9.8.2008   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 204/70

1.1

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss zeigt sich enttäuscht darüber, dass die Europäische Kommission ihn nicht zu ihrem Vorschlag für eine Richtlinie über Sanktionen gegen Personen, die Drittstaatsangehörige ohne legalen Aufenthalt beschäftigen, um eine Stellungnahme ersucht hat, obwohl er in der Präambel des Richtlinienvorschlags genannt wird. Auch wenn es hier nicht um einen Richtlinienvorschlag geht, zu dem eine Konsultation des Ausschusses obligatorisch ist, so vertritt der EWSA doch die Ansicht, dass es in solchen oder ähnlichen Fällen nützlich ist, die Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft im EWSA zu konsultieren, weil es sich um einen bedeutenden Themenbereich handelt, der nicht nur zum Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gehört, sondern auch in den Bereich Beschäftigung und Sozialpolitik hineinreicht.

1.2

Der EWSA hat den Beschluss gefasst, eine Initiativstellungnahme zu diesem Richtlinienvorschlag zu erarbeiten. Der Ausschuss vertritt die Ansicht, dass der organisierten Zivilgesellschaft und insbesondere den Sozialpartnern eine entscheidende Rolle bei der Gestaltung und Umsetzung dieser Richtlinie der Europäischen Kommission über „Sanktionen gegen Personen, die Drittstaatsangehörige ohne legalen Aufenthalt beschäftigen“, zukommt.

1.3

Der Ausschuss hat in seinen bisherigen Stellungnahmen (1) die Notwendigkeit betont, aufeinander abgestimmte Maßnahmen einzuleiten, um Möglichkeiten für legale Einwanderung zu schaffen und sich mit Gründen für „irreguläre“ Einwanderung zu befassen.

1.4

Der Ausschuss unterstützt den Vorschlag für die genannte Richtlinie, weil sie in der Praxis die Achtung der Menschenrechte fördert. Der Ausschuss hat jedoch Bedenken gegen den Inhalt des Richtlinienvorschlags, den Zeitpunkt seiner Veröffentlichung und die Reihenfolge der Rechtsetzungsvorschläge. Die Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen ohne legalen Aufenthalt hängt eng mit der Funktionsweise des Arbeitsmarktes und der illegalen Beschäftigung im Allgemeinen zusammen und kann deshalb nicht allein mit Sanktionen gegen Arbeitgeber verhindert werden.

1.5

Wegen der Tatsache, dass sich die beiden Arbeitsbereiche der Europäischen Kommission, die sich auf EU-Ebene mit dem Thema Einwanderung, dem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie der Beschäftigungs- und Sozialpolitik befassen, inhaltlich überschneiden, weist der Ausschuss auf die Bedeutung hin, die einer Harmonisierung der bestehenden und der neu zu entwickelnden europäischen Rechtsetzung zur legalen und illegalen Einwanderung zukommt. Der Ausschuss ist der Auffassung, dass das Problem der illegalen Einwanderung nicht dadurch gelöst werden kann, dass man einfach die Grenzen schließt und Zwangsmaßnahmen anwendet.

1.6

Die legale Migration und Einwanderung ist auf EU-Ebene dringend zu regulieren — ebenso auch die Bekämpfung der nicht gemeldeten Beschäftigung. Der Ausschuss fordert die Kommission auf, die Möglichkeit weiterer Maßnahmen zur Bekämpfung illegaler Beschäftigung zu prüfen.

1.7

Internationale Erfahrungen zeigen, dass die Bekämpfung der illegalen Beschäftigung dann am besten funktioniert, wenn in verschiedenen Bereichen gleichzeitig Maßnahmen ergriffen werden. So müssen neben der Schaffung einer Möglichkeit zur legalen Einwanderung von Arbeitnehmern in jenen Branchen, in denen die Beschäftigung illegaler Einwanderer am häufigsten anzutreffen ist, Informations- und Aufklärungskampagnen durchgeführt und dadurch die Folgen der illegalen Beschäftigung aufgezeigt werden. Die Sanktionspolitik gegenüber den Arbeitgebern sollte einheitlich und unabhängig von der Staatsangehörigkeit der illegal beschäftigten Person sein. Die geplante Richtlinie sollte also Teil eines größeren Maßnahmenpakets zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung — auch der Beschäftigung illegaler Einwanderer — sein, und nicht das grundlegende politische Instrument, wie es die Kommission vorschlägt.

1.8

Der Ausschuss weist auf die Bedeutung hin, die der wirksamen Umsetzung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten zukommt. Dies dürfte wegen der zu geringen personellen Ausstattung der Kontrollbehörden, der unklaren Zuständigkeitsbereiche der einzelnen Behörden sowie der großen Zahl von Unternehmen, die überprüft werden sollen, keine leichte Aufgabe werden.

1.9

Der Ausschuss ist der Auffassung, dass die in der Richtlinie aufgeführten Vorschläge, die in der Praxis positive Auswirkungen haben könnten, bekräftigt werden sollten. Die vom Ausschuss vorgeschlagenen Änderungen und Zusätze sind im Abschnitt „Besondere Bemerkungen“ aufgeführt und zielen auf eine angemessenere Verteilung von Verantwortung und auf die Verbesserung der Lage von Arbeitnehmern ab, die keine gültigen Papiere besitzen. Würden diese Vorschläge nicht aufgenommen, könnte dies zu einer noch größeren Ausbeutung dieser Arbeitnehmer führen.

2.1

Die vorgeschlagene Richtlinie gehört zu einer Reihe von Legislativvorschlägen, die die Europäische Kommission entsprechend ihrer Mitteilungen zu dem Strategischen Plan zur legalen Zuwanderung (2005) (2) und über politische Prioritäten bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung von Drittstaatsangehörigen vom Juli 2006 vorgelegt hat (3). In diesen Mitteilungen schlägt die Kommission vor, jene Faktoren zu verringern, die die illegale Einwanderung in die EU begünstigen, d.h. in erster Linie die Möglichkeit, Arbeit zu finden. Die Mitgliedstaaten sollen aufeinander abgestimmte Strafen für die Arbeitgeber von Drittstaatsangehörigen ohne gültige Aufenthaltsgenehmigung einführen und diese wirksam umsetzen. Der Europäische Rat unterstützte auf seiner Tagung vom Dezember 2006 den Kommissionsvorschlag (4).

2.2

Nach dem Richtlinienvorschlag wurden 2007 folgende Kommissionsdokumente veröffentlicht:

3.1

Ziel des Vorschlags ist es, die Anziehungskraft (Pull-Faktoren) der Beschäftigungsangebote für Einwanderer ohne gültige Arbeitserlaubnis zu verringern. Auf Grundlage der bereits in den Mitgliedstaaten getroffenen Maßnahmen sollen möglichst einheitliche Sanktionen für solche Arbeitgeber, die Staatsbürger aus Drittstaaten ohne Aufenthaltsgenehmigung beschäftigen, eingeführt und ihre wirksame Anwendung in allen Mitgliedstaaten gewährleistet werden.

3.2

In der Richtlinie wird die Einwanderungspolitik behandelt, nicht aber die Beschäftigungs- oder Sozialpolitik; rechtlich ist sie auf Artikel 63 Absatz 3 b des EG-Vertrags gestützt und soll zur Eindämmung der illegalen Einwanderung in die EU beitragen.

3.3

Gegenstand der Richtlinie ist weder die legale Einwanderung oder die den zuerkannten Aufenthaltsstatus gefährdende Beschäftigung noch die nicht gemeldete Beschäftigung von Staatsbürgern aus Drittstaaten.

4.1

Der Vorschlag enthält ein generelles Verbot der Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen, die sich illegal in der EU aufhalten. Rechtsverletzungen sollen mit Sanktionen (gegebenenfalls verwaltungsrechtlicher Art) geahndet werden, bei denen es sich um Geldbußen und, im Falle von Unternehmen, um zusätzliche Maßnahmen wie den Ausschluss von öffentlichen Subventionen oder die Rückzahlung gewährter Subventionen sowie den Ausschluss von öffentlichen Vergabeverfahren handelt. Für schwere Fälle ist eine strafrechtliche Verfolgung vorgesehen.

4.2

In Artikel 2 wird bestimmt, wie der Ausdruck „Beschäftigung“ in dieser Richtlinie verstanden wird. „Arbeitgeber“ werden definiert als natürliche und juristische Personen, für die ein Drittstaatsangehöriger vergütete Tätigkeiten ausübt.

4.3

Zu den Verpflichtungen des Arbeitgebers gehört es, von Drittstaatsangehörigen die Vorlage einer Aufenthaltserlaubnis oder eines anderen, mindestens für die Dauer der betreffenden Beschäftigung gültigen Aufenthaltstitels zu verlangen und eine Kopie des Dokuments im Hinblick auf Inspektionen aufzubewahren. Ist das vorgelegte Dokument nicht offenkundig falsch, gilt die Pflicht des Arbeitgebers als erfüllt. Nur Unternehmen und juristische Personen sind verpflichtet, den von den Mitgliedstaaten benannten zuständigen Behörden spätestens jeweils binnen einer Woche den Beginn und das Ende der Beschäftigung des Drittstaatsangehörigen anzugeben.

4.4

Gegen Arbeitgeber, die die Vorschriften zur Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen, die sich illegal in der EU aufhalten, nicht beachten, werden wirksame, angemessene und abschreckende Sanktionen verhängt. Jede Zuwiderhandlung ist mit Geldstrafen sowie der Übernahme von Kosten für die Rückführung des Drittstaatsangehörigen zu ahnden (der Arbeitgeber hat dem illegal beschäftigten Drittstaatsangehörigen noch zustehende Vergütungen sowie fällige Steuern und Sozialversicherungsbeiträge zu erstatten). Unter bestimmten Bedingungen, die in Artikel 10 ausgeführt werden, ist eine Zuwiderhandlung, wenn sie vorsätzlich begangen wird, eine Straftat und als solche zu verfolgen.

4.5

Die Mitgliedstaaten müssen auch finanzielle Strafen (Strafmandate und Kosten für die Rückführung der Drittstaatenangehörigen) sowie andere Sanktionen festlegen (zeitweiliger Ausschluss von öffentlichen Subventionen oder öffentlichen Auftragsvergabeverfahren sowie die Einziehung bereits gezahlter EU-Mittel, zeitlich begrenzte oder dauerhafte Schließung von Betriebsstätten). Des Weiteren sind die Haftung juristischer Personen und mögliche Strafen gegen diese vorzusehen. Die bereits bestehende Rechtsetzung der Mitgliedstaaten bezüglich der Haftung juristischer Personen kann beibehalten werden.

4.6

Handelt es sich bei dem Arbeitgeber um einen Unterauftragnehmer, tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass der Hauptauftragnehmer und der zwischengeschaltete Unterauftragnehmer gemeinsam für alle etwaigen Sanktionen und Nachzahlungen haften.

4.7

Der Arbeitgeber muss dem Drittstaatsangehörigen alle noch ausstehenden Zahlungen rückwirkend erstatten, wobei die Mitgliedstaaten Mechanismen in Kraft setzen, die gewährleisten, dass die erforderlichen Verfahren zur Einforderung ausstehender Vergütungen automatisch anlaufen und der Drittstaatsangehörige nicht gezwungen ist, Klage zu erheben. Ein Arbeitsverhältnis von mindestens sechsmonatiger Dauer wird vermutet, falls der Arbeitgeber diese Vermutung nicht durch einen Gegenbeweis ausräumen kann. Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass illegal beschäftigten Drittstaatsangehörigen die ausstehende Vergütung ausgezahlt wird, und zwar auch nach ihrer Rückkehr bzw. Rückführung. Liegt eine Straftat vor, ist die Vollstreckung einer Rückführungsentscheidung auszusetzen, solange der Drittstaatsangehörige nicht die gesamte ausstehende Bezahlung erhalten hat.

4.8

Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass jährlich in mindestens 10 % der in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen Unternehmen Inspektionen durchgeführt werden, die der Kontrolle der Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen ohne legalen Aufenthalt dienen. Die Auswahl der zu inspizierenden Unternehmen erfolgt auf der Grundlage einer Risikobewertung, bei der Faktoren wie Tätigkeitssektor und in der Vergangenheit begangene Zuwiderhandlungen berücksichtigt werden.

4.9

Die Mitgliedstaaten setzen die Richtlinie innerhalb von zwei Jahren nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der EU um.

5.1

Der Vorschlag für eine Richtlinie berührt zwei unterschiedliche Arbeitsbereiche der Europäischen Kommission, die bei der Umsetzung der Einwanderungspolitik eng miteinander verflochten sind; es handelt sich um den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie die Beschäftigungs- und Sozialpolitik. Der Ausschuss befürwortet den in dem Vorschlag für eine Richtlinie ausgeführten Gedanken, einerseits auf unredliche Arbeitgeber und andererseits auf illegale Organisationen, die Handel mit Menschen ohne Ausweispapiere treiben, Druck auszuüben. Der Ausschuss unterstützt den betreffenden Vorschlag für eine Richtlinie, da durch sie die Menschenrechte geschützt werden.

5.2

Der Ausschuss ist der Ansicht, dass es notwendig wäre, den Entscheidungsfindungsprozess der europäischen Institutionen zu berücksichtigen, und

Es bedarf eindeutiger Aussagen zu diesen heiklen Fragen, betreffen sie doch nicht nur solche Bereiche wie Sicherheit, Recht oder Wettbewerbspolitik, sondern auch die Menschenrechte, was wiederum — sowohl von einem gesellschaftlichen als auch einem individuellen Standpunkt aus gesehen — den Binnenmarkt, die vier Freiheiten und den Arbeitsmarkt berührt, aber auch die für die EU notwendige Einwanderung. Der Ausschuss hat in seinen bisherigen Stellungnahmen die Notwendigkeit betont, gleichzeitig Maßnahmen einzuleiten, um Möglichkeiten für legale Einwanderung zu schaffen und sich mit den Gründen für „irreguläre“ Einwanderung zu befassen.

5.3

Die legale Migration zwischen den Mitgliedstaaten und die Einwanderung aus Drittstaaten sind auf EU-Ebene dringend zu regulieren. Einwanderungsbeschränkungen in den Mitgliedstaaten haben Probleme verursacht, die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen einigen Mitgliedstaaten verhindert und dazu geführt, dass einige Drittstaatsangehörige — aber auch EU-Bürger — im Widerspruch zum geltenden Recht beschäftigt und ausgebeutet wurden. Bei der Bekämpfung der illegalen Beschäftigung in der EU und in den Mitgliedstaaten sollten alle, die einer solchen Beschäftigung nachgehen, vollkommen gleich behandelt werden, unabhängig davon, ob es sich um EU-Bürger oder Drittstaatsangehörige handelt. Der Ausschuss fordert die Kommission auf, die rechtlichen Grundlagen des Richtlinienvorschlags dahingehend auszuweiten, dass zur Bekämpfung illegaler Arbeit Maßnahmen gegen alle ergriffen werden können, die ohne Erlaubnis oder entsprechende Dokumente einer Erwerbstätigkeit nachgehen.

5.4

Der Ausschuss vertritt die Ansicht, dass die Pull-Faktoren, die durch die Richtlinie abgebaut werden sollen, nicht durch die Möglichkeit, illegal beschäftigt zu werden, entstehen, sondern durch die Möglichkeit, überhaupt im Ausland eine Beschäftigung zu finden. Maßnahmen zur Vereinfachung der Verfahren zur Ausstellung einer Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis würden daher zweifelsohne zu einer Verringerung dieser Pull-Faktoren beitragen. Auch die Mitgliedstaaten sollten ihren Beitrag zur Vereinfachung der Verfahren leisten.

5.5

Die Arbeitgeber sind daran interessiert, illegale Beschäftigung und unfairen Wettbewerb zu bekämpfen, da die Arbeitgeber, die illegale Arbeitskräfte beschäftigen, so in illegalen und unfairen Wettbewerb gegen ehrliche Arbeitgeber treten.

5.6

Auch wenn für die Umsetzung der Richtlinie die Mitgliedstaaten zuständig sind, so muss doch die Kommission darauf aufmerksam gemacht werden, dass dies kein einfaches Unterfangen ist, weil es nicht genügend Aufsichtsbehörden gibt, weil Schwierigkeiten bei der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den betroffenen Behörden bestehen und weil eine große Zahl von Unternehmen zu überprüfen ist. Die Stärke der Richtlinie sollte in ihrer tatsächlichen Umsetzung liegen.

5.7

Die europäischen Institutionen sollten die gleiche Terminologie verwenden, wie sie bei internationalen und regionalen Organisationen sowie im internationalen Recht üblich und folglich international anerkannt ist. Begriffe wie „irregulär Beschäftigter“ und „Migranten ohne Ausweispapiere“ sollten statt „illegaler Beschäftigter“ und „illegaler Einwanderer“ verwendet werden. Der Begriff „illegaler Einwanderer“ weckt sehr negative Assoziationen. Durch den Richtlinienvorschlag könnten derartige Konnotationen noch verschlimmert werden. Sie könnte eine gesteigerte Diskriminierung und Fremdenhass gegenüber jedwedem Wanderarbeitnehmer zur Folge haben und zu Kontrollen führen, die allein durch das Aussehen begründet sind.

5.8

Ungeachtet einiger Zweifel ist der Ausschuss der Auffassung, dass an den in der Richtlinie vorgebrachten Vorschlägen, die praktische Auswirkungen nach sich ziehen können, festgehalten werden sollte. Diese werden im Einzelnen unter den „Besonderen Bemerkungen“ aufgezählt.

6.1

Artikel 1: Dieser Artikel sollte den Mitgliedstaaten, die bereits Schritte zur Regulierung der irregulären Einwanderung unternommen haben, die Möglichkeit geben, nationale Maßnahmen zu Gunsten der Arbeitnehmer aufrecht zu erhalten.

6.2

Artikel 2: Folgende Begriffsbestimmungen sollten ergänzt werden:

6.3

Artikel 4, Absatz 1 c): Der Arbeitgeber sollte die Kopie der Aufenthaltserlaubnis über die Zeitspanne der Beschäftigung hinaus aufbewahren, da in einigen Bereichen die Beschäftigungsverhältnisse allgemein von kurzer Dauer sind und die Arbeitgeber rasch gewechselt werden.

6.4

Artikel 5:

6.5

Artikel 6:

6.6

Artikel 7:

6.7

Artikel 8 enthält einen Verweis auf weitere von den Mitgliedstaaten durchzuführende Maßnahmen.

6.8

Artikel 9 legt die Verantwortlichkeit des Hauptauftragnehmers und der etwaigen zwischengeschalteten Unterauftragnehmer für die Zahlung von Sanktionen bzw. Nachzahlungen fest. In diesem Zusammenhang sollte geklärt werden, in welchen Fällen diese Verantwortung besteht und in welchen nicht. In einigen Branchen mit langen Subunternehmerketten, z.B. in der Automobilherstellung, wäre es schwer umzusetzen, Hersteller und Subunternehmer, die einzelne Teile an unterschiedlichen Orten und in verschiedenen Mitgliedstaaten usw. produzieren, gemeinsam in die Verantwortung zu nehmen. Der Ausschuss vertritt die Auffassung, dass ein Hauptauftragnehmer die Möglichkeit haben sollte, durch angemessene Vorsichtsmaßnahmen von jeglicher Verantwortung entbunden zu werden.

6.9

Artikel 10:

6.10

Artikel 14:

6.11

Artikel 15:

Die Bestimmung, nach der die Mitgliedstaaten jährlich in mindestens 10 % der Unternehmen Inspektionen durchführen müssen, ist zu begrüßen, wobei die Wirkung der vorgeschlagenen Richtlinie von der tatsächlichen Umsetzung dieser Bestimmung abhängt. In den meisten Mitgliedstaaten wird es hierfür notwendig sein, zusätzliches Personal einzustellen und die dafür vorgesehenen Finanzmittel zu erhöhen. Geschieht dies nicht, würden die zusätzlichen Verpflichtungen zweifellos zu einer Ungleichbehandlung der Betroffenen führen.