<TI><P>Cadre réglementaire</P></TI>1Dans le cadre de mesures destinées à favoriser la consommation de beurre, la Commission a adopté le 16 février 1988 le règlement (CEE) n° 570/88, relatif à la vente à prix réduit de beurre et à l'octroi d'une aide au beurre et au beurre concentré destinés à la fabrication de produits de pâtisserie, de glaces alimentaires et autres produits alimentaires (JO L 55, p. 31, ci-après règlement n° 570/88 ).2L'article 1er de ce règlement précise les conditions auxquelles un beurre ou un beurre concentré peut bénéficier d'une aide.3Dans sa rédaction initiale, il disposait: Il est procédé, dans les conditions prévues au présent règlement, à la vente de beurre acheté conformément à l'article 6, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 804/68 et entré en stock avant une date à déterminer ainsi qu'à l'octroi d'une aide à l'utilisation de beurre et de beurre concentré visés au deuxième alinéa.
Ne peuvent bénéficier de l'aide que:
- a)le beurre répondant dans l'État membre de fabrication à la définition et au classement figurant à l'article 1er, paragraphe 3, [sous] b), du règlement (CEE) n° 985/68 et dont l'emballage est marqué en conséquence;
- b)le beurre concentré produit dans un établissement agréé conformément à l'article 10, à partir de beurre ou de crème et répondant aux spécifications de l'annexe IV.
4A la date d'entrée en vigueur du règlement n° 570/88, l'article 1er du règlement (CEE) n° 985/68 du Conseil, du 15 juillet 1968, établissant les règles générales régissant les mesures d'intervention sur le marché du beurre et de la crème de lait (JO L 169, p. 1, ci-après règlement n° 985/68 ), tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2714/72 du Conseil, du 19 décembre 1972 (JO L 291, p. 15, ci-après règlement n° 2714/72 ), et par le règlement (CEE) n° 1897/87 du Conseil, du 2 juillet 1987 (JO L 182, p. 35), était rédigé comme suit: 1.Les organismes d'intervention n'achètent que du beurre:
- a)produit par une entreprise agréée,
- b)répondant à la définition et au classement figurant au paragraphe 3, respectivement sous a) et b),
[...]2.Jusqu'à la date de mise en application des dispositions arrêtées en vertu de l'article 27 du règlement (CEE) n° 804/68, une entreprise n'est agréée que si elle fabrique du beurre répondant aux exigences prévues au paragraphe 3, sous a) et b).3.Jusqu'à la date prévue au paragraphe 2, le beurre visé au paragraphe 1 doit:
- a)avoir la composition et les caractéristiques suivantes:
- aa)
avoir une teneur minimale en poids de matière grasse butyrique de 82 %,
avoir une teneur maximale en poids de 16 % d'eau,
être fabriqué à partir de crème acide,
ou
- bb)
avoir une teneur minimale en poids de matières grasses butyriques de 82 %,
avoir une teneur maximale en poids de 16 % d'eau,
être fabriqué à partir de crème douce;
- b)être:
classé beurre marque de contrôle en ce qui concerne le beurre belge,
[...]
5L'article 9 du règlement n° 570/88 prévoyait également la possibilité d'octroyer une aide au cas où le beurre concentré ou le beurre, additionnés ou non des traceurs, sont incorporés à un stade intermédiaire dans des produits autres que les produits finaux et dans un établissement autre que celui de la transformation finale . Il subordonnait cette aide à certaines conditions relatives, notamment, à l'agrément de l'établissement dans lequel la transformation de ces produits intermédiaires avait lieu, et à l'obligation de porter sur l'emballage du produit la mention produit intermédiaire .6Il a été modifié par le règlement (CEE) n° 1813/93 de la Commission, du 7 juillet 1993 (JO L 166, p. 16, ci-après règlement n° 1813/93 ), entré en vigueur le 1er août 1993. Le deuxième considérant de ce règlement a relevé que des divergences avaient été constatées dans l'interprétation de la notion de produits intermédiaires dans certains États membres, rendant nécessaire de prévoir des critères permettant l'objectivité et la transparence dans l'identification de ces produits.7Ainsi, le règlement n° 1813/93 a introduit à l'article 9 du règlement n° 570/88 l'obligation d'agrément des produits intermédiaires eux-mêmes, agrément subordonné à l'obligation de démontrer que le passage par ces produits intermédiaires est justifié pour la fabrication des produits finaux.8Il a également introduit dans le règlement n° 570/88 un article 9 bis ainsi rédigé: Les produits intermédiaires visés à l'article 9 sont, sans préjudice de l'article 4, des produits autres que les produits relevant des codes NC 0401 et 0405.Toutefois:
- a)sont considérés comme produits intermédiaires les produits d'une teneur en matière grasse butyrique d'au moins 82 % fabriqués exclusivement à partir du beurre concentré visé à l'article 1er, deuxième alinéa, [sous] b), dans un établissement agréé à cet effet conformément à l'article 10, à condition qu'ils soient additionnés des traceurs visés à l'article 6, paragraphe 1; dans ce cas, le prix minimal de vente payé et le montant maximal de l'aide octroyée correspondent respectivement au prix minimal de vente et au montant maximal de l'aide fixés conformément à l'article 18 pour le beurre tracé d'une teneur en matière grasse de 82 %;
- b)ne sont pas considérés comme produits intermédiaires les mélanges visés à l'annexe VIII.
9La finalité de ce nouvel article est de déterminer les produits obtenus à partir de beurre concentré susceptibles d'être considérés comme produits intermédiaires et de bénéficier de l'aide prévue par le règlement n° 570/88 pour ces produits.10L'article 1er du règlement (CEE) n° 2443/93 de la Commission, du 2 septembre 1993 (JO L 224, p. 8), applicable à partir du 1er août 1993, a modifié en ces termes le règlement n° 570/88: La phrase liminaire de l'article 1er, deuxième alinéa, du règlement (CEE) n° 570/88 [Ne peuvent bénéficier de l'aide que:] est remplacée par le texte suivant:Sans préjudice de l'article 9 bis, [sous] a), ne peuvent bénéficier de l'aideque: ....
11La motivation de cette modification figure au premier considérant du règlement, lequel énonce: [...] une ambiguïté est apparue en ce qui concerne la formulation de la demande d'aide pour les produits visés à l'article 9 bis, [sous] a), compte tenu du texte de l'article 1er [...] il convient pour des raisons de sécurité juridique de préciser, avec effet au 1er août 1993, que pour les produits visés à l'article 9 bis, [sous] a), même si ces produits ne sont pas couverts par l'article 1er, une aide peut être demandée et doit correspondre à l'aide applicable au beurre tracé avec une teneur en matières grasses de 82 %.
12L'article 1er, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 455/95 de la Commission, du 28 février 1995, modifiant les règlements (CEE) n° 1547/87 et (CEE) n° 1589/87 en ce qui concerne l'achat de beurre par les organismes d'intervention et les règlements (CEE) n° 2191/81 et (CEE) n° 570/88 en ce qui concerne l'octroi d'une aide à l'achat de beurre et la vente à prix réduit de beurre à certaines catégories de consommateurs et d'industries (JO L 46, p. 31, ci-après règlement litigieux ), applicable à compter du 1er mars 1995, a modifié le règlement n° 570/88 pour subordonner l'octroi d'une aide au fait que le beurre soit produit directement et exclusivement à partir de crème pasteurisée.13A la suite de cette modification, le nouvel article 1er, deuxième alinéa, sous a), du règlement n° 570/88 dispose:- a)Le beurre produit directement et exclusivement à partir de crème pasteurisée et répondant aux conditions visées à l'article 6, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 804/68 et aux exigences de la classe nationale de qualité figurant à l'annexe II du règlement (CEE) n° 454/95 dans l'État membre de fabrication et dont l'emballage est marqué en conséquence.
14Le règlement (CE) n° 454/95 de la Commission, du 28 février 1995, portant modalités d'application des interventions sur le marché du beurre et de la crème de lait (JO L 46, p. 1), visé par cette dernière disposition, a remplacé partiellement le règlement n° 985/68, abrogé, avec effet au 1er mars 1995, par le règlement (CE) n° 2807/94 du Conseil, du 14 novembre 1994, modifiant le règlement (CEE) n° 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 298, p. 1). Son annexe II énonce, en ce qui concerne le beurre belge beurre de laiterie; qualité extra; melkerijboter; extra kwaliteit .<TI><P>Faits à l'origine du recours</P></TI>15La requérante, société de droit belge, fait partie d'un groupe laitier français. Elle a développé depuis 1959 des procédés techniques de fabrication de beurre. Ses travaux dans ce domaine l'ont conduite à la fabrication, à partir de 1987, de son premier beurre technique .16Ce nouveau produit, le BITA (beurre industriel technologiquement adapté), a été développé au moyen d'un procédé fondé sur la sélection des matières premières, le fractionnement physique des matières grasses et la recombinaison des différentes fractions obtenues en fonction des qualités techniques voulues. Les matières premières utilisées par la requérante — 65 % de beurre et 35 % de crème — font d'abord l'objet d'une concentration. La matière grasse pure ainsi obtenue est stockée. Elle fait ensuite l'objet d'un fractionnement puis d'une recombinaison des différentes fractions en fonction des produits et applications recherchés (fabrication de produits à point de fusion bas pour les glaciers et à point de fusion élevé pour la croissanterie, par exemple).17Ce procédé permet d'obtenir un beurre standardisé comportant 82 % de matière grasse, 16% d'eau et 2 % d'extrait sec dégraissé du lait, très stable et très recherché par les fabricants de produits de pâtisserie, puisqu'il peut, en outre, accéder aux lignes industrielles automatiques d'extrusion de ces fabricants, lignes conçues pour utiliser de la margarine.18Les beurres techniques ou recombinés de la requérante ont bénéficié d'une aide depuis 1989 au titre de l'article 9 du règlement n° 570/88, lequel vise les produits intermédiaires.19A partir du 1er août 1993, date d'applicabilité du règlement n° 1813/93, qui a introduit l'article 9 bis dans le règlement n° 570/88, le beurre technique de la requérante n'a pu bénéficier de l'aide prévue par ce dernier règlement qu'à la condition d'être tracé.20L'objectif poursuivi par l'addition des traceurs est d'identifier facilement les produits objet de l'aide communautaire au moyen d'un goût ou d'une couleur, afin de prévenir la fraude. L'article 6, paragraphe 1, du règlement n° 570/88 impose l'utilisation d'un couple de traceurs à choisir parmi trois traceurs chimiques et cinq traceurs organoleptiques.21Selon la requérante, les traceurs présentent des inconvénients, liés à leur saveur et à leur odeur. Pour cette raison, à partir du 1er août 1993, date de l'introduction dans le règlement n° 570/88 de l'article 9 bis imposant l'obligation d'ajouter des traceurs aux produits considérés — dont le beurre technique de la requérante — celle-ci a entrepris de faire reconnaître par les autorités belges ses beurres techniques comme étant du beurre marque de contrôle , de manière à pouvoir continuer à commercialiser ses produits dans le cadre du règlement n° 570/88 et à bénéficier de l'aide prévue à son article 1er, deuxième alinéa, sous a).22En 1990 et en 1991, les autorités douanières françaises ont informé la Commission qu'une société belge — en fait la requérante — avait introduit en France un beurre à 82 % de matière grasse butyrique recombiné à partir de beurre concentré, et demandait pour ce produit l'aide prévue pour les produits intermédiaires au sens de l'article 9 du règlement n° 570/88. Elles ont demandé à la Commission de leur préciser s'il était possible de considérer un tel beurre comme produit intermédiaire, au sens de ce texte.23Après une première réponse négative, la Commission, par télécopie du 10 juin 1991, a demandé des renseignements au ministère de l'Agriculture belge. Dans cette télécopie, elle indiquait que, selon elle, un beurre reconstitué n'était pas éligible au titre du règlement n° 570/88, mais qu'elle attendait le résultat de son enquête.24Par télécopie du 1er juillet 1991, le ministère de l'Agriculture belge a informé la Commission que les autorités de contrôle belges estimaient que le produit en question était à considérer comme un produit intermédiaire conformément à l'article 9 du règlement n° 570/88. A cette télécopie était annexée une description du procédé de fabrication et des caractéristiques du produit. Le produit y était décrit comme produit intermédiaire à 82 % de matière grasse butyrique, adapté spécialement pour l'industrie des pâtes laminées (viennoiserie, feuilletage) en pâtisserie, biscuiterie, etc. . Il était obtenu après différentes étapes, dont le fractionnement physique et la recombinaison. La description concluait que le produit obtenu contenait 82 % de matière grasse butyrique, 16 % d'eau et 2 % d'extrait sec dégraissé du lait et que, bien que le produit en question fût un produit intermédiaire au sens du règlement n° 570/88, cette composition [était] similaire à celle d'un beurre classique .25Par télécopie du 3 juillet 1991, la Commission informait les autorités douanières françaises que le produit sur lequel elle avait été consultée avait été examiné par les autorités belges, et qu'il pouvait être considéré comme un produit intermédiaire, conformément à l'article 9 du règlement n° 570/88. Elle ajoutait: Toutefois, je vous signale que le produit n'est pas considéré comme beurre et qu'il ne peut en aucun cas être classé comme le beurre visé à l'article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement (CEE) n° 985/68.
26Par télécopie du 22 août 1991, le ministère de l'Agriculture belge s'adressait à la Commission dans les termes suivants: Nous avons été informés de votre téléfax du 3 juillet dernier [télécopie adressée par la Commission aux autorités douanières françaises].
Nous comprenons aux termes de ce téléfax que le produit concerné peut être considéré comme un produit intermédiaire et que rien ne s'oppose, si la réglementation de l'État membre de production le permet, à ce que ce produit, qui en l'occurrence est un beurre recombiné, bénéficie de l'appellation beurre (l'arrêté royal du 6 mai 1988, en particulier son article 1er, inclut dans la définition du beurre celui qui est obtenu par recombinaison).
Toutefois, il ne peut bénéficier du classement dans une des catégories visées à l'article 1er, paragraphe 3, sous b), du règlement (CEE) n° 985/68, soit pour la Belgique: beurre marque de contrôle, et par conséquent ne peut notamment être acheté à l'intervention ou faire l'objet d'un contrat de stockage privé.
[...]
27Le 28 février 1994, malgré l'affirmation contenue dans cette télécopie, le beurre technique fabriqué par la requérante a été classé par les autorités belges en tant que beurre marque de contrôle dans la classe beurre de laiterie: qualité extra . De ce fait, le beurre technique de la requérante, qui bénéficiait jusqu'alors de l'aide prévue à l'article 9 bis du règlement n° 570/88, a commencé à bénéficier de l'aide communautaire au titre de l'article 1er du règlement n° 570/88, sans que soit intervenue ni modification de la réglementation communautaire applicable, ni modification du produit considéré.28Selon l'article 2 du règlement n° 570/88, l'octroi de l'aide a lieu selon la procédure d'adjudication permanente, qui est assurée par les organismes d'intervention dans chacun des États membres.29Depuis l'entrée en vigueur du règlement litigieux, le beurre technique de la requérante est dénommé produit intermédiaire et bénéficie de l'aide prévue à l'article 9 bis du règlement n° 570/88. Il n'y a pas de différence de montant entre l'aide prévue à l'article 1er du règlement n° 570/88 et celle prévue à l'article 9 bis du même règlement. La différence réside dans le fait que le produit visé à l'article 9 bis, en tant que produit intermédiaire, doit être incorporé directement dans un produit final, doit être tracé, et que l'emballage doit porter la dénomination produit intermédiaire . En revanche, le beurre visé à l'article 1er peut être incorporé, soit dans un produit intermédiaire, soit dans un produit final. Il fait l'objet d'une procédure de contrôle moins contraignante et peut porter la dénomination beurre .