Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ANDREA BIONDI
esitatud 8. oktoobril 2026(1)
Kohtuasi C‑390/25
HUS-yhtymä,
menetluses osalesid:
Cloudia OY,
SC Software OY
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Korkein hallinto-oikeus (Soome kõrgeim halduskohus))
Eelotsusetaotlus – Riigihange – Direktiiv 2014/24/EL – Artikkel 30 – Võistlev dialoog – Artikli 67 lõige 5 – Pakkumuste hindamise kriteeriumide suhteline osakaal – Osakaalu väljendamine vahemikena – Suhtelise osakaalu täpsustamine lõpliku pakkumuse esitamise ettepanekus – Hanketeates selliste vahemike kasutamine, millest ei lähtu pakkumuste hindamise kriteeriumide lõplik tähtsusjärjekord
I. Sissejuhatus
1. Käesolev eelotsusetaotlus, mille esitas Korkein hallinto-oikeus (Soome kõrgeim halduskohus), puudutab kahte olulist aspekti hangete valdkonnas.
2. Ühest küljest annab see Euroopa Kohtule võimaluse tõlgendada esimest korda direktiivi 2014/24/EL(2) sätteid, mis reguleerivat võistlevat dialoogi; see on erihankemenetlus, mis toimub mitmes etapis ja mida tüüpiliselt kasutatakse hangete puhul, mida iseloomustab tehniline, õiguslik või finantskeerukus. Teisest küljest annab see eelotsusetaotlus Euroopa Kohtule võimaluse selgitada nimetatud direktiivi artikli 67 lõikega 5 avaliku sektori hankijale pandud kohustust esitada suhteline osakaal, mis on igal pakkumuste hindamise kriteeriumil, eelkõige juhul, kui see on märgitud vahemikuna. Nende kahe profiili omavaheline suhe direktiivis 2014/24 sätestatud riigihangete korras on käesoleva kohtuasja kese.
3. Eelotsusetaotlus on esitatud kohtuvaidluses, mille ese on hankemenetlus, mille korraldas hankija Helsingi ja Uusimaa õendusabipiirkondade ühendus (hiljem HUS-yhtymä) võistleva dialoogi vormis. Asjaomase hanke ese oli tervikliku hangete haldussüsteemi ja sellega seotud eksperditeenuste omandamine.
4. Hanketeatest nähtus, et hankija sõlmib lepingu majanduslikult soodsaima pakkumuse kriteeriumi alusel. Hanketeatele lisatud menetluse kirjelduses oli samuti täpsustatud, et pakkumusi võrreldakse lõplikus pakkumuse esitamise ettepanekus kirjeldatud viisil. Samas dokumendis oli samuti märgitud, et soovituslikud pakkumuste hindamise kriteeriumid ja nendega seotud osakaalud on järgmised:
– hind: vahemikus 30–70%;
– funktsionaalsed omadused: vahemikus 15–35%;
– ekspertide rühma võimekus: vahemikus 15–35%.
5. Pärast dialoogi nelja väljavalitud taotlejaga nende hulgast, kes olid osalemistaotluse esitanud, saatis HUS-yhtymä neile taotlejatele ettepaneku esitada lõplik pakkumus. Sellest ettepanekust tulenes, et kvaliteedi ja hinna suhte ning pakkumuste hindamise kriteeriumide lõplik osakaal oli järgmine:
„– hind 30%
– kvaliteet 70%
– lisafunktsioonid (35 punkti)
– küsitlus (35 punkti)“.
6. Hankelepingu sõlmimise otsusega ja seejärel parandusotsusega tunnistas HUS-yhtymä edukaks SC Software Oy ja määras Cloudia Oy asendustarnijaks.
7. Cloudia Oy vaidlustas hankelepingu sõlmimise otsuse esimese astme kohtus, väites, et hankija poolt hanketeates kindlaks määratud pakkumuste hindamise kriteeriumide osakaal vahemikus 30–70% on oma laia ulatuse tõttu sobimatu. Esimese astme kohus rahuldas kaebuse ja tühistas hankelepingu sõlmimise. HUS-yhtymä vaidlustas selle kohtuotsuse eelotsusetaotluse esitanud kohtus.
8. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tema menetluses olevas kohtuasjas kaks tõlgendamiskahtlust. Seetõttu otsustas see kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi 2014/24 artikli 30 kohase võistleva dialoogina korraldatud hankemenetluses peab avaliku sektori hankija hindama esitatud pakkumusi hanketeates või hanke kirjelduses kindlaks määratud pakkumuste hindamise kriteeriumide ja nende suhtelise osakaalu põhjal või on hankijal õigus täpsustada hanketeates või hanke kirjelduses kindlaks määratud pakkumuste hindamise kriteeriumide osakaalu pakkujatele pärast läbirääkimisi tehtavas lõpliku pakkumuse esitamise ettepanekus, seda eelkõige juhul, kui hanketeates on osakaal väljendatud vahemikuna direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 teise lõigu tähenduses?
2. Kui võistleva dialoogina korraldatud hankemenetluses on avaliku sektori hankijal õigus pakkumuste hindamise kriteeriumide osakaalu, mis on hanketeates või hanke kirjelduses väljendatud vahemikuna direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 teise lõigu tähenduses, pakkumuse esitamise ettepanekus täpsustada kas osakaalu vahemik, mida avaliku sektori hankija käesoleval juhul hanketeate avaldamise etapis kasutas, on kooskõlas direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 teise lõiguga, kui eelkõige võtta arvesse esiteks seda, et avaliku sektori hankija kasutatud vahemikust ei tulene hinda ja kvaliteeti puudutavate kriteeriumide lõplikku tähtsuse järjekorda, ja teiseks seda, et pakkumuste hindamise kriteeriumide ja nende suhtelise osakaalu täpsustus lõpliku pakkumuse esitamise ettepanekus jääb hanketeates märgitud vahemikku?“
II. Õiguslik hinnang
9. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu mõlemad küsimused puudutavad direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 kohaldamist konkreetselt selle direktiivi artiklis 30 ette nähtud võistleva dialoogi menetluses.
10. Kõigepealt tuleb meenutada, et direktiivi 2014/24 artiklis 67 on kindlaks määratud pakkumuste hindamise kriteeriumide üldeeskirjad. Selle artikli lõige 5 käsitleb hankijate kohustust esitada nende kriteeriumide suhteline osakaal. Lõige 5 jaguneb kolmeks lõiguks.
11. Esimeses lõigus on sätestatud, et „[a]valiku sektori hankija märgib hankedokumentides suhtelise osakaalu, mille ta omistab igale valitud pakkumuste hindamise kriteeriumile majanduslikult soodsaima pakkumuse kindlakstegemisel, välja arvatud juhul, kui see tehakse kindlaks üksnes hinna alusel“.
12. Teises lõigus on sätestatud, et „[n]imetatud osakaalusid võib väljendada ligikaudsel viisil asjakohase maksimaalse vahemikuna“.
13. Kolmandas lõigus on sätestatud, et „[k]ui osakaalude kasutamine ei ole objektiivsetel põhjustel võimalik, esitab avaliku sektori hankija kriteeriumid tähtsuse vähenemise järjekorras“.
14. Mõlemad eelotsuse küsimused puudutavad direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 teist lõiku seoses vahemikega, mida HUS-yhtymä kasutas selleks, et väljendada pakkumuste hindamise kriteeriumide suhtelisi osakaalusid, mida ta kavatses kasutada. Esimene küsimus puudutab sisuliselt hetke, mil hankija võib võistleva dialoogi menetluses lõplikult kindlaks määrata hanketeates väljendatud suhtelise osakaalu vahemike kaupa; teine küsimus puudutab seevastu seda, kas HUS-yhtymä poolt konkreetses hankemenetluses kasutatud vahemik on „asjakohane“.
15. Nendele kahele eelotsuse küsimusele vastamiseks on kõigepealt asjakohane lühidalt kirjeldada direktiivis 2014/24 reguleeritud võistleva dialoogi menetluse põhitunnuseid.
A. Võistleva dialoogi menetluse ülevaade
16. Võistlev dialoog on paindlik menetlus, mis on mõeldud eriti keeruliste lepingute jaoks. See on kasulik juhtudel, kus avaliku sektori hankijad ei suuda määratleda oma vajadustele vastavaid vahendeid või hinnata, milliseid tehnilisi, rahalisi või õiguslikke lahendusi võib turg pakkuda.(3) See võib olla nii näiteks innovatiivsete projektide või teenuste ja asjade puhul, mis nõuavad kohandamist või projekteerimist, nagu komplekssed riigihanked, näiteks kui on tegemist keeruliste toodete, intellektuaalteenuste, näiteks mõne nõustamisteenuse projektiga.(4) Võistleva dialoogi menetluse keskne eesmärk on anda avaliku sektori hankijale võimalus valitud kandidaatidega toimuva dialoogi teel teha kindlaks määratleda meetmed, mis on kõige sobivamad, et rahuldada tema vajadusi enne lõplike pakkumuste küsimist.
17. Võistlev dialoog kehtestati liidu õiguses esimest korda direktiiviga 2004/18(5) just selleks, et näha ette paindlik menetlus, mis pakub avaliku sektori hankijatele seadusliku ja läbipaistva võimaluse pidada turuga dialoogi, kui see on vajalik eelkõige lepingu keerukuse tõttu. Direktiiv 2014/24 säilitas selle menetluse esialgse loogika, kuid integreeris selle ajakohastatud õiguslikku raamistikku.
18. Võistleva dialoogi menetlus ei ole avaliku sektori hankijatele vabalt kättesaadav, vaid selleks peavad olema täidetud teatud kasutustingimused, mis on sätestatud direktiivi 2014/24 artikli 26 lõikes 4. Seega võib hankija kasutada võistlevat dialoogi ainult juhul, kui esineb üks või mitu järgmistest olukordadest: tema vajadusi ei saa rahuldada olemasolevate lahenduste kohandamisega; hanke esemeks olevad ehitustööd, asjad või teenused hõlmavad innovatiivseid lahendusi või projekteerimist; lepingut ei saa sõlmida ilma eelnevate läbirääkimisteta lepingu eseme olemuse, keerukuse või õigusliku ja finantsalase ülesehitusega seonduvate spetsiifiliste asjaolude tõttu, või ei saa tehnilisi kirjeldusi esitada piisava täpsusega.
19. Võistleva dialoogi menetlust reguleerib direktiivi 2014/24 artikkel 30 ja see jaguneb sisuliselt neljaks etapiks.
20. Esimeses etapis algatab avaliku sektori hankija menetluse, avaldades hanketeate. Selles hanketeates või kirjeldavas dokumendis esitatakse ja määratletakse avaliku sektori hankija vajadused, nõuded ja eelnevalt valitud pakkumuste hindamise kriteeriumid.(6) Iga huvitatud ettevõtja, kes vastab kvalifitseerimise tingimustele, võib taotleda võistlevas dialoogis osalemist.(7)
21. Teises etapis toimub menetluse keskmeks olev tegelik ja tõeline dialoog. Kõigepealt saadab avaliku sektori hankija väljavalitud ettevõtjatele ühel ajal ja kirjalikult ettepaneku osaleda dialoogis,(8) mille sisu on täpsustatud direktiivi 2014/24 IX lisas.
22. Seejärel alustab avaliku sektori hankija väljavalitud taotlejatega dialoogi, et teha kindlaks ja määratleda kõige sobivamad vahendid hankija vajaduste rahuldamiseks. See dialoog võib hõlmata kõiki hankelepingu aspekte. Dialoog võib toimuda järjestikustes etappides, et hanketeates või kirjeldavas dokumendis sätestatud pakkumuste hindamise kriteeriume kohaldades igal juhul vähendada järkjärgulise väljasõelumise teel lahenduste arvu.(9)
23. Dialoogi ajal tagavad avaliku sektori hankijad kõigi osalejate võrdse kohtlemise, eelkõige jättes avaldamata teabe diskrimineerival viisil, mis võib anda mõnele osalejale teiste ees eelise.(10) Dialoogi käigus kehtib muu hulgas konfidentsiaalsuse põhimõte: avaliku sektori hankijad ei avalda teistele osalejatele taotleja pakutud lahendusi ega esitatud konfidentsiaalset teavet ilma vastava taotleja nõusolekuta.(11) Dialoog lõpeb, kui avaliku sektori hankija on kindlaks määranud oma vajadustele vastava(d) lahenduse(d).(12)
24. Kolmandas etapis saadab avaliku sektori hankija pärast dialoogi lõppu järelejäänud osalejate kutse esitada oma lõplik pakkumus dialoogi käigus kindlaks määratud lahenduste põhjal.(13)
25. Neljandas etapis hinnatakse lõpuks laekunud pakkumusi hanketeates või kirjeldavas dokumendis esitatud pakkumuse hindamise kriteeriumide alusel(14) ja sõlmitakse seejärel leping.
B. Esimene eelotsuse küsimus
26. Esimese eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 2014/24 artiklit 30 ja artikli 67 lõike 5 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et võistleva dialoogi menetluses on avaliku sektori hankijal, kes esitas hanketeates või kirjeldavas dokumendis pakkumuste hindamise kriteeriumide suhtelise osakaalu vahemikena, õigus lõplikult täpsustada seda suhtelist osakaalu lõplike pakkumuste esitamise kutses, mis saadetakse osalejatele pärast nendega peetud dialoogi.
27. Nagu eelnevalt märgitud, võimaldavad direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 esimene ja teine lõik esitada hankedokumentides pakkumuste hindamise kriteeriumide suhtelise osakaalu, et teha kindlaks majanduslikult soodsaim pakkumus, kasutades asjakohast maksimaalset vahemikku.
28. Konkurentidega peetava dialoogi olemuse tõttu on vahemike kasutamine seda liiki menetluses eriti näidustatud. Nagu mainitud, eeldab võistlev dialoog nimelt olemuslikult selle tunnistamist, et avaliku sektori hankijad on väga paindlikud, sest nad kasutavad seda liiki menetlust, kui ei suuda veel täpselt määratleda oma vajaduste rahuldamiseks sobivaid vahendeid.
29. Selles kontekstis annab võimalus kasutada asjakohase maksimaalse vahemikuga väärtuste intervalle, ilma et suhtelised osakaalud oleksid rangelt ette kindlaks määratud, avaliku sektori hankijale pakkumuste hindamise kriteeriumide kohaldamise viisi osas suure kaalutlusruumi ja paindlikkuse. Kui vahemikud on asjakohased, annavad need samal ajal ka osalejatele piisavalt täpse pildi, et neil oleks võimalik mõista hindamise põhielemente, mis viivad lepingu sõlmimiseni.
30. Ajakava kohta – selleks et näidata vahemike abil suhtelist osakaalu – nähtub direktiivi 2014/24 IX lisast ja eelkõige selle lisa punkti 1 alapunktist e koostoimes sama direktiivi artikli 30 lõike 2 viimase lause ja artikliga 54 selgelt, et pakkumuste hindamise kriteeriumide suhteline osakaal peab asuma hanketeates või teise võimalusena huvi kinnitamise ettepanekus, tehnilises kirjelduses või kirjeldavas dokumendis.
31. See on pealegi kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga, mille kohaselt avaliku sektori hankijate kohustus märkida hanketeates või kirjeldustes iga pakkumuste hindamise kriteeriumi „suhteline osakaal“ tähendab, et osakaalu määramise eeskirjad on hankemenetluse algusest peale selgelt määratletud, mistõttu avaliku sektori hankija ei saa põhimõtteliselt kohaldada osakaalu määramise eeskirju, mida ta ei ole pakkujatele eelnevalt teatavaks teinud.(15)
32. Seega on selge, et suhtelise osakaalu märkimine vahemikena peab läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõtete kohaselt toimuma võistleva dialoogi menetluse alguses.
33. Juhul kui avaliku sektori hankija otsustab kasutada vahemikke, ei ole direktiivis 2014/24 siiski täpsustatud, millises hankemenetluse etapis ja eelkõige millises keeruka võistleva dialoogi menetluse etapis tuleb see suhteline osakaal lõplikult kindlaks määrata.
34. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olevas kohtuasjas tehti see lõplik otsus valitud osalejatega peetud dialoogi lõpus lõpliku pakkumuse esitamise ettepanekus.
35. Sellega seoses on dialoogietapi eesmärk teha kindlaks ja määratleda kord, mis vastab kõige paremini avaliku sektori hankija vajadustele. Sellega seoses on avaliku sektori hankijatel valitud osalejatega struktureeritud arutelud, mis võivad puudutada kõiki lepingu aspekte ja mille eesmärk on täpsustada selle dialoogi toimumise käigus teavet hankemenetluse kohta. Alles siis, kui see dialoog lõpeb seetõttu, et avaliku sektori hankija on kindlaks teinud lahenduse või lahendused, mis võivad vastata tema vajadustele, esitavad osalejad oma lõpliku pakkumuse.
36. Sellest järeldub, et kuni võistlev dialoog ei ole lõppenud, sest vajadustele vastavaid lahendusi ei ole veel leitud, peab avaliku sektori hankijal olema võimalik säilitada paindlikkus, mida pakub võistlev dialoog, et neid lahendusi kindlaks määrata. Seega ei ole selles etapis tingimata vajalik, et vahemikena väljendatud pakkumuste hindamise kriteeriumide suhteline osakaal oleks lõplikult kindlaks määratud. Lisaks võib see, kui kohustada avaliku sektori hankijat määrama seda osakaalu lõplikult kindlaks enne dialoogietapi lõppu, piirata selle menetlusega nimelt pakutud paindlikkust või koguni muuta selle sisutühjaks.
37. Pärast võistleva dialoogi lõppu ja seega pärast võimalike lahenduste lõplikku väljaselgitamist võib avaliku sektori hankija määrata pakkumuste hindamise kriteeriumide lõpliku suhtelise osakaalu eelnevalt esitatud vahemikes, et järelejäänud dialoogis osalejad saaksid neid lõplike pakkumuste koostamisel arvesse võtta.
38. Asjakohaste sätete selline tõlgendamine tagab muu hulgas nii võrdse kohtlemise põhimõtte(16) kui ka sellest tuleneva läbipaistvuskohustuse(17) järgimise.
39. Eeltoodust tuleneb, et esimesele eelotsuse küsimusele tuleb minu arvates vastata järgmiselt: direktiivi 2014/24 artiklit 30 ja artikli 67 lõike 5 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus see, kui võistleva dialoogi menetluses on avaliku sektori hankijal, kes esitas hanketeates või kirjeldavas dokumendis pakkumuste hindamise kriteeriumide suhtelise osakaalu ühe vahemikuna, õigus seda suhtelist osakaalu lõplikult täpsustada lõplike pakkumuste esitamise kutses, mis saadetakse osalejatele pärast nendega peetud dialoogi.
C. Teine eelotsuse küsimus
40. Teise eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 teist lõiku koostoimes selle direktiivi artikliga 30 tuleb tõlgendada nii, et võistleva dialoogi menetluses võib avaliku sektori hankija kasutada hanketeates pakkumuste hindamise kriteeriumide suhtelise osakaalu vahemikke, millest ei nähtu nende kriteeriumide lõplik järjekord, võttes arvesse asjaolu, et pakkumuste hindamise kriteeriumid ja nende suhteline osakaal, mis on märgitud lõplike pakkumuste esitamise ettepanekus, mahuvad hanketeates esitatud vahemikku.
41. Eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab selle eelotsuse küsimuse kontekstis, kus – nagu nähtub käesoleva ettepaneku punktist 4 – tema menetluses olevas hankemenetluses oli hankija poolt pakkumuste hindamise kriteeriumide suhtelise osakaalu esitamiseks kasutatud vahemikes ette nähtud: hind vahemikus 30–70%, kvaliteediga seoses kaks vahemikku, millest funktsionaalsed omadused vahemikus 15–35%, ja ekspertide rühma suutlikkus vahemikus 15–35%.
42. Nende vahemike kasutamine ei võimaldanud seega hanketeate avaldamise ajal kindlaks teha, milline tähtsusjärjestus pakkumuste hindamise kriteeriumide vahel oli, ja täpsemalt seda, millisel kriteeriumil hinna ja kahe kvaliteedikriteeriumi hulgast oli lepingu lõplikul sõlmimisel ülekaalukas roll. Selliste vahemike kasutamisel võis nimelt olla loendamatu arv võimalusi kahe äärmuse vahel: esimeses neist, kui lõplikud suhtelised osakaalud on kindlaks määratud, oleks hind moodustanud 70% ja kvaliteet 30%, või vastupidi teises – nagu ka hiljem juhtus – oleks kvaliteet moodustanud 70% ja hind vaid 30%.
43. Selleks et selles kontekstis kontrollida (nagu küsiti teises eelotsuse küsimuses), kas võistleva dialoogi menetluses on selliste vahemike kasutamine kooskõlas direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 teise lõiguga, leian, et kõigepealt on vaja tõlgendada seda sätet, et teha kindlaks, kas see lubab üldiselt kasutada pakkumuste hindamise kriteeriumide suhtelise osakaalu vahemikke, millest ei nähtu nende kriteeriumide lõplikku järjekorda. Seejärel tuleb kontrollida, kas võistleva dialoogina toimuva hankemenetluse konkreetses raamistikus on spetsiifiline lähenemine selle menetluse erijooni arvestades õigustatud või mitte.
1. Artikli 67 lõike 5 teise lõigu tõlgendamine
44. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb liidu õigusnormi tõlgendamisel arvesse võtta mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ja selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa see norm on,(18) sealhulgas õigusakti arengut.(19)
45. Grammatilisest seisukohast on direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 teises lõigus sätestatud, et pakkumuste hindamise kriteeriumide suhtelist osakaalu võib väljendada ligikaudsel viisil asjakohase maksimaalse vahemikuna.(20)
46. Selle sätte grammatiline analüüs ei võimalda lõplikult kindlaks teha, kas pakkumuste hindamise kriteeriumide suhtelise osakaalu märkimine vahemikena peab näitama nende kriteeriumide lõplikku järjekorda või mitte.
47. Ühest küljest ei eelda mõiste „suhteline osakaal“ iseenesest tingimata, et arvesse võetavate tegurite vahel on lõplik järjestus kindlaks määratud.
48. Terminoloogilisest seisukohast on osakaal (mida nimetatakse ka kaalumiseks) statistikas toiming, mille puhul keskmise arvutamisel määratakse igale terminile koefitsient (nn kaal), mis väljendab termini enda suhtelist tähtsust võrreldes teistega. Kuivõrd osakaal on „suhteline“, on selge, et kaalumine peab võimaldama tuvastada kõigi vaadeldavate elementide vahelise tähtsuse suhte. Kui aga osakaalu väljendatakse vahemikena – ehkki see eeldab üldiselt vähemalt osalise tähtsusjärjekorra kindlakstegemist elementide vahel –, ei pruugi see tingimata olla täielik ja ühene järjekord. See sõltub vahemike määratlemise viisist.
49. Seega, kui vahemikud ei kattu (näiteks A = 40–50%, B = 25–35%, C = 15–20%), on lõplik tähtsusjärjekord eri tegurite vahel vahemikesse inkorporeeritud. Kui aga vahemikud kattuvad, nagu asjaomases hanketeates kasutatud vahemikud (näiteks A = 30–50%, B = 25–45%, C = 10–30%), ei ole võimalik teha kindlaid järeldusi tegurite lõpliku järjekorra kohta enne, kui vahemikes esitatud lõplikud väärtused on lõplikult kindlaks määratud.
50. Teisest küljest on direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 teises lõigus ette nähtud, et maksimaalne vahemik peab olema „asjakohane“. Siiski ei ole direktiivis 2014/24 täpsustatud – minu arvates tahtlikult –, mida tuleb mõista „asjakohase“ vahemiku all, jättes seega tõlgendaja ja lõpuks Euroopa Kohtu otsustada selle mõiste ulatuse juhtumipõhiselt.
51. Selles kontekstis tuleb seega direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 teist lõiku analüüsida süstemaatiliselt ja teleoloogiliselt, et teha kindlaks, kas see säte võimaldab esitada pakkumuste hindamise kriteeriumide suhtelise osakaalu vahemikena, milles ei ole eelnevalt määratletud nende kriteeriumide lõplikku järjekorda.
52. Süstemaatilisest vaatevinklist kuulub kõnealune säte direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 alla, mis koosneb kolmest lõigust, nagu on meenutatud eespool punktides 10–13. Esimene lõik näeb kõigepealt ette avaliku sektori hankijate põhimõttelise kohustuse täpsustada pakkumuste hindamise kriteeriumide suhteline osakaal.
53. Direktiivi põhjendusest 90 ja Euroopa Kohtu praktikast nähtub, et see kohustus vastab nõudele tagada võrdse kohtlemise põhimõtte ja sellest tuleneva läbipaistvuskohustuse järgimine. Selle eesmärk on nimelt võimaldada kõigil hankemenetluses osalevatel ettevõtjatel olla mõistlikult teavitatud kriteeriumidest ja korrast, mida kohaldatakse majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamiseks. See kohustus kajastab direktiivi 2014/24 artikli 18 lõikes 1 ette nähtud avaliku sektori hankija kohustust, mille kohaselt ta peab kohtlema ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning tegutsema läbipaistval viisil.(21)
54. Siin tõlgendatav nimetatud lõike 5 teine lõik annab avaliku sektori hankijatele võimaluse märkida suhteline osakaal vahemikena, mis tagavad neile seega paindlikkuse. See võimalus ei sõltu ühestki otstarbekuse tingimusest. Avaliku sektori hankija võib kasutada vahemikke, kui ta peab seda parimaks, et järgida ainsat tingimust, et see on „asjakohane maksimaalne vahemik“. Nagu juba nägime, siis isegi kui direktiivis 2014/24 ei ole mõiste „asjakohane vahemik“ tähendust täpsustatud, on selge, et selles tuleb lähtuda suhtelise osakaalu märkimise kohustuse eesmärgist, milleks on vajadus tagada võrdse kohtlemise põhimõtte ja sellest tuleneva läbipaistvuskohustuse järgimine, nagu nähtus eelmisest punktist.
55. Kolmas lõik koostoimes põhjendusega 90 näeb ette, et ainus olukord, mil avaliku sektori hankijad võivad pakkumuste hindamise kriteeriumide suhtelise osakaalu kasutamise kohustusest loobuda, on siis, kui sellist osakaalu ei ole võimalik eelnevalt kindlaks määrata, eelkõige lepingu keerukuse tõttu. See erand kohustusest eelnevalt esitada osakaal peab siiski olema nõuetekohaselt põhjendatud ja põhistatud. Lisaks on sellisel juhul vaja, et avaliku sektori hankijad esitaksid pakkumuste hindamise kriteeriumid tähtsuse vähenemise järjekorras.
56. Pakkumuste hindamise kriteeriumide tähtsuse vähenemise järjekord näib seega direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 ülesehituses olevat ületamatu piir, mis on vajalik selleks, et tagada taotlejatele võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtete järgimise miinimumkünnis seoses vajadusega eelnevalt teada, kui tähtsad on pakkumuste hindamise kriteeriumid. Kui objektiivsetel ja põhjendatud põhjustel ei ole võimalik esitada nende kriteeriumide suhtelist osakaalu, on direktiivis 2014/24 ette nähtud, et sellisel juhul tuleb need kriteeriumid vähemalt esitada tähtsuse vähenemise järjekorras.
57. Kuigi pakkumuste hindamise kriteeriumide esitamine tähtsuse vähenemise järjekorras kujutab endast hankijatele jäetud kaalutlusruumi ületamatut piiri, et täita oma kohustust teavitada taotlejaid eelnevalt pakkumuste hindamise kriteeriumide konkreetsest tähtsusest, on siiski tingimata vaja, et seda piiri järgitaks ka nende kriteeriumide suhtelise osakaalu märkimisel vahemikena. Selles kontekstis oleks minu arvates pealegi ebaloogiline, et kolmandas lõigus erandlikult ja teise võimalusena ette nähtud erandi tegemise võimalus, mille puhul on sõnaselgelt ette nähtud põhjendamis- ja põhistamiskohustus, reguleerib avaliku sektori hankijate kaalutlusruumi rangemalt ja piiratumalt kui üldisem reegel, nagu on ette nähtud teises lõigus. Lisaks on „asjakohaste“ vahemike kehtestamise kohustuse eesmärk just nimelt takistada avaliku sektori hankijatel määratlemast nii ebamäärased osakaalud, et need ei võimalda konkurentidel algusest peale mõista iga hindamiskriteeriumi suhtelist tähtsust.
58. Kõnealuse sätte sellist tõlgendust kinnitab ka sätte kujunemislugu. Sellega seoses lisati praegu direktiivi 2014/24 artikli 67 lõikes 5 sisalduv säte liidu riigihankeõigusesse direktiivi 2004/18 artikli 53 lõikega 2. Viidatud direktiivi ettevalmistavatest materjalidest(22) nähtub, et kohustus esitada pakkumuste hindamise kriteeriumide suhteline osakaal kehtestati nimelt selleks, et piirata ülemääraseks peetud kaalutlusõigust, mis oli ametiasutustele jäetud ja mis kujutas endast pelka kohustust, mis enne nimetatud sätte jõustumist kehtis, esitada lisateabes või hanketeates pakkumuste hindamise kriteeriumid, mis nägid ette nende kohaldamise „võimaluse korral tähtsuse järjekorras“.(23) See kinnitab, et kolmandas lõigus ette nähtud kord ei saa olla rangem – avaliku sektori hankija kaalutlusõiguse piiramise seisukohast – kui see, mis on sätestatud teises lõigus.
59. Teisest küljest leian puhtalt teleoloogilisest seisukohast, et kui lubada avaliku sektori hankijatel kasutada hanketeates vahemikke, mis võimaldavad hiljem muuta pakkumuste hindamise kriteeriumide tähtsuse järjekorda, rikuks see võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtteid, mida need hankijad direktiivi 2014/24 artikli 18 alusel peavad järgima kogu hankemenetluse vältel(24) ja mille järgimine – nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktis 55 – on nimelt direktiivi artikli 67 lõike 5 eesmärk.
60. Kui nimelt nõustuda selliste vahemike kasutamisega, millest ei ole võimalik mõista suhtelist tähtsuse järjekorda, jätaks see avaliku sektori hankijatele võimaluse anda pakkumuste hindamisel neile hindamiskriteeriumidele kindel osakaal ja seega suhteline väärtus, mis ei ole pakkujatele teada. See lubaks avaliku sektori hankijatel anda ühele või enamale kriteeriumile ettenägematu tähtsuse isegi pärast pakkumuste avamist, võimaldades neil seega eelistada üht või teist pakkumust.(25)
61. Lisaks nähtub Euroopa Kohtu praktikast selgelt nii see, et iga hindamiskriteeriumi suhteline osakaal peab olema selgelt kindlaks määratud juba hankemenetluse alustamise etapis, mis annab seega pakkujatele võimaluse määrata objektiivselt kindlaks mingi pakkumuste hindamise kriteeriumi tegelik tähtsus võrreldes mõne teise kriteeriumiga, kui avaliku sektori hankija neid hiljem hindab, kui ka see, et iga pakkumuse hindamise kriteeriumi suhtelist osakaalu ei saa kogu menetluse jooksul muuta.(26)
62. Euroopa Kohus on lubanud ainult ühe erandi sellest rangest lähenemisviisist seoses pakkumuste hindamise alakriteeriumidega, tingimusel et järgitakse võrdse kohtlemise kaitse nõudeid ja sellest tulenevat läbipaistvuskohustust.(27)
63. Eeltoodust tuleneb, et minu arvates ei luba direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 teine lõik esitada pakkumuste hindamise kriteeriumide suhtelist osakaalu vahemikena, milles ei määratleta eelnevalt nende kriteeriumide lõplikku järjekorda. Selliseid vahemikke ei saa seega pidada selle sätte tähenduses „asjakohasteks“.
2. Direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 teise lõigu kohaldamine konkreetselt võistleva dialoogi raamistikus
64. Siiski tuleb kontrollida, kas arvestades võistleva dialoogi menetluse omadusi ja konkreetset eripära, mida on rõhutatud eespool punktides 16–25, on põhjendatud eriline lähenemine, arvestades artikli 67 lõike 5 teise lõigu kohaldamist selles hankemenetluses.
65. Nendest punktidest nähtub, et tulenevalt selle konkreetsest eesmärgist – st anda avaliku sektori hankijale valitud kandidaatidega toimuva dialoogi teel võimalus teha kindlaks ja määratleda kõige sobivamad vahendid hankija vajaduste rahuldamiseks enne lõplike pakkumuste küsimist – tähendab võistleva dialoogi vormis hankemenetlus seda, et tunnistatakse, et avaliku sektori hankijal on suurem kaalutlusõigus kui teistes hankemenetlustes.
66. Nagu ma juba märkisin, on avaliku sektori hankijal nimelt huvi kasutada seda menetlusvormi, kui tal ei ole võimalik kindlaks määrata oma vajaduste rahuldamiseks sobivaid vahendeid või hinnata lahendusi, mida turg võib pakkuda tema vajaduste rahuldamiseks tehniliselt, rahaliselt või õiguslikult. Eelkõige kaalub avaliku sektori hankija võistlevat dialoogi iseloomustava dialoogi raames, milliseid funktsioone ta kavatseb kasutada või milliseid sooritusi ta soovib saada. Neil asjaoludel ei ole välistatud, et asjaolu, et avaliku sektori hankijal ei ole võimalik algusest peale eelnevalt kindlaks määrata oma vajaduste rahuldamise viisi, paneb ta olukorda, kus ta ei saa algselt täpselt kaaluda pakkumuste hindamise kriteeriume.
67. Selles kontekstis tekib küsimus, kui ulatuslik on avaliku sektori hankija kaalutlusruum seoses selle osakaaluga.
68. On tõsi, et artikli 67 lõike 5 teine lõik, mis annab võimaluse väljendada seda osakaalu vahemikena, võimaldab jätta osakaalu eelnevalt täpselt kindlaks määramata ja annab seega juba märkimisväärse kaalutlusruumi. Nagu juba nägime, tuleb „asjakohase“ erinevuse mõistet võistleva dialoogi raames tõlgendada laialt. See kaalutlusruum ei saa siiski minna nii kaugele, et avaliku sektori hankijad võivad erandina sama sätte kolmandas lõigus sätestatust jätta lepingu sõlmimise kriteeriumide tähtsuse järjekorra märkimata.
69. Sellega seoses märgin esiteks, et ükski direktiivi 2014/24 erisäte ei näe ette selle direktiivi artikli 67 lõike 5 sätetest erandit või eristatud või erinevat kohaldamist võistleva dialoogi hankemenetluse konkreetses raamistikus. Direktiivi 2014/24 artikli 67 lõige 5 on üldkohaldatav ja seda kohaldatakse tervikuna kõigi selles direktiivis ette nähtud hankemenetluste suhtes.
70. Teiseks nähtub direktiivi 2014/24 artikli 30 lõike 3 teisest lõigust otsesõnu, et võistleva dialoogi raames on avaliku sektori hankija kohustatud järgima kogu menetluse vältel võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtteid.
71. Kuigi neid põhimõtteid tuleb kaaluda ja kohaldada, võttes arvesse võitleva dialoogi vormis toimuva hankemenetluse eripära, mis eeldab olemuslikult ulatuslikku kaalutlusruumi, nähtub siiski eespool punktidest 59–61, et kui anda avaliku sektori hankijatele võimalus muuta pakkumuste hindamise kriteeriumide tähtsuse järjekorda hetkel, mil hankijad said teadlikuks osalejate pakutud lahendustest, tähendaks see potentsiaalselt pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist ja seda ka võistleva dialoogi kontekstis.
72. Leian, et sellest järeldub, et vaatamata avaliku sektori hankijate ulatuslikule kaalutlusruumile võistleva dialoogi menetluses, tuleb direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 teist lõiku, nagu seda on tõlgendatud käesoleva ettepaneku punktis 63, täielikult kohaldada ka sellisele hankemenetlusele.
73. Lõpuks tuleb märkida, et sellele küsimusele vastamisel ei ole asjakohane teise eelotsuse küsimuse viimane lause, mis puudutab asjaolu, et käesolevas asjas lõplike pakkumuste esitamise ettepanekus märgitud pakkumuste hindamise kriteeriumid ja nende suhteline osakaal kuuluvad hanketeates esitatud vahemikku. Nimelt, kui ettepanekus esitada lõplik pakkumus osutatakse pakkumuste hindamise kriteeriumid või nende suhtelise osakaalu lõplikud väärtused, mis ei ole kooskõlas hanketeates toodud juhiste ja vahemikega, rikutakse sellega võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtteid ning direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 teist lõiku.
74. Kokkuvõttes tuleneb eelnevast, et teisele eelotsuse küsimusele tuleb minu arvates vastata järgmiselt: direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 teist lõiku koostoimes selle direktiivi artikliga 30 tuleb tõlgendada nii, et võistleva dialoogi menetluses ei või avaliku sektori hankija kasutada hanketeates lepingu sõlmimise kriteeriumide suhtelise osakaalu vahemikke, millest ei nähtu nende kriteeriumide lõplik järjekord.
III. Ettepanek
75. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Korkein hallinto-oikeuse (Soome kõrgeim halduskohus) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Direktiivi 2014/24/EL artiklit 30 ja artikli 67 lõike 5 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus, kui võistleva dialoogi menetluses on avaliku sektori hankijal, kes esitas hanketeates või kirjeldavas dokumendis pakkumuste hindamise kriteeriumide suhtelise osakaalu ühe vahemikuna, õigus seda suhtelist osakaalu lõplikult täpsustada kutses esitada lõplik pakkumus, mis saadetakse osalejatele pärast nendega peetud dialoogi.
2. Direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 5 teist lõiku koostoimes selle direktiivi artikliga 30 tuleb tõlgendada nii, et võistleva dialoogi menetluses ei või avaliku sektori hankija kasutada hanketeates lepingu sõlmimise kriteeriumide suhtelise osakaalu vahemikke, millest ei nähtu nende kriteeriumide lõplik järjekord.
1 Algkeel: itaalia.
2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiv 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2014, L 94, lk 65).
3 Vt direktiivi 2014/24 põhjendus 42.
4 Vt direktiivi 2014/24 põhjendused 42 ja 43.
5 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiv 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (ELT 2004, L 134, lk 114; ELT eriväljaanne 06/07, lk 132). Vt eelkõige direktiivi artikkel 29.
6 Vt direktiivi 2014/24 artikli 30 lõike 1 esimene lõik ja lõige 2.
7 Vt direktiivi 2014/24 artikli 30 lõike 1 esimene lõik.
8 Vt direktiivi 2014/24 artikli 30 lõike 1 kolmas lõik ja artikkel 54.
9 Direktiivi 2014/24 artikli 30 lõige 4.
10 Direktiivi 2014/24 artikli 30 lõike 3 teine lõik.
11 Direktiivi 2014/24 artikli 30 lõike 3 kolmas lõik.
12 Direktiivi 2014/24 artikli 30 lõige 5.
13 Direktiivi 2014/24 artikli 30 lõige 6.
14 Direktiivi 2014/24 artikli 30 lõige 7.
15 Vt selle kohta seoses direktiivi 2004/18 artikli 53 lõikega 2 14. juuli 2016. aasta kohtuotsus TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:555, punktid 24 ja 25 ning seal viidatud kohtupraktika).
16 Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et selle põhimõtte kohaselt peavad kõigil pakkujatel olema oma pakkumuste koostamisel võrdsed võimalused, mis tähendab seega, et kõikide konkurentide pakkumuste suhtes kehtivad samad tingimused, vt muu hulgas 11. juuli 2019. aasta kohtuotsus Telecom Italia (C‑697/17, EU:C:2019:599, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).
17 Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on selle kohustuse eesmärk peamiselt tagada, et iga huvitatud ettevõtja saaks hankemenetluses esitada pakkumuse kogu asjakohase teabe põhjal ja et puuduks avaliku sektori hankija soosimise oht ja meelevaldsuse oht. Vt muu hulgas 4. aprilli 2019. aasta kohtuotsus Allianz Vorsorgekasse (C‑699/17, EU:C:2019:290, punkt 62 ja seal viidatud kohtupraktika).
18 Vt paljude hulgast 15. jaanuari 2026. aasta kohtuotsus AVR-Afvalverwerking (C‑692/23, EU:C:2026:4, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).
19 Vt paljude hulgast 22. aprilli 2015. aasta kohtuotsus Drukarnia Multipress (C‑357/13, EU:C:2015:253, punkt 22 ja seal viidatud kohtupraktika).
20 Vt käesoleva ettepaneku punkt 12.
21 Vt analoogselt direktiivi 2004/18 artikli 53 lõikega 2 14. juuni 2016. aasta kohtuotsus TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:555, punkt 21).
22 Vt seletuskiri ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv riiklike asjade, teenuste ja ehitustöölepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (KOM/2000/275 Def.) (EÜT 2001, E 29, lk 11). Vt eelkõige punktid 6.2 ja 6.3.
23 Vt selle kohta kohtujurist Mengozzi ettepanek kohtuasjas TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:160, punkt 22).
24 Vt paljude hulgast 5. märtsi 2026. aasta kohtuotsus AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, punkt 52 ja seal viidatud kohtupraktika).
25 Vt selle kohta esiteks ka eespool viidatud seletuskiri direktiivi eelnõu kohta (KOM/2000/275 Def.), punkt 6.2, ja teiseks Euroopa Komisjoni selgitav märkus võistleva dialoogi kohta (dokument CC/2005/04, lk 7, viimane lõik).
26 Vt analoogselt direktiivi 2004/18 artikli 53 lõikega 2 14. juuni 2016. aasta kohtuotsus TNS Dimarso (C‑6/15, EU:C:2016:555, punkt 25).
27 Euroopa Kohus on siiski möönnud, et avaliku sektori hankijal on pärast pakkumuste esitamise tähtaja möödumist võimalik määratleda niisuguste alakriteeriumide suhteline osakaal, mis sisuliselt vastavad eelnevalt pakkujatele teatavaks tehtud kriteeriumidele, kuid seda kolmel tingimusel: esiteks ei tohi tagantjärele muuta lisateabes või hanketeates määratud pakkumuste hindamise kriteeriume; teiseks ei tohi see hõlmata asjaolusid, mis oleksid võinud mõjutada pakkumuste koostamist, kui need oleksid olnud pakkumuste ettevalmistamise ajal teada, ning kolmandaks ei või nende määramise aluseks olla midagi, millel võib olla mõne pakkuja suhtes diskrimineeriv mõju. Vt 14. juuli 2016. aasta kohtuotsus TNS Dimarso (C‑6/15 P, EU:C:2016:555, punkt 26 ja seal viidatud kohtupraktika).