SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
de 27 de noviembre de 2025 (*)
« Recurso de casación — Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) — Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) — Reglamento (UE) n.º 1306/2013 — Artículo 63 — Tratamiento de las notificaciones extemporáneas — Regularizaciones — Reglamento Delegado (UE) n.º 639/2014 — Artículo 53 — Medida de ayuda asociada en el sector animal — Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014 — Artículo 31 — Sanciones administrativas — Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014 — Artículo 34 — Selección de la muestra de control »
En el asunto C‑729/23 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 29 de noviembre de 2023,
Reino de España, representado inicialmente por el Sr. I. Herranz Elizalde y la Sra. A. Pérez-Zurita Gutiérrez, en calidad de agentes, y posteriormente por la Sra. A. Pérez-Zurita Gutiérrez, en calidad de agente,
parte recurrente,
en el que las otras partes en el procedimiento son:
Comisión Europea, representada por las Sras. J. Aquilina, C. Calvo Langdon y F. Castilla Contreras, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
República Francesa,
parte coadyuvante en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por la Sra. I. Ziemele, Presidenta de Sala, y los Sres. A. Kumin (Ponente) y S. Gervasoni, Jueces;
Abogada General: Sra. T. Ćapeta;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogada General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso de casación, el Reino de España solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 20 de septiembre de 2023, España/Comisión (T‑450/21, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2023:571), en la que este desestimó su recurso de anulación de la Decisión de Ejecución (UE) 2021/988 de la Comisión, de 16 de junio de 2021, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2021, L 218, p. 9), en la medida en que esta Decisión de Ejecución le impuso una corrección financiera puntual en relación con la ayuda asociada voluntaria, respecto de los ejercicios financieros 2017 y 2018 correspondientes a los años de solicitud 2016 y 2017 (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
Reglamento (UE) n.º 1306/2013
2 El artículo 63 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549; corrección de errores en DO 2016, L 130, p. 17), titulado «Pagos indebidos y sanciones administrativas», establece lo siguiente:
«1. En caso de que se constate que un beneficiario no cumple los criterios de admisibilidad, los compromisos u otras obligaciones relativos a las condiciones de concesión de la ayuda o de apoyo previstos en la legislación agrícola sectorial, la ayuda no será abonada o será retirada en su totalidad o en parte y, si procede, no se asignarán o se retirarán los correspondientes derechos de pago a que se refiere el artículo 21 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 637/2008 y (CE) n.º 73/2009 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 608)].
2 Por otra parte, cuando así lo disponga la legislación agrícola sectorial, los Estados miembros también impondrán sanciones administrativas, de acuerdo con las normas establecidas en los artículos 64 y 77. Ello se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el Título VI, artículos 91 a 101.
3 Sin perjuicio del artículo 54, apartado 3, se recuperarán los importes, incluidos los intereses correspondientes, y los derechos de pago afectados por la retirada a que se refiere el apartado 1 y las sanciones a que se refiere el apartado 2.
4 La Comisión [Europea] adoptará actos delegados con arreglo al artículo 115 que establezcan las condiciones para la retirada parcial o total indicadas en el apartado 1.
5 La Comisión adoptará actos de ejecución para establecer normas técnicas y de procedimiento detalladas sobre:
a) la aplicación y cálculo de la retirada parcial o total indicada en el apartado 1;
b) la recuperación de los pagos indebidos y las sanciones, así como respecto de los derechos de pago atribuidos indebidamente y la aplicación de intereses.
Dichos actos de ejecución se adoptarán de conformidad con el procedimiento de examen a que se refiere el artículo 116, apartado 3.»
Reglamento Delegado (UE) n.º 639/2014
3 El artículo 53 del Reglamento Delegado (UE) n.º 639/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento (UE) n.º 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común, y que modifica el anexo X de dicho Reglamento (DO 2014, L 181, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento Delegado (UE) 2015/1383 de la Comisión, de 28 de mayo de 2015 (DO 2015, L 214, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento Delegado n.º 639/2014, en su versión modificada en 2015»), titulado «Condiciones de concesión de la ayuda», dispone en su apartado 4 lo siguiente:
«En caso de que la medida de ayuda asociada tenga por objeto el ganado vacuno o el ganado ovino y caprino, los Estados miembros incluirán entre las condiciones para poder optar a la ayuda los requisitos de identificación y registro de los animales previstos en el Reglamento (CE) n.º 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo[, de 17 de julio de 2000, que establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 820/97 del Consejo (DO 2000, L 204, p. 1),] o en el Reglamento (CE) n.º 21/2004 del Consejo[, de 17 de diciembre de 2003, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de las especies ovina y caprina y se modifica el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 y las Directivas 92/102/CEE y 64/432/CEE (DO 2004, L 5, p. 8)], respectivamente.
No obstante, sin perjuicio de otras condiciones de admisibilidad, se considerará que un animal también puede optar a la ayuda cuando se cumplan los requisitos de identificación y registro contemplados en el párrafo primero en una fecha que será fijada por el Estado miembro, la cual no será posterior:
a) al primer día del período de retención del animal, cuando se aplique un período de retención;
b) a una fecha seleccionada sobre la base de criterios objetivos y coherente con la correspondiente medida notificada con arreglo al anexo I, cuando no se aplique el período de retención.
A más tardar el 15 de septiembre de 2015, los Estados miembros notificarán a la Comisión las fechas a las que se hace referencia en el párrafo segundo.»
Reglamento Delegado (UE) 2015/1383
4 A tenor de los considerandos 2 y 5 del Reglamento Delegado (UE) 2015/1383 de la Comisión, de 28 de mayo de 2015, que modifica el Reglamento Delegado (UE) n.º 639/2014 en lo que atañe a las condiciones de admisibilidad vinculadas a los requisitos de identificación y registro de los animales, a los efectos de las ayudas asociadas previstas en el Reglamento (UE) n.º 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2015, L 214, p. 1):
«(2) De acuerdo con el artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado [n.º 639/2014], en caso de que la medida de ayuda asociada tenga por objeto el ganado vacuno o el ganado ovino y caprino, los Estados miembros deben incluir entre las condiciones para poder optar a la ayuda los requisitos de identificación y registro de los animales previstos en el Reglamento [n.º 1760/2000] o en el Reglamento [n.º 21/2004], respectivamente. Consecuentemente, un animal que no cumpla los requisitos de identificación y registro una vez seguirá sin tener derecho a la ayuda asociada voluntaria durante toda su vida, incluso aunque posteriormente se corrija el fallo.
[…]
(5) No obstante, con el fin de garantizar la proporcionalidad y sin perjuicio de otras condiciones de admisibilidad aplicables fijadas por el Estado miembro, los animales de la especie bovina deben considerarse admisibles en la medida en que se cumplan los requisitos de identificación y registro antes de una fecha determinada. En aras de la coherencia, esta norma también debe aplicarse en el caso del ganado ovino y caprino.»
Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014
5 El considerando 19 del Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control y a las condiciones sobre la denegación o retirada de los pagos y sobre las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, a la ayuda al desarrollo rural y a la condicionalidad (DO 2014, L 181, p. 48), en su versión modificada por el Reglamento Delegado (UE) 2016/1393 de la Comisión, de 4 de mayo de 2016 (DO 2016, L 225, p. 41) (en lo sucesivo, «Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016»), indica lo siguiente:
«Es preciso que las sanciones administrativas se fijen teniendo en cuenta los principios de disuasión y proporcionalidad y los problemas específicos vinculados a casos de fuerza mayor y circunstancias excepcionales. Las sanciones administrativas deben ser objeto de una gradación proporcional a la gravedad del incumplimiento cometido y llegar hasta la total exclusión de uno o varios regímenes de ayuda por superficie o medidas de ayuda por superficie durante un período dado. Las sanciones deben tener en cuenta las particularidades de los distintos regímenes de ayuda o medidas de ayuda con relación a los criterios de admisibilidad, los compromisos y las demás obligaciones o la posibilidad de que un beneficiario pueda no declarar todas sus superficies para crear artificialmente la condición de estar exento de las obligaciones de ecologización. Las sanciones administrativas del presente Reglamento deben considerarse suficientemente disuasorias para desaconsejar los incumplimientos intencionados.»
6 El artículo 2 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, titulado «Definiciones», preceptúa en su apartado 1, punto 17, lo siguiente:
«[…]
Se aplicarán […] las siguientes definiciones:
[…]
(17) “Animal potencialmente admisible”: un animal que, a priori, podría potencialmente cumplir los criterios de admisibilidad para recibir ayuda en virtud del régimen de ayuda por animales o de una medida de ayuda relacionada con los animales en la campaña de solicitud en cuestión.»
7 El título II del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, contiene un capítulo IV, con la rúbrica «Cálculo de las ayudas y las sanciones administrativas relativas a los regímenes de pagos directos y medidas de desarrollo rural en el marco del sistema integrado», el cual incluye el artículo 15 de este Reglamento Delegado, titulado «Supuestos de inaplicación de las sanciones administrativas», que está redactado en los siguientes términos:
«1. Las sanciones administrativas establecidas en el presente capítulo no se aplicarán a aquellas partes de las solicitudes de ayuda o de pago respecto de las cuales el beneficiario comunique por escrito a la autoridad competente que la solicitud de ayuda o de pago es incorrecta o ha adquirido semejante carácter después de su presentación, siempre que el beneficiario no haya sido informado de la intención de la autoridad competente de efectuar un control sobre el terreno, y que esta autoridad no le haya informado ya de la existencia de incumplimientos en la solicitud de ayuda o de pago.
2. La comunicación del beneficiario mencionada en el apartado 1 tendrá por efecto la adaptación de la solicitud de ayuda o de pago a la situación real.»
8 El artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, bajo el epígrafe «Sanciones administrativas respecto de los animales declarados en virtud de los regímenes de ayuda por animales o de medidas de apoyo relacionadas con los animales», estipula en sus apartados 1 a 3 lo siguiente:
«1. Cuando, respecto de una solicitud de ayuda con cargo a un régimen de ayuda por ganado o en una solicitud de pago en virtud de una medida de apoyo relacionada con los animales o de un tipo de operación vinculada a dicha medida de apoyo, se detecte una diferencia entre el número de animales declarado y el determinado de conformidad con el artículo 30, apartado 3, el importe total de la ayuda o del apoyo a que tenga derecho el beneficiario en virtud de ese régimen de ayuda o de esa medida de apoyo o de ese tipo de operación vinculada a dicha medida de apoyo para el año de solicitud correspondiente se reducirá en el porcentaje que se determine con arreglo al apartado 3 del presente artículo, si los incumplimientos no afectan a más de tres animales.
2 Si las irregularidades afectan a más de tres animales, el importe total de la ayuda o del apoyo a que tenga derecho el beneficiario en virtud del régimen de ayuda o medida de apoyo o tipo de operación vinculada a dicha medida de apoyo contemplado en el apartado 1 para el año de solicitud correspondiente se reducirá en:
a) el porcentaje que se determine con arreglo al apartado 3, si no es superior al 10 %;
b) el doble del porcentaje que se determine con arreglo al apartado 3, si es superior al 10 % pero inferior o igual al 20 %.
Si el porcentaje determinado con arreglo al apartado 3 es superior al 20 %, se denegará la ayuda a la que habría tenido derecho el beneficiario, con arreglo al artículo 30, apartado 3, con cargo a ese régimen de ayuda o medida de apoyo o tipo de operación vinculada a dicha medida de apoyo durante el año de solicitud correspondiente.
Si el porcentaje determinado con arreglo al apartado 3 es superior al 50 %, se denegará la ayuda a la que habría tenido derecho el beneficiario, con arreglo al artículo 30, apartado 3, con cargo a ese régimen de ayuda o medida de apoyo o tipo de operación vinculada a dicha medida de apoyo durante el año de solicitud correspondiente. Además, el beneficiario estará sujeto a una sanción adicional cuyo importe equivaldrá a la diferencia entre el número de animales declarados y el número de animales determinados con arreglo al artículo 30, apartado 3. Si dicho importe no puede recuperarse íntegramente en los tres años naturales siguientes a aquel en que se haya descubierto la irregularidad, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 908/2014 [de la Comisión, de 6 de agosto de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en relación con los organismos pagadores y otros organismos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las normas relativas a los controles, las garantías y la transparencia (DO 2014, L 255, p. 59)], se cancelará el saldo pendiente.
[…]
3 A fin de establecer los porcentajes contemplados en los apartados 1 y 2, el número de animales declarados en virtud de un régimen de ayuda por ganado o de una medida de apoyo relacionada con animales o de un tipo de operación y respecto a los cuales se han detectado incumplimientos se dividirá por el número de animales determinado para ese régimen de ayuda por animales o esa medida de apoyo o ese tipo de operación vinculada a dicha medida de apoyo respecto de la solicitud de ayuda o de pago o el tipo de operación vinculada a dicha medida de apoyo para el año de solicitud correspondiente.
A efectos del presente apartado, cuando un Estado miembro haga uso de la posibilidad de disponer de un sistema sin solicitudes, de conformidad con el artículo 21, apartado 4, del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014 [de la Comisión, de 17 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad (DO 2014, L 227, p. 69)], los animales potencialmente admisibles con respecto a los cuales se constate que no están correctamente identificados o registrados en el sistema de identificación y registro de animales se contabilizarán como animales respecto a los cuales se han detectado incumplimientos, con independencia de su situación en lo que atañe al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado [n.º 639/2014].»
Reglamento Delegado (UE) 2016/1393
9 El considerando 14 del Reglamento Delegado (UE) 2016/1393 de la Comisión, de 4 de mayo de 2016, que modifica el Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014, por el que se completa el Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control y las condiciones de denegación o retirada de los pagos y las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, la ayuda al desarrollo rural y la condicionalidad (DO 2016, L 225, p. 41), enuncia lo siguiente:
«Con objeto de garantizar la fiabilidad de los datos utilizados para los fines del sistema sin solicitudes contemplado en el artículo 21, apartado 4, del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014, los animales potencialmente admisibles deben ser objeto de controles sobre el terreno. Las sanciones administrativas establecidas en el artículo 31 del Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014 se aplican en caso de que se detecten incumplimientos. Sin perjuicio de otras condiciones de admisibilidad, los animales potencialmente admisibles no dejarán, sin embargo, de ser considerados admisibles para el pago, siempre que los incumplimientos en lo que atañe a los requisitos de identificación y registro sean subsanados a más tardar el primer día del período de retención o a más tardar en la fecha seleccionada por el Estado miembro, de conformidad con el artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado (UE) n.º 639/2014. Por lo tanto, debe especificarse en el artículo 31, apartado 3, del Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014 que los animales potencialmente admisibles con respecto a los cuales se constate que no están correctamente identificados o registrados se contabilizarán como animales respecto a los cuales se han detectado incumplimientos, con independencia de su situación en lo que atañe al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado (UE) n.º 639/2014.»
Reglamento de Ejecución n.º 809/2014
10 El artículo 3 del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, en su versión modificada por el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2333 de la Comisión, de 14 de diciembre de 2015, que modifica el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad (DO 2015, L 329, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento de Ejecución n.º 809/2014»), titulado «Retirada de solicitudes de ayuda, solicitudes de pago y otras declaraciones», prescribe en su apartado 1 lo siguiente:
«Una solicitud de ayuda, una solicitud de pago o cualquier otra declaración podrán retirarse total o parcialmente en cualquier momento por escrito. La autoridad competente procederá al registro de tal retirada.
El Estado miembro que haga uso de las posibilidades contempladas en el artículo 21, apartado 3, podrá disponer que las retiradas por escrito sean sustituidas por la notificación a la base de datos informatizada para animales de que un animal ha abandonado la explotación.»
11 El artículo 21 de este Reglamento de Ejecución, bajo el título «Requisitos aplicables a la solicitud de ayuda por ganado y a las solicitudes de pago en el marco de medidas de ayuda relacionadas con los animales», dispone en su apartado 4 lo siguiente:
«Los Estados miembros podrán implantar procedimientos que permitan emplear a los efectos de las solicitudes de ayuda por ganado o las solicitudes de pago la información contenida en la base de datos informatizada para animales, siempre que dicha base de datos ofrezca el nivel de garantía y funcionamiento necesario para la adecuada gestión de los regímenes de ayuda o medidas de ayuda con respecto a cada animal.
Los procedimientos mencionados en el párrafo primero podrán consistir en un sistema según el cual un beneficiario pueda solicitar ayuda en relación con todos los animales que, en una fecha o durante un período establecidos por el Estado miembro, cumplan los requisitos para la misma según los datos incluidos en la base de datos informatizada para animales.
En tal caso, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para velar por que:
a) de conformidad con las disposiciones aplicables al régimen de ayuda o la medida de ayuda en cuestión, la fecha o el período indicados en el párrafo segundo estén claramente determinados y sean conocidos por el beneficiario;
b) el beneficiario sea consciente de que los animales potencialmente admisibles de los que se haya comprobado que no están correctamente identificados o registrados en el sistema de identificación y registro de animales contarán como animales respecto de los cuales se han detectado incumplimientos con arreglo al artículo 31 del Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014.»
12 El artículo 34 del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, titulado «Selección de la muestra de control», establece en sus apartados 3 a 5 lo siguiente:
«3. A efectos de la aplicación de los artículos 32 y 33, en primer lugar, del 20 % al 25 % del número mínimo de beneficiarios que deban ser objeto de controles sobre el terreno y, cuando sea aplicable el artículo 32, apartado 2 bis, el 100 % de los colectivos y del 20 % al 25 % de los compromisos que deban ser objeto de controles sobre el terreno se seleccionarán de forma aleatoria. El número restante de beneficiarios y compromisos que deban ser objeto de controles sobre el terreno se seleccionará sobre la base de un análisis de riesgo.
A efectos de los artículos 32 y 33, la parte aleatoria de la muestra también podrá incluir beneficiarios ya seleccionados de conformidad con el apartado 2, párrafo primero, letra a), frase primera, del presente artículo. El número de estos beneficiarios en la muestra de control no superará su proporción en la población de control.
A los efectos del artículo 32, los Estados miembros podrán seleccionar, basándose en los resultados del análisis de riesgo, las medidas de desarrollo rural específicas que se aplican a los beneficiarios.
4. Si el número de beneficiarios que ha de ser objeto de controles sobre el terreno supera el número mínimo de beneficiarios contemplado en los artículos 30 a 33, el porcentaje de beneficiarios seleccionados aleatoriamente en la muestra adicional no superará el 25 %.
5. La eficacia del análisis de riesgos se evaluará y actualizará anualmente del siguiente modo:
a) determinando la pertinencia de cada factor de riesgo;
b) comparando los resultados en lo que respecta a la diferencia entre la superficie declarada y la superficie determinada de la muestra basada en el riesgo y seleccionada aleatoriamente contemplada en el párrafo primero del apartado 2; comparando los resultados en lo que respecta a la diferencia entre los animales declarados y los animales determinados de la muestra basada en el riesgo y seleccionada aleatoriamente contemplada en el párrafo primero del apartado 2;
c) teniendo en cuenta la situación específica y, en su caso, la evolución de la pertinencia de los factores de riesgo en el Estado miembro;
d) teniendo en cuenta la naturaleza del caso de incumplimiento que da lugar al incremento del porcentaje de control de conformidad con el artículo 35.»
13 El artículo 63 del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, titulado «Retirada parcial o total de la ayuda y sanciones administrativas», prevé en su apartado 1, párrafo cuarto, lo siguiente:
«No obstante, no se aplicarán sanciones cuando el beneficiario pueda demostrar a satisfacción de la autoridad competente que no es responsable de la inclusión del importe no admisible o cuando la autoridad competente adquiera de otro modo la convicción de que el beneficiario no es responsable de ello.»
Antecedentes del litigio
14 Los antecedentes del litigio, tal como se desprenden de los apartados 2 a 21 de la sentencia recurrida, pueden resumirse de la siguiente manera a efectos del presente procedimiento.
15 Del 19 al 23 de marzo de 2018, la Comisión realizó un control en el marco de la investigación NAC/2018/004/ES, relativa a la verificación de la conformidad de determinados gastos efectuados por el Reino de España con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) (en lo sucesivo, «investigación»), a fin de comprobar el respeto de las normas de la Unión en materia de gestión y de control de las medidas de ayuda asociada en el sector bovino, respecto de los años de solicitud 2016 y 2017.
16 El 23 de julio de 2018, la Comisión comunicó a las autoridades españolas los resultados de la investigación. En tal comunicación, dicha institución informó de la existencia de deficiencias constatadas en el marco de tres controles clave, relativos, en primer lugar, a la exactitud del cálculo de la ayuda, incluida la aplicación de sanciones administrativas, en segundo lugar, a la calidad de los controles sobre el terreno y, en tercer lugar, al número exigido de controles sobre el terreno.
17 Tras varios intercambios de correspondencia con las autoridades españolas, la Comisión comunicó a estas, mediante escrito de 29 de enero de 2020, que seguía considerando que, respecto a los años de solicitud 2016 y 2017, la ejecución en España del régimen de ayuda asociada voluntaria en el sector animal no era conforme con el Derecho de la Unión y que, por consiguiente, proponía excluir de la financiación de la Unión Europea un importe neto de 5 010 303,63 euros.
18 El 11 de marzo de 2020, en respuesta a dicho escrito, las autoridades españolas, conforme al artículo 40, apartado 1, del Reglamento de Ejecución n.º 908/2014, solicitaron a la Comisión la aplicación del procedimiento de conciliación en lo atinente a las deficiencias constatadas.
19 El 14 de julio de 2020, el órgano de conciliación de la Dirección General (DG) Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión adoptó su informe. Una vez examinado este informe, la Comisión, mediante escrito de 8 de enero de 2021, comunicó a las autoridades españolas su posición final.
20 El 16 de junio de 2021, la Comisión adoptó la Decisión controvertida, mediante la que aplicaba una corrección financiera por un importe neto de 5 010 303,63 euros respecto de los ejercicios financieros 2017 y 2018 correspondientes a los años de solicitud 2016 y 2017. Las razones de esta corrección se expusieron en un informe de síntesis.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
21 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 30 de julio de 2021, el Reino de España interpuso un recurso de anulación de la Decisión controvertida.
22 Para fundamentar su recurso, dicho Estado miembro, apoyado por la República Francesa, invocó dos motivos, de los cuales el primero, dividido en cuatro partes, se basaba esencialmente en la infracción del artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014, en su versión modificada en 2015, así como en la vulneración de los principios de proporcionalidad y de no discriminación, y el segundo se refería a la calidad de los controles sobre el terreno realizados en Andalucía y en Cataluña y al trato equitativo de todos los organismos pagadores.
23 En cuanto a la primera parte del primer motivo, relativa a la imposición de sanciones administrativas por incumplimiento de los requisitos de identificación y registro de animales antes de la fecha fijada por un Estado miembro, el Tribunal General señaló, en primer lugar, en el apartado 48 de la sentencia recurrida, que, habida cuenta de los elementos obrantes en autos, la cuestión principal era si, cuando se constata un retraso en relación con los requisitos de identificación y registro de animales, pero estos requisitos se cumplen posteriormente y concurren las demás condiciones de admisibilidad, tal retraso comporta o no la aplicación de sanciones administrativas.
24 A este respecto, el Tribunal General indicó, antes de nada, que el tenor literal del artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014, en su versión modificada en 2015, y del artículo 31, apartado 3, del Reglamento Delegado n.º 640/2014 no prevé expresamente la aplicación de sanciones administrativas en una situación como la descrita en el apartado anterior.
25 El Tribunal General consideró, a continuación, en el marco de la interpretación contextual de estas disposiciones, que procedía establecer una distinción entre, por una parte, los incumplimientos de las condiciones de admisibilidad para que un animal pueda recibir la ayuda y, por otra, las sanciones administrativas previstas para los incumplimientos de los requisitos de identificación y registro. Por consiguiente, el Tribunal General declaró, en el apartado 53 de la sentencia recurrida, que de esta distinción resulta que, si un incumplimiento de las obligaciones de identificación y registro de animales se detecta antes del inicio del período de retención del animal en cuestión y se corrige a más tardar el primer día de ese período, el animal sigue siendo subvencionable.
26 No obstante, el Tribunal General precisó, en los apartados 54 y 55 de la sentencia recurrida, que, si la cuestión de la identificación y del registro de animales se refiere a una notificación extemporánea, las sanciones administrativas deben continuar aplicándose, puesto que, aunque los animales de que se trate sigan siendo subvencionables en el marco del mecanismo de ayuda asociada voluntaria, el incumplimiento consistente en una notificación extemporánea, en cuanto tal, no puede rectificarse y entraña la aplicación de una sanción administrativa.
27 Además, el Tribunal General examinó, en el marco de una interpretación histórica, las diferentes modificaciones introducidas en el artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014 y constató que el objetivo de la modificación de esta disposición por el Reglamento Delegado n.º 2015/1383, la cual tiene por objeto no excluir a un animal de la posibilidad de obtener la ayuda durante toda su vida en el caso de un incumplimiento de los requisitos de identificación y registro detectado anteriormente y más tarde regularizado antes de una determinada fecha que debe fijar el Estado miembro, era garantizar la proporcionalidad. No obstante, el Tribunal General precisó, en el apartado 57 de la sentencia recurrida, que esta modificación no debe dar lugar a un debilitamiento de los requisitos fundamentales previstos en la normativa sobre la identificación y el registro de animales, de modo que, en determinados casos, debe imponerse una sanción administrativa tras la constatación de un incumplimiento, incluso si, en una fecha posterior, tal incumplimiento se rectifica y el animal puede ser tomado en consideración para el pago de la ayuda.
28 Por último, el Tribunal General recordó, en los apartados 67 y 68 de la sentencia recurrida, que los objetivos perseguidos por el legislador de la Unión mediante el establecimiento de un sistema de identificación y de registro de los bovinos son, en particular, aumentar la confianza de los consumidores en la calidad de la carne de vacuno y de los productos a base de esta carne, mantener la protección de la salud pública y reforzar la estabilidad sostenible del mercado de la carne de vacuno. Por consiguiente, las notificaciones extemporáneas, como las controvertidas en el presente asunto, deben entrañar, según el Tribunal General, la aplicación de sanciones administrativas, con arreglo al artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014.
29 En lo concerniente a la imputación relativa a la vulneración del principio de proporcionalidad, invocada en el marco de la primera parte del primer motivo, el Tribunal General recordó, antes de nada, la jurisprudencia reiterada según la cual este principio exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando sea posible elegir entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. Seguidamente, el Tribunal General recordó asimismo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual el principio de proporcionalidad no puede justificar la no imposición de sanciones administrativas en caso de incumplimiento de los requisitos de identificación y registro, puesto que la finalidad de tales sanciones es garantizar el respeto de dichos requisitos. Por último, en los apartados 75 y 76 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señaló que el régimen de sanciones previsto en el artículo 31, apartado 2, del Reglamento Delegado n.º 640/2014 se basa en criterios de proporcionalidad, en la medida en que prevé cierta progresividad en la aplicación de las reducciones y de las sanciones en función de la gravedad y de la importancia de la infracción cometida por el ganadero.
30 Así pues, el Tribunal General desestimó la primera parte del primer motivo por infundada.
31 En lo que respecta a la segunda parte del primer motivo, relativa a la imposición de sanciones administrativas en caso de incumplimiento de los requisitos de identificación y registro de animales en un sistema «sin solicitudes», contemplado en el artículo 21, apartado 4, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, el Tribunal General consideró, en esencia, en los apartados 91 a 100 de la sentencia recurrida, que, en tal sistema, todos los animales presentes en la base de datos se consideran potencialmente admisibles y, por tanto, susceptibles de ser animales respecto a los cuales se detecten incumplimientos. Por consiguiente, según el Tribunal General, en caso de incumplimiento de los requisitos de registro y de identificación durante el período de retención o con posterioridad a la fecha en la que el animal puede ser admisible para recibir ayuda conforme al artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014, el animal de que se trate debe ser tenido en cuenta para la imposición de sanciones administrativas. Por otro lado, el Tribunal General desestimó la alegación del Reino de España según la cual debía distinguirse entre el sistema «con solicitudes» y el sistema «sin solicitudes» en lo relativo a la aplicación de sanciones administrativas, declarando, en los apartados 99 y 100 de la sentencia recurrida, que la decisión del Estado miembro de elegir un sistema «con solicitudes» o un sistema «sin solicitudes» no tiene ninguna incidencia en la aplicación de sanciones administrativas al beneficiario.
32 Por lo que se refiere a la tercera parte del primer motivo, relativa al trato discriminatorio a los Estados miembros que aplican un sistema «sin solicitudes» y al respeto del derecho de defensa, el Tribunal General consideró que cada sistema, tanto el sistema «sin solicitudes», el elegido por el Reino de España, como el sistema «con solicitudes», tiene sus ventajas e inconvenientes, y que de las diferencias entre estos sistemas no resulta una discriminación que haga ilegal la elección que se deja a los Estados miembros de optar por un sistema u otro. Además, el Tribunal General recuerda que la aplicación de sanciones administrativas se realiza sin distinguir entre el sistema «sin solicitudes» y el sistema «con solicitudes». Por último, respecto a la imputación relativa a la violación del derecho de defensa, el Tribunal General constató que el Reino de España invocaba una violación de este derecho en relación con los agricultores en cuestión, y no respecto de él, de modo que esta imputación, aun suponiéndola fundada, no podía entrañar la anulación de la Decisión controvertida de la que él es el único destinatario.
33 En consecuencia, el Tribunal General desestimó la tercera parte del primer motivo.
34 En lo referente a la cuarta parte del primer motivo, relativa al elevado grado de penalización a los solicitantes de ayudas por animal y a la ausencia de proporcionalidad respecto a ayudas por superficie con controles preliminares, el Tribunal General consideró, en esencia, que no solo el Reino de España no había explicado en modo alguno en qué medida el régimen de ayudas por superficie era extrapolable al régimen de ayuda asociada voluntaria a los animales ni en qué medida los dos regímenes de ayuda son equivalentes, sino que, además, el régimen de ayudas por superficie no es comparable al régimen de ayuda asociada voluntaria, que se refiere a los animales, y que, por tanto, ese primer régimen no puede invocarse para alegar la ausencia de proporcionalidad de las ayudas correspondientes a estos regímenes.
35 En lo tocante al segundo motivo del recurso, relativo a la realización de controles sobre el terreno de calidad suficiente, el Tribunal General, antes de nada, desestimó la alegación del Reino de España según la cual, respecto a Andalucía, por una parte, no existió fallo del sistema de control ni de la metodología relativa a la selección de la muestra por análisis de riesgo y, por otra parte, se cumplió estrictamente la obligación impuesta por el Derecho de la Unión de realizar una evaluación anual de los factores de riesgo, al constatar que los datos utilizados para los cálculos y el análisis de riesgo que debían tenerse en cuenta en la selección de la muestra solo los aportó el Reino de España ante el Tribunal General y no durante el procedimiento administrativo, de modo que no procedía tenerlos en cuenta por este a efectos de apreciar la legalidad de la Decisión controvertida.
36 En lo que atañe, a continuación, a la calidad de los controles sobre el terreno realizados en Cataluña, el Tribunal General señaló que el Reino de España no había cuestionado los datos que figuran en el informe de síntesis mencionado en el apartado 20 de la presente sentencia y consideró, en esencia, que de ello podía deducirse que dicho Estado miembro admitía una infracción del artículo 59, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 y del artículo 34, apartados 3 y 5, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014.
37 Por último, en cuanto a la imputación relativa a la violación del derecho a un trato equitativo de todos los organismos pagadores, el Tribunal General constató, en particular, en el apartado 182 de la sentencia recurrida, que el Reino de España no había acreditado que las comunidades autónomas mencionadas por dicho Estado miembro se encontraran en una situación objetivamente comparable a las de Andalucía y Cataluña.
38 En consecuencia, el Tribunal General desestimó el segundo motivo del recurso y este en su totalidad.
Pretensiones de las partes en el recurso de casación
39 El Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida.
40 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas al Reino de España.
Sobre el recurso de casación
41 En apoyo de su recurso de casación, el Reino de España invoca cuatro motivos, basados, el primero, en la infracción del artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, del artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014 y del artículo 63 del Reglamento n.º 1306/2013, el segundo, en la vulneración del principio de seguridad jurídica y del principio de legalidad que prevé el artículo 49, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), el tercero, en la violación del derecho a la tutela judicial efectiva, el incumplimiento de la obligación de motivación y la infracción del artículo 34, apartados 3 a 5, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 y, el cuarto, en la vulneración del principio de no discriminación entre organismos pagadores.
Primer motivo de casación
42 El primer motivo de casación se divide en tres partes, basadas, la primera, en un error del Tribunal General al describir la conducta controvertida y el marco jurídico aplicable, la segunda, en un error del Tribunal General al concluir que la solicitud de ayudas en relación con animales admisibles para recibir las ayudas es una conducta susceptible de ser sancionada y, la tercera, en la infracción del artículo 2, apartado 1, punto 19, del Reglamento Delegado n.º 640/2014 y del artículo 21, apartado 4, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 al concluir el Tribunal General que la solicitud de ayuda comprende animales que en el registro de animales consta que son inadmisibles.
Primera parte
– Alegaciones de las partes
43 En primer lugar, el Reino de España sostiene que el Tribunal General, en el apartado 48 de la sentencia recurrida, definió de manera errónea la conducta controvertida como meras notificaciones tardías de movimientos de animales que han sido regularizadas, siendo así que la conducta en cuestión se refiere a una solicitud de ayuda excesiva, es decir, a una solicitud de ayuda en relación con animales inadmisibles para recibir la ayuda solicitada. Arguye que este error parece deberse a la cita errónea, en el apartado 47 de la sentencia recurrida, del artículo 31, apartado 1, del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada por el Reglamento Delegado (UE) 2021/841 de la Comisión, de 19 de febrero de 2021 (DO 2021, L 186, p. 12). Según el Reino de España, si el Tribunal General hubiera citado correctamente, en ese apartado 47, la disposición adecuada, a saber, el artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, no podría haber ignorado que el apartado 1 de este artículo se refiere a las solicitudes de ayuda excesiva.
44 En segundo lugar, el Reino de España alega que el Tribunal General incurrió en error al definir el marco jurídico aplicable por no tener en cuenta disposiciones distintas de las previstas en el artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, que tienen por objeto específico castigar las notificaciones tardías de movimientos de animales, a saber, en particular, las adoptadas en el marco del régimen de condicionalidad que castigan la infracción de los artículos 4 y 7 del Reglamento n.º 1760/2000, previstas en el anexo II del Reglamento n.º 1306/2013, y las de la normativa sectorial sobre identificación y registro de animales, tal como se contemplan en el artículo 22, apartado 1, del Reglamento n.º 1760/2000. En la medida en que, según el Reino de España, el Tribunal General, en los apartados 35 a 40 de la sentencia recurrida, describió de manera incompleta las alegaciones del Reino de España y cometió un error al definir el marco jurídico del litigio, no tomó en consideración el objetivo del artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, por un lado, y constató erróneamente, por otro lado, que, si no se impusieran las sanciones previstas en el artículo 31 de este Reglamento Delegado, la conducta ilícita consistente en las notificaciones tardías quedaría impune.
45 La Comisión solicita que se desestime la primera parte del primer motivo de casación.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
46 Por lo que se refiere, en primer lugar, al error supuestamente cometido por el Tribunal General al definir la conducta controvertida por considerarla como meras notificaciones tardías de movimientos de animales que han sido regularizadas, siendo así que, en realidad, se refiere a una solicitud de ayuda excesiva, ha de señalarse que esta imputación se debe a un malentendido. En efecto, por «solicitud de ayuda excesiva» el Gobierno español entiende una solicitud de ayuda en relación con animales inadmisibles para recibir la ayuda solicitada, mientras que la conducta controvertida consiste en una solicitud de ayuda en relación con animales admisibles para recibir la ayuda, pero identificados y registrados de manera extemporánea.
47 Por otro lado, si bien el Reino de España invoca igualmente, en apoyo de la misma imputación, el hecho de que el Tribunal General citara, en el apartado 47 de la sentencia recurrida, el artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada por el Reglamento Delegado 2021/841, a pesar de que esta disposición no era aplicable a los hechos del litigio, este error, por lamentable que fuese, es irrelevante para la descripción por parte del Tribunal General de la conducta controvertida. Además y en cualquier caso, no puede deducirse de tal error que el Tribunal General se equivocara respecto al marco jurídico aplicable al presente litigio, puesto que indicó expresamente, en el apartado 60 de la sentencia recurrida, que el artículo 31, apartado 3, del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada por el Reglamento Delegado 2021/841, no era aplicable ratione temporis en el presente asunto.
48 Así, el Tribunal General consideró, fundadamente, en el apartado 48 de la sentencia recurrida, que la cuestión principal del presente asunto era si, cuando se constata un retraso en relación con los requisitos de identificación y registro, pero estos requisitos se cumplen posteriormente y concurren las demás condiciones de admisibilidad, tal retraso comporta o no la aplicación de sanciones administrativas.
49 En lo que respecta, en segundo lugar, a la falta de toma en consideración por el Tribunal General de disposiciones distintas a las del artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, que prevén sanciones específicas para las notificaciones tardías de movimientos de animales, procede señalar que las normas sectoriales en materia de identificación y registro de animales que invoca el Reino de España son distintas no solo de las relativas al régimen de ayuda asociada voluntaria, previstas en el Reglamento n.º 1760/2000, sino también de las aplicables en caso de incumplimiento de las normas correspondientes al régimen de condicionalidad, previstas en el Reglamento n.º 1306/2013.
50 Además, procede recordar que un motivo que se invoca por primera vez en el recurso de casación ante el Tribunal de Justicia debe ser declarado inadmisible. En efecto, permitir que una de las partes invoque en ese recurso un motivo que no ha invocado ante el Tribunal General equivaldría a permitirle plantear ante el Tribunal de Justicia, cuya competencia en materia de recurso de casación es limitada, un litigio más extenso que aquel de que conoció el Tribunal General. En el recurso de casación, la competencia del Tribunal de Justicia está, pues, limitada al examen de la apreciación por el Tribunal General de los motivos que se debatieron ante él (auto de 11 de noviembre de 2003, Martinez/Parlamento, C‑488/01 P, EU:C:2003:608, apartado 76).
51 Pues bien, el Reino de España no invocó ante el Tribunal General la distinción que, en su opinión, habría que hacer entre las sanciones previstas por el régimen de ayuda asociada voluntaria, las aplicables en caso de incumplimiento de las normas de condicionalidad y las previstas por las normas sectoriales en materia de identificación y registro de animales.
52 De lo anterior se infiere que debe desestimarse la primera parte del primer motivo de casación.
Segunda parte
– Alegaciones de las partes
53 En apoyo de la segunda parte del primer motivo de casación, el Reino de España formula cinco imputaciones. En la primera imputación, dicho Estado miembro alega falta de motivación de la sentencia recurrida, en particular de los apartados 52 a 70 de esta, que a su juicio no contienen un razonamiento lógico concreto que le permita conocer cómo pudo el Tribunal General deducir de las disposiciones del artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, y del artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014, en su versión modificada en 2015, que las notificaciones tardías debían ser sancionadas.
54 En su segunda imputación, el Reino de España sostiene que el Tribunal General incurrió en error, en los apartados 52 a 60 de la sentencia recurrida, en la interpretación literal, contextual e histórica del artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, al considerar que un incumplimiento en forma de notificación tardía entraña la aplicación de sanciones administrativas.
55 A este respecto, el Reino de España sostiene, en primer lugar, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho en el apartado 52 de la sentencia recurrida al basarse, para considerar que deben aplicarse sanciones administrativas a la conducta en cuestión, en la aplicación analógica del considerando 14 del Reglamento Delegado n.º 640/2014.
56 En segundo lugar, dicho Estado miembro invoca el error cometido por el Tribunal General, en el apartado 55 de la sentencia recurrida, al fundar la obligación de imponer sanciones administrativas en caso de notificación tardía en el hecho de que esta no puede rectificarse. Según el Reino de España, las solicitudes de ayuda excesivas sí pueden rectificarse sin la imposición de sanciones, conforme al artículo 15 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, y al artículo 3, apartado 1, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014.
57 En tercer lugar, el Reino de España aduce que el Tribunal General se refiere a las notificaciones tardías en términos generales, sin consideración alguna a la fecha en que se ha constatado que el animal de que se trate estuvo mal identificado, tratando así de la misma manera a los animales que, al solicitar la ayuda, están mal identificados en el registro de animales y los animales que, en algún momento del pasado, estuvieron mal identificados debido a una notificación tardía, pero que al solicitar la ayuda están correctamente identificados. Pues bien, según el Reino de España, el artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014 se refiere únicamente a los animales que no están correctamente identificados o inscritos en dicho registro.
58 En cuarto lugar, el mencionado Estado miembro alega que el Tribunal General consideró erróneamente, en los apartados 50 a 59 de la sentencia recurrida, que la expresión «con independencia de su situación en lo que atañe al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado [n.º 639/2014]», que figura en el artículo 31, apartado 3, del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, debía interpretarse a la luz de la distinción que debe efectuarse entre los incumplimientos de los requisitos de admisibilidad para que un animal pueda recibir ayuda y los incumplimientos de los requisitos de identificación y registro de animales.
59 En quinto lugar, el Reino de España sostiene que el Tribunal General cometió un error al examinar la evolución histórica de las disposiciones del artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en la medida en que nada en el Reglamento Delegado 2016/1393, que modificó este artículo, indica que deban aplicarse sanciones administrativas cuando una persona solicita una ayuda a la que tiene derecho.
60 En sexto lugar, afirma que la interpretación por el Tribunal General del artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, vulnera el artículo 63, apartado 1, del Reglamento n.º 1306/2013, a tenor del cual la única conducta sancionable es el hecho de solicitar ayudas respecto de animales no admisibles.
61 En su tercera imputación, el Reino de España sostiene, en primer lugar, que, en los apartados 57, 66 a 69 y 74 a 76 de la sentencia recurrida, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al identificar la finalidad del marco jurídico aplicable. Arguye que el objetivo del artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, relativo a la aplicación de sanciones administrativas, consiste en garantizar la exactitud en el cálculo de las ayudas en los regímenes de pago directos e imponer sanciones relativas a estos regímenes, mientras que la finalidad del Reglamento Delegado n.º 639/2014, en su versión modificada en 2015, en particular de su artículo 53, apartado 4, es, como se desprende a su parecer de los apartados 57, 66 a 69 y 74 a 76 de la sentencia recurrida, «aumentar la confianza de los consumidores en la calidad de la carne de vacuno», así como mantener la «protección de la salud pública». En segundo lugar, según dicho Estado miembro, el error cometido por el Tribunal General en la interpretación de la finalidad del artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, tuvo como consecuencia viciar la apreciación del Tribunal General, efectuada en los apartados 72 a 77 de la sentencia recurrida, en cuanto al respeto del principio de proporcionalidad. En tercer lugar, el Reino de España asevera que el Tribunal General consideró erróneamente, en los apartados 61 a 65 y 71 de la sentencia recurrida, que la imposición de sanciones administrativas no priva de efecto útil al artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014, en su versión modificada en 2015.
62 El Reino de España invoca, en el marco de la cuarta imputación, la vulneración del principio non bis in idem, previsto en el artículo 50 de la Carta, ya que la interpretación errónea del artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, conduce a la imposición de sanciones por una conducta ya sancionada previamente.
63 En su quinta imputación, el Reino de España alega que el Tribunal General no ha aplicado retroactivamente, en este caso, las disposiciones sancionadoras menos severas previstas en el Reglamento Delegado (UE) 2021/841 de la Comisión, de 19 de febrero de 2021, por el que se modifica el Reglamento Delegado n.º 640/2014 en lo que respecta a las normas sobre incumplimientos en relación con el sistema de identificación y registro de animales de las especies bovina, ovina y caprina, y sobre el cálculo del nivel de las sanciones administrativas con respecto a los animales declarados en virtud de regímenes de ayuda por animales o medidas de apoyo relacionadas con los animales (DO 2021, L 186, p. 12), y, con carácter subsidiario, el artículo 49, apartado 1, de la Carta, que consagra los principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas.
64 La Comisión solicita que se desestime la segunda parte del primer motivo de casación.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
65 Respecto a la primera imputación, relativa a la falta de motivación de la sentencia recurrida, procede recordar que la obligación de motivación no exige al Tribunal General que elabore una exposición que siga exhaustivamente y uno por uno todos los razonamientos formulados por las partes en el litigio, y que la motivación puede ser, pues, implícita, siempre que permita a los interesados conocer las razones por las que el Tribunal General no acogió sus argumentos y al Tribunal de Justicia disponer de elementos suficientes para ejercer su control (sentencia de 16 de julio de 2009, Der Grüne Punkt — Duales System Deutschland/Comisión, C‑385/07 P, EU:C:2009:456, apartado 114 y jurisprudencia citada).
66 Pues bien, en los apartados 49 a 52 de la sentencia recurrida, el Tribunal General expuso las razones por las que debe distinguirse entre los incumplimientos de las condiciones de admisibilidad para que un animal pueda recibir la ayuda y los incumplimientos de los requisitos de identificación y registro de animales, que justifican que el animal siga siendo subvencionable incluso en caso de incumplimiento de dichos requisitos. A este respecto, aquel precisó, en los apartados 49 a 52 de la sentencia recurrida, que esta distinción se desprende del artículo 31, apartado 3, del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, interpretado a la luz del considerando 14 del Reglamento Delegado 2016/1393 y del artículo 53, apartado 4, párrafo segundo, letra a), del Reglamento Delegado n.º 639/2014, en su versión modificada en 2015.
67 Además, el Tribunal General declaró, en los apartados 53 a 57 de la sentencia recurrida, que, si un incumplimiento consistente en una notificación extemporánea se detecta antes de la fecha fijada conforme al artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014, en su versión modificada en 2015, el animal sigue siendo subvencionable en el marco del mecanismo de ayuda asociada voluntaria, aunque deban aplicarse sanciones administrativas porque no pueden rectificarse tales notificaciones extemporáneas.
68 Por otro lado, del apartado 56 de la sentencia recurrida se desprende que la modificación del artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014 por el Reglamento Delegado 2015/1383 tiene por objeto no excluir a un animal de la posibilidad de obtener la ayuda durante toda su vida en el caso de un incumplimiento de los requisitos de identificación y registro regularizado antes de una determinada fecha que debe fijar el Estado miembro.
69 Por consiguiente, procede considerar que los apartados 52 a 70 de la sentencia recurrida están suficientemente motivados.
70 En lo relativo a la segunda imputación, debe constatarse que, en primer lugar, aunque, en el apartado 52 de la sentencia recurrida, el Tribunal General se basara esencialmente en una lectura analógica del considerando 14 del Reglamento Delegado 2016/1393 para justificar la distinción que ha de establecerse entre los incumplimientos de las condiciones de admisibilidad para que un animal pueda recibir la ayuda y los incumplimientos de los requisitos de identificación y registro de animales, tal lectura, aun suponiendo que sea errónea, no puede entrañar en ningún caso la anulación de la sentencia recurrida. En efecto, el Tribunal General dedujo de dicha lectura, en el apartado 53 de la sentencia recurrida, que, si un incumplimiento de las obligaciones de identificación y registro se detecta antes del inicio del período de retención y se corrige a más tardar el primer día de ese período, el animal sigue siendo subvencionable. Pues bien, esta apreciación del Tribunal General no es cuestionada en modo alguno por el Reino de España. Por tanto, la impugnación del apartado 52 de la sentencia recurrida es inoperante.
71 En segundo lugar, procede recordar que el artículo 15 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, prevé excepciones a la aplicación de sanciones administrativas. De este artículo se desprende que las sanciones administrativas, establecidas en el capítulo IV del título II de dicho Reglamento, no se aplicarán si el beneficiario ha comunicado por escrito a la autoridad competente que la solicitud de ayuda o de pago es incorrecta o ha adquirido semejante carácter después de su presentación, siempre que el beneficiario no haya sido informado de la intención de la autoridad competente de efectuar un control sobre el terreno y que esta autoridad no le haya informado ya de la existencia de incumplimientos en la solicitud de ayuda o de pago.
72 A este respecto, cabe señalar que el Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 15, apartado 1, del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, debe interpretarse en el sentido de que las sanciones administrativas previstas en el artículo 31 de dicho Reglamento Delegado no pueden aplicarse en el supuesto de que la comunicación del desplazamiento de animales se haya efectuado tardíamente, pero el beneficiario no hubiese sido avisado de que la autoridad competente pretendía llevar a cabo un control sobre el terreno ni hubiese sido informado ya por dicha autoridad de la existencia de irregularidades (sentencia de 19 de septiembre de 2024, Agrarmarkt Austria, C‑350/23, EU:C:2024:771, apartado 92).
73 En este contexto, el Reino de España sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al afirmar, en el apartado 55 de la sentencia recurrida, que el incumplimiento consistente en una notificación extemporánea, en cuanto tal, no puede rectificarse y entraña la aplicación de una sanción administrativa.
74 Es cierto que, con arreglo al artículo 15 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, como se ha recordado en los apartados 71 y 72 de la presente sentencia, una notificación extemporánea no justifica la aplicación de una sanción administrativa si tiene lugar antes del anuncio por la autoridad competente de un control sobre el terreno y de la constatación de un incumplimiento.
75 No obstante, debe leerse el apartado 55 de la sentencia recurrida en su contexto y, en particular, en relación con el apartado 57 de esta. Pues bien, el Tribunal General precisó en este último apartado que una notificación extemporánea de la identificación y del registro de los animales solo da lugar a la imposición de una sanción administrativa «en determinados casos». De ello resulta que el Tribunal General no consideró que semejante notificación extemporánea justificaba en todos los casos la aplicación de una sanción administrativa. En consecuencia, no puede sostenerse que el Tribunal General haya infringido el artículo 15 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia en el apartado 92 de la sentencia de 19 de septiembre de 2024, Agrarmarkt Austria (C‑350/23, EU:C:2024:771). La alegación expuesta en el apartado 73 de la presente sentencia debe, por tanto, desestimarse.
76 En tercer lugar, en lo que respecta a los errores supuestamente cometidos por el Tribunal General, tal y como se mencionan en los apartados 57 a 59 de la presente sentencia, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, del artículo 256 TFUE y del artículo 58, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, así como de los artículos 168, apartado 1, letra d), y 169 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, se desprende que un recurso de casación debe indicar de manera precisa los elementos impugnados de la sentencia cuya anulación se solicita, así como los fundamentos jurídicos que apoyen de manera específica esta pretensión (sentencia de 12 de septiembre de 2006, Reynolds Tobacco y otros/Comisión, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, apartado 49 y jurisprudencia citada).
77 Así pues, no cumple los requisitos de motivación establecidos en dichas disposiciones el recurso de casación que se limita a repetir o a reproducir literalmente los motivos y las alegaciones formulados ante el Tribunal General. En efecto, tal recurso de casación es, en realidad, una demanda destinada a obtener un mero reexamen de la presentada ante el Tribunal General, lo cual excede de la competencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 12 de septiembre de 2006, Reynolds Tobacco y otros/Comisión, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, apartado 50 y jurisprudencia citada).
78 Pues bien, el Reino de España no identifica con precisión los errores invocados en los apartados 57 y 59 de la presente sentencia. Por otro lado, en cuanto al error mencionado en el apartado 58 de la presente sentencia, dicho Estado miembro no expone con precisión los fundamentos jurídicos que apoyan de manera específica los elementos impugnados de la sentencia cuya anulación se solicita.
79 En lo referente, en cuarto lugar, al error supuestamente cometido por el Tribunal General, mencionado en el apartado 60 de la presente sentencia, procede recordar, tal como se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado 50 de la presente sentencia, que un motivo presentado por primera vez en el recurso de casación ante el Tribunal de Justicia debe declararse inadmisible.
80 Por lo que se refiere a la tercera imputación expuesta en el apartado 61 de la presente sentencia, ha de recordarse, en primer lugar, que la finalidad del artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, es, conforme al considerando 19 de este Reglamento Delegado, disuadir de que se abuse en la utilización de los fondos europeos. Las sanciones administrativas previstas en el artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014 se aplicarán cuando se constaten incumplimientos.
81 En cambio, el artículo 53 del Reglamento Delegado n.º 639/2014 establece los requisitos para la concesión de la ayuda. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, recordada por el Tribunal General en los apartados 67 y 68 de la sentencia recurrida, se desprende que el objetivo del Reglamento n.º 1760/2000, al que hace referencia el artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014, en su versión modificada en 2015, es aumentar la confianza de los consumidores en la calidad de la carne de vacuno y de los productos a base de esta carne, mantener un nivel elevado de protección de la salud pública y reforzar la estabilidad sostenible del mercado de la carne de vacuno. Para que puedan alcanzarse estos objetivos, es indispensable que el sistema de identificación y de registro de los bovinos sea totalmente eficaz y fiable en cualquier momento de manera que, en particular, permita a las autoridades competentes localizar a la mayor brevedad posible, en caso de epizootia, la procedencia de un animal y tomar inmediatamente las disposiciones necesarias para evitar cualquier riesgo para la salud pública (sentencia de 24 de mayo de 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C‑45/05, EU:C:2007:296, apartados 40 y 41).
82 Tal como invoca el Reino de España, el Tribunal General alude, en los apartados 57, 66 a 69 y 74 a 76 de la sentencia recurrida, al objetivo del artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014, en su versión modificada en 2015. Esta disposición se refiere a los requisitos de identificación y registro de animales como condiciones de admisibilidad para recibir la ayuda asociada, y no a las sanciones administrativas aplicables en caso de que no concuerden el número de animales declarados y el número de animales determinados en una solicitud de ayuda.
83 No obstante, aunque el artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, tenga una finalidad diferente a la del artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014, en su versión modificada en 2015, esta circunstancia no puede, en ningún caso, entrañar la anulación de la sentencia recurrida, dado que los apartados de la sentencia recurrida impugnados por el Reino de España se refieren al artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014, en su versión modificada en 2015, y no al artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016. Por tanto, estas alegaciones son inoperantes.
84 En lo que respecta, en segundo lugar, a la imputación relativa al error de apreciación del principio de proporcionalidad resultante del error cometido por el Tribunal General en la interpretación de la finalidad del artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, el Tribunal General recordó, acertadamente, en el apartado 73 de la sentencia recurrida, que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de mayo de 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C‑45/05, EU:C:2007:296, apartado 45 y jurisprudencia citada).
85 También es cierto, como señaló el Tribunal General en el apartado 74 de la sentencia recurrida, que el principio de proporcionalidad no puede justificar la no imposición de sanciones administrativas en caso de incumplimiento de los requisitos de identificación y registro, puesto que la finalidad de tales sanciones es garantizar el respeto de dichos requisitos (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de mayo de 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C‑45/05, EU:C:2007:296, apartados 40 a 43 y 49 a 53 y jurisprudencia citada), lo cual no es cuestionado por el Reino de España.
86 Dicho Estado miembro alega que el Tribunal General no tuvo en cuenta la finalidad del artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016. Pues bien, tal como se desprende de los apartados 75 y 76 de la sentencia recurrida, el régimen de sanciones previsto en ese artículo 31 prevé, en particular en el apartado 2 de este, cierta progresividad en la aplicación de las reducciones y de las sanciones en función de la gravedad y de la importancia de la infracción cometida por el ganadero, teniendo en cuenta en concreto el número de animales respecto de los cuales no se han cumplido los requisitos de identificación y registro.
87 Así, la alegación del Reino de España según la cual la sentencia recurrida no tiene en cuenta que el solicitante de dicha ayuda no puede generar la inexactitud en el cálculo de la ayuda y que, por lo tanto, la imposición de sanciones a raíz de tal solicitud sería desproporcionada es infundada.
88 En estas circunstancias, debe considerarse que el Tribunal General desestimó, fundadamente, en el apartado 77 de la sentencia recurrida, la imputación relativa a la vulneración del principio de proporcionalidad.
89 Por lo que se refiere, en tercer lugar, al error supuestamente cometido por el Tribunal General al considerar que la imposición de sanciones administrativas no priva de efecto útil al artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014, en su versión modificada en 2015, debe señalarse, antes de nada, tal como se desprende, en particular, de los apartados 51 y 56 de la sentencia recurrida, que la modificación del artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014 por el Reglamento Delegado 2015/1383 tuvo por objeto no excluir a un animal de la posibilidad de obtener la ayuda en el caso de un incumplimiento de los requisitos de identificación y registro, siempre que se cumplan los demás requisitos y que el retraso se regularice en una determinada fecha que debe fijar el Estado miembro.
90 Contrariamente a lo que sostiene el Reino de España en su recurso de casación, sin fundamentarlo no obstante, de los apartados 62 a 65 de la sentencia recurrida no se desprende en modo alguno que el artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014, en su versión modificada en 2015, pueda disuadir, complicar o incluso impedir que los solicitantes de ayudas las soliciten y que, por tanto, esta disposición se vea privada de su efecto útil.
91 Cabe colegir de lo anterior que el Tribunal General desestimó fundadamente, en el apartado 65 de la sentencia recurrida, la imputación relativa al efecto útil de la modificación del artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014 por el Reglamento Delegado 2015/1383.
92 En lo concerniente a la cuarta imputación, relativa a la vulneración del principio non bis in idem, y a la quinta imputación, relativa esencialmente al error cometido por el Tribunal General al no haber aplicado retroactivamente disposiciones sancionadoras menos severas, procede recordar que, a tenor del artículo 84, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General y de la jurisprudencia citada en el apartado 50 de la presente sentencia, en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento.
93 En el presente asunto, ha de constatarse que las alegaciones formuladas por el Reino de España en el marco de las imputaciones cuarta y quinta de su recurso de casación no fueron expuestas en el marco del procedimiento ante el Tribunal General. Por tanto, debe declararse su inadmisibilidad.
94 De lo anterior se deduce que debe desestimarse la segunda parte del primer motivo de casación.
Tercera parte
– Alegaciones de las partes
95 En el marco de la tercera parte del primer motivo de casación, el Reino de España cuestiona, en primer lugar, el apartado 94 de la sentencia recurrida por cuanto el Tribunal General consideró que un animal que no ha sido correctamente identificado y registrado no puede ser considerado un «animal potencialmente subvencionable» (en lo sucesivo, «APS»). A este respecto, el Reino de España sostiene que el Tribunal General infringió las disposiciones del artículo 2, apartado 1, punto 17, del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, que define el animal potencialmente admisible, y del artículo 21, apartado 4, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014. En este contexto, el Reino de España invoca, en segundo lugar, la vulneración del principio de proporcionalidad habida cuenta de la interpretación errónea del concepto de APS efectuada por el Tribunal General, al no haber tenido este en cuenta la protección de los intereses financieros de la Unión. En tercer lugar, dicho Estado miembro invoca la violación del derecho de defensa y considera, a este respecto, que la imposibilidad procesal, constatada por el Tribunal General, de invocar tal violación, en lugar de los agricultores en cuestión, puede considerarse constitutiva de una infracción del artículo 63 del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014. El Reino de España alega en el marco de esta tercera parte, en cuarto lugar, que el Tribunal General se limita a examinar la cuestión de la existencia de discriminación entre los Estados miembros que aplican un sistema «sin solicitudes», en el sentido del artículo 21, apartado 4, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, y los que aplican un sistema «con solicitudes», la cual no fue suscitada por ese Estado miembro.
96 La Comisión solicita que se desestime la tercera parte del primer motivo de casación.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
97 Por lo que respecta, en primer lugar, a la alegación según la cual el Tribunal General interpretó erróneamente el concepto de «animal potencialmente admisible», se ha de precisar que, a tenor del artículo 2, apartado 1, punto 17, del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, un APS se define como un animal que, a priori, podría potencialmente cumplir los criterios de admisibilidad para recibir ayuda en virtud del régimen de ayuda por animales. En el contexto de la ayuda asociada voluntaria, este concepto se refiere a todos los animales que figuran en la base de datos del Estado miembro establecida conforme al artículo 21, apartado 4, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, a efectos de la solicitud de ayuda por animales o de la solicitud de pago. Esta base de datos informatizada ofrece el nivel de garantía y funcionamiento necesario para la adecuada gestión de los regímenes de ayuda o medidas de ayuda de que se trate con respecto a cada animal. Así, los animales que no están registrados en la base de datos no son considerados APS y tampoco son potencialmente admisibles para el pago de la ayuda.
98 Ello se ve corroborado por el considerando 14 del Reglamento Delegado 2016/1393, que modificó el Reglamento Delegado n.º 640/2014, del que se desprende que todo animal potencialmente admisible no identificado o no registrado correctamente se contabilizará como animal respecto al cual se han detectado incumplimientos.
99 De lo anterior se infiere que, en contra de lo que alega el Reino de España, el Tribunal General no incurrió en error al interpretar el concepto de APS. Este consideró, fundadamente, en el apartado 94 de la sentencia recurrida, que uno de los requisitos para el cobro de las ayudas asociadas al ganado bovino es que los animales deben estar correctamente identificados y registrados en la correspondiente base de datos, de modo que un animal con un incumplimiento de registro en esa base de datos ya no cumple todos los requisitos para el cobro de la ayuda y, por tanto, ya no puede ser considerado un APS.
100 En lo que atañe, en segundo lugar, a la supuesta vulneración del principio de proporcionalidad habida cuenta de la interpretación, por el Tribunal General, del concepto de APS, por no haber tenido en cuenta la protección de los intereses financieros de la Unión, procede recordar que, según el artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, se impone una reducción del importe total de la ayuda o del apoyo a que puede optar el beneficiario si se constata una diferencia entre el número de animales declarados y el número de animales determinados en una solicitud de ayuda por animales. Del tenor de este artículo se desprende que tal reducción corresponde a un porcentaje cuya fijación depende, en particular, del número de animales respecto de los cuales se han detectado incumplimientos. Así, el Tribunal General consideró, fundadamente, en el apartado 97 de la sentencia recurrida, que las sanciones se calculan en función de los APS respecto a los cuales se han detectado incumplimientos, conforme al artículo 31, apartado 3, del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016.
101 En tercer lugar, respecto de la imputación relativa a la violación del derecho de defensa, invocada por el Reino de España, que el Tribunal General desestimó en el apartado 111 de la sentencia recurrida, procede recordar, tal como se desprende de los apartados 76 y 77 de la presente sentencia, que un recurso de casación debe indicar con precisión los elementos impugnados de la sentencia cuya anulación se solicita, así como los fundamentos jurídicos que apoyen de manera específica esta pretensión.
102 Pues bien, en el presente asunto, es preciso constatar que el Reino de España no presenta ninguna argumentación a efectos de demostrar que el Tribunal General cometió un error de Derecho al desestimar la imputación relativa a la violación del derecho de defensa y se limita a invocar la infracción del artículo 63 del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, citando, en su recurso de casación, el tenor del párrafo cuarto del apartado 1 de dicho artículo.
103 Por lo que se refiere, en cuarto lugar, a la alegación del Reino de España en cuanto al examen de la cuestión de la existencia de una discriminación entre los Estados miembros que aplican un sistema «sin solicitudes» y los que aplican un sistema «con solicitudes», procede constatar que dicho Estado miembro no expone fundamentos jurídicos en apoyo de tal alegación y se limita a sostener que, en un sistema «con solicitudes», el beneficiario puede retirar animales concretos de la solicitud, a fin de evitar sanciones administrativas, mientras que, en un sistema «sin solicitudes», esta facultad no existe y el solicitante debe retirar la solicitud de ayuda en su totalidad a fin de evitar tales sanciones.
104 Pues bien, conforme a la jurisprudencia citada en el apartado 76 de la presente sentencia, no cumple los requisitos de motivación el recurso de casación que no indica fundamentos jurídicos que apoyen los elementos impugnados de la sentencia cuya anulación se solicita.
105 Por otro lado, respecto de la alegación del Reino de España expuesta en el apartado 84 de su recurso de casación según la cual el Tribunal General no constató la existencia de discriminación entre los agricultores en perjuicio de los agricultores que están sujetos a un sistema «sin solicitudes», cabe señalar que el Reino de España invocó, en los apartados 116 a 119 del recurso en primera instancia, el «trato discriminatorio de los Estados miembros que aplican un sistema sin solicitudes».
106 Pues bien, tal como se desprende de la jurisprudencia mencionada en el apartado 50 de la presente sentencia, la competencia del Tribunal de Justicia en materia de recurso de casación se limita al examen de la apreciación por el Tribunal General de los motivos que se debatieron ante él. Al haber invocado ante el Tribunal General el trato discriminatorio de los Estados miembros, sujetos al sistema «sin solicitudes», el Tribunal General no tenía que examinar el trato discriminatorio de los agricultores sujetos a ese sistema.
107 Por lo tanto, procede desestimar la tercera parte del primer motivo de casación y este en su totalidad.
Segundo motivo de casación
Alegaciones de las partes
108 Mediante el segundo motivo de casación, el Reino de España invoca la vulneración de los principios de seguridad jurídica y de legalidad que prevé el artículo 49, apartado 1, de la Carta, al haber aplicado el Tribunal General el artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, que, según aquel, no prevé las sanciones controvertidas de manera clara y previsible.
109 El Reino de España aduce, en particular, que este artículo no establece la obligación de las autoridades nacionales de imponer sanciones a los agricultores que soliciten ayudas respecto de animales que son admisibles para recibir las ayudas, ni que las inexactitudes del registro de animales a que se refiere el artículo 31, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, sean incumplimientos, ni tampoco que el concepto de APS incluya animales que según el registro de animales son inadmisibles «a priori» para recibir una ayuda. Por último, alega que las directrices interpretativas adoptadas por la Comisión para clarificar la normativa en cuestión son ilícitas por pretender establecer criterios uniformes de aplicación de esta al margen del procedimiento para la adopción previsto en el Reglamento n.º 1306/2013.
110 La Comisión solicita que se desestime el segundo motivo de casación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
111 Como se desprende de la jurisprudencia citada en los apartados 76 y 77 de la presente sentencia, no cumple los requisitos de motivación el recurso de casación que se limita a repetir o a reproducir literalmente los motivos y las alegaciones que se han formulado ante el Tribunal General. Tal recurso de casación es, en realidad, una demanda destinada a obtener un mero reexamen de la presentada ante el Tribunal General, lo cual excede de la competencia del Tribunal de Justicia.
112 Pues bien, en el presente asunto, el Reino de España se limita a invocar, en cuanto a la claridad y a la previsibilidad del artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en su versión modificada en 2016, las alegaciones que ya había formulado en primera instancia remitiéndose, a este respecto, al apartado 38 de la sentencia recurrida, que las resume, sin exponer fundamentos jurídicos que apoyen de manera específica la imputación relativa a la vulneración, por el Tribunal General, de los principios de seguridad jurídica y de legalidad que prevé el artículo 49, apartado 1, de la Carta.
113 En consecuencia, procede declarar inadmisible el segundo motivo de casación.
Tercer motivo de casación
114 El tercer motivo de casación se divide en tres partes, basadas, la primera, en la violación del derecho a la tutela judicial efectiva, la segunda, en la vulneración de la obligación de motivación y, la tercera, en la infracción del artículo 34, apartados 3 a 5, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014.
Primera parte
– Alegaciones de las partes
115 En el marco de la primera parte, el Reino de España sostiene que el Tribunal General no se pronunció sobre sus alegaciones a fin de impugnar la supuesta infracción del artículo 34, apartado 3, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, por no haber respetado dicho Estado miembro el límite del 25 % de controles sobre el terreno basados en la muestra aleatoria. Aduce que, de este modo, el Tribunal General vulneró su derecho a la tutela judicial efectiva.
116 La Comisión solicita que se desestime esta parte.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
117 Tal como señala acertadamente la Comisión en sus escritos, en la primera parte del tercer motivo de casación se formula una imputación que el Reino de España no planteó ante el Tribunal General. Por tanto, no puede alegarse que el Tribunal General omitiera pronunciarse, al no responder a la misma. Así pues, procede desestimar la primera parte del tercer motivo de casación.
Segunda parte
– Alegaciones de las partes
118 Mediante la segunda parte del tercer motivo de casación, el Reino de España, que cita los apartados 132, 135 y 137 a 175 de la sentencia recurrida, sostiene esencialmente que el Tribunal General no explicó por qué el hecho de que los porcentajes de error de algunas muestras aleatorias fuesen superiores a los de las muestras basadas en el riesgo constituía una infracción del artículo 34, apartado 5, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014.
119 La Comisión solicita que se desestime esta parte.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
120 Ha de señalarse que la apreciación del Tribunal General impugnada en el marco de la segunda parte del tercer motivo de casación no figura ni en el apartado 132 de la sentencia recurrida ni en el apartado 135 de esta. Si bien el Reino de España impugna también a este respecto los apartados 137 a 175 de la sentencia recurrida, no permite al Tribunal de Justicia apreciar el fundamento de su imputación, al no haber precisado suficientemente los apartados de la sentencia recurrida.
121 En consecuencia, la segunda parte del tercer motivo de casación debe desestimarse por ser en parte infundada y en parte inadmisible.
Tercera parte
– Alegaciones de las partes
122 En el marco de la tercera parte, el Reino de España sostiene esencialmente, en primer lugar, que, en la sentencia recurrida, el Tribunal General interpretó erróneamente el artículo 34, apartado 5, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, al confundir el deber de actualizar el análisis de riesgos establecido en esa disposición con un supuesto deber de que la tasa de error de la muestra aleatoria sea inferior a la de la muestra basada en el riesgo.
123 El Reino de España considera asimismo que el Tribunal General cometió un error, en particular en el apartado 168 de la sentencia recurrida, al afirmar que la falta de cuestionamiento, por dicho Estado miembro, de los datos relativos a la tasa de error en lo referente a los controles sobre el terreno implicaba el reconocimiento por este de la existencia de una infracción del artículo 34, apartado 5, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014.
124 En segundo lugar, el Reino de España invoca el error cometido por el Tribunal General al hacer recaer en él la carga de la prueba de la eficacia del análisis de riesgos y sostiene, por tanto, que la Comisión incumplió su obligación de demostrar que las autoridades españolas vulneraron una disposición concreta del Derecho de la Unión.
125 La Comisión solicita que se desestime la tercera parte del tercer motivo de casación.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
126 Antes de nada, debe recordarse que, en virtud del artículo 34, apartados 3 y 4, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, del 20 % al 25 % del número mínimo de beneficiarios que deban ser objeto de controles sobre el terreno se seleccionarán de manera aleatoria, el número restante de beneficiarios que deban ser objeto de controles sobre el terreno se seleccionará sobre la base de un análisis de riesgo y el porcentaje de beneficiarios seleccionados aleatoriamente en la muestra adicional no superará el 25 %.
127 A continuación, el Tribunal General constató, en el apartado 167 de la sentencia recurrida, respecto de Cataluña, que del informe de síntesis mencionado en el apartado 20 de la presente sentencia se desprende que, en 2017, se efectuaron 411 controles sobre el terreno, los cuales dieron lugar a una tasa de error del 3,49 % en los expedientes de la muestra aleatoria y del 0,97 % en los expedientes de la muestra basada en el riesgo. Del apartado 168 de la sentencia recurrida se desprende que estos datos no fueron cuestionados por el Reino de España. Pues bien, dicho Estado miembro no invoca ningún fundamento jurídico que pueda poner en tela de juicio el citado apartado 168. En estas circunstancias, no cabe censurar al Tribunal General el haber declarado, en ese apartado 168, que debía considerarse que el Reino de España había admitido una infracción del artículo 34, apartados 3 y 5, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014.
128 Por último, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que los Estados miembros juegan un papel principal en la liquidación de las cuentas del FEAGA, ya que deben garantizar que dicho Fondo financie únicamente intervenciones realizadas conforme a las disposiciones del Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de abril de 2020, Comisión/España, C‑406/19 P, EU:C:2020:276, apartado 47).
129 Para probar la existencia de una infracción de las normas de la Unión en este ámbito, no corresponde a la Comisión demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales ni la irregularidad de las cifras transmitidas por estas, sino aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a los citados controles o cifras (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de abril de 2020, Comisión/España, C‑406/19 P, EU:C:2020:276, apartado 49).
130 Por su parte, el Estado miembro interesado no puede negar la validez de las apreciaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si el Estado miembro no consigue demostrar que las constataciones de la Comisión son inciertas, estas constituyen elementos que pueden originar dudas serias acerca del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control. En consecuencia, incumbe al Estado miembro interesado probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de abril de 2020, Comisión/España, C‑406/19 P, EU:C:2020:276, apartado 50).
131 Pues bien, en el presente asunto, el Reino de España se limita, en el marco de la imputación relativa a la inversión de la carga de la prueba de la eficacia del análisis de riesgos, a formular alegaciones, sin exponer fundamentos jurídicos, en contra de la reiterada jurisprudencia recordada en el apartado 76 de la presente sentencia.
132 De lo anterior resulta que debe desestimarse la tercera parte del tercer motivo de casación y este motivo en su totalidad.
Cuarto motivo de casación
Alegaciones de las partes
133 En apoyo del cuarto motivo de casación, el Reino de España alega que el Tribunal General cometió errores, en los apartados 136 y 176 a 183 de la sentencia recurrida, al examinar la imputación relativa al trato no equitativo de los organismos pagadores.
134 En primer lugar, el Reino de España impugna el apartado 136 de la sentencia recurrida a tenor del cual el Tribunal General consideró que dicho Estado miembro solo cuestionaba la corrección aplicada respecto a determinados organismos pagadores sin dejar de pedir igualdad de trato de todos los organismos pagadores. Según ese Estado miembro, aunque el recurso ante el Tribunal General se haya limitado a los dos organismos pagadores que solicitaron el ejercicio de acciones, en el supuesto de que el recurso de casación fuera estimado, la Comisión estaría obligada a extraer todas las consecuencias para todos los organismos pagadores.
135 En segundo lugar, en cuanto a los apartados 176 a 183 de la sentencia recurrida, el Reino de España alega esencialmente un error de Derecho del Tribunal General, primero, al exigir a dicho Estado miembro que garantizara la igualdad de trato entre todos los organismos pagadores, segundo, al afirmar que no se había acreditado que las situaciones fueran comparables, imponiendo, además, al Reino de España la prueba de la «no justificación» del trato diferenciado entre organismos pagadores, y, por último, al eximir a la Comisión de la carga de probar que el trato diferenciado entre estos organismos estaba justificado.
136 La Comisión solicita que se desestime el cuarto motivo de casación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
137 En lo que respecta a la impugnación del Reino de España relativa a los apartados 136 y 176 a 183 de la sentencia recurrida, ha de constatarse que dicho Estado miembro se refiere en su recurso de casación a las razones ya invocadas ante el Tribunal General. Debe considerarse que, de este modo, presenta, en realidad, una demanda destinada a obtener un mero reexamen de la presentada ante el Tribunal General, lo que, según la reiterada jurisprudencia recordada en el apartado 50 de la presente sentencia, no es competencia del Tribunal de Justicia. Por tanto, procede declarar inadmisible el cuarto motivo de casación.
138 Al no haberse acogido ninguno de los motivos de casación, debe desestimarse el recurso de casación en su totalidad.
Costas
139 En virtud de lo dispuesto en el artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, este decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado.
140 El artículo 138, apartado 1, del citado Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, establece que la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
141 Al haber sido desestimados los motivos invocados por el Reino de España y al haber solicitado la Comisión su condena en costas, procede condenar al Reino de España a cargar con las costas del presente recurso de casación.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) decide:
1) Desestimar el recurso de casación.
2) Condenar en costas al Reino de España.
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Ziemele |
Kumin |
Gervasoni |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 27 de noviembre de 2025.
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El Secretario |
La Presidenta de Sala |
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A. Calot Escobar |
I. Ziemele |
* Lengua de procedimiento: español.