–

за UD, VO, GT и KJ, от свое име и в качеството на съдружници в Società Agricola UD e co., от M. Aldegheri, avvocata,

–

за BF, от свое име и в качеството му на собственик на едноименното земеделско стопанство, от M. Aldegheri и E. Ermondi, avvocate,

–

за IJ, BP и LR, от свое име и в качеството им на съдружници в Azienda agricola IJ, BP e LR s.s., от M. Aldegheri, avvocata,

–

за Agenzia Veneta per i pagamenti in agricoltura (AVEPA), от A. Cusin, T. Munari, B. Peagno, G. Quarneti и F. Zanlucchi, avvocati,

–

за италианското правителство, от S. Fiorentino, в качеството на представител, подпомаган от G. Rocchitta и L. Vignato, avvocati dello Stato,

–

за Европейската комисия, от C. Biz и M. Konstantinidis, в качеството на представители,

1

Настоящото преюдициално запитване се отнася до тълкуването на член 13 и член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1392/2001 на Комисията от 9 юли 2001 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕИО) № 3950/92 на Съвета относно въвеждането на допълнителна такса в сектора на млякото и млечните продукти (ОВ L 187, 2001 г., стр. 19), на член 23 и на член 24, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 595/2004 на Комисията от 30 март 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1788/2003 на Съвета относно въвеждането на такса в сектора на млякото и млечните продукти (ОВ L 94, 2004 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 50, стр. 22), както и на принципите на правна сигурност, защита на оправданите правни очаквания, пропорционалност, равенство и недопускане на дискриминация.

2

Запитването е отправено в рамките на спор между UD, VO, GT и KJ, от свое име и в качеството им на съдружници в Società Agricola UD e co., BF, от свое име и като собственик на едноименното земеделско стопанство, и IJ, BP и LR, от свое име и като съдружници в Azienda agricola IJ, BP e LR s.s., от една страна, и Agenzia Veneta per i pagamenti in agricoltura (AVEPA) (Венецианска агенция за плащанията в земеделието, Италия) по повод налагането на допълнителни такси върху количествата мляко, доставени от жалбоподателите в главното производство на неодобрен изкупвач.

Правна уредба

Регламент (ЕО) № 1788/2003

3

Съображения 3 и 22 от Регламент (ЕО) № 1788/2003 на Съвета от 29 септември 2003 година за въвеждането на такса в сектора на млякото и млечните продукти (ОВ L 270, 2003 г., стр. 123; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 50, стр. 22), отменен с Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета от 22 октомври 2007 година за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти („Общ регламент за ООП“) (ОВ L 299, 2007 г., стр. 1), гласят:

4

Член 1 от Регламент № 1788/2003, озаглавен „Обхват“, гласи:

5

Съгласно член 4 от този регламент, озаглавен „Вноска на производителите в общия размер на дължимата такса“:

6

Член 22 от същия регламент, озаглавен „Прилагане на таксата“, гласи:

Регламент № 1392/2001

7

Член 13 от Регламент № 1392/2001, озаглавен „Одобрение на изкупвача“, предвижда:

8

Член 14 от този регламент, озаглавен „Задължения на изкупвача и производителя“, предвижда в параграф 1:

Регламент № 595/2004

9

Текстът на съображение 6 от Регламент № 595/2004 е следният:

10

Член 23 от този регламент, озаглавен „Одобряване на изкупвачите“, предвижда:

11

Член 24 от този регламент, озаглавен „Задължения на производителите и изкупвачите“, предвижда в параграф 1:

12

Съгласно член 28, първа алинея и член 29, втора алинея Регламент № 595/2004 отменя Регламент № 1392/2001, считано от 1 април 2004 г.

Италианското право

13

Decreto legge n. 49/2003 — Riforma della normativa in tema di pratizione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (Декрет-закон № 49/2003 за реформа на законодателството в областта на правилата за прилагане на допълнителната такса в сектора на млякото и млечните продукти) от 28 март 2003 г. (GURI, бр. 75 от 31 март 2003 г., стр. 4), в редакцията му, приложима към спора в главното производство (наричан по-нататък „Декрет-закон № 49/2003“), има за цел да транспонира релевантните разпоредби на Регламент № 1392/2001, а след това и на Регламент № 595/2004.

14

Член 4, параграфи 2 и 4 от този декрет-закон предвижда:

Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос

15

Жалбоподателите в главното производство, съдружници или собственици на три земеделски стопанства, продават млекопроизводството си за периода 2005—2006 г. на Società Cooperativa Latte 2001 Soc. coop. arl. Одобрението на това дружество за изкупвач обаче е оттеглено с Decreto № 1214 del Direttore generale agricoltura della Regione Lombardia (Декрет № 1214 на генералния директор на Генерална дирекция „Земеделие“ на регион Ломбардия) от 1 февруари 2005 г.

16

Впоследствие, след като установява, че през този период на предлагане на пазара жалбоподателите са доставяли мляко на неодобрен изкупвач в нарушение на член 24, параграф 1 от Регламент № 595/2004 и на член 4, параграф 2 от Декрет-закон № 49/2003, AVEPA издава заповеди за плащане.

17

Тъй като жалбите им срещу тези заповеди по същество са отхвърлени на първа инстанция, жалбоподателите в главното производство подават жалби срещу тези разпореждания пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), който е запитващата юрисдикция. Пред него те изтъкват по-специално, че заповедите, чиято отмяна искат, трябва да се квалифицират като административни санкции по смисъла на националното право.

18

В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, че за целите на изпълнението на задължението за приемане на санкции в случай на доставка на мляко или млечни продукти на неодобрен изкупвач, предвидено най-напред в член 14, параграф 1 от Регламент № 1392/2001, а след това в член 24, параграф 1 от Регламент № 595/2004, италианският законодател е предвидил две различни мерки. Всъщност освен административната санкция, на която подлежи изкупвачът по силата на член 4, параграф 4 от Декрет-закон № 49/2003, член 4, параграф 2 от този декрет-закон предвижда и допълнителна такса в тежест на производителя (наричана по-нататък „разглежданата мярка“).

19

Съгласно практиката както на запитващата юрисдикция, така и на Corte di Cassazione (Касационен съд, Италия) тази мярка не се счита за административна санкция в тесен смисъл, а за мярка за възстановяване на равновесието на пазара, състояща се в пълното възстановяване на доставеното на неодобрения изкупвач количество. Жалбоподателите в главното производство обаче били на мнение, че посочената мярка представлява несъвместима с правото на Съюза мярка, която предвижда прилагането на такса само в рамките на количествата мляко, надхвърлящи референтните количества, определени в приложение на Регламент № 1788/2003.

20

В този контекст запитващата юрисдикция счита, че законодателят на Съюза е въвел „тежка“ регулаторна система, що се отнася до контрола и задълженията, позволяващи да се гарантира функционирането на системата за регулиране на пазара на мляко и млечни продукти, като същевременно оставя широка свобода на преценка на държавите членки по отношение на избора на последиците в случай на неспазване на тези изисквания. Така тези държави можели да налагат на производителите мерки, които не представляват административни санкции в тесен смисъл, а мерки за възстановяване на равновесието на пазара, отговарящи на изискванията на сектора.

21

При тези условия Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

По преюдициалния въпрос

22

В самото начало следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда задачата на последния е да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. С оглед на това при необходимост Съдът трябва да преформулира въпросите, които са му зададени (вж. в този смисъл решение от 15 януари 2026 г., Imballaggi Piemontesi, C‑588/24, EU:C:2026:14, т. 35 и цитираната съдебна практика).

23

В това отношение, първо, следва да се отбележи, че ако поставеният въпрос се отнася до член 13 и член 14, параграф 1 от Регламент № 1392/2001, то само разпоредбите на Регламент № 595/2004 са релевантни за отговора на този въпрос. Всъщност последният регламент по силата на член 28, първа алинея и член 29, втора алинея отменя Регламент № 1392/2001, считано от 1 април 2004 г., а делото в главното производство се отнася до доставки на мляко, извършени след тази дата.

24

Второ, доколкото преюдициалният въпрос се отнася до член 23 от Регламент № 595/2004, следва да се отбележи, че параграф 3 от този член се отнася само до санкциите, които евентуално се прилагат за изкупвача в случай на отнемане на одобрението, с което разполага, докато запитващата юрисдикция иска да се установи по същество обхватът на правомощието за налагане на санкции, признато на държавите членки по отношение на производителите на мляко и млечни продукти с член 24, параграф 1 от този регламент, по силата на който тези държави предвиждат санкции в случай на доставка на мляко на неодобрен изкупвач.

25

Трето, що се отнася до принципите на правна сигурност, защита на оправданите правни очаквания, както и на равенство и недопускане на дискриминация, посочени също в текста на преюдициалния въпрос, запитващата юрисдикция не излага нито причините, поради които изпитва съмнения относно тълкуването на тези общи принципи на правото на Съюза, нито установената от нея връзка между тези принципи и националното законодателство, приложимо към спора в главното производство, противно на изискванията на член 94, буква в) от Процедурния правилник на Съда (вж. в този смисъл решение от 28 ноември 2023 г., Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, т. 46 и цитираната съдебна практика). При липсата на достатъчно данни в това отношение преюдициалният въпрос е недопустим, доколкото се отнася до посочените принципи.

26

С оглед на тези уточнения следва да се приеме, че с преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 24, параграф 1 от Регламент № 595/2004 и принципът на пропорционалност трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която предвижда в случай на доставка на мляко на неодобрен изкупвач, че за цялото доставено мляко се дължи допълнителна такса от производителя.

27

На първо място, следва да се припомни, първо, че съгласно член 4, първа алинея от Регламент № 1788/2003 допълнителната такса, въведена с член 1 от този регламент, се разпределя между производителите, които са допринесли за превишаването на референтните количества. От член 4, втора алинея от този регламент следва, че производителите са задължени към държавата членка за заплащането на своята вноска в общия размер на дължимата такса поради превишаването на предоставените им референтни количества.

28

Съдът вече се е произнесъл относно правното естество на допълнителната такса върху млякото, като е уточнил, че разпоредбите, с които тя се въвежда, не са наказателноправни разпоредби, а представлява ограничение, произтичащо пряко от правилата относно общата организация на пазара на мляко (вж. в този смисъл решения от 25 март 2004 г., Cooperativa Lattepiù и др., C‑231/00, C‑303/00 и C‑451/00, EU:C:2004:178, т. 74, от 15 юли 2004 г., Gerekens и Procola, C‑459/02, EU:C:2004:454, т. 34—37, и определение от 21 юни 2005 г., Azienda Agricola Balconi Andrea, C‑162/03, C‑185/03, C‑44/04, C‑45/04, C‑223/04, C‑224/04, C‑271/04 и C‑272/04, EU:C:2005:399, т. 22, 23 и 28).

29

Следователно допълнителната такса е част от намесата с цел стабилизиране на пазарите на селскостопански продукти и се прилага с цел финансиране на разходите в сектора на млякото. Освен очевидната цел да задължи производителите на мляко да спазват разпределените им референтни количества, допълнителната такса има също икономическа насоченост, доколкото цели да предостави на Европейския съюз средствата, които са необходими за пласирането на продукцията, реализирана от производителите, надхвърлили своите квоти (вж. в този смисъл решение от 27 юни 2019 г., Azienda Agricola Barausse Antonio e Gabriele, C‑348/18, EU:C:2019:545, т. 53 и цитираната съдебна практика).

30

Доколкото цели да възстанови равновесието между предлагането и търсенето на характеризиращия се със структурни излишъци пазар на млякото чрез ограничаване на производството на мляко, допълнителната такса обслужва целите за рационално развитие на производството на мляко, а доколкото допринася за стабилизиране на доходите на хората, занимаващи се със селско стопанство — и целта да се осигури приемлив жизнен стандарт за тези хора (решение от 27 юни 2019 г., Azienda Agricola Barausse Antonio e Gabriele, C‑348/18, EU:C:2019:545, т. 52 и цитираната съдебна практика).

31

Второ, съгласно член 24, параграф 1 от Регламент № 595/2004 държавите членки предвиждат санкции в случай на доставки на неодобрен изкупвач. Тази разпоредба трябва да се тълкува в светлината на съображение 6 от този регламент, съгласно което държавите членки трябва да предвидят проверки и санкции, за да гарантират правилното събиране на вноските за плащането на таксата, установена с Регламент № 1788/2003.

32

Макар Регламент № 595/2004 да не предвижда изрично, че адресат на приетите от държава членка санкции по член 24, параграф 1 е производителят, нищо в текста или в контекста на тази разпоредба не е пречка за това.

33

Трето, от изложеното по-горе следва, че Регламент № 1788/2003 и Регламент № 595/2004 провеждат разграничение между, от една страна, допълнителната такса, въведена с член 1 от Регламент № 1788/2003, разпределена между производителите, които са допринесли за превишаването на референтните количества и са длъжни да заплатят на държавата членка вноската си в дължимата такса единствено поради превишаването на наличните им референтни количества, и от друга страна, санкциите, въведени по-специално на основание член 24, параграф 1 от Регламент № 595/2004, приложими за производителите в случай на неспазване на условията на системата на тази такса.

34

В случая, по силата на разглежданата в главното производство национална правна уредба, съгласно която млякото или млечният еквивалент, доставени на неодобрен изкупвач, се облагат изцяло с допълнителна такса, дължима от производителя, неспазването на условията на системата на тази такса по същество се приравнява на превишаване на наличните референтни количества от този производител. Макар от преписката, с която разполага Съдът, да е видно, че разглежданата мярка има за цел да включи обратно в системата на квотите за мляко цялото количество мляко, доставено на неодобрен изкупвач, за да се позволи по-специално правилното определяне на основата за изчисляване на таксата, предвидена в Регламент № 1788/2003, това не променя факта, че прилагането ѝ не се задейства от свръхпроизводство, а от неспазване на приложимите условия, и че при това положение подобна мярка не е просто логична последица от установената с Регламент № 1788/2003 система на такси (вж. в този смисъл решение от 28 януари 1999 г., Wilkens, C‑181/96, EU:C:1999:29, т. 38).

35

Освен това, макар разглежданата мярка да се счита за мярка за регулиране на пазара на мляко във вътрешното право, налага се изводът, че освен ако запитващата юрисдикция не установи друго, тази мярка няма за цел да намали структурните производствени излишъци и да ограничи производството на мляко, а само да коригира небалансираните последици от доставките на мляко на неодобрени изкупвачи на този пазар, без обаче да влияе върху самото производство на мляко.

36

С оглед на тези характеристики тази мярка, изглежда, може да попадне в обхвата на понятието „санкция“ по смисъла на член 24, параграф 1 от Регламент № 595/2004. Това важи в още по-голяма степен, тъй като разглежданата мярка включва и количествата мляко, обхванати от квотите, с които разполагат съответните производители, и има за цел да санкционира и заобикалянето на системата за проследяване и контрол на националните референтни количества, посочени в съображение 6 от този регламент, което запитващата юрисдикция следва да провери.

37

Що се отнася, на второ място, до въпроса дали разглежданата мярка е в съответствие с член 24, параграф 1 от Регламент № 595/2004, следва да се припомни, че когато регламент на Съюза не съдържа никаква конкретна разпоредба, която предвижда санкция за нарушение на този регламент или препраща по този въпрос към национални разпоредби, член 4, параграф 3 ДЕС задължава държавите членки да вземат всички мерки, подходящи да гарантират обхвата и ефективността на правото на Съюза (вж. в този смисъл решения от 20 декември 2017 г., Vaditrans, C‑102/16, EU:C:2017:1012, т. 55 и цитираната съдебна практика, и от 3 април 2019 г., Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie, C‑617/17, EU:C:2019:283, т. 37). В това отношение, запазвайки избора на приложимите санкции, тези държави трябва конкретно да следят нарушенията на това право да бъдат санкционирани при материалноправни и процесуалноправни условия, аналогични на приложимите по отношение на нарушения на националното право от сходно естество и значение и които при всички случаи придават на санкцията ефективен, пропорционален и възпиращ характер (вж. в този смисъл решение от 10 септември 2024 г., Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, т. 76 и цитираната съдебна практика).

38

По-конкретно, предвидените от национално законодателство санкционни мерки не трябва да надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигане на легитимно преследваните от същото това законодателство цели, нито да са несъразмерни спрямо тези цели, а строгостта на тези мерки трябва също така да бъде в съответствие с тежестта на наказваните с тях нарушения, като по-специално се гарантира реално възпиращ ефект (вж. в този смисъл решения от 6 юли 2000 г., Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, C‑356/97, EU:C:2000:364, т. 35 и 36, и от 10 септември 2024 г., Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, т. 77 и цитираната съдебна практика).

39

Запитващата юрисдикция, която единствена е компетентна да тълкува и прилага националното право, следва да прецени дали в случая разглежданата мярка отговаря на изискванията, припомнени в точки 37 и 38 от настоящото решение. При това положение обаче е важно да се посочи, че предвид значението, което следва да се признае на целта да се гарантира правилното събиране на вноските за плащането на таксата, установена с Регламент № 1788/2003, и да се гарантира спазването за всички участници на системата на таксата, припомнена в точка 31 от настоящото решение, както и по-общо на доброто функциониране на системата на квоти за мляко като цяло, само по себе си обстоятелството, че разглежданата мярка се прилага и за количествата мляко, които евентуално са обхванати от квота за мляко, не изглежда поначало непропорционално.

40

Освен това с оглед на доводите на жалбоподателите в главното производство, че разглежданата мярка трябва да попада в обхвата на националните правила, приложими към административните санкции, което им позволява да се ползват от процесуалните гаранции, с които такива мерки са обвързани по силата на националното право, следва също да се припомни, че съгласно член 51, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) разпоредбите на последния се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза. Следователно в рамките на производство, провеждано съгласно разпоредбите на националното право за прилагане на член 24, параграф 1 от Регламент № 595/2004 в областта на санкциите в случай на доставки на неодобрен изкупвач, адресатът на санкцията трябва да се ползва от процесуалните гаранции, произтичащи по-специално от правото на защита и от член 47, първа алинея от Хартата, който прогласява правото на ефективни правни средства за защита (вж. в този смисъл решение от 9 септември 2021 г., Adler Real Estate и др., C‑546/18, EU:C:2021:711, т. 40—43 и 48). Това важи независимо от конкретната правна квалификация, възприета от националния законодател за такава санкционна мярка във вътрешното право.

41

Отново запитващата юрисдикция следва да провери дали разглежданата мярка, както и процедурата, довела до приемането ѝ, отговарят на тези изисквания.

42

С оглед на гореизложените съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 24, параграф 1 от Регламент № 595/2004 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която предвижда в случай на доставка на мляко на неодобрен изкупвач, че за цялото доставено мляко се дължи допълнителна такса от производителя, при условие че се спазва ефективният, пропорционален и възпиращ характер на тази мярка. Редът и условията за приемане на тази санкционна мярка, както и редът и условията, позволяващи на производителя да я оспори по съдебен ред, трябва обаче да отговарят на изискванията, произтичащи по-специално от правото на защита и от член 47 от Хартата.

По съдебните разноски

43

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.