1.

Käesolevas menetluses palutakse Euroopa Kohtult otsust selle kohta, kas Austria Vabariigil on õigus nõuda, et töötajad, kes on renditud Itaalia ettevõtjale, kes osutab teenust Austrias, peavad omama tööluba, kui 1) need töötajad on Horvaatia kodanikud ja Horvaatia ettevõtja töötajad või 2) need töötajad on kolmandate riikide kodanikud, kes seaduslikult töötavad teises Itaalia ettevõtjas.

2.

Järgnevalt selgitan, miks võib Austria Vabariik liidu õiguse kohaselt, vastavalt ELTL artiklitele 56 ja 57 koostoimes 2012. aasta ühinemisakti ( 2 ) V lisa 2. peatükis ette nähtud üleminekusätetega nõuda, et Horvaatia kodanikud, kes on renditud Itaalia ettevõtjale, mis osutab teenust Austrias, peavad omama tööluba. Teisest küljest aga ei tohi Austria Vabariik seda ELTL artiklite 56 ja 57 alusel teha kolmandate riikide kodanike suhtes, kes on renditud Itaalia ettevõtjale, kes osutab teenust Austrias, eeldusel, et need kolmandate riikide kodanikud töötavad Itaalias seaduslikult.

I.

Õiguslik raamistik

A.

Liidu õigus

1.

2012. aasta ühinemisakt

3.

Horvaatia Vabariigi Euroopa Liiduga ühinemise tingimused on sätestatud 2012. aasta ühinemisaktis. Selle akti artiklis 18 on ette nähtud, et akti V lisas loetletud meetmeid kohaldatakse vastavalt selles lisas sätestatud tingimustele.

4.

2012. aasta ühinemisakti V lisa pealkiri on „Ühinemisakti artiklis 18 osutatud loetelu: üleminekumeetmed“. Selle lisa 2. peatükk käsitleb isikute vaba liikumisega seotud üleminekumeetmeid. Selles on sätestatud:

5.

Punktis 12 sätestatud erandite kohaldamisvaldkonda kuuluda võivate teenindusvaldkondade loetelu hõlmab muu hulgas ehitustegevust, nagu need on samas sättes piiritletud.

2.

Direktiiv 96/71/EÜ ( 3 )

6.

Direktiivis 96/71 on sätestatud eeskirjad, mis reguleerivad töötajate lähetamist seoses teenuste osutamisega.

7.

Direktiivi kohaldamisala on määratletud artiklis 1. Selles on sätestatud:

8.

Direktiivi artikli 3 kohaselt peavad liikmesriigid olenemata töösuhte suhtes kohaldatavatest õigusaktidest tagama, et artikli 1 lõikes 1 nimetatud ettevõtjad kindlustavad nende liikmesriikide territooriumile lähetatud töötajatele töötingimused, mis on ette nähtud olenevalt olukorrast kas õigusnormidega või kollektiivlepingutega ning mis puudutavad maksimaalset tööaega ja minimaalset puhkeaega; tasulise põhipuhkuse minimaalset pikkust; töötasu miinimummäärasid, sealhulgas ületunnitöötasu; töötajate vahendamise tingimusi; töötervishoidu, ‑ohutust ja ‑hügieeni; rasedate või hiljuti sünnitanud naiste ning laste ja noorukite töötingimuste suhtes kohaldatavaid kaitsemeetmeid; meeste ja naiste võrdset kohtlemist ning muid mittediskrimineerimise sätteid.

B.

Riigisisene õigus

9.

Välismaalaste tööhõive seaduse (Ausländerbeschäftigungsgesetz; edaspidi „välismaalaste tööhõive seadus“) ( 4 ) §‑s 18 on sätestatud:

10.

Välismaalaste tööhõive seaduse §‑s 32a on ELi laienemisega seoses üleminekusätetega sätestatud:

II.

Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused

11.

Käesoleva kohtuasja on põhjustanud vaidlus ühelt poolt äriühingu Danieli & C. Officine Meccaniche SpA (edaspidi „Danieli“) ning nelja Horvaatia kodaniku, ühe Venemaa kodaniku ja ühe Valgevene kodaniku (koos „kassatsioonkaebuste esitajad“) ning teiselt poolt Arbeitsmarktservice Leoben’i (tööturuameti piirkondlik osakond Leobenis) vahel.

12.

Äriühing Danieli, kelle asukoht on Itaalias, võttis vastu Austria ettevõtja tellimuse ehitada Austrias traadivaltsimisliin. Danieli kuulub samasse kontserni äriühingutega DS d.o.o., kelle asukoht on Horvaatias (edaspidi „Horvaatia tööandja“), ja DA-S.p.A., kelle asukoht on Itaalias (edaspidi „Itaalia tööandja“). Ehitusprojekti teostamiseks soovis Danieli rakendada tööle Horvaatia tööandjalt ja Itaalia tööandjalt renditud töötajaid.

13.

Täpsemalt soovis Danieli rakendada tööle neli Horvaatia kodanikku, kes on Horvaatia tööandja töötajad ja on sotsiaalkindlustatud Horvaatias. Samuti soovis ta tööle rakendada kaks kolmandate riikide kodanikku: Venemaa kodaniku ja Valgevene kodaniku, kes on Itaalia tööandja töötajad ja sotsiaalkindlustatud Itaalias.

14.

Danieli registreeris eespool nimetatud töötajad 18. jaanuaril 2016 pädevas ametiasutuses ja taotles nende kohta ELi lähetuskinnitust.

15.

Eelotsusetaotlusest nähtub, et Danieli teatas, et ta ei ole nende töötajate tööandja, vaid need töötajad renditakse talle vastavalt Horvaatia tööandja ja Itaalia tööandja poolt, et ta saaks Austrias projekti teostada.

16.

Arbeitsmarktservice Leoben jättis välisriigi kodanike Euroopa Majanduspiirkonna (edaspidi „EMP“) piires lähetamise kinnituse taotlused välismaalaste tööhõive seaduse § 18 lõike 12 alusel rahuldamata ja keelas lähetamise.

17.

Selle otsuse peale esitati kaebused. Bundesverwaltungsgericht (föderaalne halduskohus, Austria) jättis need kaebused põhjendamatuse tõttu rahuldamata. Nimetatud kohtu sõnul jäid need lähetused direktiivi 96/71 kohaldamisalast välja. See kohus asus seisukohale, et direktiiv ei ole kohaldatav, kuna Danielil ei olnud töösuhet töötajatega, keda ta soovis Austrias projekti teostamiseks tööle rakendada.

18.

Selle otsuse peale esitati kaebused Verwaltungsgerichtshof’i (Austria kõrgeim halduskohus). Nimetatud kohtul tekkis kahtlusi küsimuses, kuidas on õige asjasse puutuvaid liidu õiguse sätteid tõlgendada, ning ta otsustas menetluse peatada ja taotleda Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes küsimustes:

19.

Kassatsioonkaebuste esitajad ning Austria, Saksamaa ja Madalmade valitsus, samuti Euroopa Komisjon on esitanud kirjalikud seisukohad. Kõik need menetlusosalised, välja arvatud Madalmaade valitsus, esitasid 28. veebruaril 2018 peetud kohtuistungil ka suulisi seisukohti.

III.

Õiguslik analüüs

20.

Enne eelotsuse küsimuste juurde asumist alustan mõne sissejuhatava märkusega eeskätt õigusraamistiku kohta, mis reguleerib ettevõtjate õigust osutada teenuseid Euroopa Liidus. Sellega seoses selgitan samuti, kuidas kokkulepet, mille abil Danieli kasutab Austrias teenuse osutamiseks Horvaatia ja kolmandate riikide kodanikke, kes on vastavalt Horvaatia tööandja ja Itaalia tööandja seaduslikud töötajad nendes riikides (edaspidi „põhikohtuasjas vaidlusalune kokkulepe“), tuleb pidada liidu õiguse küsimuseks. Nagu selgitan, on see küsimus otseselt oluline eeskätt esimese eelotsuse küsimuse hindamisel.

A.

Sissejuhatavad märkused

21.

Austrias peavad välisriikide kodanikud, kes on töösuhtes välismaise tööandjaga, kellel ei ole Austrias tegevuskohta, omama tööluba. Ent seda nõuet ei kohaldata nn liidusiseste lähetuste korral – see tähendab kui välisriikide kodanikke lähetab Austriasse ajutisele tööle ettevõtja, kelle asukoht on teises (EMP) liikmesriigis. See kehtib tingimusel, et nendel töötajatel on muu hulgas nõuetekohane luba töötada selle ettevõtja asukohariigis perioodi vältel, mis kestab kauem kui nende lähetus Austrias, ja neil on seaduslik töösuhe neid lähetava ettevõtjaga. Üleminekuajal, mis lõpeb 30. juunil 2018, peavad Horvaatia kodanikud siiski omama tööluba vastavalt asjakohastele liikmesriigi õiguse sätetele (välismaalaste tööhõive seaduse §‑dele 18 ja 32a).

22.

Käesoleval juhul on Itaalia ettevõtja Danieli taotlenud tööloata liidusisest lähetust Horvaatia ja kolmandate riikide kodanikele, keda ta kavatseb tööle rakendada Austrias traadivaltsimisliini ehitamisel. See taotlus on jäetud rahuldamata põhjendusel, et need töötajad peavad omama tööluba.

23.

Tekib küsimus, kas see nõue on liidu õigusega kooskõlas, kui võtta arvesse, et asjaomased Horvaatia kodanikud ja kolmandate riikide kodanikud on ajutiselt renditud Itaalia ettevõtjale (Danieli), kes osutab teenust Austrias. Horvaatia kodanikud rentis Danielile Horvaatias asuv ettevõtja ja kolmandate riikide kodanikud Itaalias asuv ettevõtja.

1.

Õiguslik raamistik: teenuste osutamise vabadus ja töötajate lähetamine

24.

Algusest peale tuleks meeles pidada, et käesoleval juhul reguleerivad tööloa nõude vastavust liidu õigusele asjakohased aluslepingusätted teenuste osutamise vabaduse kohta ELTL artiklites 56 ja 57. ( 5 ) Peale selle tuleb konkreetselt Horvaatia kodanike osas arvesse võtta ka seadusandja kehtestatud erinorme, mis piiravad Horvaatia Vabariigi Euroopa Liiduga ühinemise järgsel üleminekuajal töötajate liikumisvabadust ja töötajate ajutise liikumisega seotud teenuste osutamise vabadust, nagu on määratletud direktiivi 96/71 artiklis 1. Neid norme sisaldab 2012. aasta ühinemisakti V lisa 2. peatükk.

25.

Direktiiv 96/71 seevastu ei ole käesolevas asjas otseselt oluline. Vastupidi sellele, mida võiks arvata eelotsuse küsimustest ja kohtuistungil sellele direktiivile pööratud tähelepanust, on direktiiv 96/71 kõigest kõrvalise tähtsusega, kui hinnatakse käesolevas asjas vaidluse all oleva tööloanõude vastavust liidu õigusele.

26.

Direktiiv 96/71 on ette nähtud kaitsma töötajaid, andes lähetatavatele töötajatele seoses piiriülese teenuste osutamisega teatavad miinimumõigused. Selles on sätestatud „minimaalse kaitse põhilised kohustuslikud sätted“ – muu hulgas seoses miinimumpalga ja puhkustega –, mida vastuvõtvasse riiki ajutiselt töötajaid lähetavad tööandjad peavad selles riigis järgima. ( 6 ) Konkreetsemalt peab vastuvõttev liikmesriik direktiivi artikli 3 kohaselt tagama, et tema territooriumile töötajaid lähetavad ettevõtjad täidavad selles artiklis ette nähtud miinimumtingimused.

27.

Direktiiv 96/71 ei sisalda norme seoses haldusnõuetega, mida (välismaine) teenusosutaja võib olla kohustatud vastuvõtvas liikmesriigis täitma. Niisuguste nõuete piirid on määratud kindlaks ELTL artiklites 56 ja 57 (ja olenevalt olukorrast ka 2012. aasta ühinemisaktile lisatud üleminekusätetes).

28.

Direktiiv 96/71 käesolevas asjas siiski oluline muudel põhjustel. Õieti, nagu edaspidi üksikasjalikumalt selgitan, on Euroopa Kohus eristanud oma praktikas eri liiki lähetusi: olenevalt sellest, kas vastuvõtvas liikmesriigis teenust osutav ettevõtja teeb seda omaenda töötajaid vastuvõtvasse liikmesriiki lähetades (tavapärane lähetamine direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkti a mõistes) või vahendab ettevõtjale, kelle asukoht on vastuvõtvas liikmesriigis, renditööjõudu (tehes tööjõu teisele ettevõtjale kättesaadavaks direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkti c tähenduses), järgitakse sellise kokkuleppe hindamisel teenuste osutamise vabadust reguleerivate normide ja asjakohaste üleminekusätete seisukohast erinevat loogikat.

29.

Nimelt kuuluvad vastuvõtvasse liikmesriiki lähetatud töötajad – olgu tegu tavapärase lähetamise või tööjõu vahendamisega – direktiivi kohaldamisalasse. Kohtupraktikas aga on välja kujunenud, et erinevalt töötajatest, keda nende tööandja on lähetanud direktiivi artikli 1 lõike 3 punkti a tähenduses, peetakse töötajaid, kes on direktiivi artikli 1 lõike 3 punkti c tähenduses renditööjõuna vastuvõtvasse liikmesriiki vahendatud, niisugusteks, kes on vahendatud – ja kellel on seega pääs – vastuvõtva liikmesriigi tööturule. ( 7 )

30.

See erinevus on iseäranis oluline 2012. aasta ühinemisakti V lisa 2. peatüki punktides 2 ja 12 ette nähtud üleminekusätete kohaldamisel. Tegelikult on liikmesriikidel üleminekuajal tööjõu vahendamise suhtes riigisiseste õigusnormide kohaldamisel rohkem kaalutlusruumi.

31.

Punkti 2 kohaselt võib liikmesriik üleminekuajal riiklikke meetmeid kohaldades (Horvaatia) töötajate vaba liikumist piirata. Euroopa Kohtu sõnade kohaselt hõlmab töötajate vaba liikumine nii olukorda, kus töötaja soovib otsest pääsu vastuvõtva liikmesriigi tööturule, ja olukorda, kus töötaja pääseb selle riigi tööturule vahendamise kaudu direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkti c tähenduses. ( 8 ) Teisest küljest on punkti 12 kohaselt võimalik teha erand ELTL artiklist 56 ja piirata direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkti a tähenduses tavapärast lähetamist seoses teenuste osutamisega. Seda võimalust saab siiski kasutada ainult Horvaatias asuvate ettevõtjate suhtes punktis 12 mainitud teatavates tundlikes valdkondades. ( 9 )

32.

Sel põhjusel tuleb kõigepealt kindlaks teha, kuidas tuleb põhikohtuasjas vaidlusalust kokkulepet liidu õiguse seisukohast määratleda.

2.

Kuidas käsitada põhikohtuasjas vaidlusalust kokkulepet liidu õiguse seisukohast?

33.

Selles osas, mis puudutab põhikohtuasjas vaidlusalust kokkulepet, tuleb algusest peale toonitada, et asjaomased töötajad on otseses töösuhtes mitte Danieliga, vaid teiste samasse kontserni kuuluvate ettevõtjatega: asjaomastel Horvaatia kodanikel on tööleping Horvaatia tööandjaga ja sotsiaalkindlustus Horvaatias, asjaomastel kolmandate riikide kodanikel aga on tööleping Itaalia tööandjaga ja sotsiaalkindlustus Itaalias.

34.

Töötajad pidi Danielile renditama, et see ettevõtja saaks Austrias valmis ehitada traadivaltsimisliini, s.o lõpule viia ehitusprojekti, milles Danieli näib olevat peatöövõtja. Lähetuse ajal Austrias pidid töötajad täitma oma ülesandeid Danieli juhtimisel. Samuti on eelotsusetaotlusest mõistetav, et Itaalias ei ole nende töötajate tööandja olnud Danieli, vaid nende tööandjad on rentinud nad otse Austriasse. Teisisõnu: asjaomased Horvaatia kodanikud ei ole olnud Itaalias tööturul. Asjaomased kolmandate riikide kodanikud aga on seaduslikult tööl Itaalias, kus nad on alaliselt Itaalia tööandja teenistuses.

35.

Kuidas tuleb põhikohtuasjas vaidlusalust kokkulepet nendel asjaoludel tõlgendada, kui liidu õiguse küsimust?

36.

Direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 1 kohaselt kohaldatakse seda direktiivi liikmesriigis asuvate ettevõtjate suhtes, kes seoses piiriülese teenuste osutamisega lähetavad töötajaid artikli 1 lõike 3 kohaselt liikmesriigi territooriumile.

37.

Artikli 1 lõike 3 punkti a kohaselt on see direktiivi kohaldatav, kui ettevõtja lähetab töötajad liikmesriigi territooriumile oma nimel ja juhtimisel lepingu alusel, mis on sõlmitud lähetava ettevõtja ja kõnealuses liikmesriigis tegutseva lepinguosalise vahel, kellele teenused on mõeldud, kui lähetav ettevõtja ja töötaja on lähetamise ajaks sõlminud töösuhte

38.

Nagu juba eespool mõista antud, käsitleb direktiivi artikli 1 lõige 3 ka tööjõu rentimist ühelt ettevõtjalt teisele. Iseäranis oluline on käesolevas asjas artikli 1 lõike 3 punkt c. ( 10 )

39.

Samuti on direktiiv artikli 1 lõike 3 punkti c kohaselt kohaldatav, kui ajutist tööjõudu vahendav ettevõtja või töötajate vahendamisega tegelev ettevõtja vahendab töötaja liikmesriigi territooriumil asuvale või tegutsevale ettevõtjale, kui ajutist tööjõudu vahendaval ettevõtjal või töötajate vahendamisega tegeleval ettevõtja on töötajaga lähetamise perioodi kestel töösuhe.

40.

Lihtsalt väljendudes on see direktiiv kohaldatav väga mitmesugustele olukordadele, kui töötajaid renditakse ühest liikmesriigist teise seoses piiriülese teenuste osutamisega.

41.

Vähemalt esmapilgul näib, et põhikohtuasjas vaidlusalune kokkulepe ei vasta kuigi täpselt artikli 1 lõike 3 punktides a ja c viidatud olukordadele. Seetõttu ei ole üllatuslik, et seisukohti esitanud menetlusosalised on lahkarvamusel küsimuses, kas põhikohtuasjas vaidlusalune kokkulepe kuulub direktiivi 96/71 kohaldamisalasse ja kui kuulub, siis mille alusel.

42.

Lähemal pilgul aga selgub siiski, et põhikohtuasjas vaidlusalune kokkulepe kujutab endast tööjõu vahendamist direktiivi artikli 1 lõike 3 punkti c tähenduses – – kui vajalikust kontrollist, mis tuleb läbi viia eelotsusetaotluse esitanud kohtul seoses käesoleva juhtumi faktiliste asjaoludega, ei selgu teisiti.

43.

Kohtuasjas Vicoplus jt ( 11 ) paluti Euroopa Kohtult otsust küsimuses, kas liidu õigusega on kooskõlas Madalmaade õigusakt, mis pärast seda, kui Poola oli Euroopa Liiduga ühinenud, kohustas Poola kodanikke omama Poola töötajate Madalmaade territooriumile vahendamise korral tööluba. Nimetatud asjas paluti Euroopa Kohtult ka suuniseid selle kohta, milliste kriteeriumide põhjal tuleb kindlaks teha, kas tegemist on töötajate lähetamisega direktiivi 96/71/EÜ artikli 1 lõike 3 punkti c tähenduses.

44.

Euroopa Kohus märkis, et töötajate lähetamine on tasuline tegevus, mille kestel lähetatud töötaja jääb teenuseosutaja teenistusse, ilma et kasutajaettevõtjaga sõlmitaks mingisugust töölepingut (esimene tingimus). Samuti iseloomustab lähetamist asjaolu, et töötaja vastuvõtvasse liikmesriiki ümberpaigutamine ise ongi teenuseosutajast ettevõtja pakutava teenuse ese (teine tingimus) ning töötaja täidab tööülesandeid kasutajaettevõtja kontrolli ja juhtimise all (kolmas tingimus). ( 12 )

45.

Kohtuasjas Martin Meat ( 13 ) andis Euroopa Kohus lisasuuniseid muu hulgas eespool viidatud teise tingimuse kohta. Ta selgitas asjaolusid, mis võivad anda tunnistust sellest, et osutatav (piiriülene) teenus kujutab endast renditööjõu vahendamist, mitte lähetamist direktiivi artikli 1 lõike 3 punkti a tähenduses. Euroopa Kohus märkis selle kohta, et arvesse tuleb võtta eeskätt iga elementi, mis võib näidata, et teenuseosutaja ei vastuta lepingus ettenähtule mittevastava teenuse osutamise tagajärgede eest. Täpsemalt, kui teenuseosutaja peab nõuetekohaselt osutama lepingus ette nähtud teenused, on see, et tegu on renditööjõu vahendamisega, põhimõtteliselt vähem tõenäoline kui juhul, mil teenuseosutaja ei pea vastutama lepingu tingimustele mittevastava teenuste osutamise tagajärgede eest. ( 14 )

46.

Põhikohtuasjas vaidlusalune kokkulepe vastab kõikidele nendele kohtupraktikas ette nähtud tingimustele, mis käsitlevad renditööjõu vahendamist. ( 15 )

47.

Esiteks ei ole vaidlust selle üle, et Horvaatia ja kolmandate riikide töötajad jäävad neid Austriasse lähetavate ettevõtjate, s.o Horvaatia tööandja ja Itaalia tööandja teenistusse (esimene tingimus). Seda ei muuda tõsiasi, et Danieli ja nimetatud tööandjad kuuluvad ühte ja samasse kontserni.

48.

Teiseks, mis puudutab tööjõu rentimist ennast, selgitati kohtuistungil, et töötajate paigutamine Austriasse ongi Danieli ning Horvaatia tööandja ja Itaalia tööandja vahelise kokkuleppe ese (teine tingimus). Sellest annab tunnistust seegi, et asjaomased töötajad ei ole töötanud Itaalias Danieli juhtimisel osana tema sealsest tööjõust. Veel enamgi, kooskõlas suunistega, mille andis Euroopa Kohus kohtuasjas Martin Meat, nähtub kassatsioonkaebuste esitajate kirjalikest seisukohtadest, et Austrias osutatava teenusega seotud lepinguliste kohustuste täitmise eest vastutab mitte Horvaatia tööandja ega Itaalia tööandja, vaid Danieli.

49.

Kolmandaks tuleb asjaomastel töötajatel renditööjõuna Austrias olles täita tööülesandeid kasutajaettevõtja, s.o Danieli kontrolli ja juhtimise all (kolmas tingimus).

50.

Võiks ju vastu väita, et Horvaatia tööandja ja Itaalia tööandja ei ole ajutist tööjõudu vahendavad ettevõtjad ega töötajate vahendamisega tegelevad ettevõtjad, kellele on viidatud direktiivi artikli 1 lõike 3 punktis c. Selles suhtes aga väärib märkimist, et Euroopa Kohus on omistanud sellele aspektile kohtupraktikas vähe tähelepanu. Minu arvates on tal olnud selleks hea põhjus.

51.

Nagu juba märgitud, on direktiivi 96/71 eesmärk kaitsta töötajaid, andes neile teatavad miinimumõigused konkreetselt seoses piiriülese teenuste osutamisega. Nende töötajate kaitseks peab vastuvõttev liikmesriik tagama, et tema territooriumile töötajaid lähetavad või vahendavad ettevõtjad kindlustavad teatavate miinimumõiguste järgimise. ( 16 )

52.

Selles suhtes nähtub direktiivi preambulist, et mõistet „lähetamine“ tuleb käsitada laialt: direktiiv on kohaldatav olenemata sellest, kas teenuste osutamise vorm on töö tegemine ettevõtja poolt oma nimel ja juhtimisel lepingu alusel ettevõtja ja isiku vahel, kellele teenused on mõeldud, või töötajate vahendamine teisele ettevõtjale avalik-õigusliku või eraõigusliku lepingu raames. ( 17 )

53.

Eesmärk tagada töötajatele teatav miinimumtasemel kaitse oleks minu arvates ohus, kui niisugune kokkulepe, nagu on põhikohtuasjas vaidluse all, jääb direktiivi 96/71 kohaldamisalast välja pelgalt seetõttu, et asjaomane renditööjõudu vahendav ettevõtja põhimõtteliselt ei tegutse teistele ettevõtjatele tööjõu vahendamise sektoris.

54.

Lõpuks tuleb toonitada, et direktiivi 96/71 alusel antavat hinnangut ei tohi hägustada see, et Austrias soovib teenust osutada Itaalia ettevõtja, kasutades selleks tööjõudu, kelle on talle rentinud vastavalt Horvaatias ja Itaalias asuvad ettevõtjad. Direktiivi perspektiivist on oluline, et asjaomased töötajad on ühest liikmesriigist vahendatud vastuvõtvas liikmesriigis, s.o Austrias asuvale või tegutsevale kasutajaettevõtjale seoses piiriülese teenuste osutamisega. ( 18 ) Käesoleval juhul on olukord selgelt niisugune.

55.

Õieti ei erine põhikohtuasjas vaidlusalune kokkulepe direktiivi 96/71 perspektiivis olukorrast, kus Austrias teostatava projekti peatöövõtja oleks Danieli asemel Austria ettevõtja, kes võtab töötajaid rendile otse Horvaatiast (selles osas, mis puudutab Horvaatia kodanikke) ja Itaaliast (selles osas, mis puudutab kolmandate riikide kodanikke). Teisisõnu on tegu renditööjõu vahendamisega direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkti c tähenduses.

56.

Siiski väidavad eeskätt kassatsioonkaebuste esitajad ja komisjon, et kuna tööandjad ja Danieli kuuluvad ühte ja samasse kontserni, tuleb põhikohtuasjas vaidlusalust kokkulepet pidada lähetamiseks direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkti a tähenduses. Konkreetsemalt väidavad nad, et selles sättes kasutatud mõistet „töösuhe“ tuleb tõlgendada laialt, kuna seda sätet võib kohaldada üksnes juhul, kui lähetava ettevõtja ja asjaomaste töötajate vahel on töösuhe.

57.

Selles suhtes on kõik menetlusosalised nõus, et käesoleval juhul Danieli ja asjaomaste töötajate vahel niisugust töösuhet ei ole. Seetõttu tähendaks tõlgendus, mida kaitsevad kassatsioonkaebuste esitajad ja komisjon, märkimisväärselt laia direktiivi artikli 1 lõike 3 punkti a tõlgendamist.

58.

Soovitaksin sellest lähenemisviisist hoiduda. Esiteks ei ole niisugune tõlgendus põhjendatud, arvestades vajadust asjaomaseid töötajaid kaitsta, mis on direktiivi esmane eesmärk. Põhjus on selles, et olenemata sellest, kas põhikohtuasjas vaidlusalune kokkulepe on direktiivi artikli 1 lõike 3 punkti a või punkti c kohaldamisalas, kuuluvad asjaomased töötajad direktiivi kohaldamisalasse. Teiseks hägustaks see ka kohtupraktikas kasutatud eristust töötajate lähetamise ja vahendamise vahel, mis on iseäranis oluline seoses niisuguste üleminekusätete kohaldamisega, nagu on käesolevas asjas vaidluse all.

59.

Neid kaalutlusi silmas pidades asun nüüd käsitlema esimest eelotsuse küsimust.

B.

Esimene eelotsuse küsimus: Horvaatia kodanikelt tööloa nõudmise kooskõla liidu õigusega

60.

Esimeses küsimuses soovitakse teada sisuliselt seda, kas ELTL artikleid 56 ja 57 koostoimes 2012. aasta ühinemisakti 2. peatüki punktidega 2 ja 12 tuleb tõlgendada nii, et Austria Vabariigil on õigus nõuda, et Horvaatia kodanikud, keda Itaalia ettevõtja kasutab Austrias teenuse osutamiseks, peavad omama tööluba.

61.

Minu arvates tuleb sellele küsimusele vastata jaatavalt.

62.

Esiteks, nagu eespool selgitatud, selgub Euroopa Kohtu praktikast, et on olemas olemuslik vahe töötajate lähetamise ja renditööjõu vahendamise vahel. Sel põhjusel tuleb neid vastavalt kohaldatavatele üleminekusätetele kohelda erinevalt.

63.

See põhimõte oli juba lahendatud kohtuasjas Rush Portuguesa, ( 19 ) mis puudutas Portugali töötajaid, kes saadeti Portugali ettevõtja poolt pärast seda, kui Portugal oli (tollase) Euroopa Ühendusega ühinenud, Prantsusmaale. Selles osas, mis puudutab konkreetselt renditööjõu vahendamist – mis on Euroopa Kohtu praktika kohaselt teenus ELTL artikli 57 mõistes ( 20 ) – märkis Euroopa Kohus, et tegu on tegevusega, mis võimaldab vahendatavatel töötajatel pääseda vastuvõtva liikmesriigi tööturule. Niisugusel juhul on vastuvõtval liikmesriigil Euroopa Kohtu sõnul põhimõtteliselt lubatud piirata – niivõrd kui asjakohased ühinemisakti üleminekusätted seda võimaldavad – niisuguste töötajate pääsu oma tööturule. ( 21 )

64.

Seda arusaama on Euroopa Kohus hiljuti kohaldanud seoses üleminekusätetega, mis olid kohaldatavad pärast seda, kui uued liikmesriigid 2004. aastal Euroopa Liiduga ühinesid. See kohtupraktika on käesoleval juhul iseäranis asjakohane, kuna käesolevasse asjasse puutuvad üleminekueeskirjad on oma sisu poolest samasugused.

65.

Kohtuasjas Vicoplus jt ( 22 ) kordas Euroopa Kohus sisuliselt oma otsuses Rush Portuguesa väljendatud tõdemust, märkides, et direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkti c kohaselt lähetatud töötaja suunatakse vahendamise ajaks tavaliselt mõnele niisugusele ametikohale kasutajaettevõttes, millel oleks muidu töötanud selle ettevõtte töötaja. ( 23 ) Sel põhjendusel asus Euroopa Kohus seisukohale, et tööloanõuet, mille Madalmaade ametiasutused olid tolles asjas kehtestanud, tuleb pidada meetmeks, mis reguleerib Poola kodanike pääsu vastuvõtva liikmesriigi tööturule 2003. aasta ühinemisakti ( 24 ) XII lisa 2. peatüki punkti 2 tähenduses ja on kooskõlas ELTL artiklitega 56 ja 57. ( 25 )

66.

Teisisõnu võisid vanad liikmesriigid üleminekuaja vältel sellele sättele tuginedes nõuda, et uuest liikmesriigist vahendatud töötajad omaksid tööluba. See säte vastab 2012. aasta ühinemisakti V lisa 2. peatüki punktile 2.

67.

Selles suhtes näivad eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud kahtlused küsimuses, kas nimetatud kohtuasjas väljendatud Euroopa Kohtu tõdemus on põhikohtuasjas vaidlusaluse kokkuleppe suhtes üle võetav, tulenevat ühest põhikohtuasjas vaidlusaluse kokkuleppe erisusest; nimelt sellest, et Horvaatia töötajad lähetatakse Itaalia ettevõtjasse, kes osutab teenust Austrias.

68.

Siinkohal tuleks meenutada, et nii nagu asjakohane üleminekusäte 2003. aasta ühinemisaktis, reguleerib ka 2012. aasta ühinemisakti V lisa 2. peatüki punkt 2 üleminekuajal Horvaatia töötajate pääsu teiste liikmesriikide tööturule. Seoses Euroopa Liidu laienemisega 2004. aastal selgitas Euroopa Kohus, et selle sätte eesmärk on hoida pärast uute liikmesriikide Euroopa Liiduga ühinemist ära suure hulga uute liikmesriikide kodakondsuses olevate töötajate kohesest saabumisest põhjustatud häireid vanade liikmesriikide tööturul. ( 26 ) Selliste häirete ärahoidmiseks võimaldavad üleminekusätted liikmesriikidel piirata uutest liikmesriikidest tulevate töötajate liikumist.

69.

Nagu Euroopa Kohus on selgitanud, oleks kunstlik teha töötajate sissevoolul liikmesriigi tööturule vahet selle alusel, kas töötaja pääseb tööturule vahendamise kaudu või otse ja iseseisvalt. ( 27 ) Selle poolest ei ole ka oluline, kas vastuvõtvasse liikmesriiki vahendatud töötajad soovivad tegelikult jääda pärast kasutajaettevõtja jaoks tehtud töö lõpuleviimist sinna või pöörduda kohe pärast lähetust tagasi oma päritoluliikmesriiki. Euroopa Kohtu sõnul loeb hoopis see, et vastuvõtvasse liikmesriiki vahendatud töötaja suunatakse ametikohale, millel oleks võinud töötada vastuvõtvas liikmesriigis töösuhtes olev töötaja. ( 28 )

70.

Minu arvates oleks sama kunstlik eristada olukorda, kus Austria ettevõtja soovib kasutada Horvaatia tööandja vahendusel Horvaatia töötajaid projekti lõpuleviimiseks Austrias, olukorrast, kus Austrias teenust osutada sooviva kasutajaettevõtja asukoht on nagu käesolevalgi juhul teises liikmesriigis, mis juhtumisi ei ole otsustanud laiendada üleminekusätete kohaldamist. Mõlemas olukorras jõuavad Horvaatia töötajad vastuvõtva liikmesriigi tööturule.

71.

Õieti võib niisugune eristamine jätta töötajate liikumisvabadust reguleerivad üleminekusätted paljuski ilma kasuliku mõjuta. Ei tohi ju unustada, et käesoleval juhul suunatakse Horvaatia töötajad sel ajal, mil nad on lähetuses, Danieli juhtimisel Austrias ametikohale, millel oleks võinud olla – vähemalt potentsiaalselt – isik, kellega see ettevõtja on Austrias töösuhte sõlminud.

72.

See asjaolu eristab käesolevat juhtumit ka sellest, mida käsitleti kohtuasjas Rush Portuguesa – ja mida on toonitatud ka direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 punktis a –, kus teenuseosutaja liigub tehtava töö ajaks vastuvõtva liikmesriigi territooriumile omaenda tööjõuga. Sellisel juhul kuuluks niisugune kokkulepe põhimõtteliselt 2012. aasta ühinemisakti V lisa 2. peatüki punkti 12 kohaldamisalasse.

73.

Seetõttu tuleb vastata esimesele eelotsuse küsimusele nii, et ELTL artikleid 56 ja 57 ning 2012. aasta ühinemisakti V lisa 2. peatüki punkti 2 tuleb tõlgendada nii, et Austria Vabariigil on õigus Horvaatias asuva ettevõtja teenistuses olevate Horvaatia töötajate lähetamist tööloanõudega piirata, kui see lähetamine seisneb renditööjõu vahendamises Itaalias asuvale ettevõtjale, et ta saaks osutada teenust Austrias.

C.

Teine eelotsuse küsimus: kolmandate riikide kodanikelt tööloa nõudmise kooskõla liidu õigusega

74.

Teises küsimuses soovitakse teada sisuliselt seda, kas ELTL artikleid 56 ja 57 tuleb tõlgendada nii, et Austria Vabariigil on õigus nõuda, et kolmandate riikide kodanikud, keda Itaalia ettevõtja rendib teisele Itaalia ettevõtjale, kes soovib osutada teenust Austrias, peavad omama tööluba.

75.

Minu arvates tuleb sellele küsimusele vastata eitavalt.

76.

Kõigepealt tuleb toonitada, et asjaomastel kolmandate riikide kodanikel on seaduslik töösuhe Itaalia ettevõtjaga ja nad on hõlmatud Itaalia sotsiaalkindlustussüsteemiga.

77.

Mis puudutab ELTL artikli 56 kohaldamisala, on selles sättes sõnaselgelt viidatud üksnes niisuguse teenuseosutaja olukorrale, kes asub muus liikmesriigis kui see isik, kellele teenust osutatakse. Teise eelotsuse küsimuse ajendanud olukord puudutab aga renditööjõu vahendamist Itaalia tööandjalt Danielile, kes on teine Itaalia ettevõtja ja kes omakorda osutab teenust Austrias.

78.

Nagu Euroopa Kohus on märkinud, on ELTL artikli 56 eesmärk kaotada teenuste osutamise vabaduse piirangud nende isikute suhtes, kelle asukoht ei ole selles liikmesriigis, kus teenust osutatakse. ( 29 ) Sel põhjusel on Euroopa Kohus tõlgendanud seda sätet laialt: ainult siis, kui kõik kõnealuse tegevuse olulised elemendid jäävad ühe liikmesriigi piiresse, ei tule teenuste osutamise vabadust käsitlevaid aluslepingu sätteid kohaldada. ( 30 ) Seevastu nähtub kohtupraktikast, et teenuste osutamise vabadust reguleerivaid eeskirju tuleb kohaldada alati, kui teenuste osutaja osutab neid teenuseid liikmesriigis, mis ei ole tema asukohariik, olenemata nende teenuste saaja asukohast. ( 31 )

79.

ELTL artikli 56 kohaldamiseks piisab sellest, kui teenus ise ühest liikmesriigist teise liigub. ( 32 )

80.

Pidades meeles, et põhikohtuasjas vaidlusalune kokkulepe puudutab piiriülest teenuse osutamist (käesoleval juhul renditööjõu vahendamist ja sellest tulenevalt teenust, mida Danieli Austrias osutab) liikmesriigis, mis ei ole teenuse osutaja asukohariik, tuleb teise eelotsuse küsimuse ajendanud olukorra suhtes kohaldada ELTL artiklit 56. ( 33 )

81.

Nüüd, kui see on selgitatud, osutaksin väljakujunenud kohtupraktikale, et riiklik meede, mille kohaselt oleneb vastuvõtvasse liikmesriiki töötajate lähetamine tööloa omamisest, kujutab endast ELTL artikli 56 tähenduses piirangut. ( 34 ) Nagu Euroopa Kohus on märkinud, võib vastuvõtvas liikmesriigis tööle rakendatavatele kolmandate riikide kodanikele tööloa taotlemise nõue selleks ettenähtud formaalsuste ja tähtaegade tõttu muuta liikmesriikides vähem huvipakkuvaks teenuste osutamise vabaduse kasutamise lähetatavate töötajate abil, kes on kolmandate riikide kodanikud. ( 35 )

82.

Siiski on Euroopa Kohus nõustunud, et põhimõtteliselt võib tööloanõue olla õigustatud niivõrd, kui see vastab ülekaalukale üldisele huvile, mis ei ole juba kaitstud teenuste osutaja asukohaliikmesriigis tema suhtes kohaldatavate eeskirjadega, tingimusel, et see on sobiv eesmärgi saavutamiseks ega lähe kaugemale, kui on selle saavutamiseks vajalik. ( 36 )

83.

Sellest reservatsioonist hoolimata on Euroopa Kohus üldiselt siiski lugenud nõuded, mis ulatuvad kaugemale kui lihtsalt eelnev deklareerimine, ebaproportsionaalseteks seoses eesmärkidega tagada näiteks tööturu stabiilsus vastuvõtvas liikmesriigis või töötajate kaitse ning seetõttu teenuste osutamise vabadust käsitlevate reeglitega vastuolus olevateks. ( 37 )

84.

Hiljuti tegi ta seda ka konkreetselt seoses renditööjõu vahendamisega direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkti c tähenduses.

85.

Kohtuasjas Essent paluti Euroopa Kohtult otsust küsimuses, kas liidu õigusega on kooskõlas tööloanõue olukorras, kus liikmesriigis (Saksamaal) asuv ettevõtja vahendab kolmandate riikide kodanikke kasutajaettevõtjale, kelle asukoht on vastuvõtvas liikmesriigis (Madalmaades). Selles kohtuasjas selgitas Euroopa Kohus, et kuigi soov hoida ära häireid tööturul kuulub ülekaalukate üldiste huvide hulka, ei taotle liikmesriigis asuva äriühingu töötajad, kes lähetatakse teise liikmesriiki teenuseid osutama, siiski pääsu selle teise liikmesriigi tööturule, kuna nad põhimõtteliselt naasevad pärast töö sooritamist oma päritolu‑ või elukohaliikmesriiki. ( 38 ) Erinevalt liidu kodanikest, kes võivad renditööjõu vahendamise kaudu vastuvõtva liikmesriigi tööturule pääseda, sest nendel kodanikel on põhimõtteliselt vaba liikumise õigus, ei saa kolmandate riikide kodanikud Euroopa Liidu piires vabalt liikuda.

86.

Samas kontekstis – ja kahtlemata seetõttu, et kolmandate riikide kodanikel ei ole vaba liikumise õigust – nõustus Euroopa Kohus, et vastuvõttev liikmesriik võib võtta teatavad meetmed tagamaks, et teenuste osutamise vabadust kasutav ettevõtja ei kasuta seda mingil muul eesmärgil, ja kontrollimaks, et asjaomaste töötajate olukord on õiguspärane ja et nende põhitegevus on teenuse osutaja asukohaliikmesriigis. ( 39 ) Siiski märkis Euroopa Kohus, et seda kontrollides tuleb arvestada liidu õigusest, eelkõige teenuste osutamise vabadusest tulenevate piiridega; seda vabadust ei või muuta näiliseks ja selle teostamist ei või allutada administratsiooni diskretsioonile. ( 40 )

87.

Teisisõnu ei võimalda selle kontrollimispädevuse teostamine liikmesriigil kehtestada ebaproportsionaalseid nõudeid.

88.

Käesolevas asjas on eriti oluline, et kohtuasjas Essent märkis Euroopa Kohus konkreetselt, et liikmesriik, kes hoiab pidevalt jõus nõuet, mille kohaselt peab kolmanda riigi kodanikel, kelle on selles liikmesriigis asuvale ettevõtjale vahendanud muus liikmesriigis asuv ettevõtja, olema tööluba, läheb kaugemale sellest, mida on vaja tööturu stabiilsuse kaitseks. ( 41 )

89.

Nimetatud kohtuasjas laiendas Euroopa Kohus sõnaselgelt renditööjõu vahendamisele oma tõdemusi küsimuses, kas on lubatud kehtestada tööloanõue vastuvõtvas liikmesriigis piiriülest teenust osutava ettevõtja lähetatud töötajate suhtes, kes on kolmandate riikide kodanikud.

90.

Ma ei näe ühtki veenvat põhjust, miks need tõdemused ei peaks kehtima ka põhikohtuasjas vaidlusaluse kokkuleppe suhtes: nagu eespool selgitatud, kujutab põhikohtuasjas vaidlusalune kokkulepe endast – nii nagu kohtuasjas Essent – renditööjõu vahendamist direktiivi artikli 1 lõike 3 punkti c tähenduses.

91.

Selles suhtes tuleb toonitada, et esimene ja teine eelotsuse küsimus käsitlevad olemuslikult erinevaid olukordi.

92.

Nagu eespool juba selgitatud, on Euroopa Kohus asunud seoses üleminekumeetmete kohaldamisega seisukohale, et renditööjõu vahendamine direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkti c tähenduses on üks selle vastuvõtva liikmesriigi tööturule pääsemise vorme. Sel põhjusel võib töötajate vahendamise suhtes kehtida tööloanõue uute liikmesriikide Euroopa Liiduga ühinemisele järgneval üleminekuajal, mida iseloomustab kasvanud oht, et vastuvõtva liikmesriigi tööturul tekib kohene ja oluline häire. ( 42 ) Selliste häirete ärahoidmiseks on seadusandja kujundanud konkreetsed üleminekusätted, mis võimaldavad liikmesriikidel vajaduse korral sekkuda piiratud aja jooksul töötajate liikumisvabadusse ja teenuste osutamise vabadusse, mis on ette nähtud aluslepingutes. See on esimese eelotsuse küsimuse ajendanud olukord.

93.

Seevastu kolmandate riikide kodanike puhul ei saa sama riski täheldada. Põhjus on selles, et kolmandate riikide kodanikel ei ole õigust vabalt liikuda, neil peab üldjuhul olema elukohaliikmesriigis tööluba (ja nad peavad tegema tööd legaalselt). Ei tohi ju unustada, et renditöötajate vahendamisega võib kolmandate riikide kodanike osas kaasneda kõigest ajutine pääs selle liikmesriigi tööturule, kuhu nad on lähetatud. Niisugustel asjaoludel oleks teenuste osutamise vabaduse seisukohast lihtsalt ebaproportsionaalne nõuda, et vastataks kõikidele nõuetele, mis reguleerivad pääsu vastuvõtva liikmesriigi tööturule, ja võimalikele konkreetsetele nõuetele, mis puudutavad kolmandate riikide kodanike töötamist, küsimusi, mida ei ole liidu tasandil ühtlustatud. Ei tohi unustada, et kolmandate riikide kodanikud peavad – erinevalt uute liikmesriikide töötajatest – täitma sisserände ja liikmesriigi tööturule pääsemisega seotud formaalsused ka oma elukohaliikmesriigis. Seetõttu pärsiksid vastuvõtvas liikmesriigis kehtestatud lisanõuded oluliselt ettevõtjate vabadust osutada vastuvõtvas liikmesriigis teenust selleks kolmandate riikide kodanikke, nagu need, keda käsitletakse põhikohtuasjas, rakendades.

94.

Põhiliselt ei tohi unustada, et käesoleval juhul töötavad asjaomased kolmandate riikide kodanikud seaduslikult oma elukohariigis, kuhu nad pärast vastuvõtvas liikmesriigis töö lõpuleviimist tagasi pöörduvad. Sellises olukorras on raske näha, kuidas tööloanõude alalist säilitamist kolmandate riikide kodanike suhtes, keda rakendab vastuvõtvas liikmesriigis tööle teises liikmesriigis asuv ettevõtja, saab pidada meetmeks, mida on vaja vastuvõtva liikmesriigi tööturu stabiilsuse kaitseks.

95.

Igal juhul on Euroopa Kohus nõustunud, et liikmesriigid võivad nõuda teenust osutavalt ettevõtjalt teavet, mis tõendab, et asjaomaste töötajate puhul on elukoha, tööloa ja sotsiaalse kaitse nõuded täidetud liikmesriigis, kus ettevõtja need töötajad tööle võttis. ( 43 ) Tegelikult tasakaalustab niisugune nõue piisavalt vastuvõtva liikmesriigi õiguspärased huvid teises liikmesriigis asuva ettevõtja omadega, kes soovib osutada piiriülest teenust, rakendades vastuvõtvas liikmesriigis tööle kolmandate riikide kodanikke. Võib väita, et selline meede annab vastuvõtvale liikmesriigile piisavad tagatised, et asjaomaste kolmandate riikide kodanike olukord on õiguspärane ja et nad tegelevad oma põhitegevusega teenust osutava ettevõtja asukohaliikmesriigis, sekkumata kohatult EL toimimise lepinguga tagatud teenuste osutamise vabadusse. ( 44 )

96.

Seetõttu tuleb teisele eelotsuse küsimusele vastata nii, et ELTL artikleid 56 ja 57 tuleb tõlgendada nii, et Austria Vabariigil ei ole õigust seaduslikult Itaalias asuva ettevõtja teenistuses olevate Vene ja Valgevene töötajate lähetamist tööloanõudega piirata, kui see lähetamine seisneb nende töötajate vahendamises teisele Itaalias asuvale ettevõtjale, et ta saaks osutada teenust Austrias.

IV.

Ettepanek

97.

Sellest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgerichtshofi (Austria kõrgeim halduskohus) esitatud küsimustele järgmiselt: