No carece de importancia el hecho de que el aeropuerto de que se trata se utiliza, en principio de forma exclusiva, para realizar vuelos regulares a otros Estados miembros de la Comunidad y procedentes de éstos.
De
Vreemdelingenwet de
[...] [...]
El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado.
Se trata del posterior artículo 7 A del Tratado CE.
La fijación de la fecha del
DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88.
DO L 172, p. 14; EE 06/01, p. 132.
DO L 180, p. 26.
DO L 180, p. 28.
DO L 317, p. 59.
Sentencia de
Sentencia de
Véanse, también, las sentencias de
Huelga, en mi opinión, efectuar un examen autónomo de este mismo interrogante también desde el punto de vista de la letra c) del artículo 3 del Tratado CE. Con arreglo a dicha disposición, la acción de la Comunidad implicará un mercado interior caracterizado por la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de personas. Esta intención general se materializa y traduce en obligaciones determinadas que incumben a las Instituciones comunitarias, especialmente en virtud de los artículos 7 A y 48 y siguientes del Tratado. [Por lo que respecta a la relación entre la letra c) del artículo 3 y los artículos 48 y 52 del Tratado, véanse, en particular, las sentencias de
En consecuencia, en la medida en que existen disposiciones más especiales en el Derecho comunitario originario, no es ni necesario ni pertinente un análisis autonomo de la letra c) del artículo 3 del Tratado CE. Prefiero en todo caso —a diferencia de lo invocado por el Gobierno español— no calificar expresamente la disposición controvertida como poseedora de un mero carácter
En resumen, la letra c) del artículo 3 del Tratado establece el marco de la acción comunitaria a la que se refieren específicamente otras disposiciones del Tratado y, muy singularmente, en el asunto que hoy nos interesa, el artículo 7 A del mismo. Si de la acción de la Comunidad en relación con la supresión de los obstáculos a la libre circulación de personas se derivan derechos en favor de sujetos de Derecho, dichos derechos se basarán en una disposición más especial del Derecho comunitario y no directamente en la tetra c) del artículo 3 del Tratado. Por consiguiente, el examen autónomo de la citada disposición no interesa directamente para la respuesta a las cuestiones prejudiciales examinadas.
Véanse los puntos 78 y ss. infra.
Sentencia de
Ibidem, apartado 26.
Ibidem, apartado 27.
Aún más claro es el tenor de la sentencia Kraus, citada en la nota 11 supra, en la que se declara:
Ciertamente, el Tribunal de Justicia admitió que las Directivas mencionadas en los artículos 54 y 57, antes citados,
Sentencia de
Ibidem, apartado 6.
Ibidem, fallo de la sentencia.
Ibidem, apartado 7.
La vinculación del efecto directo a la idea de la igualdad de trato está implícita ya en la sentencia Reyners, citada en la nota 15 supra, aunque se hace patente con mayor claridad en las sentencias de
Citada en la nota 11 supra.
Sentencia de
Apartado 32 de la sentencia Kraus, citada en la nota 11 supra, y apartado 37 de la sentencia Gebhard, citada en la nota precedente.
Apartado 37 de la sentencia Gebhard, citada en la nota 26 supra.
Específicamente con respecto al artículo 48 del Tratado, que no limita expresamente la libre circulación a los trabajadores nacionales de un Estado miembro, la supeditación de dicho derecho a la calidad de nacional de un Estado miembro se declaró expresamente en la sentencia de
Véanse la Directiva 68/360, citada en la nota 5 supra, y el Reglamento (CEE) n
Véanse las sentencias de
Véanse, en particular, las sentencias de
Presenta asimismo interés la sentencia de
Directiva 90/365, citada en la nota 8 supra.
Directiva 90/364, citada en la nota 7 supra.
Directiva 93/96, citada en la nota 9 supra.
En las exposiciones de motivos de las Directivas 90/364 y 90/365 se mencionan la letra c) del artículo 3 del Tratado CEE, el actual artículo 7 A del mismo (que antes del Tratado de Maastricht era el número 8 A) y, asimismo, los artículos 48 y 52; no obstante, dichas disposiciones no constituían la base jurídica de las Directivas de que se trata.
Véase, también, la Directiva 75/34/CEE del Consejo, de
Véanse los puntos 78 y ss. infra.
Apartado 1 del artículo 2 de las Directivas 68/360 y 73/148, citadas en las notas 5 y 6 supra, respectivamente.
A título indicativo, cabe mencionar dos sentencias del Tribunal de Justicia. En la primera de ellas se declaró que el Derecho comunitario se opone a una legislación nacional que exige, con ocasión de la entrada en el país de una persona protegida por los artículos 48 y siguientes del Tratado, la estampación de un visado en su pasaporte constitutivo de una autorización de entrada en el territorio del Estado de que se trata (sentencia de
Por ejemplo, mientras que los Estados miembros tienen derecho a adoptar las medidas adecuadas para conocer exactamente las variaciones de la población en su territorio y, por tanto, a imponer a los nacionales de otros Estados la obligación de notificar su presencia a las autoridades nacionales, no obstante, el Derecho comunitario exige, por un lado, que los plazos en los cuales deben satisfacerse dichas obligaciones se sitúen dentro de límites razonables y, por otro, que las sanciones que lleva aparejada su inobservancia no sean desproporcionadas en relación con la gravedad de la infracción (véanse el asunto Watson y Belmann, citado en la nota 13 supra, y la sentencia de
Por último, procede recordar que, en todo caso, el derecho de entrada y establecimiento existe independientemente de la expedición de la tarjeta de residencia. El otorgamiento de dicha tarjeta no debe considerarse como acto constitutivo de dichos derechos (véase la sentencia de
Se afirma que, en la medida en que los artículos 48 y siguientes del Tratado y la legislación derivada basada en ellos no establecen un régimen de circulación sin controles en el interior de la Comunidad, dicho régimen no puede fundarse en el articulo 7 A del Tratado; puesto que en tal caso las personas protegidas por las disposiciones de los artículos 48 y siguientes, es decir, los nacionales de los Estados miembros^ que ejercen, nan ejercido o desean ejercer una actividad económica, se encontrarán en situación desfavorable en relación con las personas que pueden invocar el artículo 7 A, que son todas las personas fiskas, sean o no sean nacionales de un Estado miembro.
Véase el pumo 59 infra.
Véase, en particular, el articulo 73 J del Tratado de Amsterdam (véanse los puntos 68 y ss. infra).
Este es el significado que parecen atribuir determinadas partes coadyuvantes en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia a la última frase del párrafo primero del artículo 7 A, en la que se prevé la obligación de la Comunidad de adoptar las medidas destinadas a establecer progresivamenre el mercado inrerior
Este razonamiento se basa en la idea de que el ámbito de aplicación del artículo 7 A, en la medida en que comprende a toda persona física que se desplaza dentro del mercado interior, es más amplio que el del artículo 8 A, que se limita a conferir el derecho de libre circulación y residencia únicamente a los ciudadanos de la Unión. Así pues, si el artículo 7 A otorga a todos los sujetos de Derecho la posibilidad de exigir la supresión de todo obstáculo, como son los controles fronterizos, ¿para qué se adoptó el artículo 8 A?
Véanse los puntos 81 y ss. infra.
Véanse, en particular, las conclusiones del Abogado General Sr. Mayras en el asunto Van Duyn, citado en la nota 20 supra, así como las sentencias de
Véase la nota 59 infra.
Véase el punto 26 supra.
Véase la nota 15 supra.
La Convención de Viena de 1969 reviste interés jurídico a efectos del Derecho comunitario, en la medida en que contiene las normas consuetudinarias vigentes del Derecho internacional público referentes a la interpretación de los textos normativos internacionales.
Citada en la nota 33 supra.
Véase la nota 30 supra.
Citada en la nota 5 supra.
Apartado 18 de la sentencia Antonissen, citada en la nota 33 supra.
Este mismo razonamiento parece haber seguido el Abogado General Sr. Jacobs, en el marco de la interpretación del artículo 7 A del Tratado CE (entonces, 8 A del Tratado CEE) en el asunto en el que recayó la sentencia de
Con el fin de completar lo que antes afirmaba en relación con la comparación de los artículos 7 A y 48 y siguientes del Tratado (véanse los puntos 46 y ss. supra), señalaré que en este extremo se sitúa la diferencia fundamental entre, por un lado, el principio de la libre circulación de personas, al menos tal como se define en los artículos 48 y siguientes del Tratado y, por otro, la circulación en un espacio sin fronteras interiores, prevista en el artículo 7 A del mismo. La libre circulación de los artículos 48 y siguientes del Tratado imponía a la Comunidad y a los Estados miembros una obligación en principio negativa, en el sentido de prohibir los obstáculos a la circulación de personas no justificados. No equivale, sin embargo, a una obligación de adoptar medidas positivas, de tal modo que los últimos obstáculos existentes en relación con el libre cruce de las fronteras interiores de la Comunidad por parte de las personas —a saber, la obligación de presentar un documento de identidad o pasaporte— hayan dejado de ser admisibles o estar justificados. Esta obligación, manifiestamente más intensa y de naturaleza distinta, fue la introducida por el artículo 7 A del Tratado CE. No es posible que las citadas disposiciones del Derecho comunitario originario corran la misma suerte ni reconocer el efecto directo del artículo 7 A única y exclusivamente por el hecho de haberse reconocido el efecto directo de algunos de los artículos 48 y siguientes del Tratado.
Ello es imprescindible, en primer lugar, para evitar los abusos del derecho de cruce de las fronteras de que se trata; en segundo lugar, en aras del correcto funcionamiento del mercado interior, y, en tercer lugar, para respetar el derecho soberano de los Estados miembros a conservar la supervisión de sus asuntos de interior.
Mis referencias a las disposiciones que añade el Tratado de Amsterdam al Derecho originario se basan en la numeración inicial, es decir, no siguen la versión consolidada de los Tratados.
Debe señalarse que el artículo 73 P, añadido al Tratado CE con la revisión de Amsterdam, reconoce expresamente la competencia del Tribunal de Justicia para examinar la legalidad de las medidas adoptadas con arreglo a los artículos 73 I y siguientes. Pese a las limitaciones mantenidas, esta evolución constituye un progreso indudable en comparación con la exclusión casi absoluta del Tribunal de Justicia que imponía el artículo K del Tratado CE, en su versión posterior a Maastricht. Si se adopta cuanto contempla el Tratado de Amsterdam, considero probable que el Juez comunitario tenga en alguna ocasión la posibilidad de examinar si se han adoptado las necesarias
No quiero, con esta observación, adentrarme en el debate relativo a si las competencias comunitarias de que se trata son adecuadas o suficientes para la creación de un marco de libertad absoluta para la circulación de las personas o si se enfrentan a obstáculos, en especial, debido al mantenimiento de competencias paralelas de los Estados miembros en los sectores de la política de concesión de asilo y de inmigración. En efecto, algunas de estas cuestiones permanecen en el ámbito de la cooperación intergubernamental en virtud de los nuevos artículos K.1 y siguientes del Tratado de la Unión Europea (en su versión resultante de la revisión de Amsterdam). Me limitaré a observar que el Tratado de Amsterdam, al trasladar una materia regulada del tercer pilar al primero, sienta, en principio, las bases para el cumplimiento de los mandatos generales enunciados en el artículo 7 A del Tratado, bases que, en todo caso, no existen en la presente fase de la unificación europea.
Dicho de otro modo, el
Por otro lado, el contenido de los artículos 73 1 y 73 J que el Tratado de Amsterdam previsiblemente va a añadir a los textos comunitarios originarios pone de manifiesto la estrecha relación existente entre la supresión de los controles fronterizos en las fronteras interiores de la Comunidad y la adopción de medidas relativas al cruce de las fronteras exteriores de los Estados miembros y las condiciones de circulación en el interior de la Comunidad de los nacionales de países terceros. Además, no carece de importancia el hecho de que la letra a) del artículo 73 I se refiera expresamente a las
Apartado 1 del artículo 73 J del Tratado CE, añadido por el Tratado de Amsterdam.
Véase la nota 58 supra.
Punto 11 de sus conclusiones.
Apartados 16 y 17 de la sentencia Baglieri, citada en la nota 58 supra.
Es indicativo el ejemplo del artículo 119 del Tratado, que exige
El más interesante es el ejemplo del artículo 48, que consagra la libre circulación de los trabajadores
Véanse las observaciones escritas de la Comisión, puntos 27 y ss.
Apartado 1 del artículo 1 de la Directiva 90/364, ames citada.
Incluso la mera residencia en un Estado miembro distinto del de nacionalidad por parte de una persona que no trabaja pero percibe rentas reviste interés económico desde la perspectiva del Derecho comunitario, en la medida en que dicha persona necesariamente ha de consumir bienes y recibir servicios. Desde este punto de vista, la libre circulación de casi todas las personas, aun cuando no ejerzan ninguna actividad, tiene repercusiones económicas relacionadas con el mercado común.
Véase, anteriormente, mi análisis relativo a la diferencia entre el derecho funcional y sustantivo a la libre circulación.
Dicha postura no podría sostenerse también en el caso de los artículos 48 y siguientes. Los obstáculos que se oponen al cruce sin controles de las fronteras no afectan a la sustancia de los
En gran medida, la Comisión fundamenta su razonamiento en la alegación según la cual el artículo 8 A no puede, por sí solo, tener un ámbito regulador más amplio que el que corresponde conjuntamente a los artículos 8 A y 7 A. Este planteamiento, en principio, es correcto. En efecto, si el artículo 7 A, que establece la obligación comunitaria de crear un espacio sin fronteras interiores, en otras palabras, de suprimir con carácter general los controles fronterizos, no produce efectos directos, la misma obligación no puede adquirir un carácter vinculante más intenso de manera indirecta, mediante la aplicación del artículo 8 A. No obstante, de esta observación correcta deduce la Comisión conclusiones erróneas, al entender que el statu quo normativo que existía con anterioridad al artículo 8 A, a saber, la imposición de la obligación general de presentar un pasaporte o documento de identidad, desde el momento en que no fue trastocado en su totalidad mediante el artículo 7 A, continúa teniendo validez tal cual sin sufrir la menor influencia derivada de la introducción del artículo 8 A en el texto del Tratado.
La utilización de los mismos criterios jurisprudenciales pone de manifiesto la relación que une al artículo 8 A con los artículos 48 y siguientes del Tratado. El primero constituye, ciertamente, como antes analizaba, una superación del statu quo previamente configurado en relación con los artículos 48 y siguientes, y por esta razón no es posible que los datos del Derecho comunitario preexistentes al artículo 8 A puedan trasladarse sin modificaciones y automáticamente al marco de dicho artículo. No obstante, ello no significa que tales datos sean inútiles para la interpretación y aplicación del artículo 8 A. Antes al contrario, son pertinentes para una y otra en la medida en que dicho artículo ocupa, en el sistema del Tratado CE, una posición equivalente a la que los artículos 48 y siguientes ocupaban en el sistema del Tratado CEE.
Véanse los puntos 28 y 29 supra.
Antes explicaba que la limitación o supresión de los controles fronterizos entre los Estados miembros presupone la creación de un mecanismo eficaz de control de sus restantes fronteras, cuya creación habrá contado con la colaboración o el consentimiento de los Estados miembros que participan en el esfuerzo encaminado a suprimir las fronteras interiores. Si esto llega a buen fin, los Estados miembros interesados no corren el peligro de verse obligados, en virtud de la supresión de los controles fronterizos entre ellos, a aceptar y dispensar hospitalidad a nacionales de países terceros no deseados. Desde el momento en que los controles en las fronteras exteriores de los Estados miembros se practiquen de la forma comúnmente acordada y que la entrada y residencia de los nacionales de países terceros se organicen conforme a requisitos comúnmente aceptados, no cabe concebir que entren al interior de un Estado miembro, a través de las fronteras intracomunitárias, personas que dicho Estado no aceptaría admitir exactamente conforme a los mismos requisitos.
Véanse las sentencias Comisión/Bélgica y Messner, citadas en la nota 42 supra, así como la sentencia Comisión/Países Bajos, citada en la nota 41 supra.
Este enfoque
Se exceptúa al Reino Unido y a Irlanda, Estados que hasta ahora no han aceptado someterse a las normas de los acuerdos de Schengen.
Los acuerdos de Schengen, a los que se remitió el inculpado en el procedimiento principal, todavía no habían comenzado a surtir plenos efectos en el momento pertinente.
Un ciudadano de un Estado miembro que regresa al mismo procedente de otro Estado miembro disfruta del derecho a la libre circulación consagrado por el artículo 8 A del Tratado CE.