik som omhandlet i artikel 2, kan indrejse i og opholde sig i den anden kontraherende parts grænseområde uden anden bemyndigelse.

[…]

5.   Den i artikel 2 definerede tilladelse giver ret til flere indrejser og uafbrudt ophold i højst tre måneder inden for en seksmåneders periode i den anden kontraherende parts grænseområde, i særdeleshed når de er begrundet i sociale, kulturelle eller familiemæssige årsager eller dokumenterede økonomiske årsager, som i lyset af den nationale lovgivning ikke består i at udøve en lønnet virksomhed. En indbygger i grænseområdet, som er indrejst på den anden kontraherende parts område i henhold til en tilladelse, må ikke opholde sig uden for dennes grænseområde.

[…]«

6.

Andcn til tiende, niende og trettende betragtning til forordning nr. 1931/2006 har følgende ordlyd:

[…]

[…]

7.

Artikel 2, litra a) og b), i forordning nr. 1931/2006 bestemmer:

»Denne forordning berører ikke de bestemmelser i fællesskabsretten, der gælder for tredjelandsstatsborgere vedrørende:

8.

Artikel 5 i forordning nr. 1931/2006, der har overskriften »Varighed af ophold i grænseområdet«, bestemmer:

»I de bilaterale aftaler, der er omhandlet i artikel 13, anføres den højst tilladte varighed af et uafbrudt ophold under ordningen for lokal grænsetrafik, som ikke må overstige tre måneder.«

9.

Medlemsstaternes indgåelse af bilaterale aftaler med tilgrænsende tredjelande som omhandlet i artikel 5 i forordning nr. 1931/2006 reguleres af forordningens artikel 13, der bestemmer følgende:

»1.   Med henblik på gennemførelsen af ordningen for lokal grænsetrafik er medlemsstaterne bemyndiget til at indgå bilaterale aftaler med tilgrænsende tredjelande i overensstemmelse med reglerne i denne forordning.

Medlemsstaterne kan også bibeholde eksisterende bilaterale aftaler med tilgrænsende tredjelande om lokal grænsetrafik. Hvis disse aftaler ikke er forenelige med denne forordning, skal de pågældende medlemsstater ændre aftalerne på en sådan måde, at de konstaterede uoverensstemmelser fjernes.

2.   De berørte medlemsstater skal rådføre sig med Kommissionen om foreneligheden af en aftale om lokal grænsetrafik med denne forordning, før de indgår eller ændrer en sådan aftale med tilgrænsende tredjelande.

Hvis Kommissionen finder aftalen uforenelig med denne forordning, underrettes den pågældende medlemsstat. Denne skal træffe alle passende foranstaltninger til, at aftalen inden for en rimelig frist ændres på en sådan måde, at de konstaterede uoverensstemmelser fjernes.

3.   Såfremt Fællesskabet eller den berørte medlemsstat ikke har indgået en generel tilbagetagelsesaftale med et tredjeland, skal de bilaterale aftaler om lokal grænsetrafik med dette tredjeland indeholde bestemmelser om tilbagetagelse af personer, der misbruger ordningen for lokal grænsetrafik som fastsat i denne forordning.«

10.

Artikel 14 i forordning nr. 1931/2006 bestemmer:

»Medlemsstaterne sørger i de i artikel 13 omhandlede bilaterale aftaler for, at tredjelande sikrer personer, der er omfattet af Fællesskabets ret til fri bevægelighed, og tredjelandsstatsborgere, der har bopæl i grænseområdet i den pågældende medlemsstat, mindst samme behandling som indbyggerne i grænseområdet i det pågældende tredjeland.«

11.

Desuden ændrede artikel 20 i forordning nr. 1931/2006 gennemførelseskonventionens artikel 136, stk. 3. Artikel 136, som ændret, bestemmer:

»1.   En kontraherende part, der har til hensigt at føre forhandlinger med et tredjeland om grænsekontrol, underretter i god tid de øvrige kontraherende parter herom.

2.   En kontraherende part må ikke indgå aftaler om forenkling eller ophævelse af grænsekontrollen med en eller flere tredjelande uden forudgående samtykke fra de øvrige kontraherende parter, hvilket dog ikke berører De Europæiske Fællesskabers medlemsstaters ret til at indgå sådanne aftaler i fællesskab.

3.   Stk. 2 finder ikke anvendelse på bilaterale aftaler om lokal grænsetrafik, jf. artikel 13 i […] forordning nr. 1931/2006 […]«

12.

Artikel 40, stk. 1, i 2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásárólv (lov nr. II af 2007 om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold ( 10 )) bestemmer:

»På grundlag af Schengengrænsekodeksen nægter grænsekontrolforvaltningen indrejse på nationalt område for tredjelandsstatsborgere, som ønsker at opholde sig i området i en periode på under eller lig med tre måneder og – under hensyn til deres interesser – sender dem tilbage [...]«

13.

Oskar Shomodi ( 11 ) er en ukrainsk statsborger, der er indehaver af en gyldig tilladelse til lokal grænsetrafik, udstedt i henhold til forordning nr. 1931/2006. Han søgte den 2. februar 2010 ved Záhonys vejgrænseovergangssted (Ungarn) at få adgang til det grænseområde på Ungarns territorium, som er fastlagt i den nævnte forordning.

14.

Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (grænsepolitiet i Záhony under politiet i regionen Szabolcs-Szatmár-Bereg) ( 12 ) nægtede ham imidlertid indrejse på ungarsk territorium under ordningen for lokal grænsetrafik med henvisning til artikel 40, stk. 1, i lov nr. II af 2007. Politiet havde på baggrund af oplysningerne i grænseregistret konstateret, at sagsøgte i hovedsagen havde opholdt sig 105 dage i Ungarn i tidsrummet mellem den 3. september 2009 og den 2. februar 2010 og således havde opholdt sig mere end 93 dage på Ungarns territorium i forbindelse med flere indrejser og udrejser.

15.

Konsulen i Ukraines generalkonsulat i Nyíregyháza (Ungarn) og sagsøgte i hovedsagen anlagde sag ved Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság (regionalretten i Szabolcs-Szatmár-Bereg, Ungarn) til prøvelse af denne afgørelse med påstand om tilsidesættelse af artikel 1, stk. 5, i den bilaterale aftale om lokal grænsetrafik, som er indgået af Ungarn.

16.

Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság gav disse parter medhold og fastslog, at artikel 1, stk. 5, i den af Ungarn indgåede bilaterale aftale skal fortolkes i lyset af EU-retten, således at indehaveren af en tilladelse til lokal grænsetrafik har ret til dels et ubegrænset antal indrejser i Ungarn, dels uafbrudt ophold, som ikke må overstige tre måneder inden for en seksmåneders periode. Retten vurderede således, at indehaveren af en tilladelse til lokal grænsetrafik har ret til et ubegrænset antal indrejser, og at tidsgrænsen på tre måneder kun vedrører det uafbrudte ophold. Den fastslog desuden, at hverken Schengengrænsekodeksen eller bestemmelserne i lov nr. II af 2007 finder anvendelse på lokal grænsetrafik.

17.

Sagsøgeren i hovedsagen har iværksat kassationsanke ved Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága til prøvelse af afgørelsen truffet af Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság med påstand om, at sidstnævntes fortolkning af artikel 1, stk. 5, i den af Ungarn indgåede bilaterale aftale er i strid med gennemførelseskonventionens artikel 20, stk. 1, tredje betragtning til Schengengrænsekodeksen samt artikel 2, litra a), og artikel 5 i forordning nr. 1931/2006. Sagsøgeren har gjort gældende, at udtrykket »uafbrudt ophold«, som er indeholdt i denne bestemmelse i den bilaterale aftale om lokal grænsetrafik, indgået af Ungarn, skal fortolkes således, at tilladelsen til lokal grænsetrafik er gyldig i højst tre måneder med hver 31 dage, dvs. i alt 93 dage, inden for en seksmåneders periode fra første indrejse.

18.

På baggrund af disse omstændigheder har Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

19.

Der er indgivet skriftlige indlæg af den sagsøgte i hovedsagen, Ungarn, Republikken Polen, Rumænien og Den Slovakiske Republik samt Kommissionen.

20.

Sagsøgeren i hovedsagen, Ungarn, Rumænien samt Kommissionen afgav mundtlige indlæg i retsmødet, der fandt sted den 14. juni 2012.

21.

Jeg vil indlede med at bemærke, at det på baggrund af omstændighederne i hovedsagen samt den lovramme, der gælder i sagen, navnlig de relevante bestemmelser i den af Ungarn indgåede bilaterale aftale, først og fremmest er problemstillingen i den forelæggende rets fjerde spørgsmål, som bør undersøges.

22.

For det første fremgår det af sagsakterne, at sagsøgte i hovedsagen er blevet nægtet adgang til ungarsk område, fordi hans samlede ophold i Ungarn havde oversteget tre måneder i løbet af en seksmåneders periode. Nærmere bestemt var den omtvistede afgørelse dels kun begrundet i den samlede varighed af alle den pågældendes ophold i Ungarn, dels baseret på bestemmelserne i artikel 40, stk. 1, i lov nr. II af 2007, som kun henviser til Schengengrænsekodeksen.

23.

Den forelæggende rets fjerde spørgsmål drejer sig således – med direkte forbindelse til omstændighederne i hovedsagen – om, hvorvidt artikel 5 i forordning nr. 1931/2006 er forenelig med den ordning, der er fastsat i den bilaterale aftale om lokal grænsetrafik, indgået af Ungarn. Artikel 1, stk. 5, i denne aftale tillader nemlig »flere indrejser og uafbrudt ophold af højst tre måneders varighed« i overensstemmelse med artikel 5 i forordning nr. 1931/2006, men kun, med en implicit henvisning til gennemførelseskonventionens artikel 20 eller Schengengrænsekodeksens artikel 5,»inden for en seksmåneders periode i [det] grænseområde«, der er dækket af aftalen. Den samme bestemmelse giver desuden mulighed for, således som den forelæggende ret har foreslået, at sammenlægge varigheden af flere ophold, som en person har haft i Ungarn, med henblik på beregningen af den højst tilladte varighed af opholdet på tre måneder i løbet af en seksmåneders periode.

24.

Den forelæggende rets tre første præjudicielle spørgsmål har derimod et hypotetisk grundlag. Disse spørgsmål vedrører nemlig det tilfælde, at en person udnytter sin tilladelse til lokal grænsetrafik for på sin vis lovligt at optimere den tid, han opholder sig på en medlemsstats område, ved at opholde sig dér uafbrudt i den maksimale periode på tre måneder som omhandlet i artikel 5 i forordning nr. 1931/2006, for derefter at passere grænsen igen, eventuelt samme dag, og herved igen vinde ret til et ophold på tre måneder, hvorved formålet med ordningen for lokal nærtrafik forvanskes.

25.

Endelig vedrører det femte spørgsmål, som på sin vis supplerer og gentager det fjerde spørgsmål, metoden til beregning af varigheden af ophold, der er resultat af en enkelt eller flere ind- og udrejser i løbet af samme døgn.

26.

Såfremt det fjerde spørgsmål besvares benægtende, er det ikke nødvendigt at besvare det femte spørgsmål. Da de tre første spørgsmål desuden vedrører det tilfælde, at der sker misbrug af rettigheder, for så vidt som de henviser til den ind- og udrejse, der foretages af personer med bopæl i grænseområdet, som er egnet til at kamuflere beliggenheden af den faktiske bopæl, hvorved formålet med selve ordningen for lokal grænsetrafik forvanskes, vil jeg behandle dem set fra denne synsvinkel og i sammenhæng med svaret på det fjerde spørgsmål.

27.

Forordning nr. 1931/2006 er speciel på den måde, at den delegerer visse aspekter af gennemførelsen til de pågældende medlemsstater, idet den bemyndiger dem til, i henhold til artikel 13, at indgå ( 13 ) bilaterale aftaler i overensstemmelse med forordningens bestemmelser, som skal erstatte de tidligere aftaler ( 14 ).

28.

Således bestemmer artikel 5 i forordning nr. 1931/2006, at disse bilaterale aftaler skal anføre den højst tilladte varighed af et uafbrudt ophold under denne ordning, og det præciseres, at varigheden ikke må overstige tre måneder.

29.

Medlemsstaterne råder således – inden for rammerne af den forpligtelse, der følger af denne bestemmelse, dvs. såfremt der er fastsat en maksimal varighed af et uafbrudt opholdt på højst tre måneder, og forudsat, i videre forstand, at EU-retten overholdes ( 15 ) – over en egentlig beføjelse til at forhandle med de berørte tredjelande med henblik på at fastsætte de nærmere bestemmelser, bl.a. de tidsmæssige, for udøvelsen af de rettigheder, der følger af ordningen for lokal grænsetrafik.

30.

Den praksis, som de forskellige medlemsstater og berørte tredjelande har fulgt, bærer i øvrigt præg af dette spillerum, for så vidt som det kan vurderes herudfra ( 16 ). Nogle af disse aftaler kan fastsætte en forholdsvis kort højeste varighed af ophold ( 17 ) uden andre betingelser. Andre aftaler fastsætter, ligesom den bilaterale aftale, der er indgået af Ungarn, den højst tilladte varighed af et uafbrudt ophold, men i en bestemt periode, f.eks. de aftaler, der er indgået mellem Republikken Polen og henholdsvis Ukraine ( 18 ) og Republikken Hviderusland ( 19 ), og den aftale, som Den Slovakiske Republik har indgået med Ukraine ( 20 ). Aftalen indgået mellem Rumænien og Republikken Moldavien er for sin del begrænset til at fastsætte den højst tilladte varighed af et uafbrudt ophold til tre måneder i bestemmelserne om lokal grænsetrafik ( 21 ).

31.

Det skal imidlertid ligeledes understreges, at indgåelsen eller bibeholdelsen af disse bilaterale aftaler i henhold til artikel 13 i forordning nr. 1931/2006 sker efter »bemyndigelse« fra EU, og Kommissionen kontrollerer forudgående, at de er i overensstemmelse med forordningens regler inden indgåelsen eller ændringen. Selv om medlemsstaterne i henhold til reglerne i forordning nr. 1931/2006 rent faktisk har frihed til ved fælles overenskomst med de relevante tredjelande at fastsætte de nærmere bestemmelser om denne forordnings gennemførelse, skal de nationale kompetente myndigheder og retsinstanser ligeledes fortolke og anvende de vedtagne bestemmelser på grundlag af forordningens tekst og formål og i overensstemmelse med samtlige EU-retlige bestemmelser.

32.

Artikel 1, stk. 5, i den af Ungarn indgåede bilaterale aftale lever op til kravet i artikel 5 i forordning nr. 1931/2006, men er ikke utvetydig i sin formulering.

33.

Denne bestemmelse fastsætter nemlig, at den i artikel 2 definerede tilladelse til lokal grænsetrafik »giver ret til flere indrejser og uafbrudt ophold i højst tre måneder inden for en seksmåneders periode i […] grænseområde[t]«. Den fastsætter herved klart den højst tilladte varighed af uafbrudte ophold i forbindelse med lokal grænsetrafik til tre måneder, samtidig med at den begrænser mulighederne for uafbrudte ophold til »i løbet af en seksmåneders periode«.

34.

Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, giver formuleringen af denne bestemmelse imidlertid anledning til forskellige fortolkninger hos de ungarske myndigheder og retsinstanser.

35.

Ifølge den første fortolkning, som er anvendt af Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság i første instans, sagsøgte i hovedsagen og konsulen i Ukraines generalkonsulat i Ungarn, giver artikel 1, stk. 5, i den af Ungarn indgåede bilaterale aftale dels mulighed for flere indrejser, dels mulighed for uafbrudt ophold af en varighed på højst tre måneder i løbet af en seksmåneders periode.

36.

Ifølge den anden fortolkning, som forsvares af de kompetente ungarske myndigheder, skal denne bestemmelse fortolkes og anvendes således, at den højst tilladte varighed på tre måneder i en seksmåneders periode kan beregnes ved at sammenlægge varigheden af eventuelle flere ophold, som er gennemført af en person, uanset disses respektive varighed.

37.

Ifølge den anden fortolkning er den af Ungarn indgåede bilaterale aftale baseret på den idé, at artikel 5 i forordning nr. 1931/2006, sammenholdt med artikel 20 i gennemførelseskonventionen eller artikel 5 i Schengengrænsekodeksen, indfører en tidsmæssig »kreditordning«, hvor de enkelte enheder bestående af et sammenhængende ophold bogføres med henblik på beregningen af den længste varighed på tre måneder i løbet af den tilladte seksmåneders periode. Indehaverne af en tilladelse til lokal grænsetrafik har således, for hver seksmåneders periode, ret til et samlet ophold på tre måneder, som kan fordeles frit, herunder foretages i form af ét vedvarende ophold i en enkelt periode, idet det i det sidstnævnte tilfælde ikke længere er muligt at passere grænsen under ordningen for lokal grænsetrafik i de følgende tre måneder. En indbygger i grænseområdet, der i tre måneder opholder sig uafbrudt i en medlemsstats grænseområde fra begyndelsen af en seksmåneders periode og vender tilbage til sit tredjeland efter denne periode, kan således ikke passere grænsen igen i de efterfølgende tre måneder.

38.

Artikel 1, stk. 5, i den af Ungarn indgåede bilaterale aftale lever »formelt« op til kravet i artikel 5 i forordning nr. 1931/2006, idet den fastsætter den højst tilladte varighed af uafbrudte ophold til tre måneder. Denne bestemmelse kan således ikke anses for i sig selv at være uforenelig med de relevante bestemmelser i forordning nr. 1931/2006 og kan også anses for bogstaveligt at være forenelig med disse bestemmelser ( 22 ). Problemet er, at denne fortolkning baseret på ordlyden ikke er tilstrækkelig.

39.

En konstatering af, at ordlyden er i overensstemmelse med forordning nr. 1931/2006, er nemlig ikke nok til at fastslå, at forordningens artikel 5 tillader en fortolkning, hvorefter den ordning, der er indført ved artikel 1, stk. 5, i den af Ungarn indgåede bilaterale aftale, som fortolket og anvendt af de kompetente ungarske myndigheder, er fuldstændig forenelig med EU-retten, uanset bestemmelserne i gennemførelseskonventionens artikel 20 og Schengengrænsekodeksens artikel 5.

40.

Det bør navnlig undersøges, om det yderligere krav om, at mulighederne for uafbrudte ophold skal begrænses til tre måneder »i løbet af en seks måneders periode« ( 23 ), sammen med metoden til beregning af den højst tilladte varighed af ophold på tre måneder i løbet af en seksmåneders periode, hvor varigheden af flere ophold i grænseområdet sammenlægges, er fuldstændig forenelige med ordlyden af og formålet med forordning nr. 1931/2006 og, i videre forstand, med samtlige EU-retlige, navnlig primærretlige, bestemmelser.

41.

Betragtningerne til forordning nr. 1931/2006 giver nogle fingerpeg om grundlaget for og formålet med den ordning for lokal grænsetrafik, som indføres ved forordningen ( 24 ). Ifølge disse betragtninger er denne specifikke forordning især vedtaget for at undgå, at Unionens landgrænser til nabolandene udgør »hindringer for handel, social og kulturel udveksling [samt] regionalt samarbejde« ( 25 ). Artikel 3, nr. 3), i forordning nr. 1931/2006, som definerer »lokal grænsetrafik«, henviser ligeledes til sociale og kulturelle årsager, men også »dokumenterede økonomiske årsager« og »familiemæssige årsager« ( 26 ).

42.

Set i dette lys har den ordning for lokal grænsetrafik, som blev indført ved forordning nr. 1931/2006, grundlæggende til formål at sikre ligevægt mellem på den ene side behovet for at gøre det lettere for »bona fide-indbyggere i grænseområderne, der har legitime grunde til hyppigt at passere [Unionens ydre landgrænser]«, og på den anden side »behovet for at forhindre ulovlig indvandring samt mulige sikkerhedstrusler fra kriminelle aktiviteter« ( 27 ).

43.

Mere generelt formuleret ses indførelsen af et »effektivt og brugervenligt system for mindre grænsetrafik« ( 28 ) således som både »en vigtig del af enhver politik for regional udvikling« ( 29 ) og som en komponent, der er uundværlig for effektiviteten af det system med kontrol ved de ydre grænser, som Unionen har indført sideløbende med ophævelsen af de indre grænser som led i oprettelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed ( 30 ).

44.

Formålet med forordning nr. 1931/2006 skal således udledes, bestemmelserne fortolkes, og gennemførelsen vurderes under hensyntagen til den historiske, kulturelle, økonomiske og sociale kontekst for den ordning, den indfører.

45.

I denne forbindelse er det værd at nævne, at i den region, hvor omstændighederne i hovedsagen har fundet sted, har været en begivenhedsrig historisk skueplads i det 20. århundrede, som var præget af flere grænseændringer ( 31 ).

46.

Dette er baggrunden for indførelsen, ved forordning nr. 1931/2006, af en »tilladelse til lokal grænsetrafik« ( 32 ), idet forordningen definerer de vigtigste betingelser og bestemmelser for udstedelsen heraf ( 33 ), betingelserne for dens gyldighed ( 34 ) samt betingelserne for, at indehavere af denne tilladelse kan rejse ind i og ud af medlemsstaternes område, samtidig med at den giver medlemsstaterne mulighed for at bibeholde eller indgå de bilaterale aftaler med de relevante tredjelandsstater, som er nødvendige for gennemførelsen af ordningen.

47.

I denne henseende er det for det første vigtigt at holde fast i, at hverken artikel 5 i forordning nr. 1931/2006 eller nogen anden bestemmelse i denne forordning fastsætter, at den samlede varighed af retten til ophold for personer, som er omfattet af ordningen for lokal grænsetrafik, kun kan være den højst tilladte varighed af uafbrudte ophold, beregnet over en fast seksmåneders periode ( 35 ).

48.

Derefter bør det bemærkes, at ordningen for lokal grænsetrafik i alt væsentligt er kendetegnet dels ved begrænsningen med hensyn til det personelle anvendelsesområde ( 36 ) og ligeledes det geografiske ( 37 ), under strafansvar ( 38 ), dels ved formålet, nemlig at give de berettigede personer mulighed for »hyppigt« ( 39 ) og »regelmæssigt« ( 40 ) at passere en ydre landgrænse, såfremt de har legitime grunde til at gøre dette.

49.

Det må dog konstateres, at forordning nr. 1931/2006 ikke kommer nærmere ind på, hvad denne hyppighed og regelmæssighed indebærer. Det tilkommer derfor Domstolen at – om nødvendigt – udtale sig om dette under hensyntagen til de legitime grunde, der kan berettige til, at en person er omfattet af ordningen for lokal grænsetrafik.

50.

I denne henseende må man dog konstatere, at selv om artikel 9, litra b), i forordning nr. 1931/2006 gør udstedelsen af en tilladelse til lokal grænsetrafik betinget af, at ansøgeren dokumenterer dels sin status som indbygger i et grænseområde, dels at denne har »legitime grunde til hyppigt at passere den ydre landgrænse under ordningen for lokal grænsetrafik«, fremgår det heller ikke af forordningen, hvilke legitime grunde der kan godtages ( 41 ).

51.

Anden betragtning til forordning nr. 1931/2006 henviser som nævnt kun til »handel, social og kulturel udveksling«, og artikel 3, nr. 3), definerer »lokal grænsetrafik« som »regelmæssig passage af en ydre landgrænse af indbyggere i grænseområdet i et naboland med henblik på ophold i grænseområdet, f.eks. af sociale, kulturelle eller […] familieårsager«, men også af »dokumenterede økonomiske årsager«, idet det dog, hvad det sidstnævnte tilfælde angår, præciseres, at forordning nr. 1931/2006 i henhold til artikel 2, litra b), ikke berører bestemmelser i EU-retten og national lovgivning, der gælder for tredjelandsstatsborgere vedrørende adgang til og udøvelse af erhvervsvirksomhed ( 42 ).

52.

Det fremgår således af ovenstående betragtninger, at formålet med reglerne om lokal grænsetrafik er at give de berørte indbyggere i grænseområder mulighed for let, dvs. uden større administrative begrænsninger ( 43 ), hyppigt ( 44 ) og regelmæssigt ( 45 ) af legitime økonomiske, sociale, kulturelle eller familiemæssige årsager at passere Unionens ydre landgrænser, idet det dog præciseres, at det under strafansvar er forbudt at forvanske denne frihed, fordreje den i forhold til dens formål eller udnytte den svigagtigt eller gennem misbrug ( 46 ).

53.

Det tilkommer de kompetente nationale myndigheder at vurdere disse legitime grunde, når de udsteder tilladelsen til lokal grænsetrafik ( 47 ), under hensyntagen til den historiske, kulturelle, økonomiske og sociale kontekst, hvori de enkelte bilaterale aftaler, som gennemfører ordningen for lokal nærtrafik, er blevet forhandlet og indgået af medlemsstaterne og de pågældende tredjelande. De skal endvidere tage hensyn til disse legitime grunde, når de udøver den beføjelse til at kontrollere ind- og udrejser, som de tildeles ved artikel 6 i forordning nr. 1931/2006, med henblik på at sikre overholdelsen af de i forordningens artikel 4 fastsatte betingelser, og den beføjelse til at pålægge sanktioner i tilfælde af misbrug, som de tildeles ved forordningens artikel 17.

54.

De ungarske myndigheder har imidlertid i det væsentlige gjort gældende, at den særlige ordning for lokal grænsetrafik indgår i den mere overordnede ramme, der er etableret med gennemførelseskonventionen og Schengengrænsekodeksen, og at bestemmelserne i forordning nr. 1931/2006 skal fortolkes i lyset af disse sidstnævnte. De to ordninger udspringer imidlertid ikke af samme grundtanke.

55.

Det fremgår af artikel 1, stk. 5, i den af Ungarn indgåede bilaterale aftale, at disse to staters gennemførelse af kravet i artikel 5 i forordning nr. 1931/2006 implicit, men tydeligt sker med henvisning til den ordning, der gælder for tredjelandsstatsborgeres kortvarige ophold, som fastlagt dels ved gennemførelseskonventionens artikel 5 og 20, dels ved Schengengrænsekodeksens artikel 5 og visumkodeksens artikel 2.

56.

Gennemførelseskonventionens artikel 20 fastsætter regler for ikke-visumpligtige tredjelandsstatsborgeres frie bevægelighed i Schengenområdet i højst tre måneder i løbet af en seksmåneders periode regnet fra datoen for den første indrejse ( 48 ), for så vidt som betingelserne i gennemførelseskonventionens artikel 5, stk. 1, litra a)-c) og c)-e) er opfyldt.

57.

Den samme begrænsning på tre måneder i en seksmåneders periode for et tilladt ophold findes i Schengengrænsekodeksens artikel 5, som fastsætter de almindelige betingelser for tredjelandsstatsborgeres indrejse på EU’s område for et kortvarigt ophold, samt i visumkodeksens artikel 2, nr. 2), litra a), der definerer »visum« ( 49 ).

58.

Til forskel fra forordning nr. 1931/2006, hvis personelle og geografiske anvendelsesområde er stærkt begrænset, finder gennemførelseskonventionen, Schengengrænsekodeksen og visumkodeksen anvendelse, uden undtagelser, på alle tredjelandsstatsborgeres kortvarige ophold på de berørte medlemsstaters område.

59.

Den begrænsning af den almindelige ret til kortvarigt ophold til højst tre måneder i en seksmåneders periode, som gælder for alle tredjelandsstatsborgere, finder således ikke anvendelse på den særlige undtagelsesordning for lokal grænsetrafik.

60.

Ungarns argument om, at forordning nr. 1931/2006’s undtagelsesmæssige karakter ikke er generel og kun vedrører formaliteterne i forbindelse med indrejse, og at artikel 5 derfor skal fortolkes på baggrund af gennemførelseskonventionens artikel 20 og Schengengrænsekodeksens artikel 5, må i denne forbindelse afvises.

61.

Det fremgår nemlig tydeligt af tredje betragtning til forordning nr. 1931/2006, at ordningen for lokal grænsetrafik er en undtagelse fra de generelle regler for grænsekontrol af personer, der passerer EU-medlemsstaternes ydre grænser, og som er fastsat i Schengengrænsekodeksen ( 50 ). Parallelt hermed fastsætter Schengengrænsekodeksens artikel 35, at den ikke berører EU-bestemmelser om mindre grænsetrafik og gældende bilaterale aftaler herom.

62.

Heraf følger, at samtlige bestemmelser i forordning nr. 1931/2006, som netop har til formål at fastsætte regler for lokal grænsetrafik, skal anses for undtagelser fra den ordning for kortvarige ophold, som er fastlagt i Schengengrænsekodeksen.

63.

Forordning nr. 1931/2006’s karakter af undtagelse medfører imidlertid ikke, at bestemmelserne heri nødvendigvis skal fortolkes strengt eller restriktivt. Som det vil fremgå af det nedenstående, medfører den først og fremmest, at forordningens bestemmelser i egenskab af lex specialis ikke kan anvendes til formål, som ikke er anført i denne, og ikke kan anvendes med henblik på at omgå de EU-retlige og nationale regler, som gælder for dels længerevarende ophold ( 51 ) dels adgang til og udøvelse af erhvervsvirksomhed ( 52 ).

64.

Sammenfattende og afslutningsvis følger det af de ovenstående betragtninger, at bestemmelserne i gennemførelseskonventionens artikel 20 eller Schengengrænsekodeksens artikel 5 ikke kan ændre den særlige logik, der kendertegner ordningen for lokal grænsetrafik, og som er fastsat i forordning nr. 1931/2006, og hvorefter målet er at gøre det muligt for de berørte indbyggere i grænseområder, så vidt det er muligt, at krydse de – sædvanligvis – lokale grænser, dvs. med lethed og så ofte som nødvendigt, uden svig eller misbrug.

65.

Henset til det ovenstående er det primære spørgsmål, som Domstolen skal tage stilling til, således, hvorvidt den ordning, som er indført ved den af Ungarn indgåede bilaterale aftale, som fortolket og/eller anvendt af de kompetente ungarske myndigheder, er forenelig for det første med ånden i ordningen for lokal grænsetrafik, som jeg har gjort nærmere rede for ovenfor, fortolket i overensstemmelse med primær EU-ret ( 53 ), og nærmere bestemt de relevante bestemmelser i chartret ( 54 ), eller, alt efter omstændighederne, i EMRK, og for det andet med EU-retten i videre forstand ( 55 ) i overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, TEU ( 56 ).

66.

Det skal i denne henseende bemærkes, at 13. betragtning til forordning nr. 1931/2006 fastsætter, at forordningen overholder de grundlæggende rettigheder og principper, som bl.a. chartret anerkender.

67.

Desuden er indgåelsen af de bilaterale aftaler som den, der er relevant i hovedsagen, en del af gennemførelsen ( 57 ) af ordningen for lokal grænsetrafik, således at disse aftaler, der skal være i overensstemmelse med reglerne i forordning nr. 1931/2006, i videre forstand skal være indgået under overholdelse af primærretten og navnlig chartrets bestemmelser i overensstemmelse med dettes artikel 51, stk. 1, eller alternativt, hvor dette er relevant, bestemmelserne i EMRK i henhold til artikel 6, stk. 3, TEU.

68.

Spørgsmålet kan først, rent umiddelbart, gribes an og undersøges i forhold til den frie bevægelighed.

69.

Det bør dog understreges, med forbehold af den situation, hvor »personer […] er omfattet af fællesskabsretten til fri bevægelighed« eller tilsvarende rettigheder ( 58 ), som omhandlet i artikel 3, nr. 4), i forordning nr. 1931/2006, at chartrets artikel 45, stk. 1, hvorefter enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, ikke personelt finder anvendelse på hovedsagen, og heller ikke chartrets artikel 45, stk. 2, der fastsætter muligheden for, at tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på en medlemsstats område, kan indrømmes de samme rettigheder ( 59 ).

70.

Uden at det er nødvendigt at undersøge, om hovedsagen på en eller anden måde kan være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 2 i protokol nr. 4 til EMRK ( 60 ), der fastsætter retten til fri bevægelighed, er der imidlertid ingen tvivl om, at den ( 61 ) – i betragtning af formålet med ordningen for lokal grænsetrafik – er omfattet af chartrets artikel 7, som sikrer respekt for privatliv og familieliv, og i henhold til chartrets artikel 52, stk. 3, skal denne bestemmelse fortolkes på baggrund af artikel 8 i EMRK ( 62 ).

71.

Tredjelandsstatsborgere, som ikke er omfattet af definitionen af familiemedlemmer til en unionsborger i henhold til direktiv 2004/38/EF, og som derfor ikke automatisk har ret til indrejse og ophold i værtsmedlemsstaten, men som er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1931/2006, bør efter min opfattelse – inden for rammerne af sidstnævnte forordnings anvendelsesområde – være omfattet af de garantier, som følger af retten til privatliv og familieliv i bred forstand ( 63 ), på samme måde som det tilsvarende gælder for indbyggere i grænseområdet, der er bosiddende i en medlemsstat.

72.

Forordning nr. 1931/2006 skal således fortolkes, og anvendelsen af den relevante bestemmelse i den af Ungarn indgåede bilaterale aftale skal vurderes i lyset af de relevante bestemmelser i chartret og i EMRK samt de almindelige EU-retlige principper, navnlig proportionalitetsprincippet.

73.

En rent mekanisk anvendelse af reglen i artikel 1, stk. 5, i den af Ungarn indgåede bilaterale aftale, fortolket ifølge den synsvinkel, som de kompetente ungarske myndigheder har forsvaret, der indebærer, at en indehaver af en tilladelse til lokal grænsetrafik, der er begrundet i personlige og familiemæssige bånd eller sociale bånd ( 64 ) i bredere forstand til unionsborgere bosat i en medlemsstats grænseområde, som er omfattet af forordning nr. 1931/2006, nægtes ret til indrejse på denne medlemsstats område med den begrundelse alene, at denne har opholdt sig i alt tre måneder på dette område i en seksmåneders periode, vil udgøre et uforholdsmæssigt indgreb i dennes ret til respekt for privatlivet og familielivet.

74.

Som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fastslået, om end i andre sammenhænge ( 65 ), beskytter EMRK’s artikel 8, ud over familielivet i snæver forstand, også retten til at skabe og opretholde bånd til andre mennesker og til omverdenen og kan omfatte aspekter af en persons sociale identitet ( 66 ).

75.

Ligesom udvisningen af en indvandrer, der er bosat i en medlemsstat, uanset om denne har et »familieliv« eller ikke, således kan udgøre et indgreb i den pågældendes ret til respekt for privatlivet, kan afvisningen af en indehaver af en tilladelse til lokal grænsetrafik, som ønsker at rejse ind i en medlemsstat, også anses for et sådant indgreb og bør derfor være i overensstemmelse med loven og være nødvendigt i et demokratisk samfund, dvs. være berettiget ud fra tvingende samfundsmæssige hensyn og navnlig stå i et rimeligt forhold til det forfulgte formål ( 67 ).

76.

Det tilkommer de nationale kompetente myndigheder, under de nationale retsinstansers kontrol, at sikre den rette afvejning af de aktuelle interesser, hvilket i hovedsagen vil sige den sagsøgtes ret til at drage fuld nytte af sin tilladelse til lokal grænsetrafik og kravet om, at de kompetente myndigheder i medlemsstaten forebygger og straffer misbrug i henhold til artikel 17 i forordning nr. 1931/2006. Det tilkommer dem at behandle hver enkelt sag ud fra dette perspektiv, såfremt en indehaver af en tilladelse til lokal grænsetrafik misbruger denne eller anvender den svigagtigt, under behørig hensyntagen til de legitime grunde, som denne på tidspunktet for udstedelsen har påberåbt sig for at få denne tilladelse.

77.

Under disse omstændigheder opfylder en praksis anvendt af en medlemsstats kompetente myndigheder, der består i systematisk at give afslag på indrejse på den pågældende medlemsstats område til indehaverne af en tilladelse til lokal grænsetrafik, som er lovligt udstedt i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1931/2006 med den begrundelse alene, at de pågældende i løbet af en seksmåneders periode har haft flere ophold af en samlet varighed på over tre måneder, uden at der er taget hensyn til hverken de legitime grunde til disse ophold eller til omstændighederne omkring disse, og uden at det er fastslået, at der er tale om misbrug eller svigagtig udnyttelse af disse tilladelser, under alle omstændigheder ikke de krav, der følger af proportionalitetsprincippet, også selv om denne praksis er påbudt i henhold til en bilateral aftale til gennemførelse af nævnte forordning.

78.

Heraf følger, at forordning nr. 1931/2006 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en bilateral aftale, der er vedtaget på grundlag af nævnte forordnings artikel 13, såsom den af Ungarn indgåede bilaterale aftale, eller den fortolkning, som anlægges heraf af de kompetente nationale myndigheder og retsinstanser, udelukker muligheden for en person, der er omfattet af denne ordning, for at passere grænsen til en medlemsstat under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende, så længe det ikke er godtgjort, at der foreligger svig eller misbrug.

79.

På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Ungarn) forelagte spørgsmål således:

»Artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1931/2006 af 20. december 2006 om fastsættelse af regler for lokal grænsetrafik ved medlemsstaternes ydre landgrænser og om ændring af gennemførelseskonventionen, som fastsætter den højst tilladte varighed af uafbrudt ophold under ordningen for lokal grænsetrafik til tre måneder, skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en bilateral aftale vedtaget på grundlag af denne forordnings artikel 13, eller den fortolkning, der anlægges heraf, udelukker muligheden for en person, der er omfattet af denne ordning, for at passere grænsen til en medlemsstat,

Det tilkommer de kompetente nationale myndigheder, under de nationale retsinstansers kontrol, at godtgøre, at tilladelsen til lokal grænsetrafik udgør misbrug eller svigagtig udnyttelse.«