Met betrekking tot de eerste vraag merkt verzoekster in het hoofdgeding op dat het toepassingsgebied van richtlijn nr. 72/462 in artikel 1 duidelijk is omschreven. Voor zover het vers vlees betreft, geldt de richtlijn enkel voor vlees van huisdieren van de soorten runderen, varkens, schapen en geiten, alsmede van eenhoevige huisdieren. Ook de controle- en keuringsmethoden zijn specifiek voor die diersoorten voorgeschreven. Een overeenkomstige toepassing van de richtlijn op wild is in strijd met de letter en de bedoeling ervan.

Bovendien zou door uitbreiding van de toepassing tot wild inhoudelijk een andere regeling in de plaats van de gemeenschapsregeling worden gesteld. Men zou daarmee buiten de grenzen van zijn bevoegdheid treden en een voorschrift van algemene strekking vaststellen dat in dit geval alleen door de Raad mag worden vastgesteld.

Richtlijnen moeten in het nationale recht worden uitgewerkt. Aldus artikel 32 van richtlijn nr. 72/462, volgens hetwelk de Lid-Staten verplicht zijn uiterlijk per 1 januari 1976 de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden die nodig zijn om gevolg te geven aan de bepalingen van de richtlijn en haar bijlagen. Met het oog op dit voorschrift dient het toepassingsgebied van een richtlijn duidelijk te worden omschreven, want anders zouden de Lid-Staten ze op verschillende en niet-geharmoniseerde wijze uitvoeren. Als verweerders stelling juist was, zouden waarschijnlijk alle Lid-Staten de verplichting van artikel 32 hebben geschonden omdat zij niet op basis van de richtlijn bepalingen voor wild hebben vastgesteld.

Het verbod tot toepassing van heffingen van gelijke werking als douanerechten is een grondbeginsel van de douane-unie en daarom moeten ervan afwijkende bepalingen strikt worden uitgelegd. Ook als men artikel 26 van richtlijn nr. 72/462 opvat als een machtiging tot toepassing van nationale heffingen, kan deze machtiging slechts gelden binnen het door het toepassingsgebied van de richtlijn bepaalde kader. Laat men deze beperking vallen, dan ontstaat het gevaar dat de Lid-Staten een in een gemeenschapsregeling vervatte machtiging om heffingen toe te passen, zo ruim gaan interpreteren, dat zij nagenoeg alle heffingen van gelijke werking kunnen handhaven. Verzoekster in het hoofdgeding wijst mitsdien elke mogelijkheid van een overeenkomstige toepassing van de artikelen 12, 23, 24 en 26 van richtlijn nr. 72/462 van de hand.

Volgens verzoekster in het hoofdgeding impliceert de eerste vraag nog een andere, namelijk of artikel 26 van de richtlijn, indien het op overeenkomstige wijze van toepassing zou zijn op andere dan de in de richtlijn genoemde produkten, nog wel verenigbaar is met bepaalde hogere regels van het gemeenschapsrecht.

Onder verwijzing naar 's Hofs arrest van 13 december 1973 (gevoegde zaken 37 en 38/73, Sociaal Fonds Diamantarbeiders, Jurispr. 1973, blz. 1609) betoogt verzoekster in het hoofdgeding dat de fundamentele regels van de artikelen 3, sub b, 110 e.v. EEG-Verdrag alsmede die van het GDT zouden zijn geschonden, indien artikel 26 van richtlijn nr. 72/462 de Lid-Staten de bevoegdheid zou geven naar believen heffingen toe te passen bij de invoer van vers vlees en het bedrag ervan te bepalen. Een verschillend gebruik van die bevoegdheid en de toepassing van uiteenlopende tarieven zouden noodzakelijkerwijze uitlopen op nieuwe distorsies van de mededinging. Een uitzondering op het verbod van heffingen van gelijke werking in het kader van de marktordeningen kan daarom enkel worden aanvaard wanneer die uitzondering de belastbare feiten voor de gehele Gemeenschap eenvormig omschrijft en het toegestane bedrag van die heffingen bepaalt.

Verder merkt verzoekster in het hoofdgeding op, dat volgens enkele nationale bepalingen uitsluitend ondernemingen die ook een uitdrukkelijke vergunning hebben voor de export van wild, dit produkt in de Bondsrepubliek mogen importeren. Deze ondernemingen staan onder toezicht en betalen aanzienlijke bedragen in de vorm van bijdragen voor de reis- en verblijfkosten van dierenartsen die naar de betrokken derde landen worden gezonden. De toepassing van andere heffingen bij de invoer van wild zou neerkomen op een verdubbeling van hun geldelijke lasten en bijgevolg op discriminatie ten opzichte van de andere importeurs van de Gemeenschap.

Ten aanzien van de tweede vraag merkt verzoekster in het hoofdgeding op dat de op 1 juli 1968 verschuldigde bijdragen sindsdien aanzienlijk zijn verhoogd. Blijkens 's Hofs arresten van 13 december 1973 (Diamantarbeiders, reeds aangehaald) en 5 februari 1963 (zaak 26/62, Van Gend & Loos, Jurispr. 1963, blz. 3) heeft de invoering van het GDT tot effect gehad dat het alle Lid-Staten verboden is bestaande heffingen eenzijdig te verhogen. Een verhoging op grond van de stijging van de keuringskosten is met dit verbod in strijd.

Ofschoon de verwijzende rechter daarover geen vraag heeft gesteld, is verzoekster in het hoofdgeding van mening dat oude heffingen waarvoor een nieuw bedrag wordt vastgesteld, daardoor nieuwe en met het GDT onverenigbare heffingen worden. Zij verzoekt het Hof in deze zin uitspraak te doen.

Verweerder in het hoofdgeding wijst op het belang van de veterinaire controles van wild en meent dat bij gebreke van een geharmoniseerde regeling terzake, de Lid-Staten stellig bevoegd zijn bij de invoer van wild uit derde landen zulke controles te verrichten. Wat het probleem van de heffingen betreft, merkt verweerder in het hoofdgeding vervolgens op dat als de heffingregeling van richtlijn nr. 72/462 van overeenkomstige toepassing is bij de invoer van wild, het er verder niet toe doet of het principiële verbod tot toepassing van heffingen op geïmporteerd wild voortvloeit uit het GDT dan wel uit artikel 2, lid 2, van verordening nr. 827/68.

Beslissend is alleen of de gemeenschapswetgever met de kostenregeling van richtlijn nr. 72/462 een wezenlijk principebesluit heeft genomen betreffende de fiscale behandeling van vleesimporten uit derde landen, dat dan op overeenkomstige wijze ook heeft te gelden voor de overige, nog niet geharmoniseerde vleesimporten.

Ten deze zijn bepaalde opmerkingen van de Commissie in zaak 21/75 (Schroeder) van het grootste belang. Zij verklaarde dat de verwezenlijking van de doelstellingen van de gemeenschappelijke marktordening een uniforme behandeling vergt van het vraagstuk van de kosten bij invoer van waren uit derde landen (Jurispr. 1975, blz. 911), en zij kondigde dan ook aan dat er voor het in rekening brengen van de kosten van gezondheidskeuringen van vleeswaren een zelfde regeling zal worden getroffen als reeds voor vee en vlees bestaat.

Deze opmerkingen werden weliswaar gemaakt in verband met vleesconserven, maar gelden ook voor de keuring van wild, die eveneens nog niet is geharmoniseerd. Hieruit, aldus verweerder in het hoofdgeding, vloeit noodzakelijkerwijze voort dat een overeenkomstige toepassing van richtlijn nr. 72/462 rechtmatig en noodzakelijk is. De tegenargumenten moeten derhalve worden verworpen.

Nader op die tegenargumenten ingaande, antwoordt verweerder in het hoofdgeding allereerst op twee voorafgaande bezwaren van verzoekster.

Het is onjuist dat de artikelen 12, lid 8, 23, lid 4, en 26 van richtlijn nr. 72/462 de Lid-Staten niet zouden machtigen tot het toepassen van heffingen. Uit deze bepalingen blijkt ten duidelijkste dat alle kosten van de controlemaatregelen ten laste van de importeur komen.

Eveneens onjuist is de bewering dat die bepalingen, en met name artikel 26, met een hogere regel van gemeenschapsrecht in strijd zouden zijn indien zij de Lid-Staten machtigen heffingen toe te passen. Ten onrechte doet verzoekster hierbij een beroep op 's Hofs arrest van 13 december 1973 (Diamantarbeiders, reeds aangehaald) en op de verdragsbepalingen betreffende de gemeenschappelijke handelspolitiek. Want ook al kunnen de artikelen 110 e.v. EEG-Verdrag betreffende de handelspolitiek in de weg staan aan autonome maatregelen van de Lid-Staten, de keuzevrijheid van de Gemeenschap zelf met betrekking tot handelspolitieke maatregelen wordt er niet door beperkt. Artikel 26 van richtlijn nr. 72/462 ligt op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek en dat wordt natuurlijk niet anders wanneer de kostenregeling van die richtlijn op overeenkomstige wijze bij vergelijkbare produkten wordt toegepast.

Tot besluit van haar prealabele opmerkingen wijst verweerder in het hoofdgeding met klem op het feit dat de gemeenschapswetgever in richtlijn nr. 72/462 niet de heffingen zelf heeft willen harmoniseren. Het spreekt vanzelf dat vanwege de uiteenlopende kostenstructuur de nationale heffingen niet gelijk kunnen zijn. Indien men zelfs bij de geharmoniseerde invoercontroles overeenkomstig richtlijn nr. 72/462 kan afzien van een harmonisatie van de heffingen, dan maken kennelijk noch de belangen van de Gemeenschap noch de beginselen van de gemeenschappelijke handelspolitiek een volstrekte eenmaking van de lasten bij invoer noodzakelijk. Veeleer kent de gemeenschapswetgever bij vleesimporten uit derde landen voorrang toe aan een volledige en nauwgezette uitvoering van de controles, en deze uitvoering hangt in feite goeddeels af van het beschikbaar zijn van de benodigde financiën, die door de heffingen moeten worden opgebracht. Mitsdien kan ook buiten het door richtlijn nr. 72/462 geregelde gebied de toelaatbaarheid van nationale heffingen wegens keuring van vleesimporten uit derde landen niet afhankelijk zijn van een voorafgaande communautaire regeling van het heffingstelsel. Verweerder in het hoofdgeding stelt vast dat in deze sector de nationale heffingen wegens keuringen bij invoer de goede werking van de gemeenschappelijke handelspolitiek of de toepassing van het GDT niet op merkbare wijze ongunstig beïnvloeden, en concludeert dat de mogelijkheid van overeenkomstige toepassing der artikelen 12, 23 en 26 van richtlijn nr. 72/462 niet kan worden betwist met het argument dat het gemeenschapsrecht een gedetailleerde regeling van de heffingen zelf zou moeten geven.

Met betrekking tot de eerste vraag meent verweerder in het hoofdgeding dat de Raad met richtlijn nr. 72/462 een wezenlijk principebesluit heeft genomen voor de regeling van de invoer van vlees uit derde landen. De eerste vraag moet dus bevestigend worden beantwoord voor wat de invoer van vlees van herten en reeën betreft, omdat men daarbij in wezen dezelfde controles moet verrichten als bij vlees van huisdieren.

Het argument dat de artikelen 12, 23 en 26 van richtlijn nr. 72/462 uitzonderingsbepalingen zijn op het verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten en dat uitzonderingsbepalingen strikt moeten worden uitgelegd, hoeft niet per se te leiden tot afwijzing van een overeenkomstige toepassing van die artikelen. De regel dat uitzonderingen restrictief zijn te interpreteren, geldt niet bij uitzonderingen die klaarblijkelijk de uitdrukking zijn van een enger systematisch beginsel. In casu staat wel buiten twijfel dat de regeling van richtlijn nr. 72/462 voor vleesimporten uit derde landen als uitgangspunt heeft dat alle lasten wegens invoercontroles op vleesimporten uit derde landen rechtmatig door de Lid-Staten kunnen worden geheven. Wanneer het toepassingsgebied duidelijk is, is een restrictieve interpretatie niet noodzakelijk.

Verweerder in het hoofdgeding merkt nog op dat waar het Hof heeft verklaard dat uitzonderingen eng moeten worden uitgelegd (zie zaak 29/72, Marimex II, Jurispr. 1972, blz. 1309; gevoegde zaken 90 en 91/63, Commissie t. België en Luxemburg, Jurispr. 1964, blz. 1283), dit steeds betrekking had op het fundamentele beginsel van de vrijheid van het intracommunautaire verkeer, dat wil zeggen op een casuspositie die volkomen verschilt van de onderhavige.

Verweerder in het hoofdgeding concludeert dat noch de grondbeginselen van de gemeenschappelijke markt, noch de bevoegdheden van de gemeenschapsinstellingen, noch enig hoger belang van de Gemeenschap gevaar loopt als door een uit het gemeenschapsrecht zelf voortvloeiende overeenkomstige toepassing de heffing regeling van richtlijn nr. 72/462 wordt uitgebreid tot gebieden die, had de gemeenschapswetgever daarvoor een regeling vastgesteld, stellig in dezelfde geest geregeld zouden zijn.

Verweerder in het hoofdgeding gaat slechts ten overvloede en voor alle zekerheid in op de tweede vraag, aangezien deze door een bevestigend antwoord op de eerste vraag zonder voorwerp geraakt.

Na een beschrijving van de Duitse regeling van de veterinaire controles en de deswege verschuldigde rechten — een regeling die al bij de inwerkingtreding van het GDT bestond — concludeert verweerder dat de Bondsrepubliek deze regeling volgens 's Hofs rechtspraak mocht blijven toepassen.

De keuringsrechten zijn in het tijdvak 1968-1975 verhoogd en de vraag is dus of die verhoging geoorloofd was in de zin van het arrest van 13 december 1973 (Diamantarbeiders, reeds aangehaald). Volgens verweerder in het hoofdgeding heeft het Hof die vraag bezien in relatie met het GDT, en wel in deze zin dat het de Lid-Staten verboden is wijziging te brengen in het door het GDT geboden beschermingspeil (Jurispr. 1973, blz. 1623). Deze uitlegging sluit niet per se elke nominale verhoging van heffingen uit, indien daarmee uitsluitend aanpassing aan de algemene kostenstijging wordt beoogd. Voor de douanerechten ad valorem volgt deze aanpassing automatisch uit de stijging van de prijs der ingevoerde waren. Mitsdien mogen heffingen, in absolute bedragen uitgedrukt, zo worden aangepast, dat hun verhouding tot het GDT dezelfde blijft; het is immers duidelijk dat het Hof van Justitie met de term peil de in 1968 bestaande verhouding tussen het GDT en de bestaande heffingen van gelijke werking bedoelde. Zo een aanpassing brengt geenszins wijziging in het vroegere beschermingspeil, zodat er enkel van een verhoging van heffingen van gelijke werking in de zin van 's Hofs arrest van 13 december 1973 kan worden gesproken wanneer die verhoging uitgaat boven de aantoonbare stijging van de algemene kosten en in het bijzonder van de administratieve kosten, hetgeen in casu niet het geval is.

De Commissie geeft een overzicht van het toepasselijke nationale en communautaire recht en merkt op dat in Duitsland Bond en deelstaten naast elkaar bevoegd zijn op het gebied van gezondheidsvraagstukken en veterinairrechtelijke vraagstukken. Voor herten en reeën die op het nationale grondgebied zijn gedood, is geen veterinaire controle voorgeschreven. Alleen wilde zwijnen moeten worden gekeurd en dan nog uitsluitend op besmetting met trichinen; de keuringsrechten worden in dat geval door de deelstaat vastgesteld. Ingevoerd wild daarentegen wordt bij de invoer onderworpen aan een veterinaire controle, ingesteld bij de wet van 4 juli 1973 (gedeeltelijk in werking getreden op 1 januari 1975) tot wijziging van de vleeskeuringswet (Fleischbeschaugesetz) van 29 oktober 1940. In het geval van wilde zwijnen omvat deze keuring ook een trichinenonderzoek. Wegens deze controle bij invoer wordt een recht geheven overeenkomstig de Einfuhruntersuchungskosten-Verordnung van 20 januari 1975 (in werking getreden op 24 januari 1975), met dien verstande dat voor het trichinenonderzoek een apart keuringsrecht is vastgesteld.

Wat het gemeenschapsrecht betreft, merkt de Commissie vervolgens op dat vlees van herten en reeën (tariefpost 02.04 B) en van wilde zwijnen (tariefpost 02.01 A III b) behoort tot de landbouwprodukten vermeld op de lijst van bijlage II bij het Verdrag, en valt onder verordening nr. 827/68 betreffende de gemeenschappelijke marktordening voor bepaalde in bijlage II bij het Verdrag genoemde produkten. Ten aanzien van die produkten verbiedt artikel 2, lid 2, der verordening, behoudens andersluidende bepalingen of door de Raad vastgestelde afwijkingen, de toepassing van heffingen van gelijke werking bij invoer uit derde landen.

De Commissie wijst erop dat de verschillende gemeenschappelijke marktordeningen weliswaar alle soorten vers vlees en vleesprodukten omvatten, doch dat de veterinaire controles van tot die marktordeningen behorende dieren en vlees nog slechts gedeeltelijk geharmoniseerd zijn. Met name met betrekking tot ingevoerde produkten uit derde landen is er alleen richtlijn nr. 72/462, en deze betreft enkel levende runderen en varkens en vers vlees van huisdieren van de soorten runderen, varkens, schapen en geiten alsmede van eenhoevige huisdieren (artikel 1, lid 1); conserven en wild vallen er dus niet onder. Ofschoon de controlemaatregelen van de artikelen 12, 23 en 26 van de richtlijn nog niet volledig van toepassing zijn omdat verschillende, op gemeenschapsniveau vast te stellen uitvoeringsbepalingen nog niet tot stand zijn gekomen, meent de Commissie dat, voor zover de wegens de controles toegestane heffingen als heffingen van gelijke werking zouden zijn te beschouwen, de artikelen 12, lid 8, 23, lid 4, en 26 van richtlijn nr. 72/462 in elk geval een afwijking zijn — in de zin van artikel 20, lid 2, verordening nr. 805/68 — van het in datzelfde artikel vervatte verbod tot toepassing van heffingen van gelijke werking. Hoewel deze afwijking in een richtlijn is vervat, voldoet zij volgens de Commissie aan de voorwaarde dat zij moet worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 43, lid 2, EEG-Verdrag.

Zo gezien behoeft niet meer te worden onderzocht of 's Hofs arrest van 25 januari 1977 (zaak 46/76, Bauhuis, Jurispr. 1977, blz. 5) ook moet gelden voor de controles in het handelsverkeer met derde landen, hetgeen zou betekenen dat die heffingen onder bepaalde omstandigheden niet meer als heffingen van gelijke werking zijn te kwalificeren. De Commissie leidt daaruit af dat, als richtlijn nr. 72/462 op de betrokken waren betrekking heeft, de rechtmatigheid van de toepassing van de heffing boven iedere twijfel verheven is.

Ten aanzien van de eerste maag onderzoekt de Commissie vervolgens of het wel toelaatbaar is de machtiging tot het toepassen van heffingen wegens veterinaire controles bij invoer uit derde landen, ook te doen gelden voor ander vlees dan waarop de richtlijn uitdrukkelijk betrekking heeft.

Een dergelijke overeenkomstige toepassing is niet af te wijzen op de enkele grond dat de kostenregelingen op het tijdstip van de betrokken invoer (begin 1975) nog niet van toepassing waren en zelfs thans nog niet volledig kunnen worden toegepast. Ook wanneer men hiervan afziet, zijn die regelingen immers een uitwerking van het algemene uitgangspunt van de gemeenschapswetgever, dat de kosten van gezondheidsmaatregelen die krachtens gemeenschapsrecht op eenvormige wijze worden toegepast, ten laste van het betrokken bedrijfsleven moeten worden gebracht. Het belang van een dergelijke regeling op het vlak van het economisch beleid — en inzonderheid op het vlak van het mededingingsbeleid — is duidelijk. Het valt inderdaad te verwachten dat het vraagstuk van de kosten in een toekomstige regeling een oplossing zal vinden die geheel in de lijn van de huidige opvatting ligt.

Ofschoon zuiver economische overwegingen voor een overeenkomstige toepassing van de genoemde bepalingen van richtlijn nr. 72/462 pleiten, meent de Commissie deze oplossing niettemin van de hand te moeten wijzen in verband met haar gevolgen zowel op juridisch vlak als op het vlak van de eerbiediging van de grondrechten.

Vooreerst betoogt zij dat de betrokken bepalingen vanwege hun fiscaal karakter inhoudelijk aan strenge voorwaarden moeten voldoen, zulks met het oog op de rechtsbescherming van de betrokkenen: reeds om deze reden is overeenkomstige toepassing ongeoorloofd. De rechtszekerheid komt in het gedrang wanneer de nauwkeurig bepaalde materiële werkingssfeer van een fiscale wet extensief wordt geïnterpreteerd. In casu zijn de categorie van waren waarop richtlijn nr. 72/462 van toepassing is, en de daarop betrekking hebbende machtiging tot het toepassen van heffingen duidelijk omschreven. De Commissie wijst op het nauwe verband dat in de richtlijn wordt gelegd tussen de controles en de toerekening van de daardoor veroorzaakte kosten. Een overeenkomstige toepassing van de kostenregeling zou neerkomen op een overeenkomstige toepassing van de controles, en dit laatste is materieel uitgesloten. Anderzijds bevat het tot nu toe toegepaste communautaire systeem van preventieve veterinaire controles geen elementen die de conclusie zouden wettigen dat de kosten van nationale controles op waren uit derde landen, waartoe de Gemeenschap geen machtiging heeft verleend, door de importeur moeten worden gedragen.

Uit de onderlinge samenhang van de controles enerzijds en de kostentoerekening anderzijds blijkt dat het niet de functie van de rechter kan zijn op de stoel van de gemeenschapswetgever te gaan zitten en via rechterlijke uitspraken de in harmonisatieregelingen bestaande lacunes op te vullen. In zijn rechtspraak heeft het Hof van Justitie steeds met de grootste stelligheid gewezen op het belang van de fundamentele rechten in de Gemeenschap. Het ge meenschapsrecht heeft die rechten te eerbiedigen en volgens de Commissie staat dit eraan in de weg dat de voorgeschreven heffing van keuringsrechten wegens veterinaire controles bij invoer uit derde landen in casu wordt uitgebreid tot andere waren dan die welke in de richtlijn zijn vermeld.

Op grond van het voorgaande concludeert de Commissie dat de eerste vraag ontkennend moet worden beantwoord.

Waar is komen vast te staan dat bij de invoer van wild het uitdrukkelijke verbod van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 827/68 van toepassing is, acht de Commissie het onnodig ook de tweede vraag te beantwoorden.

Overwegende dat ter terechtzitting van 18 april 1978 mondelinge opmerkingen zijn gemaakt door verzoekster in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door U. C. Feldmann, advocaat te Keulen, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door M. Beschel als gemachtigde;

dat de Commissie enkele vragen over de toepassing van richtlijn nr. 72/462 heeft beantwoord;

Overwegende dat de advocaat-generaal ter terechtzitting van 2 mei 1978 conclusie heeft genomen;