2.L'affaire s'inscrit dans le contexte suivant:La société Van Breugel Isolatie BV avait son siège aux Pays-Bas. En 1983 et en 1984, cette société a effectué des travaux d'isolation pour Rheinhold en Mahla. Les travaux ont été exécutés en Belgique dans le cadre d'un contrat de sous-traitance. Il est indiqué dans l'ordonnance de renvoi que les travailleurs qui ont procédé aux travaux avaient leur résidence principale aux Pays-Bas et y effectuaient des travaux de même nature, que, durant leur séjour en Belgique, il existait un lien organique entre ces travailleurs et le siège de la société aux Pays-Bas et que c'est aux Pays-Bas qu'a eu lieu la mise à disposition de main-d'œuvre . La juridiction de renvoi a donc considéré comme établi que les employés étaient couverts par le régime de sécurité sociale néerlandais (voir à cet égard l'article 14, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71) et qu'il convenait donc de payer les cotisations de sécurité sociale aux Pays-Bas, conformément au droit néerlandais, également en ce qui concerne les travaux effectués en Belgique. Il s'agit des cotisations prévues par les lois sur, respectivement, l'assurance chômage, l'assurance invalidité et l'assurance maladie.
4.Le Raad van Beroep a pris position sur plusieurs des moyens de Rheinhold en Mahla et a conclu dans l'ordonnance de renvoi que les conditions fixées dans la CwSV pour rendre Rheinhold en Mahla responsable du non-paiement de Van Breugel étaient réunies si l'on pouvait admettre que la responsabilité de personnes (morales) étrangères peut être mise en cause sur la base des dispositions pertinentes de la CwSV .Le Raad van Beroep part du principe qu'il est important, pour trancher cette question, de savoir si la CwSV, et surtout les dispositions de ses articles 16 a-16 e, entrent dans le champ d'application du règlement n° 1408/71.
Il ressort de l'ordonnance de renvoi que les doutes de la juridiction de renvoi à cet égard viennent surtout de ce que les règles spécifiques relatives à la responsabilité pourraient aller au-delà de l'objectif visé par la CwSV, à savoir la coordination du régime néerlandais de sécurité sociale et qu'il n'apparaît pas certain que le règlement concerné a une portée telle que la responsabilité [d'un tiers] qui n'entre pas dans le champ d'application personnel de ce règlement puisse également être mise en cause.
<TI><P>Les questions préjudicielles</P></TI>6.Dans la présente affaire, on peut considérer comme établi que c'est la législation néerlandaise qui s'applique en ce qui concerne l'existence, le calcul et le recouvrement des cotisations de sécurité sociale dues par le sous-traitant pour les travaux effectués pour le compte de Rheinhold en Mahla. Le Raad van Beroep a estimé que les travailleurs qui ont effectué le travail en Belgique pour le sous-traitant étaient des travailleurs détachés au sens de l'article 14, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1408/71L'article 14, paragraphe 1, sous a), prévoit que - la personne qui exerce une activité salariée sur le territoire d'un État membre au service d'une entreprise dont elle relève normalement, et qui est détachée par cette entreprise sur le territoire d'un autre État membre afin d'y effectuer un travail pour le compte de celle-ci, demeure soumise à la législation du premier Etat membre, à condition que la durée prévisible de ce travail n'excède pas douze mois et qu'elle ne soit pas employée en remplacement d'une autre personne parvenue au terme de la période de son détachement.
, c'est-à-dire que les travailleurs se trouvaient dans l'une des situations particulières pour lesquelles le règlement a prévu des exceptions à la règle générale selon laquelle les travailleurs sont soumis à la législation de sécurité sociale de l'État où ils exercent leur activité (voir l'article 13 du règlement).7.La question qui se pose en l'espèce est de savoir si le fait que la législation néerlandaise est applicable en ce qui concerne la relation juridique entre les travailleurs, l'employeur et l'institution compétente, implique qu'on peut appliquer à une entreprise étrangère, en relation avec des travaux effectués à l'étranger, les règles néerlandaises relatives à la responsabilité solidaire d'un tiers, en tant qu'entrepreneur principal, lorsque l'employeur n'a pas payé des cotisations de sécurité sociale.8.Si nous avons bien compris l'ordonnance de renvoi, le Raad van Beroep part du principe que le législateur néerlandais a voulu que les règles pertinentes, relatives à la responsabilité d'un tiers, soient applicables également aux entreprises étrangères, en liaison avec des travaux effectués à l'étranger. C'est ce que confirment les observations du gouvernement néerlandais. Compte tenu du fait que les règles en cause visent ainsi à produire un effet extraterritorial, sans qu'il importe de savoir si ces règles relèvent ou non du règlement n° 1408/71, il y a lieu de s'interroger sur les raisons qui ont inspiré les questions préjudicielles. Il est possible que le Raad van Beroep souhaite seulement s'assurer que le résultat recherché par le législateur néerlandais, mais qui ne ressort pas expressément des règles concernées, est également celui qui découle du règlement n° 1408/71. Il n'est pas possible d'exclure, non plus, que les questions soient dues au fait que le Raad van Beroep n'était pas certain que le résultat visé d'après la législation néerlandaise était compatible avec le droit communautaire. De surcroît, il pourrait être opportun de déterminer si le règlement n° 1408/71 est applicable dans les circonstances de l'espèce, car l'article 92 du règlement ouvre la possibilité de percevoir, dans le territoire d'un autre État membre, des cotisations qui sont dues.Quels que soient les motifs des questions, il n'y a toutefois aucune raison de mettre en doute la pertinence de celle posée par le Raad van Beroep pour savoir dans quelle mesure une règle telle que celle inscrite à l'article 16 b de la CwSV relève du champ d'application du règlement n° 1408/71.
9.Il est moins sûr que la Cour doive se prononcer sur la première des questions déférées, qui tend à savoir si la CwSV relève, en tant que telle, du règlement n° 1408/71.Cette question peut trouver son origine dans le point de vue — qui a peut-être été présenté par la Bedrijftsvereniging devant le Raad van Beroep — selon lequel, lorsque les parties les plus importantes d'une législation entrent indubitablement dans le champ d'application d'un règlement, on peut en déduire qu'il en va de même pour la législation dans son intégralité.
10.Selon les indications données en l'espèce, la CwSV est entrée en vigueur en 1954 et elle a surtout pour objectif, comme le montre son titre, de créer des règles communes sur le contenu d'une série des notions pertinentes pour l'application des différentes lois relatives à la sécurité sociale — dont, par exemple, ce qu'il convient d'entendre par la notion de salaire.Il est difficile de douter que de telles règles, qui précisent et complètent sur des points importants les dispositions des lois relatives à la sécurité sociale expressément visées à l'article 4, paragraphe 1, du règlement, sont également couvertes par le règlement (voir ci-après la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne l'interprétation de l'article 4, paragraphe 1). D'ailleurs, toutes les parties qui ont présenté des observations en l'espèce ont considéré comme établi que les dispositions de la CwSV relèvent, au moins pour leur majeure partie, du règlement n° 1408/71.
11.On ne peut toutefois en conclure que la règle directement pertinente ici — l'article 16 b — relève forcément, elle aussi, de ce règlement. Il n'est pas possible de dire qu'une règle est nécessairement couverte par le règlement au seul motif qu'elle est inscrite dans une loi qui entre par ailleurs dans le champ d'application de ce règlementVoir à cet égard par exemple l'arrêt de la Cour du 15 décembre 1976, Mouthaan (39/76, Rec. p. 1901, points 17 à 21).
. De même, le fait qu'une règle figure dans une loi qui échappe par ailleurs clairement au champ d'application du règlement ne permet pas de déduire qu'elle y échappe elle aussi par là mêmeVoir à cet égard par exemple l'arrêt de la Cour du 3 Juin 1992, Paletta (C-45/90, Rec. p. I-3423, points 13 à 17).
. L'élément déterminant doit être de savoir si l'on peut considérer que la règle en cause a un lien suffisamment pertinent, au sens du règlement, avec la réglementation des branches de sécurité sociale visées à l'article 4, paragraphe 1, du règlement.12.D'après les renseignements donnés quant à la teneur de la CwSV, la Cour pourra vraisemblablement répondre de manière affirmative à la première question, sous réserve toutefois que cette réponse n'implique pas nécessairement que les dispositions des articles 16 a-16 e sont également couvertes par le règlement n° 1408/71. Il faut toutefois également admettre que l'occasion d'entrer dans un examen de toutes les règles de la CwSV ne s'est pas présentée en l'espèce et qu'il peut donc être quelque peu difficile de prévoir les implications d'une telle réponse affirmative. Si nous ajoutons à cela que la réponse à la question ne s'avère pas décisive et n'est donc pas nécessaire pour trancher la véritable question litigieuse en l'espèce, nous sommes enclins à proposer à la Cour de ne pas répondre à la première question.<TI><P>Une disposition telle que celle inscrite à l'article 16 b de la CwSV entre-t-elle dans le champ d'application du règlement n° 1408/71?</P></TI>13.Il a été indiqué que les règles des articles 16 a-16 e en vigueur à présent ont été introduites en 1981 par la loi dite de responsabilité en chaîne qui apportait des modifications importantes aux dispositions antérieures quant à la détermination du redevable du paiement des cotisations de sécurité sociale. L'article 16 a a introduit la responsabilité des entreprises qui utilisent de la main-d'œuvre empruntée pour les cas où l'entreprise qui prête la main-d'œuvre n'a pas payé les cotisations de sécurité sociale. Et, comme nous l'avons dit, une responsabilité correspondante a été introduite à l'article 16 b pour les entrepreneurs principaux, en cas de non-paiement par les sous-traitants. Les articles 16 c-16 e comportent des règles complémentaires pour les cas de responsabilité solidaire prévus aux articles 16 a et 16 b.Le Raad van Beroep part, on l'a dit, du principe que la présente espèce concerne une situation couverte par l'article 16 b. Cela, ajouté au fait qu'il existe certaines différences entre la situation de prêt de main-d'œuvre et la situation de contrats de sous-traitance qui pourraient avoir de l'importance pour l'appréciation juridique, nous conduit à proposer à la Cour de limiter sa prise de position aux dispositions de l'article 16 b.
14.Selon les informations apportées, les règles de responsabilité particulière sont inspirées par le souci de combattre les problèmes liés aux abus réels et sérieux en matière d' emprunt de main-d'œuvre et de sous-traitance , qui visent à se soustraire au paiement des cotisations de sécurité sociale. Personne ne conteste que les règles sont des moyens appropriés de combattre de tels abus et il a été indiqué qu'il existe des règles ayant le même objectif, malgré un contenu différent et/ou plus limité, au moins en Belgique et en Allemagne.15.Rheinhold en Mahla fait valoir qu'une disposition telle que celle de l'article 16 b de la CwSV échappe à l'application du règlement n° 1408/71, alors que toutes les autres observations dans cette affaire — celles de la Bedrijfsvereniging, des gouvernements néerlandais, allemand et hellénique et de la Commission — font valoir qu'une telle règle relève de ce règlement.16.A notre avis, c'est à juste titre qu'il est soutenu dans ces dernières observations que des règles — même si elles ne figurent pas dans les lois qui régissent directement les branches de la sécurité sociale énumérées à l'article 4 du règlement — relèvent du règlement, dès lors qu'on peut dire qu'elles ont un lien suffisamment pertinent avec ces dernières lois et que tel est le cas en ce qui concerne des dispositions qui fixent des modalités de recouvrement des cotisations de sécurité sociale auprès des employeurs.17.Il est constant en l'espèce que, conformément à la jurisprudence de la Cour, le fait que la CwSV ne figure pas dans la déclaration du gouvernement néerlandais, au titre de l'article 5 du règlement, quant aux lois qui entrent dans le champ d'application de ce dernierVoir à cet égard Vigier (70/80, Rec. p. 229).
n'a pas d'importance à cet égard.18.Il est également constant que la Cour a évité d'interpréter de manière restrictive le champ d'application de l'article 4, paragraphe 1, et qu'elle part du principe que ce règlement est applicable aux régimes de sécurité sociale concernés dans leur intégralité: voir à cet égard l'arrêt Jansen, où la Cour a constaté que les règles allemandes sur le remboursement des cotisations de sécurité sociale relevaient du règlement n° 3, applicable à l'époque des faitsArrêt de la Cour du 5 mai 1977, Jansen (104/76, Rec. p. 829, point 6, quatrième alinéa).
.19.On ne saurait pas plus douter que le règlement s'applique aux règles nationales en matière de recouvrement des cotisations de sécurité sociale: voir à cet égard, notamment, l'arrêt de la Cour Foot-Ball Club d'Andlau, dont il ressort qu'il résulte du règlement que l'employeur établi dans un État membre autre que celui dont la législation de sécurité sociale est applicable aux travailleurs, s'il est exonéré de cotisations aux instances de sécurité sociale de son propre État, est tenu au versement de celles prévues par la législation dont le travailleur relève Arrêt de la Cour du 24 juin 1975, Foot-Ball Club d'Andlau (8/75, Rec. p. 739, point 17).
.Il est donc permis de considérer comme établi que le règlement s'applique aux règles relatives au recouvrement, même auprès d'employeurs étrangers, de cotisations sociales en liaison avec les branches de sécurité sociale énumérées à l'article 4 également.
20.A l'exception de Rheinhold en Mahla, tous ceux qui ont présenté des observations en l'espèce concluent qu'il doit en aller de même en ce qui concerne les règles selon lesquelles des personnes autres que l'employeur direct — c'est-à-dire des personnes qui sont des tiers par rapport aux travailleurs, à l'employeur et à l'institution compétente — peuvent être redevables du paiement en cas de carence de l'employeur.Le fait que l'obligation de paiement soit étendue aux tiers et ne concerne pas uniquement l'employeur leur semble dénué de pertinence.
21.On peut toutefois se demander si ce point de vue est nécessairement bien fondé. C'est à juste titre, à notre avis, que le Raad van Beroep a relevé qu'un tiers tel que Rheinhold en Mahla n'entre pas directement dans le champ d'application personnel du règlement.Comme nous l'avons dit, le règlement comporte des éléments qui permettent clairement de dire que les règles relatives à l'obligation de l'employeur de payer les cotisations de sécurité sociale sont couvertes par ce même règlement (voir à cet égard l'article 4, paragraphe 2 et l'article 92). Le règlement ne contient pas d'éléments permettant aussi clairement de dire qu'il s'applique aux dispositions relatives à la responsabilité de tiers pour le paiement de prestations de sécurité socialeLe règlement ne comporte qu'une disposition expresse en ce qui concerne la situation juridique d'un tiers, à savoir celle relative au droit de l'institution compétente vis-à-vis d'un tiers tenu pour responsable: voir l'article 93.
.
22.Il convient à notre avis de constater qu'il n'est pas possible de trouver une réponse sûre à cette question dans des règles expresses du règlement ou dans la jurisprudence de la Cour.Pour trancher cette dernière, il convient de se demander dans quelle mesure on peut déduire de l'objectif du règlement que ses dispositions, dont en premier lieu celles relatives à la législation applicable, inscrites à l'article 14, paragraphe 1, sous a), s'appliquent également aux règles selon lesquelles l'institution compétente peut, sur la base du droit national, exiger d'un tiers le paiement de cotisations de sécurité sociale.
23.Comme nous l'avons dit, il est incontestable qu'une règle de responsabilité telle que celle qui nous occupe est utile pour protéger contre des abus réels, que c'est donc un moyen approprié de protéger le financement des systèmes de sécurité sociale et on peut de ce fait la considérer également comme une protection des travailleurs en général.Or, d'après ce qui a été dit, le fait qu'un employeur ne paie pas les cotisations n'a aucune influence directe d'après ce qui a été dit, sur le montant des prestations payées aux travailleurs concernés. Pour les travailleurs, la règle de responsabilité a pour seule conséquence de protéger le financement général des systèmes de sécurité sociale.
Ainsi, l'article 16 b a d'abord pour objectif de protéger le financement en limitant le risque que comporterait, à défaut d'une telle règle, une faillite de l'employeur. A notre avis, il s'agit d'un risque différent de ceux qui sont couverts par les législations énumérées à l'article 4, paragraphe 1.
24.On peut par ailleurs opposer à la thèse selon laquelle le règlement s'applique à la règle litigieuse, qu'il importe de tenir compte également des intérêts du tiers étranger, qu'on ne peut pas exclure que le fait de rendre responsable un entrepreneur étranger peut restreindre la libre circulation des services et qu'il convient d'exiger une certaine clarté des dispositions qui aboutissent à l'application de règles nationales qui imposent à des entreprises étrangères des obligations en liaison avec des transactions effectuées à l'étranger.25.A notre avis, les réflexions de la Cour doivent également tenir compte des intérêts du tiers étranger concerné. Si le règlement est applicable à une règle telle que la CwSV, avec pour effet que des entrepreneurs étrangers sont également responsables d'un paiement, cela pourra comporter, à l'égard d'un tiers de bonne foi, des conséquences économiques sérieuses.Si la règle de responsabilité concernée est étendue de façon à s'appliquer à des entrepreneurs étrangers, ces derniers auront implicitement l'obligation de connaître la législation néerlandaise. On peut prétendre qu'il ne s'agit pas là d'une exigence déraisonnable lorsqu'ils font appel à des sous-traitants néerlandais. De surcroît, les règles néerlandaises permettent à l'entrepreneur principal d'immobiliser sur un compte bancaire bloqué le montant du prix du contrat correspondant aux prestations de sécurité sociale dues, et de limiter par là le risque engendré à leur égard par une application de la CwSV.
Toutefois, cela n'exclut en rien qu'une application de la règle de responsabilité néerlandaise à des entrepreneurs étrangers puisse avoir des conséquences importantes et difficiles à prévoir pour ces derniers et que ces conséquences soient ressenties comme plus lourdes à supporter pour les entrepreneurs étrangers que pour les néerlandais, puisqu'on attend des premiers qu'ils connaissent des règles de droit étrangères et s'y conformentSi nous avons compris les règles néerlandaises, il s'agit — comme le montre d'ailleurs le nom donné à la loi de modification de 1981 — d'une responsabilité en chaîne , c'est-à-dire que celui qui peut être chargé de la responsabilité en fin de compte peut être une entreprise ayant eu recours à un sous-traitant au deuxième, troisième ou quatrième stade, le sous-traitant ayant lui-même reçu des prestations d'un autre sous-traitant, etc. pour exécuter son contrat d'entreprise. Sauf erreur de notre part sur les règles néerlandaises et leurs conséquences dans une telle situation, il pourra se faire que, par exemple, un entrepreneur principal français ayant utilisé en tant que sous-traitant une entreprise belge qui a fait appel, pour l'exécution partielle de son contrat d'entreprise, à un sous-traitant néerlandais, sera tenu pour responsable du paiement de cotisations sociales en cas de carence du sous-traitant néerlandais.
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26.Rheinhold en Mahla fait valoir que l'application de la règle néerlandaise litigieuse à des entrepreneurs principaux étrangers pourrait entraîner une restriction à la libre circulation des services que les articles 59 et suivants du traité cherchent à réaliser (et également, indirectement, à la libre circulation des travailleurs, qui constitue l'objectif de l'article 48 du traité).Toutes les autres observations présentées en l'espèce expriment des doutes plus ou moins importants quant au bien-fondé de ce point de vue et font valoir en tout cas que d'éventuelles restrictions ne sauraient exclure que le règlement n° 1408/71 soit applicable à une règle telle que celle inscrite à l'article 16 b de la CwSV.
27.Il est difficile de contester que l'application de la règle néerlandaise à des entrepreneurs étrangers pourrait être ressentie par ces derniers comme une charge qui pourrait réduire leur intérêt à utiliser les services de sous-traitants néerlandais. D'un autre côté, on ne saurait surestimer l'importance pratique de cette restriction. Des entrepreneurs qui connaissent l'état du droit ont, comme on l'a dit, la possibilité de limiter le risque dans une large mesure. La gêne la plus importante pour la libre circulation des services sera probablement l'incertitude ressentie par les preneurs de prestations de services transfrontalières, s'ils ont l'impression qu'ils risquent d'être obligés de respecter la législation relative aux services sans que cela résulte de règles claires, c'est-à-dire sans que leurs obligations à cet égard aient un fondement clairOn sait qu'à plusieurs reprises la Cour a souligné que la législation communautaire doit être claire et que les assujettis doivent pouvoir prévoir la façon dont elle est appliquée, voir notamment l'arrêt du 22 février 1984, Kloppenburg (70/83, Rec. p. 1075, point 11) et l'arrêt du 9 juillet 1981, Gondrand frères (169/80, Rec. p. 1931, point 17).
.28.A notre avis il n'est pas si facile, sur la base de ces considérations, de prendre position sur la question déférée. Il y a normalement de bonnes raisons d'étendre le champ d'application du règlement lorsque, comme ici, on peut dire qu'il protège dans une certaine mesure, même si elle est limitée, les intérêts des travailleurs et élimine les désavantages liés au fait qu'ils travaillent dans un autre État membre. De surcroît, on peut également prétendre qu'il y a de bonnes raisons objectives pour que la règle néerlandaise litigieuse ait une application extraterritoriale.Il n'en reste pas moins que, comme nous l'avons dit, le règlement n° 1408/71 ne comporte à notre avis aucune disposition offrant des éléments suffisamment certains pour permettre qu'une règle telle que l'article 16 b de la CwSV soit applicable aux tiers étrangers (dont, d'ailleurs, la situation juridique n'est pas visée dans le règlement, sous réserve d'une exception expresse).
Compte tenu des intérêts du tiers étranger visés ci-dessus et des considérations relatives à la libre circulation des services, nous estimons que les bases juridiques ne sont pas suffisamment claires pour permettre d'interpréter le règlement n° 1408/71 comme couvrant une règle nationale telle que l'article 16 b de la CwSV.
29.Si les raisons qui, comme cela a été mentionné, peuvent être présentées pour justifier l'effet extraterritorial de règles telles que l'article 16 b de la CwSV ont un poids tel que les États membres estiment qu'il convient de prévoir des dispositions à cet effet, la solution serait, à notre avis, d'adopter une règle communautaire à cette fin, en modifiant éventuellement le règlement n° 1408/71. Si une telle règle est adoptée, il ne sera plus possible, selon nous, de s'interroger sur sa licéité en faisant valoir qu'elle pourrait produire des effets restrictifs sur la libre circulation des services. Comme nous l'avons dit, une partie des effets restrictifs disparaîtra parce que l'état du droit sera clair et, en toute hypothèse, les effets restrictifs seront justifiés par l'objectif, digne d'être protégé, qui sera à l'origine d'une telle disposition, et ces effets seront d'ailleurs proportionnés à cet objectif.