Vedrørende første spørgsmål har sagsøger gjort gældende, at anvendelsesområdet for direktiv nr. 72/462 er klart fastlagt i artikel 1. Hvad angår fersk kød omhandler direktivet kun kød fra husdyr af arterne kvæg, svin, får og geder samt enhovede husdyr. Også kontrol- og undersøgelsesmetoderne er specielt fastsat for disse dyr. En analog anvendelse af direktivet på vildt ville stride mod direktivets udtrykkelige ordlyd og mening.

En udvidelse af direktivets anvendelsesområde ville for øvrigt føre til indholdsmæssigt at erstatte en fællesskabsbestemmelse med en anden bestemmelse. Dermed ville man overskride kompetencegrænserne og udstede en generel retsakt, som alene Rådet er beføjet til at vedtage i dette tilfælde.

Direktiver skal inkorporeres i den nationale ret. I overensstemmelse hermed forpligter artikel 32 i direktiv nr. 72/462 medlemsstaterne til senest inden 1. januar 1976 at sætte de love og administrative bestemmelser i kraft, der er nødvendige til efterlevelse af bestemmelserne i dette direktiv og dets bilag. Med henblik på denne bestemmelse må anvendelsesområdet for et direktiv klart defineres, idet medlemsstaterne i modsat fald vil gennemføre direktivet forskelligt, og uden at gennemførelsen er harmoniseret. Hvis den af sagsøgte fremsatte opfattelse var rigtig, skulle antagelig alle medlemsstaterne have krænket forpligtelsen efter direktivets artikel 32, idet. de ikke på grundlag af dette direktiv har vedtaget bestemmelser vedrørende vildt.

Da forbudet mod opkrævning af afgifter med tilsvarende virkning som told er et grundlæggende princip for toldunionen, skal bestemmelser, der fraviger dette princip, fortolkes indskrænkende. Selv om man opfatter artikel 26 i direktiv nr. 72/462 som en bemyndigelse til opkrævning af nationale gebyrer, vil dette kun kunne ske inden for de rammer, der afstikkes af direktivets eget anvendelsesområde. Uden en sådan begrænsning ville der være fare for, at medlemsstaterne anvendte den bestående fællesskabsretlige bemyndigelse til opkrævning af afgifter i så udstrakt grad, at de mere eller mindre kunne opretholde alle afgifter med tilsvarende virkning som told. Sagsøger anser derfor enhver mulighed for analog anvendelse af artiklerne 12, 23, 24 og 26 i direktiv nr. 72/462 for udelukket.

Ifølge sagsøger indebærer første spørgsmål også spørgsmålet, om direktivets artikel 26 ved analog anvendelse på andre produkter end dem, der er anført i direktivet, er forenelig med fællesskabsregler af højere gyldighed.

Under henvisning til Domstolens dom af 13. december 1973 (forenede sager 37 og 38/73, Diamantarbeiders II, Sml. s. 1609) mener sagsøger, at det ville krænke de grundlæggende normer i EØF-traktatens artikler 3, litra b) og 110 ff og i den fælles toldtarif, hvis artikel 26 i direktiv nr. 72/462 bemyndigede medlemsstaterne til efter eget forgodtbefindende at opkræve gebyrer ved indførsel af fersk kød og at fastsætte beløbet derfor. Forskelle i udøvelsen af denne beføjelse og anvendelse af forskellige gebyrsatser ville nødvendigvis føre til nye forvridninger af konkurrencen. Af denne grund kan der kun indføres undtagelser fra forbudet mod afgifter med tilsvarende virkning som told inden for markedsordningerne, hvis en sådan undtagelse definerer de tilfælde, der kan begrunde opkrævning af et gebyr, og fastsætter beløbet for de tilladte gebyrer, således at der gælder det samme i hele Fællesskabet.

Sagsøger anfører desuden, at indførselen af vildt i Forbundsrepublikken Tyskland efter visse nationale forskrifter kun må foretages af virksomheder, som udtrykkelig har tilladelse til udførsel af vildt. Viksomhederne bliver kontrolleret, og importørerne må afholde betydelige omkostninger i form af gebyrer for dyrlægers udsendelse og ophold i de pågældende tredjelande. Opkrævning af yderligere gebyrer ved indførsel af vildt ville føre til en fordobling af den økonomiske byrde og dermed til en forskelsbehandling i forhold til andre importører i Fællesskabet.

Vedrørende andet spørgsmål anfører sagsøger efter at have gjort opmærksom på, at de gebyrer, der skulle betales den 1. juli 1968, var blevet betydeligt forhøjet, at det fremgår af Domstolens domme af 13. december 1973 (forenede sager 37 og 38/73, Diamantarbeiders II, Sml. s. 1623) og af 5. februar 1963 (sag 26/62, Van Gend en Loos, Sml. 1954-1964, s. 375; org.ref. Recueil s. 3), at det efter den fælles toldtarifs ikrafttræden er forbudt alle medlemsstater ensidigt at forhøje allerede bestående afgifter. En hensyntagen til omkostningsstigninger ved kontrol vil udgøre en overtrædelse af dette forbud.

Selv om den forelæggende ret ikke har stillet spørgsmål herom, er sagsøger af den opfattelse, at fastsættelse af nye beløb til afløsning af tidligere gebyrer ændrer de sidstnævnte til nye gebyrer, der er uforenelige med den fælles toldtarif, og sagsøger anmoder Domstolen om at træffe en afgørelse, der giver sagsøger medhold heri.

Sagsøgte har efter at have understreget betydningen af sundhedskontrol af vildt gjort gældende, at der på grund af den manglende harmonisering af reglerne om kød af vildt ikke kan være tvivl om, at medlemsstaterne er bemyndiget til at underkaste indførsel af vildt fra tredjelande sundhedskontrol.

Vedrørende problemet om gebyrer anfører sagsøgte dernæst, at det for spørgsmålet, om ordningen med gebyrer i direktiv nr. 72/462 finder analog anvendelse på indførsel af kød af vildt, er irrelevant, om det principielle forbud mod opkrævning af gebyrer på importeret kød af vildt følger af den fælles toldtarif eller af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 827/68.

Det afgørende moment er, om fællesskabslovgiver ved omkostningsreglerne i direktiv nr. 72/462 har truffet en væsentlig princip-afgørelse for den afgiftsmæssige behandling af indførsel af kød fra tredjelande, som skal anvendes analogt på anden indførsel af kød, som endnu ikke er harmoniseret.

I så henseende må der tillægges nogle erklæringer, som Kommissionen afgav i sag 21/75 (Schroeder), væsentlig betydning. Kommissionen erklærede, at en virkeliggørelse af den fælles markedsordnings mål forudsætter en ens behandling af spørgsmålet om de omkostninger, som er forbundet med import af varer fra tredjelande (Sml. 1975, s. 911), og den oplyste i konsekvens heraf, at hvad angår opkrævning af udgifter til kontrol af forarbejdet kød, der gennemføres som sundhedsforanstaltninger, bliver der indført den samme ordning som den, der allerede eksisterer for kvæg og kød. Disse erklæringer, der er fremsat i forbindelse med kødkonserves, gælder også for kontrol med kød af vildt, som heller ikke er harmoniseret endnu. Ifølge sagsøgte følger det umiddelbart af disse udtalelser, at det er lovligt og nødvendigt at anvende direktiv nr. 72/462 analogt, og argumenterne mod en sådan anvendelse bør forkastes.

Ved undersøgelsen af disse argumenter behandler sagsøgte først to indledende indsigelser fra sagsøger.

Udtalelsen om, at artikel 12, stk. 8, artikel 23, stk. 4, og artikel 26 i direktiv nr. 72/462 ikke indeholder nogen bemyndigelse for medlemsstaterne til at opkræve gebyrer, er fejlagtig. Disse bestemmelser viser klart, at omkostningerne ved alle kontrolforanstaltninger påhviler importøren.

Udtalelsen om, at disse bestemmelser, i særdeleshed artikel 26, såfremt de skal anses for at bemyndige medlemsstaterne til at opkræve gebyrer, krænker en trinhøjere fællesskabsregel, er også fejlagtig. Sagsøger har i denne forbindelse henvist til Domstolens dom af 13. december 1973 (forenede sager 37 og 38/73, citeret ovenfor), samt til traktatens bestemmelser vedrørende den fælles handelspolitik, men sagsøgers argumentation er ifølge sagsøgte ikke begrundet. For selv om traktatens artikel 110 ff vedrørende handelspolitikken kunne være til hinder for selvstændige foranstaltninger fra medlemsstaternes side, begrænser de dog ikke derfor Fællesskabets egen frihed i valg af handelspolitiske foranstaltninger. Artikel 26 i direktiv nr. 72/462 indgår i den fælles handelspolitik, og det forholder sig naturligvis på samme måde, i det omfang omkostningsreglerne i direktiv nr. 72/462 finder analog anvendelse på lignende produkter.

Som konklusion på sine indledende bemærkninger gør sagsøgte gældende, at det er umuligt ikke at tage hensyn til den omstændighed, at fællesskabslovgiver inden for rammerne af direktiv nr. 72/462 har givet afkald på en harmonisering af selve afgifterne. Det er tydeligt, at de nationale afgifter på grund af forskellige omkostningsstrukturer ikke kan være identiske. Hvis man inden for rammerne af den harmoniserede importkontrol, der er underkastet direktiv nr. 72/462, kan give afkald på en harmonisering af afgifterne, kræver hverken Fællesskabets interesser eller principperne i den fælles handelspolitik absolut ensartethed ved fastsættelse af indførselsafgifterne. Når det drejer sig om indførsel af kød fra tredjelande, giver fællesskabslovgiver tværtimod prioritet til en fuldstændig og nøje gennemførelse af kontrollen, som faktisk i vidt omfang afhænger af tilvejebringelse af tilsvarende finansielle midler fra afgifterne. Følgelig kan — også uden for området for reglerne i direktiv nr. 72/462 — en forudgående harmonisering af afgiftsordningen på fællesskabsplan ikke være en betingelse for, at opkrævning af nationale afgifter for kontrol ved indførsel af kød fra tredjelande må anses for lovlig. Sagsøgte fastslår, at nationale afgifter for kontrol ved indførsel ikke på dette område føleligt påvirker den fælles handelspolitiks funktion eller anvendelsen af den fælles toldtarif, og sagsøgte konkluderer, at spørgsmålet om muligheden for analog anvendelse af artiklerne 12, 23 og 26 i direktiv nr. 72/462 ikke kan afvises med den begrundelse, at fællesskabsretten nødvendigvis må regulere selve afgifterne i enkeltheder.

Hvad angår første spørgsmål, er sagsøgte af den opfattelse, at Rådet ved at bekendtgøre direktiv nr. 72/462 har truffet en vigtig principbeslutning for ordningen vedrørende indførsel af kød fra tredjelande. Det første spørgsmål bør derfor besvares bekræftende, for så vidt angår indførsel af kød af rådyr og hjort, idet man her i det væsentlige bør gennemføre samme kontrol som for husdyr.

Det argument, der støttes på, at artiklerne 12, 23 og 26 i direktiv nr. 72/462 udgør undtagelsesbestemmelser fra forbudet mod opkrævning af afgifter med tilsvarende virkning som told, og at undtagelsesbestemmelser skal fortolkes indskrænkende, fører ikke til at forkaste en analog anvendelse af disse bestemmelser. Reglen om, at undtagelser skal fortolkes indskrænkende, finder efter herskende opfattelse ikke anvendelse, når det er klart, at disse undtagelser i sig selv er udtryk for en mere begrænset selvstændig hovedregel. I denne sag er det vanskeligt at betvivle, at de ved direktiv nr. 72/462 vedtagne regler for indførsel af kød fra tredjelande hviler på det princip, hvorefter alle afgifter for indførselskontrol lovligt kan opkræves af medlemsstaterne ved disse indførsler. For så vidt anvendelsesområdet er klart, er en indskrænkende fortolkning ikke nødvendig. Sagsøgte tilføjer, at Domstolens praksis, hvorefter undtagelser skal fortolkes indskrænkende (jf. sag 29/72, Marimex II, Recueil 1972, s. 1309; sagerne 90 og 91/63, Kommissionen mod Belgien og storhertugdømmet Luxembourg, Sml. 1954-1964, s. 555; org.ref. Recueil 1964, s. 1217), altid angår det grundlæggende princip om frie varebevægelser inden for Fællesskabet, dvs. et tilfælde, der er fundamentalt forskelligt fra det, der behandles i den foreliggende sag.

Sagsøgte konkluderer, at hverken fællesmarkedets grundlæggende principper eller fællesskabsinstitutionernes beføjelser eller nogen højere fællesskabsinteresse vil blive berørt, hvis afgiftsordningen i direktiv nr. 72/462 ved en analogislutning, som følger af selve fællesskabsretten, udstrækkes til områder, hvor de af fællesskabslovgiver udstedte regler ubestrideligt ville have haft samme indhold, hvis de allerede var blevet vedtaget.

Eftersom et bekræftende svar på første spørgsmål gør det andet genstandsløst, besvarer sagsøgte kun det andet spørgsmål subsidiært. Efter en beskrivelse af den tyske ordning for sundhedskontrol og betaling af gebyrer, der allerede var gældende ved den fælles toldtarifs ikrafttræden, udleder sagsøgte heraf, at Forbundsrepublikken Tyskland efter Domstolens praksis har været berettiget til at fortsætte med opkrævningen af disse gebyrer. Da gebyrerne er blevet forhøjet i perioden fra 1968 til 1975, opstår spørgsmålet, om denne forhøjelse er lovlig efter dommen af 13. december 1973 (forenede sager 37 og 38/73, Sociaal Fonds Diamantarbeiders, overfor citeret). Ifølge sagsøgte har Domstolen set dette spørgsmål i sammenhæng med den fælles toldtarif således at forstå, at det er medlemsstaterne forbudt at nedsætte den grad af beskyttelse, der er fastlagt i den fælles toldtarif (Sml. 1973, s. 1622). Denne fortolkning udelukker ikke nødvendigvis enhver nominel forhøjelse af afgifter, der udelukkende sker inden for rammerne af generelle omkostningsstigninger. Med henblik på værditold følger denne tilpasning automatisk af forhøjelsen af prisen på de importerede varer. Det følger heraf, at afgifter udtrykt i absolutte tal kan tilpasses for at bevare samme forhold til den fælles toldtarif, for Domstolen har som niveau klart villet anerkende det i 1968 eksisterende forhold mellem den fælles toldtarif og de bestående afgifter med tilsvarende virkning som told. En sådan tilpasning ændrer på ingen måde den tidligere grad af beskyttelse, således at der kun er tale om en forhøjelse af afgifter med tilsvarende virkning som told i henhold til Domstolens dom af 13. december (forenede sager 37 og 38/73), hvis forhøjelsen af afgifterne overstiger den påviselige stigning i de generelle omkostninger og især stigningen i administrationsomkostninger, hvad der ikke er tilfældet her.

Kommissionen giver en oversigt over gældende bestemmelser i tysk ret og i fællesskabsretten og bemærker dernæst, at gældende tysk ret vedrørende sundheds- og dyrlægekontrol falder ind under forbundsstatens og delstaternes konkurrerende lovgivningskompetence.

Den anfører for det første, at der ikke er indført sundhedskontrol for hjorte og rådyr, der er skudt på tysk område. Det er alene vildsvin, der er undergivet kontrol, og udelukkende med henblik på at opdage trikiner, og kontrolgebyret er i dette tilfælde fastsat på delstatsniveau. Importeret vildt er derimod underkastet en sundhedskontrol ved indførsel, og denne kontrol har hjemmel i lov af 4. juli 1973 (delvist trådt i kraft den 1. 1. 1975) om ændring af kødkontrolloven af 29. oktober 1940. Med hensyn til vidlsvin omfatter denne kontrol også en undersøgelse for trikiner. For kontrollen ved indførsel opkræves en afgift i henhold til anordning af 20. januar 1975 for omkostningerne ved undersøgelse af det til toldområdet indførte kød; denne anordning trådte i kraft den 24. januar 1975; der er fastsat et særligt gebyr for undersøgelsen for trikiner.

Kommissionen fremhæver dernæst, for så vidt angår fællesskabsretten, at kød af hjort og rådyr (position 02.04 b) og kød af vildsvin (position 02.01 A III b) indgår på listen over landbrugsprodukter i traktatens bilag II og er omfattet af forordning nr. 827/68 om en fælles markedsordning for visse varer der er anført i bilag II til traktaten, hvis artikel 2, stk. 2, for de pågældende produkter, medmindre andet fremgår af forordningen ejler Rådet indfører undtagelsesbestemmelser, forbyder opkrævning af enhver afgift med tilsvarende virkning som told ved indførsel fra tredjelande.

Kommissionen understreger derefter, at medens de forskellige markedsordninger omfatter alle slags kød, fersk som forarbejdet, er harmoniseringen af sundhedskontrol for dyr og kød under nævnte ordninger kun delvist gennemført. Hvad især angår produkter, der er indført fra tredjelande, er direktiv nr. 72/462 det eneste, der er vedtaget, og det vedrører kun husdyr af arterne kvæg og svin samt fersk kød fra husdyr af arterne: kvæg, svin, får, geder samt enhovede husdyr (artikel 1, stk. 1), således at blandt andet konserves og vildt ikke er omfattet. Selv om den i artiklerne 12, 23 og 26 i dette direktiv omhandlede kontrol endnu ikke finder anvendelse fuldt ud, idet forskellige gennemførelsesbestemmelser, som skal træffes på fællesskabsplan, endnu ikke er vedtaget, er Kommissionen af den opfattelse, at for så vidt de kontrolgebyrer, der opkræves, skal betragtes som afgifter med tilsvarende virkning som told, udgør artiklerne 12, stk. 8, 23, stk. 4, og 26 i direktiv nr. 72/462 i hvert fald en undtagelse i henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 827/68 fra det forbud mod opkrævning af afgifter med tilsvarende virkning, der er fastsat i selv samme bestemmelse. Skønt denne undtagelse indeholdes i et direktiv, opfylder den ifølge Kommissionen betingelserne for den procedure, der er omhandlet i EØF-traktatens artikel 43, stk. 2.

Hermed bliver det unødvendigt at undersøge, om Domstolens praksis i dom af 25. januar 1977 (sag 46/76, Bauhuis mod Den nederlandske stat, Sml. s. 5) også gælder kontrollen i samhandelen med tredjelande, hvilket ville føre til den konklusion, at disse gebyrer under visse omstændigheder ikke længere skal betragtes som afgifter med tilsvarende virkning. Kommissionen udleder heraf, at der ikke består nogen tvivl om lovligheden af gebyropkrævningen, hvis de omhandlede varer var omfattet af direktiv nr. 72/462.

Idet Kommissionen herefter går over til at undersøge det første spørgsmål, opkaster den det problem, om det er tilladt ved analogi at anvende bemyndigelsen til at opkræve afgifter for sundhedskontrol ved indførsel fra tredjelande på andet kød end det af direktivet omhandlede.

En sådan analog anvendelse kan ikke udelukkes alene med den begrundelse, at omkostningsreglerne endnu ikke fandt anvendelse på tidspunktet for den omstridte indførsel (begyndelsen af 1975), og at de selv i dag endnu ikke kan finde anvendelse fuldt ud. De nævnte bestemmelser udgør nemlig uafhængigt af dette problem en konkretisering af en normativ hovedtanke hos fællesskabslovgiver, der går ud på at lade de interesserede handelskredse bære omkostningerne ved de sundhedsforanstaltninger, der anvendes på ensartet måde på grundlag af fællesskabsretten. Det kan heller ikke bestrides, at en sådan regulering ville have politisk-økonomisk — og især konkurrencepolitisk — betydning. Det er faktisk sandsynligt, at en fremtidig regulering vil indeholde en løsning af omkostningsspørgsmålet, som er i overensstemmelse med den nuværende opfattelse.

Selv om rent økonomiske betragtninger taler for en analog anvendelse af de ovennævnte bestemmelser i direktiv nr. 72/462, mener Kommissionen dog, at betragtninger vedrørende virkningerne af en analog anvendelse, såvel i retlig henseende som i henseende til respekten for fundamentale rettigheder, bør føre til at udelukke denne løsning.

Den gør først gældende, at eftersom de omstridte bestemmelser er af skatteretlig art, bør der stilles strenge krav til indholdet af hensyn til den legitime beskyttelse af de pågældende; en analog anvendelse er allerede af denne grund forbudt. Retssikkerheden ville være truet, hvis det nøje fastsatte materielle anvendelsesområde for en skattelov skulle gøres til genstand for en udvidende fortolkning. I dette tilfælde er arten af de varer, hvorpå direktiv nr. 72/462 finder anvendelse, og den hertil svarende bemyndigelse til opkrævning af gebyrer imidlertid klart afgrænset. Kommissionen henleder dernæst opmærksomheden på, at direktivet opstiller en snæver forbindelse mellem kontrollen og omkostningerne herved. En analog anvendelse af omkostningsreglerne måtte føre til, at også kontrolreglerne skulle anvendes analogt. En sådan gennemførelse af kontrollen er praktisk udelukket. Endvidere er der intet i det system, der indtil nu er anvendt af fællesskabsretten på området for præventive sundhedsforanstaltninger, der gør det muligt at slutte, at der ved nationale kontrolforanstaltninger for varer fra tredjelande, der er gennemført uden bemyndigelse fra fællesskabsretten, skal opkræves en afgift af importøren.

Sammenhængen mellem kontrol og omkostningsbyrde viser, at det ikke kan tilkomme retspraksis at tiltage sig den harmoniseringsopgave, som påhviler fællesskabslovgiver, ved at lakuner udfyldes ad retslig vej. Domstolen har altid i sin praksis med den største fasthed understreget betydningen af de grundlæggende rettigheder i Fællesskabet. Det er Kommissionens opfattelse, at kravet om, at fællesskabsretten respekterer disse rettigheder, i den foreliggende sag forbyder, at den obligatoriske opkrævning af afgifter for sundhedskontrol ved indførsel fra tredjelande anvendes på andre varer end de i direktivet nævnte.

Kommissionen konkluderer af det foregående, at det første spørgsmål nødvendigvis må besvares benægtende.

Hvad angår det andet spørgsmål, finder Kommissionen, at det ikke længere er nødvendigt at besvare dette spørgsmål, efter at det er fastslået, at indførsel af vildt falder ind under det udtrykkelige forbud i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 827/68.

Sagsøger i hovedsagen, repræsenteret af advokat Feldmann, Køln, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af sin befuldmægtigede Beschel, har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 18. april 1978;

Kommissionen for De europæiske Fællesskaber har besvaret nogle spørgsmål vedrørende anvendelsen af direktiv nr. 72/462.

Generaladvokaten har fremsat sit forslag til afgørelse i retsmødet den 2. maj 1978.